RETTENS DOM (Femte Afdeling)
30. januar 2020 (*)
»EGFL og ELFUL – udgifter udelukket fra EU-finansiering – udgifter afholdt af Portugal – artikel 32 og 33 i forordning (EF) nr. 1290/2005 – artikel 54 i forordning (EU) nr. 1306/2013 – begrebet national domstol«
I sag T-292/18,
Den Portugisiske Republik ved L. Inez Fernandes, P. Estêvão, J. Saraiva de Almeida og P. Barros da Costa, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved B. Rechena og A. Sauka, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2018/304 af 27. februar 2018 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2018, L 59, s. 3), for så vidt som den udelukker et beløb på 1 052 101,05 EUR vedrørende udgifter anmeldt af Den Portugisiske Republik fra EU-finansiering,
har
RETTEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, D. Spielmann, og dommerne I.S. Forrester (refererende dommer) og U. Öberg,
justitssekretær: fuldmægtig L. Ramette,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 10. december 2019,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter
EU-retten
1 Artikel 9, stk. 1, litra a), i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1) fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne:
a) træffer, inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser samt alle andre foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, med henblik på bl.a.:
i) at sikre sig, at de af EGFL og ELFUL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført korrekt
ii) at forhindre og forfølge uregelmæssigheder
iii) at geninddrive beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.«
2 Stk. 5 i nævnte forordnings artikel 32 om »Særlige bestemmelser vedrørende EGFL« har følgende ordlyd:
»5. Hvis inddrivelsen ikke har fundet sted inden for en frist på fire år efter datoen for den første administrative eller retslige konstatering eller på otte år, hvis inddrivelsen er genstand for søgsmål ved de nationale domstole, bæres de finansielle konsekvenser af den manglende inddrivelse af den pågældende medlemsstat med 50% og af fællesskabsbudgettet med 50%.
Den berørte medlemsstat anfører særskilt i den sammenfattende oversigt, der er omhandlet i stk. 3, første afsnit, de beløb, for hvilke inddrivelsen ikke er foretaget inden for de frister, der er fastsat i første afsnit i dette stykke.
Fordelingen af den finansielle byrde som følge af manglende inddrivelse som omhandlet i første afsnit berører ikke den pågældende medlemsstats forpligtelse til at gennemføre inddrivelsesprocedurerne i henhold til artikel 9, stk. 1, i denne forordning. De således inddrevne beløb krediteres EGFL med 50% efter anvendelse af den i denne artikels stk. 2 omhandlede tilbageholdelse.
Hvis det i forbindelse med inddrivelsesproceduren ved et administrativt eller retsligt instrument, som har endelig karakter, konstateres, at der ikke foreligger nogen uregelmæssighed, anmelder den berørte medlemsstat til EGFL den finansielle byrde, den har båret i medfør af første afsnit, som en udgift.
Hvis inddrivelsen, af årsager der ikke kan tilskrives den pågældende medlemsstat, imidlertid ikke kan finde sted inden for den frist, der er anført i første afsnit af dette stykke og det beløb, der skal inddrives, overskrider 1 mio. EUR, kan Kommissionen efter anmodning fra medlemsstaten forlænge fristen med højst 50% af den oprindelige frist.«
3 Stk. 8 i nævnte forordnings artikel 33 med overskriften »Særlige bestemmelser vedrørende ELFUL« bestemmer som følger:
»8. Hvis inddrivelsen ikke har fundet sted før afslutningen af et program for udvikling af landdistrikterne, bæres de finansielle konsekvenser af den manglende inddrivelse af den pågældende medlemsstat med 50% og af fællesskabsbudgettet med 50% og bogføres enten inden for en frist på fire år efter det første led i en administrativ eller retslig konstatering eller på otte år, hvis inddrivelsen er genstand for søgsmål ved de nationale domstole eller ved afslutningen af programmet, hvis disse frister udløber før afslutningen heraf.
Hvis inddrivelsen, af årsager der ikke kan tilskrives den pågældende medlemsstat, imidlertid ikke kan finde sted inden for den frist, der er anført i første afsnit af dette stykke og det beløb, der skal inddrives, overskrider 1 mio. EUR, kan Kommissionen efter anmodning fra medlemsstaten forlænge fristen med højst 50% af den oprindelige frist.«
4 Forordning nr. 1290/2005 blev ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549), berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 6, der finder anvendelse fra den 1. januar 2014.
