WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (druga izba)
z dnia 10 marca 2004 r. (*)
Ogólne bezpieczeństwo produktów – Wspólnotowy system wczesnego ostrzegania o artykułach spożywczych – Skarga o odszkodowanie
W sprawie T‑177/02
Malagutti‑Vezinhet SA, w upadłości, z siedzibą w Cavaillon (Francja), reprezentowana przez adwokatów B. Favarel Veidig oraz N. Boron, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez M.J. Jonczy oraz M. Françę, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o naprawienie szkody rzekomo poniesionej przez skarżącą wskutek rozpowszechnienia przez Komisję wiadomości wczesnego ostrzegania informującej o obecności pozostałości pestycydów w jabłkach pochodzących z Francji i wymieniającej nazwę skarżącej jako eksportera rozpatrywanych towarów,
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI
WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (druga izba),
w składzie: N.J. Forwood, prezes, J. Pirrung i A.W.H. Meij, sędziowie,
sekretarz: B. Pastor, zastępca sekretarza,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 listopada 2003 r.
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne i okoliczności leżące u podstaw sporu
Wspólnotowy system szybkiego ostrzegania
1 Dyrektywa Rady 92/59/EWG z dnia 29 czerwca 1992 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów (Dz.U. L 228, s. 24, zwana dalej „dyrektywą”) ustanowiła na poziomie wspólnotowym ogólny wymóg bezpieczeństwa dla wszystkich produktów wprowadzonych do obrotu, przeznaczonych dla klientów lub takich, które mogą być przez nich użyte. W tym celu dyrektywa wprowadziła między innymi system szybkiej wymiany informacji w sytuacjach pilnych dotyczących bezpieczeństwa produktów. Chodzi tu o „wspólnotowy system wczesnego ostrzegania o artykułach spożywczych” (zwany dalej „RASFF”), w którym uczestniczą również państwa sygnatariusze Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), w tym Republika Islandii.
2 Artykuł 2 lit. b) dyrektywy definiuje jako „produkt bezpieczny” „każdy produkt, który w normalnych bądź możliwych do przewidzenia warunkach zastosowania, łącznie z przechowywaniem, nie przedstawia żadnego zagrożenia lub jedynie minimalne zagrożenie związane z jego użytkowaniem, uważany za dopuszczalny i odpowiadający wysokiemu poziomowi ochrony bezpieczeństwa i zdrowia osób” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej dyrektywy poniżej].
3 Artykuły 5 i 6 dyrektywy określają zobowiązania i kompetencje państw członkowskich w zakresie kontroli i bezpieczeństwa produktów.
4 Artykuł 7 dyrektywy stanowi:
„1. W przypadku gdy państwo członkowskie przyjmuje środki ograniczające wprowadzenie do obrotu handlowego produktu lub partii produktów lub nakazuje ich wycofanie z obrotu […], informują Komisję o tych środkach […], przedstawiając przyczyny, dla których je przyjęły. Obowiązek ten nie znajduje zastosowania, jeśli środki dotyczą zdarzenia wywołującego skutki lokalne, a w każdym razie ograniczonego do terytorium danego państwa członkowskiego.
2. Komisja przeprowadza konsultacje z zainteresowanymi stronami w najszybszym możliwym terminie. Jeśli Komisja stwierdzi, po przeprowadzeniu tych konsultacji, że dany środek jest zasadny, informuje o tym niezwłocznie państwo członkowskie, które wyszło z inicjatywą, jak również inne państwa członkowskie. Jeśli Komisja stwierdzi, po przeprowadzeniu tych konsultacji, że dany środek jest bezzasadny, informuje o tym niezwłocznie państwo członkowskie, które wyszło z inicjatywą”.
5 Odnośnie do RASFF art. 8 dyrektywy stanowi:
„1. W przypadku gdy państwo członkowskie przyjmuje lub postanawia przyjąć pilne środki celem przeciwdziałania, ograniczenia lub poddania szczególnym warunkom dystrybucji lub ewentualnego używania na swoim terytorium produktu lub partii produktów z uwagi na poważne i bezpośrednie zagrożenie, jakie ten produkt lub ta partia produktów stanowią dla zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów, niezwłocznie informuje o nich Komisję […].
2. Po otrzymaniu takich informacji Komisja sprawdza ich zgodność z przepisami niniejszej dyrektywy oraz przesyła je do wiadomości innych państw członkowskich, które z kolei niezwłocznie powiadamiają Komisję o przyjętych środkach”.
6 Załącznik do dyrektywy ustanawia szczegółowe procedury zastosowania RASFF.
Okoliczności powstania sporu
7 Skarżąca eksportuje owoce i warzywa z Francji do, między innymi, Niderlandów i Zjednoczonego Królestwa.
8 Jak wynika z niektórych faktur z sierpnia 2001 r., skarżąca sprzedała spółce niderlandzkiej van den Bosch kilkaset kartonów jabłek pochodzących z Francji, które zostały spryskane pestycydem dikofolem.
9 W czwartek 6 września 2001 r. Komisja została poinformowana w ramach RASFF przez islandzki punkt kontaktowy, że właściwe władze islandzkie postanowiły w dniu 4 września 2001 r. wycofać i wyrzucić partię jabłek pochodzenia francuskiego, dystrybuowanych przez Niderlandy, a to wskutek wykrycia w dniu 3 września 2001 r. obecności dikofolu w tych jabłkach na poziomie 0,8 mg/kg. Informacja uściślała, że towary były dystrybuowane przez spółkę J.P. Viens SA przez Niderlandy, i że islandzki importer zakupił je od niderlandzkiej spółki Greevecetrus. Do tej wiadomości dołączono kopię wyników analizy.
10 Strony są zgodne co do tego, że obowiązujące w czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne sporu uregulowanie wspólnotowe dotyczące maksymalnych poziomów pozostałości pestycydów w owocach i warzywach ustalało maksymalny poziom dikofolu w jabłkach na 0,02 mg/kg, czyli jabłka poddane analizie przez władze islandzkie we wrześniu 2001 r. nie powinny przekraczać tego maksymalnego poziomu.
11 W poniedziałek 10 września 2001 r. Komisja, po przeprowadzeniu konsultacji ze swoimi służbami technicznymi, przesłała wiadomość władz islandzkich do punktów kontaktowych państw należących do RASFF za pośrednictwem informacji oryginalnej o nr 2001/KL. Informacja ta brzmiała następująco:
„pesticide residues (Dicofol) in apples from France via the Netherlands […] The product has been recalled and will be rejected. Exporter: JP Viens S.A. The contact points in France and in the Netherlands are kindly requested to provide the Commission services with the possible distribution to other members of the E.E.A. of the product involved” [obecność pozostałości pestycydów (dikofol) w jabłkach pochodzenia francuskiego dystrybuowanych przez Niderlandy […]. Towar został wycofany i zostanie odesłany. Eksporter: J.P. Viens SA. Punkty kontaktowe we Francji i w Niderlandach uprasza się o poinformowanie służb Komisji o dystrybucji rozpatrywanego produktu w innych państwach członkowskich EOG].
12 W piątek 14 września 2001 r. Komisja otrzymała wiadomość elektroniczną od niderlandzkiego punktu kontaktowego z informacjami na temat różnych podmiotów zaangażowanych w dystrybucję rozpatrywanych jabłek, wśród których znajdowała się skarżąca spółka. Komisja niezwłocznie rozpowszechniła tę informację jako informację uzupełniającą o nr 2001/KL‑add01 skierowaną do punktów kontaktowych RASFF. Informacja ta brzmiała następująco:
„pesticide residues (Dicofol) in apples from France via the Netherlands. The company »Greve« (NL) mentioned in the notification received the apples from the company »Bosch« situated in Alkmaar (NL) which in his turn receives them from the below mentioned company:
Supplier in France: Company »Malagutti« at Cavaillon (FR)
Tel. +33‑4900‑66767; Fax: +33‑490066768
The Consignment has been received by the company »Greve« on 20‑08‑2001 and no stock remained. The distribution is still subject of investigation.
How the name »Viens« is involved is completely unknown”. [obecność pozostałości pestycydów (dikofol) w jabłkach pochodzenia francuskiego dystrybuowanych przez Niderlandy. Spółka „Greve” (NL) wymieniona w wiadomości nabyła jabłka od spółki „Bosch” z siedzibą w Alkmaar (NL), która z kolei nabyła je od następującej spółki: dostawca we Francji: spółka „Malagutti” w Cavaillon (FR), tel. +33‑4900‑66767; faks: +33‑490066768. Spółka „Greve” otrzymała zamówienie w dniu 20 sierpnia 2001 r. i zapas został wyczerpany. Dystrybucja jest wciąż przedmiotem dochodzenia. Wciąż pozostaje niewiadome, w jaki sposób w sprawę zaangażowana jest firma „Viens”].
13 W dniach 17 i 18 września 2001 r. dwa podmioty brytyjskie („Pesticides Safety Directorate” i „Fresh Produce Consortium”) wystosowały wiadomość informującą o niebezpieczeństwie związanym z obecnością dikofolu zawartego w jabłkach eksportowanych przez skarżącą. Wiadomość ta została przesłana do głównych podmiotów dystrybucji brytyjskiej z wyraźną wzmianką, że produkty pochodzące od skarżącej nie powinny być importowane czy dystrybuowane.
14 Ze skarżącą wstrzymano następnie wszelką wymianę handlową ze Zjednoczonego Królestwa. Tym samym dwa już wysłane ładunki jabłek powróciły do Francji, a skarżąca została zmuszona do zapłaty kosztów transportu w obie strony oraz kosztów składowania w Zjednoczonym Królestwie. Sprzedaż trzeciego załadunku została anulowana. Wszystkie te partie zostały sprzedane po cenie niższej od ceny stosowanej w Zjednoczonym Królestwie.
15 W dniu 19 września 2001 r. władze francuskie pobrały próbki w składzie skarżącej z tej samej grupy jabłek, która została odrzucona w Islandii.
16 W dniu 20 września 2001 r. skarżąca skierowała do Komisji faks, w którym oświadczyła, że nigdy nie eksportowała jabłek do Islandii, i zażądała oficjalnego sprostowania ze strony Komisji. W dniu 25 września 2001 r., po zakwestionowaniu podstaw wystosowanych wiadomości, poinformowała Komisję o poniesionej szkodzie.
17 W dniu 26 września 2001 r. władze francuskie poinformowały punkty kontaktowe RASFF Komisji o wynikach analiz dokonanych na próbkach jabłek pobranych od skarżącej w dniu 19 września 2001 r. W informacji tej czytamy:
„Francuskie urzędowe służby kontroli pobrały próbki w składzie zainteresowanego przedsiębiorstwa […]. W pięciu analizowanych próbkach nie wykryto obecności dikofolu”.