5 Artikel 9, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1290/2005 er erstattet af og i det væsentlige gengivet i artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, som til kravene i denne bestemmelse bl.a. tilføjer, at medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige med henblik på at inddrive uberettigede betalinger og om nødvendigt anlægge retssag. Bestemmelserne i artikel 32, stk. 5, og artikel 33, stk. 8, i forordning nr. 1290/2005 er i det væsentlige blevet gengivet i artikel 54, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013.
Portugisisk ret
6 Artikel 103 i Lei Geral Tributária (den almindelige skatte- og afgiftslov) har følgende ordlyd:
»Procedure for inddrivelse
1. Proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter er af retslig art og har ingen betydning for skatte- og afgiftsmyndighedernes deltagelse i retsakter, som ikke af retslig art.
2. Berørte parter har ret til ved den domstol, der træffer afgørelse i sager om skatte- og afgiftsinddrivelse, at anfægte retsakter, som i materiel forstand er af administrativ karakter, og som vedtages af skatte- og afgiftsmyndighederne i overensstemmelse med det foregående stykke.«
7 Artikel 179 i Código de Procedimento Administrativo (lov om forvaltningsretspleje) fastsætter følgende:
»Opfyldelse af pengeforpligtelser
1. Såfremt kontantydelser i henhold til en forvaltningsakt skal udbetales til offentlige juridiske personer eller efter sidstnævntes anvisninger, anvendes i tilfælde af manglende frivillig betaling inden for den fastsatte frist proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter i overensstemmelse med lovgivningen om skatte- og afgiftsprocedurer.
2. Med henblik på opfyldelsen af bestemmelserne i foregående stykke udsteder den kompetente myndighed i overensstemmelse med bestemmelserne i loven et bevis, som kan tvangsfuldbyrdes, og som fremsendes til den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne med de administrative sagsakter.
3. I de tilfælde, hvor myndighederne i overensstemmelse med lovgivningen direkte eller ved tredjemands mellemkomst iværksætter tvangsinddrivelse af ydelser, som faktisk har en ombyttelig karakter, kan proceduren i denne artikel altid anvendes med henblik på at opnå refusion af afholdte udgifter.«
8 Artikel 148 i Código de Procedimento e de Processo Tributário (lov om skatte- og afgiftsprocedurer) bestemmer følgende:
»Anvendelsesområdet for inddrivelse af skatter og afgifter
1. Proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter omfatter tvangsinddrivelse af følgende gældsposter:
a) skatter og afgifter, herunder toldafgifter, punktafgifter og parafiskale afgifter, gebyrer, andre kumulativt opkrævede finansielle bidrag til staten, renter og andre lovpligtige udgifter
b) bøder og andre økonomiske sanktioner, der pålægges ved afgørelser eller domme som følge af skatte- og afgiftslovovertrædelser, undtagen når de pålægges af de almindelige domstole
c) bøder og andre økonomiske sanktioner i forbindelse med et civilt erstatningsansvar i henhold til den generelle ordning vedrørende overtrædelser af skattelovgivningen.
2. Følgende kan ligeledes inddrives ved proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter i de tilfælde og under de betingelser, der udtrykkeligt er fastsat i loven:
a) anden gæld til staten og andre offentligretlige organer, som skal betales i henhold til en forvaltningsakt
b) tilbagebetalinger eller gentagelser.«
9 Artikel 149 i lov om skatte- og afgiftsprocedurer fastsætter følgende:
»Organ med ansvar for inddrivelse af skatter og afgifter
I denne lov forstås ved organ med ansvar for inddrivelse af skatter og afgifter den tjeneste i skatte- og afgiftsmyndighederne, der retligt skal gennemføre inddrivelsen, eller den kompetente domstol, såfremt den skal gennemføres ved de almindelige domstole.«
Sagens baggrund
10 Ved skrivelse af 28. juli 2015 tilsendte Europa-Kommissionen Den Portugisiske Republik sine konstateringer i henhold til artikel 34, stk. 2, i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014 af 6. august 2014 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, økonomisk forvaltning, regnskabsafslutning, regler om kontroller, sikkerhedsstillelse og åbenhed (EUT 2014, L 255, s. 59).