18 Tego samego dnia, 26 września 2001 r., Komisja przesłała pełny tekst tej informacji do wiadomości punktów kontaktowych RASFF, z zastrzeżeniem, że otrzymała go od punktu kontaktowego we Francji, za pośrednictwem informacji uzupełniającej (nr 2001/KL‑add02), który brzmi:
„outcome of investigation in France – Analysis for the detection of pesticide residues performed in France at the establishment mentioned in notification 2001/KL‑add01 on 5 samples gave negative results (no detection of dicofol). The contact point the Netherlands is kindly reminded to the request for submission of accompanying documents of the consignments involved”. [wyniki dochodzenia we Francji – Wyniki analizy pięciu próbek pobranych we Francji w przedsiębiorstwie wymienionym w wiadomości 2001/KL‑add01 są negatywne (nie wykryto obecności dikofolu). Punkt kontaktowy w Niderlandach ponownie uprasza się o przesłanie dokumentów dotyczących rozpatrywanego zamówienia].
19 W dniu 29 listopada 2001 r. do Komisji wpłynął wniosek o naprawę szkody poniesionej przez skarżącą wskutek rozpowszechnienia w ramach RASFF informacji dotyczących wykrycia dikofolu o stężeniu przekraczającym maksymalny dopuszczalny poziom w jabłkach, które skarżąca eksportowała.
20 Pismem z dnia 3 kwietnia 2002 r. Komisja odrzuciła wniosek o odszkodowanie.
Przebieg postępowania i żądania stron
21 W tych właśnie okolicznościach skarżąca wszczęła skargą złożoną w sekretariacie Sądu w dniu 10 czerwca 2002 r. niniejsze postępowanie.
22 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba) postanowił otworzyć procedurę ustną.
23 Podczas rozprawy w dniu 4 listopada 2003 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu. Komisja złożyła wówczas dokument. Po przedstawieniu pisemnych uwag skarżącej na temat dokumentu procedura ustna została zamknięta w dniu 1 grudnia 2003 r.
24 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– zasądzenie od Komisji odszkodowania w wysokości 704 998,74 EUR tytułem naprawienia poniesionej szkody;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
25 Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub pomocniczo oddalenie jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
W przedmiocie dopuszczalności
26 Komisja, nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności, utrzymuje, że skarga jest niedopuszczalna.
27 Przekazanie bowiem przez Komisję państwom członkowskim informacji otrzymanych na podstawie art. 8 dyrektywy miało miejsce w ramach wewnętrznej współpracy z podmiotami krajowymi odpowiedzialnymi za stosowanie regulacji wspólnotowych, czyli RASFF. Taka współpraca nie może powodować powstania odpowiedzialności po stronie Wspólnoty względem jednostek, ponieważ system ostrzegania zostaje uruchomiony z inicjatywy samych władz krajowych i opiera się na ich analizach.
28 Tym samym skarżąca powinna była zwrócić się do właściwego sądu krajowego. Kwestia naprawienia szkody wyrządzonej osobom prywatnym przez instytucje krajowe ze względu na naruszenie prawa wspólnotowego bądź przez akt lub zaniechanie sprzeczne z prawem krajowym w związku ze stosowaniem prawa wspólnotowego powinna bowiem podlegać ocenie sądów krajowych (wyrok Trybunału z dnia 13 lutego 1979 r. w sprawie 101/78 Granaria, Rec. s. 623). Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że skarga o odszkodowanie wniesiona do sądów krajowych jednego lub drugiego zaangażowanego państwa nie pozwoliłaby jej uzyskać słusznego odszkodowania za podnoszoną szkodę.
29 W tym względzie wystarczy stwierdzić, że naganne postępowanie podnoszone przez skarżącą w niniejszym przypadku to postępowanie Komisji i nie może być uznane za postępowanie, jakie można zarzucić instytucjom krajowym.
30 Skarżąca bowiem utrzymuje, że Komisja miała odgrywać własną rolę w ramach RASFF: na podstawie art. 8 ust. 2 dyrektywy i załącznika do niej Komisja miała być zobowiązana do sprawdzania zgodności otrzymanych wiadomości z przepisami dyrektywy i oceny, czy zagrożenie faktycznie występuje, a także oceny jego bezpośredniego i poważnego charakteru, zanim owe wiadomości zostaną przekazane innym państwom członkowskim. Za sprawdzenie i ocenę oraz reperkusje ostrzeżenia odpowiedzialna jest wyłącznie Komisja. Według skarżącej, gdyby Komisja nie upubliczniła bezprawnie jej nazwy w ramach RASFF, brytyjskie podmioty, które wezwały do bojkotu jej produktów i które podjęły takie działanie w oparciu o oficjalne informacje Komisji o ostrzeżeniu, nie rozpowszechniłyby wezwania do bojkotu, wyrządzającego skarżącej poważne szkody.
31 Skarżąca wskazała tym samym właściwie przyczyny, dla których postępowanie Komisji mogło naruszyć jej interesy handlowe i wyrządzić szkodę (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 28 stycznia 1986 r. w sprawie 169/84 COFAZ i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 391, pkt 28). Z tego wynika, że należy stwierdzić dopuszczalność skargi, ponieważ rozstrzygnięcie kwestii, czy postępowanie Komisji jest faktycznie bezprawne, stanowi istotę sprawy.