11 Kommissionen anfægtede navnlig den måde, hvorpå de portugisiske myndigheder havde kategoriseret visse udgifter afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) eller Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), og som skulle inddrives. Artikel 32, stk. 5, i forordning nr. 1290/2005 fastsætter, at hvis inddrivelsen ikke har fundet sted inden for en frist på fire år efter datoen for den første administrative eller retslige konstatering eller på otte år, hvis inddrivelsen er genstand for søgsmål ved de nationale domstole, bæres de finansielle konsekvenser af den manglende inddrivelse af den pågældende medlemsstat med 50% og af EU-budgettet med 50% (herefter »50/50-reglen«). Kommissionen var af den opfattelse, at gælden til det portugisiske betalingsorgan, dvs. Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (institut for finansiering af landbrug og fiskeri, IFAP), inddrivelsen af hvilken de portugisiske skatte- og afgiftsmyndigheder gjorde til genstand for en inddrivelsesprocedure, med urette var blevet kategoriseret som sager, hvis inddrivelse var genstand for søgsmål ved de nationale domstole i ovennævnte bestemmelses forstand. Ifølge Kommissionen skulle 50/50-reglen derfor allerede anvendes på denne gæld ved manglende inddrivelse efter fire år og ikke udelukkende efter otte år som hævdet af de portugisiske myndigheder. Følgelig meddelte Kommissionen de portugisiske myndigheder, at den ville kunne udelukke en del af de udgifter, som Den Portugisiske Republik havde anmeldt, fra EU-finansiering.
12 De portugisiske myndigheder svarede ved brev af 30. november 2015 på Kommissionens konstateringer. De forklarede navnlig, at den form for tvangsinddrivelse, som skulle anvendes med henblik på at inddrive den pågældende gæld, var inddrivelse af skatter og afgifter, og var af den opfattelse, at sidstnævnte procedure skulle betragtes som værende af retslig art. Ifølge de portugisiske myndigheder skulle 50/50-reglen derfor kun anvendes ved manglende inddrivelse efter otte år.
13 Ved skrivelse af 22. december 2015 indbød Kommissionen de portugisiske myndigheder til et bilateralt møde i henhold til artikel 34, stk. 2, i gennemførelsesforordning nr. 908/2014.
14 Ved skrivelse af 9. september 2016 tilsendte Kommissionen Den Portugisiske Republik sine konklusioner i henhold til artikel 34, stk. 3, tredje afsnit, i gennemførelsesforordning nr. 908/2014. Kommissionen fandt, at hvis en inddrivelse ikke havde været genstand for et søgsmål ved de nationale domstole, skulle 50/50-reglen anvendes efter fire år og ikke efter otte år. Kommissionen foreslog derfor en finansiel korrektion på et beløb på 1 272 594,35 EUR.
15 Ved skrivelse af 21. oktober 2016 anmodede Den Portugisiske Republik om, at der blev indledt en procedure ved forligsorganet i henhold til artikel 40 i gennemførelsesforordning nr. 908/2014.
16 Den 21. marts 2017 konkluderede forligsorganet, at det var umuligt at forlige de to parters synspunkter. I sin endelige rapport anførte forligsorganet, at »den i Portugal anvendte procedure, som [blev] betragtet som en administrativ procedure af tjenesterne, men som [blev] betragtet som en procedure, der kan sammenlignes med en retslig procedure, af de [portugisiske] myndigheder, på et tidspunkt g[av] mulighed for at inddrage (forvaltnings)domstolene«, og konkluderede, at »sager, der indbringes for disse domstole [kunne] omfattes af den i EU-lovgivningen fastsatte periode på otte år«.