Co do istoty sprawy
32 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powstanie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty zależy od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, którymi są: bezprawność zarzucanego instytucjom postępowania, wystąpienie rzeczywistej szkody i istnienie związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym zachowaniem a powołaną szkodą. Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, skargę należy oddalić w całości bez potrzeby badania pozostałych przesłanek (zob. w szczególności wyroki Sądu: z dnia 13 grudnia 1995 r. w sprawach połączonych T‑481/93 i T‑484/93 Exporteurs in Levende Varkens i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2941, pkt 80; z dnia 24 kwietnia 2002 r. w sprawie T‑220/96 EVO przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II‑2265, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
33 W niniejszym przypadku należy w pierwszej kolejności zbadać argumenty przedstawione przez skarżącą celem wykazania bezprawności zarzucanego Komisji postępowania.
Argumenty uczestników
34 Skarżąca podnosi, że jeśli chodzi o jabłka, które eksportowała w 2001 r., to wówczas, gdy środek ten stosowano do jabłek w styczniu 2001 r., regulacje obowiązujące na szczeblu krajowym i wspólnotowym ustalały poziom dikofolu na 1 mg/kg. Obowiązek obniżenia poziomu dikofolu do poziomu 0,02 mg/kg wynikł we Francji z zarządzenia z dnia 8 lutego 2001 r. opublikowanego w Journal officiel de la République française z dnia 3 kwietnia 2001 r. Ponadto uregulowanie wspólnotowe przewidujące obniżenie poziomu dikofolu do poziomu 0,02 mg/kg weszło w życie dopiero w dniu 1 lipca 2001 r. Obowiązek obniżenia poziomu wszedł zatem w życie po tym, jak rozpatrywane jabłka zostały wprowadzone do obrotu.
35 Skarżąca podnosi, że postępowanie Komisji jest bezprawne, ponieważ nie przestrzegano prawnie nałożonego obowiązku konsultacji przed rozpowszechnieniem spornego ostrzeżenia na podstawie art. 7 ust. 2 dyrektywy. Skarżąca nie miała wątpliwości, że podmioty brytyjskie faktycznie działały w oparciu o wiadomość ostrzegawczą rozpowszechnioną przez Komisję, w przeciwnym razie nigdy nie wzywałyby do bojkotu jej produktów.
36 Skarżąca dodaje, że brak konsultacji stanowi naruszenie prawa do obrony i że rozpowszechnienie jej nazwy i jej danych jest sprzeczne z zasadą poufności.
37 Ponadto Komisja powinna była sprawdzić, czy środki przyjęte przez władze islandzkie były zgodne z zasadą proporcjonalności. Środki te były najbardziej restrykcyjnymi środkami z możliwych, ponieważ towary zostały wycofane z rynku i przeznaczone do wyrzucenia.
38 Skarżąca podkreśla brak dowodu na pochodzenie kontrolowanych produktów. Wiadomość wysłana przez Islandię dotyczyła jabłek eksportowanych przez inną spółkę francuską, to znaczy J.P. Viens SA. Tymczasem skarżąca sprzedała swoje jabłka spółce niderlandzkiej. Nie ustalono zatem, że jabłka kontrolowane w Islandii pochodziły właśnie od skarżącej.
39 Skarżąca twierdzi, że wiadomość wysłana przez władze islandzkie nie informuje o istnieniu poważnego i bezpośredniego zagrożenia, lecz tylko o przekroczeniu maksymalnego poziomu dikofolu w partii kontrolowanych jabłek. Faktycznie nie istniało żadne poważne i bezpośrednie zagrożenie w niniejszym przypadku. Ponadto Komisja nie wszczęła procedury właściwej w przypadku poważnego i bezpośredniego zagrożenia.
40 Według skarżącej szybkie sprawdzenie pozwoliłoby stwierdzić, że wykonane analizy wskazywały na poziom dikofolu zgodny z regulacjami obowiązującymi w czasie, gdy środek stosowano do jabłek, i że konsumenci nie zostali narażeni na żadne ryzyko. Analizy wykonane we wrześniu i w październiku 2001 r. przez laboratoria francuskie wykazały całkowitą zgodność poziomu dikofolu w jabłkach przeznaczonych do obrotu na rynku angielskim z wymogami wspólnotowymi. Choć skarżąca przyznaje, że te analizy dotyczyły partii innych od tych, które legły u podstaw inicjatywy władz islandzkich, skarżąca uważa jednocześnie, że ich negatywne wyniki stanowią silne domniemanie zgodności z wymogami prawnymi produktów, które dystrybuuje.
41 Komisja zauważa, że RASFF zobowiązuje do rozpowszechniania wiadomości informującej o problemach i zagrożeniach dotyczących artykułów spożywczych, które nie odpowiadają wymogom bezpieczeństwa żywności. W momencie gdy islandzki punkt kontaktowy poinformował Komisję o odkryciu pozostałości dikofolu przekraczających maksymalny poziom w jabłkach pochodzących z Francji, była ona zobowiązana przekazać islandzką wiadomość ostrzegawczą. Wbrew temu, co podnosi skarżąca, produkt zawierający poziom dikofolu wyższy od dopuszczalnego przez prawo wspólnotowe nie jest produktem bezpiecznym.
42 W rezultacie żaden z zarzutów podnoszonych przez skarżącą względem niej nie jest zasadny.
Ocena Sądu
43 Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że dyrektywa wprowadziła dwie odrębne procedury w zakresie kontroli bezpieczeństwa produktów i w zakresie przyjęcia odpowiednich środków w przypadku wykrycia niebezpiecznego produktu.