17 Ved skrivelse af 20. oktober 2017 fastholdt Kommissionen i sit endelige standpunkt, at proceduren for inddrivelse af skatte og afgifter udgjorde en administrativ procedure, som ikke opfyldte de i artikel 32, stk. 5, i gennemførelsesforordning nr. 1290/2005 fastsatte betingelser. Kommissionen anførte i øvrigt, at kun 19 ud af de 604 sager, der var genstand for forslaget til finansiel korrektion, var blevet indbragt for en domstol. Den nedsatte størrelsen af den finansielle korrektion til 1 052 101,05 EUR for at tage hensyn til de beløb, der var tilbagesøgt eller allerede omfattet af 50/50-reglen i løbet af de foregående regnskabsår.
18 Ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2018/304 af 27. februar 2018 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2018, L 59, s. 3, herefter »den anfægtede afgørelse«), udelukkede Kommissionen bl.a. de udgifter, som Den Portugisiske Republik havde anmeldt for et beløb på 1 052 101,05 EUR, på grund af »gæld fejlagtigt indberettet i tabellerne i bilag III og dermed ingen anvendelse af 50/50-reglen«, fra EU-finansiering.
Retsforhandlinger og parternes påstande
19 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 7. maj 2018 har Den Portugisiske Republik anlagt dette søgsmål.
20 Kommissionen har indleveret svarskrift den 11. juli 2018.
21 Den Portugisiske Republik har indleveret replik den 28. september 2018.
22 Kommissionen har indleveret duplik den 19. november 2018.
23 Den 8. juli 2019 har Retten stillet skriftlige spørgsmål til parterne som led i de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er fastsat i procesreglements artikel 89. Parterne har efterkommet denne anmodning inden for den fastsatte frist.
24 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Femte Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling i sagen. Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 10. december 2019.
25 Den Portugisiske Republik har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som udgifter med et beløb på 1 052 101,05 EUR, der er anmeldt af Den Portugisiske Republik, udelukkes fra EU-finansiering med den begrundelse, at de udgør »gæld fejlagtigt indberettet i tabellerne i bilag III og dermed ingen anvendelse af 50/50-reglen«.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
26 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
27 Til støtte for søgsmålet har Den Portugisiske Republik fremsat et enkelt anbringende om tilsidesættelse af artikel 32 og 33 i forordning nr. 1290/2005 samt af artikel 54 i forordning nr. 1306/2013, for så vidt som Kommissionen med urette fastslog, at gælden til IFAP, hvis inddrivelse skatte- og afgiftsmyndighederne gjorde til genstand for en inddrivelsesprocedure, ikke udgjorde sager, inddrivelsen af hvilken var genstand for søgsmål ved de nationale domstole som omhandlet i de nævnte artikler.
28 For det første har Den Portugisiske Republik anført, at det i henhold til portugisisk ret kræves, at tvangsinddrivelse af beløb, som skyldes i forbindelse med administrative forhold, gennemføres i form af proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter. Med henblik herpå udsteder den offentlige kreditor et gældsbevis, der overgives til den kompetente skatte- og afgiftsmyndighed med henblik på at iværksatte inddrivelsen af skatter og afgifter, hvor fuldbyrdelsesgrundlaget udgøres af det pågældende gældsbevis, idet den offentlige kreditor som rekvirent kan intervenere i egenskab af part. Ifølge Den Portugisiske Republik anerkendes det imidlertid samstemmende i den portugisiske lovgivning og retspraksis fra de højere portugisiske retsinstanser, at proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter er af retslig art og ledes af en dommer. Det er således udtrykkeligt fastsat i artikel 103, stk. 1, i den almindelige skatte- og afgiftslov, at »proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter er af retslig art«. Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Portugal) fastslog ligeledes i dom af 8. august 2012, afsagt i sag 0803/12, at »proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter fuldstændig [va]r af retslig art«. På samme måde fastslog Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Portugal) i dom 80/2003, afsagt i sag 151/02, at »dens forfatning ikke kræv[ede], at alle retsakter, hvorved proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter afvikles, nødvendigvis udstedes af dommeren, selv om proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter i praksis på det skatte- og afgiftsretlige område og på nuværende tidspunkt i den almindelige skatte- og afgiftslov (artikel 103, stk. 1) […] [blev] kvalificeret som at være af »retslig art««. I den samme dom fastslog Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol), at »det indledende processkrift i en sag om inddrivelse af skatter og afgifter blot svare[r] til fremlæggelsen i fordelingen af midlerne af det tilsvarende fuldbyrdelsesgrundlag […], og beskaffenheden heraf [e]r ikke forskellig fra det indledende processkrift i et civilt fuldbyrdelsessøgsmål anlagt af en kreditor«. Hertil kommer, at administrative og fiskale domstole har alle de karakteristika, der kendetegner et retsligt organ som omhandlet i artikel 267 TEUF: et retsgrundlag, permanent karakter, afgørelserne er bindende, kontradiktorisk sagsbehandling, anvendelse af retsregler, og uafhængighed. Til støtte for sit standpunkt har Den Portugisiske Republik ligeledes henvist til dom af 12. juni 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C-377/13, EU:C:2014:1754), og af 17. september 2014, Cruz & Companhia (C-341/13, EU:C:2014:2230).