44 Pierwsza procedura wprowadzona na podstawie art. 6 i 7 dyrektywy, zezwala władzom krajowym uzależnić wprowadzenie produktu do obrotu handlowego od spełnienia wstępnych warunków celem zapewnienia jego bezpieczeństwa, zakazać wprowadzania do obrotu, jeśli sporny produkt okaże się niebezpieczny, i zorganizować wycofanie z obrotu handlowego produktu niebezpiecznego [art. 6 ust. 1 lit. d), g), h)]. Jeśli władze krajowe przyjmują środki przewidziane w art. 6 ust. 1, powinny poinformować o tym Komisję, która przeprowadza konsultacje z zainteresowanymi podmiotami w najkrótszym możliwym terminie, sprawdza, czy przyjęty środek jest zasadny, i niezwłocznie informuje o tym władze krajowe (art. 7).
45 Druga procedura wprowadzona na podstawie art. 8 dyrektywy i załącznika do niej dotyczy sytuacji pilnych na szczeblu wspólnotowym: jeśli władze krajowe przyjmują lub zamierzają przyjąć pilne środki celem uniemożliwienia dystrybucji produktu z uwagi na poważne i bezpośrednie zagrożenie, jakie produkt ten stanowi dla zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów, informują o tym niezwłocznie Komisję, która po otrzymaniu tych informacji sprawdza ich zgodność z przepisami dyrektywy i przekazuje je innym władzom krajowym, które z kolei niezwłocznie informują Komisję o przyjętych środkach (art. 8). Szczegóły tego systemu wczesnego ostrzegania (RASFF) są uregulowane w załączniku do dyrektywy.
46 W ten sposób, gdy tylko władze krajowe wykryją istnienie poważnego i bezpośredniego zagrożenia, którego skutki rozciągają się lub mogłyby się rozciągać poza ich terytorium, informują o tym niezwłocznie Komisję, po przeprowadzeniu konsultacji, o ile to możliwe, z producentem lub dystrybutorem danego produktu. Komunikat dla Komisji obejmuje między innymi informacje pozwalające na identyfikację produktu, sieci dystrybucyjnej, jeśli zdobycie takich informacji jest możliwe, przy czym podkreślenia wymaga to, że w tym systemie przywiązuje się ogromną wagę do szybkości przekazywania informacji (pkt 3 i 4 załącznika). Komisja po sprawdzeniu zgodności otrzymanej informacji z art. 8 dyrektywy kontaktuje się z państwem informującym, jeśli to konieczne, a następnie przekazuje tę pilną informację teleksem lub faksem właściwym władzom innych państw członkowskich (pkt 7 załącznika).
47 W niniejszym przypadku z formularza użytego przez władze islandzkie wynika jasno, że władze te zwróciły się do Komisji właśnie w ramach RASFF, a nie z pytaniem, czy wycofanie lub wyrzucenie jabłek importowanych z Francji przez Niderlandy było zasadne na podstawie art. 6 i 7 dyrektywy. Zważywszy na to, że poziom dikofolu w tych jabłkach był 40 razy wyższy od maksymalnego dopuszczalnego poziomu oraz że ich dystrybucja odbywała się w trzech różnych państwach, to znaczy Francji, Niderlandach i Islandii, władze islandzkie stały konsekwentnie na stanowisku, że należy poinformować Komisję o zagrożeniu, że inne jabłka o tym samym poziomie dikofolu mogły zostać wprowadzone do obrotu w innych państwach. Po otrzymaniu tej informacji Komisja również zareagowała dokładnie w granicach RASFF i przekazała islandzką wiadomość ostrzegawczą, jak również kolejne wiadomości, punktom kontaktowym RASFF.
48 W rezultacie niniejsza skarga o odszkodowanie może dotyczyć tylko odpowiedzialności, jaką Komisja powinna ponieść w ramach RASFF. Natomiast nie może dotyczyć uzyskania naprawy szkody spowodowanej okolicznością, że w dniu 4 września 2001 r. władze islandzkie wycofały rozpatrywane jabłka z rynku i je wyrzuciły.
49 W tym względzie należy zauważyć, że w tym dniu nie wymieniono jeszcze nazwy skarżącej, a ta nie została jeszcze zidentyfikowana jako prawdopodobny eksporter rozpatrywanych jabłek. Ponadto Komisja dopiero później poinformowała o środkach przyjętych przez władze islandzkie, a tym samym nie może w żadnym razie być uważana za odpowiedzialną w tym zakresie. Z tego wynika, że konkretny los tych jabłek w Islandii pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu i że należy odrzucić zarzut naruszenia przez Komisję zasady proporcjonalności.
50 Jeśli chodzi o RASFF, to skarżąca podnosi zasadniczo, że nic nie wskazuje na to, by jabłka zakwestionowane przez władze islandzkie były przez nią eksportowane. Twierdzi, że gdyby Komisja przestrzegała swego obowiązku sprawdzenia pochodzenia jabłek przed wszczęciem procedury wczesnego ostrzegania, to stwierdziłaby brak zaangażowania skarżącej. Zarzuca Komisji ponadto niezbadanie, czy rozpatrywane jabłka faktycznie stanowiły poważne i bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, ponieważ samo przekroczenie maksymalnego poziomu dikofolu nie wystarczy w tym zakresie. Dodaje, że w każdym razie, jak wynika z analiz przeprowadzonych we Francji we wrześniu i w październiku 2001 r., szybka weryfikacja pozwoliła na stwierdzenie, że jabłka przez nią eksportowane nie przekroczyły tego maksymalnego poziomu.