29 For det andet har Den Portugisiske Republik anført, at det udtryk »tribunais nacionais«, der anvendes i den portugisiske version af artikel 54, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013, svarer til udtrykket »jurisdições nacionais«, der anvendes i den portugisiske version af artikel 32 og 33 i forordning nr. 1290/2005, og skal forstås som en henvisning til »nationale domstole«.
30 For det tredje har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at opbygningen og baggrunden for de pågældende bestemmelser har til formål at fokusere på de midler, der er tabt på grund af uregelmæssigheder, og som ikke er blevet inddrevet inden for en rimelig frist. Det overlades imidlertid til medlemsstaterne, henset til de midler, som de har til rådighed, og på den måde, der forekommer dem at være mest hensigtsmæssig, at organisere sig bedst muligt internt med henblik på at forfølge og opnå formålet om overholdelse af deres forpligtelser i henhold til EU-retten.
31 For det fjerde har Den Portugisiske Republik i replikken tilføjet, at den anfægtede afgørelse, såfremt den opretholdes, udgør en tilsidesættelse af billighedsprincippet, proportionalitetsprincippet og retfærdighedsprincippet som følge af den bindende karakter af proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter ifølge portugisisk ret.
32 Kommissionen har bestridt Den Portugisiske Republiks argumentation.
33 Det skal for det første bemærkes, at de portugisiske udtryk »tribunais nacionais« og »jurisdições nacionais«, som Den Portugisiske Republik med rette har fremhævet, skal forstås som en henvisning til begrebet »nationale domstole«, ikke mindst fordi den formulering, der anvendes i artikel 32, stk. 5, første afsnit, i artikel 33, stk. 8, første afsnit, i forordning nr. 1290/2005, og i artikel 54, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1306/2013, ikke er forskellig fra versionerne af disse tekster, som er affattet på andre EU-sprog, som f.eks. tysk, engelsk, fransk og italiensk.
34 For det andet skal det præciseres, at begrebet »national domstol« ikke udelukkende kan overlades til hver enkelt medlemsstats vurdering. Det følger nemlig af kravet om en ensartet anvendelse af EU-retten, at for så vidt som forordning nr. 1290/2005 og nr. 1306/2013 ikke henviser til medlemsstaternes ret for så vidt angår begrebet »national domstol«, skal begrebet, der er afgørende for fastlæggelsen af 50/50-reglens anvendelsesområde, i hele Unionen undergives en selvstændig og ensartet fortolkning, som skal søges under hensyntagen til sammenhængen i de bestemmelser, hvori begrebet indgår, og formålet med disse forordninger (jf. analogt dom af 7.6.2005, VEMW m.fl., C-17/03, EU:C:2005:362, præmis 41, og af 14.11.2013, Baláž, C-60/12, EU:C:2013:733, præmis 25 og 26).
35 Således som det navnlig fremgår af 26. betragtning til forordning nr. 1290/2005 og af 37. betragtning til forordning nr. 1306/2013, har 50/50-reglen til formål at indføre en ordning med rimelig fordeling af den finansielle byrde mellem Unionen og medlemsstaterne vedrørende de finansielle konsekvenser af den manglende tilbagebetaling af beløb udbetalt i henhold til EGFL og ELFUL inden for en rimelig periode på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser. Fristen er fire år efter datoen for den første administrative eller retslige konstatering, og dermed datoen for anmodningen om tilbagebetaling i henhold til forordning nr. 1306/2013, eller otte år hvis tilbagebetalingen indbringes for de nationale domstole.