51 W tym względzie należy przypomnieć, że RASFF nakłada tylko na władze krajowe, a nie na Komisję, odpowiedzialność za ustalenie, czy istnieje poważne i bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów, przewidując, że władze krajowe powinny z jednej strony „oceniać każdy szczególny przypadek w oparciu o cechy jemu właściwe” ze względu na to, że „niemożliwe jest ustalenie szczegółowych kryteriów dokładnie wskazujących, co stanowi poważne i bezpośrednie zagrożenie”, a z drugiej strony „dołożyć starań celem zdobycia maksymalnej informacji na temat produktów i charakteru niebezpieczeństwa, łącząc ten cel z potrzebą szybkiego działania” (pkt 2 i 3 załącznika do dyrektywy). Ponadto do władz krajowych, po wykryciu istnienia poważnego i bezpośredniego zagrożenia, którego skutki rozciągają się lub mogłyby się rozciągać poza ich terytorium, należy poinformowanie o tym niezwłocznie Komisji i przedstawienie jej informacji pozwalających na zidentyfikowanie produktu i sieci dystrybucyjnej (pkt 4 załącznika do dyrektywy).
52 O ile pkt 7 załącznika do dyrektywy zobowiązuje Komisję do sprawdzenia „zgodności otrzymanej informacji z art. 8 […] dyrektywy”, o tyle zadanie to ogranicza się do sprawdzenia, czy ta informacja może jako taka mieścić się w zakresie stosowania tego przepisu, podczas gdy ścisłość ustaleń i analiz, które skłoniły władze krajowe do przekazania tej informacji, nie stanowi przedmiotu tej weryfikacji. Jak to bowiem zostało już przedstawione wyżej, odpowiedzialność za te ustalenia i analizy należy wyłącznie do władz krajowych. Z tego wynika, że Komisja ani nie była zobowiązana do sprawdzenia, przed rozpowszechnieniem wiadomości z dnia 14 września 2001 r., czy zakwestionowane w Islandii jabłka były jabłkami eksportowanymi przez skarżącą, ani nie posiadała kompetencji w tym zakresie.
53 Jeśli chodzi o zapobieganie zagrożeniu dla zdrowia konsumentów, wystarczy, by Komisja posiadała wiarygodne dowody na istnienie związku pomiędzy skarżącą a jabłkami zakwestionowanymi w Islandii. Tymczasem zebrane i przekazane przez władze islandzkie informacje o jabłkach pochodzenia francuskiego importowanych przez Niderlandy wskazują między innymi nazwę niderlandzkiej spółki Greevecetrus. Informacje władz niderlandzkich przedstawiają następnie uściślenia dotyczące spółek zaangażowanych w proces dystrybucji, wymieniając nazwę spółki „Greve” (Niderlandy), spółki „Bosch” z siedzibą w Alkmaar (Niderlandy) i nazwę spółki skarżącej. Tymczasem, jak wynika z faktur za sierpień 2001 r. przedstawionych przez samą skarżącą, sprzedawała ona jabłka pochodzenia francuskiego niderlandzkiej spółce van den Bosch w Alkmaar. W tych okolicznościach nie można utrzymywać, że Komisja rozpowszechniła w wiadomości z dnia 14 września 2001 r., opierając się na informacjach władz niderlandzkich, informacje niewiarygodne.
54 W zakresie, w jakim może pozostawać niepewność w tym względzie, należy podnieść, że zgodnie z zasadą ostrożności, która ma pierwszeństwo w dziedzinie ochrony zdrowia publicznego, właściwe władze mogą być zobowiązane do podjęcia odpowiednich środków celem zapobieżenia pewnym potencjalnym zagrożeniom dla zdrowia publicznego, nie czekając na to, by realność czy powaga tych zagrożeń została w pełni wykazana (zob. podobnie wyroki Sądu: z dnia 11 września 2002 r. w sprawie T‑13/99 Pfizer Animal Health przeciwko Radzie, Rec. s. II‑3305, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 21 października 2003 r. w sprawie T‑392/02 Solvay Pharmaceuticals przeciwko Radzie, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 121, 122). Gdyby należało czekać na zakończenie wszystkich koniecznych badań przed przyjęciem takich środków, zasada ostrożności pozbawiona byłaby skuteczności (ww. wyrok w sprawie Pfizer Animal Health przeciwko Radzie, pkt 142, 386, 387). To rozumowanie znajduje analogiczne zastosowanie również w przypadku procedury szybkiej wymiany informacji, takiej jak ustanowiona na podstawie dyrektywy. Skarżąca, ofiara tego systemu ostrzegania wprowadzonego celem ochrony zdrowia ludzkiego, powinna zaakceptować jego negatywne konsekwencje ekonomiczne, ponieważ ochrona zdrowia publicznego posiada priorytetowe znaczenie w stosunku do względów ekonomicznych (ww. wyroki: w sprawie Solvay Pharmaceuticals przeciwko Radzie, pkt 121; w sprawie Pfizer Animal Health przeciwko Radzie, pkt 456).
55 Jeśli skarżąca uważa w tym kontekście, że zwykłe przekroczenie maksymalnego poziomu dikofolu 0,02 mg/kg niekoniecznie stanowi poważne i bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, tym bardziej że wcześniej dopuszczalny był poziom 1 mg/kg, wystarczy przypomnieć, że po pierwsze nie do Komisji należy kwestionowanie w ramach RASFF ustaleń i analiz przeprowadzonych przez władze krajowe celem wykazania istnienia poważnego i bezpośredniego zagrożenia wymagającego odwołanie się do tego systemu, a po drugie bezsporne jest, że zakwestionowane jabłka zawierały 0,8 mg/kg dikofolu, podczas gdy poziom maksymalny wynosił 0,02 mg/kg. Skarżąca – która powstrzymała się od kwestionowania na podstawie art. 241 WE, zgodności z prawem uregulowania ustalającego ten maksymalny poziom – nie wykazała w ogóle, że konsumpcja jabłek, w których poziom dikofolu jest 40 razy wyższy od maksymalnego dopuszczalnego limitu nie wywoływała żadnych szkodliwych skutków dla zdrowia konsumentów, podczas gdy badania naukowe w tej dziedzinie wykazały, że należy zastąpić poprzedni maksymalny poziom nowym wynoszącym 0,02 mg/kg.
56 Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 dyrektywy oraz prawa do obrony, ponieważ Komisja nie przeprowadziła konsultacji ze skarżącą przed rozpowszechnieniem jej nazwy i danych w ramach RASFF, należy podnieść, że system ten nie zobowiązuje Komisji do przeprowadzania takich regularnych konsultacji, a art. 7 ust. 2 dyrektywy nie reguluje procedur wczesnego ostrzegania wprowadzonych przez dyrektywę celem ochrony zdrowia konsumentów. Ten cel szybkiej ochrony byłby trudny do osiągnięcia, gdyby Komisja miała regularnie uwzględniać uwagi i sprzeciwy zainteresowanych przedsiębiorstw przed przekazaniem informacji z zakresu stosowania dyrektywy innym punktom kontaktowym RASFF.
57 Brak przeprowadzenia przez Komisję konsultacji ze skarżącą nie stanowi również naruszenia zasady przestrzegania prawa do obrony. O ile bowiem jest prawdą, że zasada ta zobowiązuje Komisję do wysłuchania zainteresowanego przed przyjęciem niekorzystnego dla niego środka (zob. na przykład wyrok Sądu z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie T‑82/01 Josanne i in. przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle należy stwierdzić, że Komisja nie przyjęła w niniejszym przypadku żadnego środka wymierzonego bezpośrednio w skarżącą i wywołującego u niej negatywne skutki. Ograniczyła się do rozpowszechnienia informacji, otrzymanej z niderlandzkiego punktu kontaktowego w dniu 14 września 2001 r., mającej na celu umożliwienie, zgodnie z pkt 4 załącznika do dyrektywy, identyfikacji rozpatrywanych jabłek oraz sieci dystrybucyjnej z nimi związanej.
58 Prawdą jest, że załącznik do dyrektywy przewiduje w pkt 7 i 8, że Komisja „może” po pierwsze skontaktować się z władzami państwa, co do którego przypuszcza się, że jest państwem pochodzenia produktu, celem dokonania właściwych weryfikacji, a po drugie wszcząć – „w wyjątkowych okolicznościach” oraz „kiedy uzna to za konieczne” – dochodzenie z własnej inicjatywy. Nie wydaje się wykluczone, by Komisja mogła być skłonna, przy takich założeniach, przeprowadzić konsultacje z przedsiębiorstwem, którego dotyczy wczesne ostrzeżenie. Jednakże skarżąca nie była w stanie wykazać, że powstrzymując się od konsultacji, Komisja dopuściła się niezgodnego z prawem postępowania w okolicznościach niniejszego przypadku.
59 Jedyny argument przedstawiony w tym kontekście polega na tym, że poziom dikofolu w eksportowanych przez skarżącą jabłkach w 2001 r. do Niderlandów nie przekraczał w dniu ich spryskiwania w styczniu 2001 r. maksymalnego poziomu 1 mg/kg dopuszczalnego wówczas we Francji. Skarżąca wydaje się w ten sposób uważać, że Komisja powinna była uwzględnić jej interesy handlowe, przeprowadzając z nią konsultacje, a to zważywszy na szczególną sytuację wynikającą ze zmiany systemu dotyczącego maksymalnego poziomu dikofolu, jaka miała miejsce w lipcu 2001 r., podczas gdy jabłka pochodzące z Francji były w trakcie transportu do innych państw eksportujących.
60 Taka teza nie może być przyjęta.
61 Po pierwsze bowiem, skarżąca nie przedstawiła żadnych uściśleń co do dat wywozu, a jedyne wskazówki w tym zakresie znajdują się w fakturach za sierpień 2001 r., które informują o dostawach do spółki van den Bosch w Alkmaar (Niderlandy). Tymczasem wskazówki te nie dowodzą, że jabłka pryskane w styczniu 2001 r. na pewno opuściły Francję i dotarły do państwa przeznaczenia przed lipcem 2001 r. Jest również prawdopodobne, że jabłka zostały wyeksportowane dopiero w sierpniu 2001 r.