36 På denne baggrund skal der med henblik på at fortolke det i artikel 32, stk. 5, og i artikel 33, stk. 8, i forordning nr. 1290/2005, samt i artikel 54, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 indeholdte begreb »national domstol« tages udgangspunkt i de af Domstolen fastslåede kriterier for at bedømme, om et organ, som forelægger en sag, er en »ret« i artikel 267 TEUF’s forstand (jf. analogt dom af 14.11.2013, Baláž, C-60/12, EU:C:2013:733, præmis 32).
37 I denne retning fremgår det af fast retspraksis, at Domstolen tager hensyn til en hel række forhold, såsom om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt (jf. analogt dom af 16.2.2017, Margarit Panicello, C-503/15, EU:C:2017:126, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis). Selv om der er tale om et organ, der i henhold til en medlemsstats lovgivning opfattes som en administrativ myndighed, er dette forhold endvidere ikke i sig selv afgørende for vurderingen af, om et organ er en »ret« (jf. i denne retning og analogt dom af 20.9.2018, Montte, C-546/16, EU:C:2018:752, præmis 25, og generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Montte, C-546/16, EU:C:2018:493, punkt 22).
38 I nærværende sag skal det på grundlag af de elementer, som Retten råder over, bemærkes, at i tilfælde af manglende frivillig betaling inden for en fastsat frist, og hvor det er umuligt at foretage inddrivelse gennem modregning, udsteder IFAP, det portugisiske betalingsorgan, der har ansvaret for at inddrive uberettiget udbetalte beløb i henhold til EGFL og ELFUL, et bevis, som kan tvangsfuldbyrdes, og som fremsendes til den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne med henblik på at fortsætte en procedure for inddrivelse af skatter og afgifter [artikel 103 i den almindelige skatte- og afgiftslov, artikel 179 i loven om forvaltningsretspleje samt artikel 148 og 149 i lov om skatte- og afgiftsprocedurer].
39 Denne procedure for inddrivelse af skatter og afgifter har til formål at sikre en hurtig inddrivelse af bl.a. gæld til fordel for staten og andre offentligretlige juridiske personer, såsom IFAP [artikel 148, stk. 2, litra a), i loven om skatte- og afgiftsprocedurer].
40 Det fremgår herved af den portugisiske lovgivning og af retspraksis fra Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) og Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol), at den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne udelukkende er ansvarlig for at udstede retsakter, som i materiel forstand er af administrativ karakter (artikel 103, stk. 2, i den portugisiske almindelige skatte- og afgiftslov), der i sidste ende fører til udlæg i skyldners aktiver og salget af disse (artikel 214-236 og 248-258 i lov om skatte- og afgiftsprocedurer).
41 Selv om de højere portugisiske retsinstanser som fremhævet af Den Portugisiske Republik har anført, at proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter er af retslig art, er formålet hermed dels at fastslå, at den nævnte procedure og skatte- og afgiftsmyndighedernes mulighed for at vedtage retsakter, der ikke er af retslig art i forbindelse med en procedure for inddrivelse af skatter og afgifter, ikke er forfatningsstridige (dom 80/2003 fra Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol), dels at fremhæve anvendelsen af de civile retsplejeregler på proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter (dom 0803/12 fra Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager)). De højere portugisiske retsinstanser fremhæver imidlertid, at skatte- og afgiftsmyndighederne udelukkende er ansvarlige for at udstede retsakter, der ikke er af retslig art, og at det indledende processkrift i en procedure for inddrivelse af skatter og afgifter ene og alene er et fuldbyrdelsesgrundlag, der fremlægges for et skatte- og afgiftskontor.
42 Den »retslige art« af proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter i den portugisiske retsorden stammer fra den potentielle kontrol, som administrative og fiskale domstole til enhver tid kan blive foranlediget til at udøve i tilfælde af en interessekonflikt som følger af en foranstaltning, der træffes af en af parterne eller af en tredjepart, eller af en skatte- og afgiftsmyndigheds afgørelse (dom 80/2003 fra Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol)). Det er således uomtvistet, at administrative og fiskale domstoles medvirken svarer til søgsmål ved »de nationale domstole«, som omhandlet i artikel 32, stk. 5, og artikel 33, stk. 8, i forordning nr. 1290/2005 samt i artikel 54, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013.
43 Selv om det i øvrigt er korrekt, at debitor har mulighed for at gøre indsigelse mod gennemførelse af en tvangsinddrivelse (artikel 203-213 i loven om skatte- og afgiftsprocedurer) og at indgive klage over retsakter udstedt af den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne (artikel 276-278 i loven om skatte- og afgiftsprocedurer), forholder det sig ikke desto mindre således, at tjenestens undersøgelse af en anmodning om tvangsinddrivelse på grundlag af et fuldbyrdelsesgrundlag ikke er kontradiktorisk.
44 I tilfælde af en konflikt, der følger af en foranstaltning, der træffes af en af parterne eller af en tredjepart, eller af en skatte- og afgiftsmyndigheds afgørelse, er den pågældende tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne nemlig forpligtet til at sende sagsakterne til den kompetente dommer ved domstolen i forvaltnings- og skatteretlige sager, således at sidstnævnte kan foretage en retslig prøvelse (artikel 203, 208, 237 og 276-278 i lov om skatte- og afgiftsprocedurer).
45 Den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne udøver derfor kun funktioner af administrativ karakter og har hverken til opgave at afgøre en tvist eller efterprøve lovligheden af et gældsbevis, der udstedes af IFAP. Det er kun, hvis der rejses en given indsigelse af en af parterne i proceduren eller af en tredjepart, at administrative og fiskale domstole, ved hvilke der er anlagt sag, udøver en judiciel funktion, som har til formål at prøve lovligheden af en retsakt, hvorved der fastlægges en gæld over for en debitor, og at sidstnævnte kan gøre sine rettigheder gældende.
46 Det skal desuden bemærkes, at den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne heller ikke opfylder det kriterium om uafhængighed, som er nævnt i præmis 37 ovenfor.
47 Det må i denne henseende bemærkes, at kravet om uafhængighed indeholder to aspekter. Det første, eksterne, aspekt indebærer, at den pågældende ret udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, og at den således er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser (jf. dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
48 Det andet, interne, aspekt hænger sammen med begrebet upartiskhed, og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand. Dette aspekt fordrer objektivitet og en fuldstændig mangel på interesse i sagens udfald ud over den strikte anvendelse af retsregler (dom af 16.2.2017, Margarit Panicello, C-503/15, EU:C:2017:126, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
49 Disse garantier for uafhængighed og upartiskhed forudsætter, at der findes regler – om bl.a. organets sammensætning, medlemmernes udnævnelse og funktionsperiode, tilfælde, hvor organets medlemmer kan vige deres sæde, tilfælde, hvor de har pligt til at vige deres sæde, samt tilfælde, hvor de kan afsættes – som gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden om, at organet er uimodtageligt for påvirkninger udefra og neutralt i forhold til de interesser, som står over for hinanden (dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (mangler ved domstolssystemet), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, præmis 66).
50 I det foreliggende tilfælde har administrative og fiskale domstole, som anført i præmis 44 og 45 ovenfor, ingen beføjelser i proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter, når der ikke foreligger nogen indsigelse.
51 Med hensyn til den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne fremgår det af bestemmelserne i den nationale lovgivning, bl.a. artikel 55 og 58 i den almindelige skatte- og afgiftslov, at skatte- og afgiftsmyndighederne skal være upartiske og ikke kan være afhængige af et initiativ hos ophavsmanden til anmodningen.
52 Når skatte- og afgiftsmyndighederne behandler procedurerne for inddrivelse af skatter og afgifter, opfylder de derfor det interne aspekts krav om uafhængighed, idet de udfører deres opgaver objektivt og upartisk for så vidt angår tvistens parter og deres respektive interesser heri.