62 Po drugie, uregulowania wspólnotowe dotyczące ustalenia maksymalnego poziomu dikofolu w owocach i warzywach można znaleźć w szeregu dyrektyw Rady skierowanych do państw członkowskich celem ich wdrożenia. Francja ustanowiła maksymalny poziom na 0,02 mg/kg zarządzeniem z dnia 8 lutego 2001 r. zmieniającym zarządzenie z dnia 5 sierpnia 1992 r. dotyczące dopuszczalnych maksymalnych poziomów pozostałości pestycydów na powierzchni i wewnątrz pewnych produktów pochodzenia roślinnego (JORF z dnia 3 kwietnia 2001 r., s. 5200). Tak jak wynika z preambuły do tego zarządzenia, akt ten został przyjęty celem transpozycji, między innymi, dyrektywy Komisji 2000/42/WE z dnia 22 czerwca 2000 r. zmieniającej załączniki do dyrektyw Rady 86/362/EWG, 86/363/EWG oraz 90/642/EWG w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w zbożach, środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego i niektórych produktach pochodzenia roślinnego, w tym odpowiednio owocach i warzywach oraz na ich powierzchni (Dz.U. L 158, s. 51), która na podstawie art. 4 powinna być transponowana przez państwa członkowskie najpóźniej do dnia 28 lutego 2001 r., przy czym implementowane przepisy powinny być stosowane począwszy od dnia 1 lipca 2001 r. Ta dyrektywa została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich z dnia 30 czerwca 2000 r. W rezultacie każdy ostrożny i dobrze poinformowany podmiot gospodarczy powinien organizować, począwszy od tego dnia, swoją działalność handlową, przestrzegając w jabłkach przeznaczonych na eksport i jabłkach, które mogą być wprowadzone na rynek po czerwcu 2001 r., nowego maksymalnego poziomu dikofolu. Skarżąca – która nie kwestionowała, na podstawie art. 241 WE, ani zgodności z prawem uregulowania ustalającego maksymalny poziom na 0,02 mg/kg, ani daty wejścia w życie tej regulacji – nie może zatem zarzucać Komisji przekazania niderlandzkiej wiadomości w ramach RASFF i wcześniejszego braku z nią konsultacji.
63 W każdym razie nawet wcześniejsza konsultacja ze skarżącą nie mogłaby racjonalnie uniemożliwić Komisji rozpowszechnienia tej wiadomości, zawierającej nazwę i dane skarżącej. Jedynym bowiem skutecznym działaniem zabezpieczającym przed negatywnymi skutkami RASFF byłoby pobranie przez skarżącą, pod kontrolą niezależnej osoby lub instytucji, próbek z partii jabłek przeznaczonych na eksport do Niderlandów i przedstawienie oficjalnie poświadczonej analizy poziomu dikofolu tej próbki. Jedynie niezwłoczne przedstawienie, przy okazji tej konsultacji, takiej poświadczonej analizy mogłoby pozwolić jej uniknąć, by nazwa skarżącej była rozpowszechniona w ramach RASFF. Tymczasem skarżąca ani nie potwierdziła, ani nie wykazała, że dokonała analizy, in tempore non suspecto, rozpatrywanych jabłek w opisany sposób.
64 Jeśli chodzi o analizy przeprowadzone we Francji we wrześniu 2001 r., które wykazały zgodność z uregulowaniami wspólnotowymi poziomu pestycydów w jabłkach eksportowanych przez skarżącą, wystarczy przypomnieć, że analizy te nie dotyczyły partii jabłek zakwestionowanych w Islandii. Nie mogą więc stanowić dowodu na to, że analizy islandzkie były błędne. Pozwalają jedynie ustalić, że jabłka, które zostały poddane analizie we wrześniu 2001 r., były zgodne z obowiązującym prawem.
65 W tym kontekście nie można również zarzucić Komisji, że partia jabłek analizowana w Islandii znikła wskutek wycofania z rynku i że tym samym nie było już możliwe sprawdzenie ani ścisłości analiz islandzkich, ani dokładnej identyfikacji jabłek jako tych, które zostały eksportowane przez skarżącą do Niderlandów. Tak jak wykazano powyżej, odpowiedzialność Komisji w ramach RASFF ogranicza się do obiegu informacji jako takich.
66 Wreszcie skarżąca nie może zarzucać Komisji, że ta naruszyła obowiązek poufności poprzez rozpowszechnienie jej nazwy i danych. Załącznik do dyrektywy stanowi bowiem wyraźnie w pkt 6, że konieczność podjęcia skutecznych środków celem zapewnienia ochrony konsumentów powinna zwykle przeważać nad troską o zachowanie poufności. Tymczasem, skoro wiadomość ostrzegawcza władz islandzkich informowała o obecności dikofolu w „jabłkach pochodzenia francuskiego dystrybuowanych przez Niderlandy”, to w interesie zarówno właściwych władz, jak i zainteresowanych podmiotów gospodarczych leżało, by krąg zaangażowanych przedsiębiorstw był ograniczony w największym możliwym zakresie, w przeciwnym razie niewykluczone byłoby, że wszystkie jabłka pochodzenia francuskiego stałyby się przedmiotem bojkotu. Jak przedstawiono powyżej, wymienienie nazwy skarżącej w tym kontekście należy uznać, w okolicznościach niniejszego przypadku, za informację zarówno wiarygodną, jak i konieczną dla celów ochrony zdrowia publicznego.
67 Z powyższego wynika, że skarżąca nie udowodniła, że Komisja dopuściła się niezgodnego z prawem postępowania powodującego powstanie po jej stronie odpowiedzialności. W rezultacie należy oddalić skargę w całości, bez potrzeby badania istnienia związku przyczynowo‑skutkowego oraz kwestii wystąpienia rzeczywistej szkody.
W przedmiocie kosztów
68 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI (druga izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Strona skarżąca zostaje obciążona kosztami postępowania.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 marca 2004 r.