53 Det må ikke desto mindre fastslås, at skatte- og afgiftsmyndighederne ikke opfylder dette krav anskuet fra et eksternt perspektiv, der kræver, at der ikke foreligger et hierarkisk forhold eller et afhængighedsforhold til noget andet organ, der ville kunne give dem ordrer eller instrukser. Det bestemmes nemlig i artikel 182 i Den Portugisiske Republiks forfatning, at regeringen er det øverste organ i forvaltningen. Det fremgår i øvrigt af artikel 199, litra d), i Den Portugisiske Republiks forfatning, at regeringen i forbindelse med udøvelsen af dens administrative funktioner skal lede den civile og militære forvaltnings tjenester og aktiviteter, som er direkte afhængige af staten, føre indirekte tilsyn med forvaltningen og forvalte sidstnævnte samt de selvstændige tjenester.
54 Det bemærkes desuden, at de embedsmænd, der udgør en del af den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne, er embedsmænd ved skatte- og afgiftsmyndighederne, og at kontorchefen for økonomi fører tilsyn med denne tjeneste, som indgår i finansministeriet. Der foreligger derfor en hierarkisk underordnelse mellem skatte- og afgiftsmyndighederne og regeringen.
55 Det følger af disse betragtninger, at når der ikke foreligger nogen medvirken hos de administrative og fiskale domstole, kan det ikke antages, at den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne udøver en domstolsfunktion. En sag ved den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne kan derfor ikke sidestilles med et søgsmål ved en »national ret« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 32, stk. 5, og artikel 33, stk. 8, i forordning nr. 1290/2005 samt artikel 54, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013. Det vil kun forholde sig anderledes i tilfælde af administrative og fiskale domstoles medvirken.
56 Selv om det derfor antages, at proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter ledes af en dommer, og at debitor til enhver tid har mulighed for at anfægte de afgørelser, der træffes af den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne, forholder det sig ikke desto mindre således, at når der ikke foreligger nogen anfægtelse, vil den nævnte procedure fuldt ud blive styret af en tjeneste i forvaltningen, som ikke opfylder alle kriterierne for at være omfattet af en kvalificering som »national ret«.
57 Denne konklusion drages ikke i tvivl af den retspraksis, som Den Portugisiske Republik har henvist til.
58 Det fremgår således af dom af 2. juni 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C-377/13, EU:C:2014:1754, præmis 34), og af 17. september 2014, Cruz & Companhia (C-341/13, EU:C:2014:2230), at administrative og fiskale domstole, såsom Tribunal Arbitral Tributário (voldgiftsret i skatteretlige sager), Portugal) og Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), blev anset for at være »retter i en af medlemsstaterne« i henhold til artikel 267 TEUF. Der var imidlertid ingen tvivl om kvalificeringen af tjenesterne i skatte- og afgiftsmyndighederne.
59 For det tredje skal det bemærkes, at ordningen med fælles finansielt ansvar, som er indført i artikel 32, stk. 5, og artikel 33, stk. 8, i forordning nr. 1290/2005, der i det væsentlige er blevet til artikel 54, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, tilsigter at beskytte EU-budgettets finansielle interesser ved at pålægge den berørte medlemsstat at afholde en del af de midler, der var tabt som følge af uregelmæssigheder, og som ikke er blevet tilbagesøgt inden for en rimelig frist. I sådanne særlige situationer bæres de finansielle konsekvenser af den manglende inddrivelse af den pågældende medlemsstat med 50% og af EU-budgettet med 50%.
60 For så vidt angår de forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne i denne sammenhæng, pålægger artikel 9, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1290/2005, som i det væsentlige er gengivet i artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, medlemsstaterne at træffe alle foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser og inddrive beløb, der er udbetalt med urette.
61 Disse artikler er udtryk for den generelle pligt til at udvise omhu, der er fastlagt ved artikel 4, stk. 3, TEU (jf. i denne retning dom af 21.2.1991, Tyskland mod Kommissionen, C-28/89, EU:C:1991:67, præmis 31, af 21.1.1999, Tyskland mod Kommissionen, C-54/95, EU:C:1999:11, præmis 66 og 177, og af 13.11.2001, Frankrig mod Kommissionen, C-277/98, EU:C:2001:603, præmis 40).
62 Det er imidlertid ikke i disse bestemmelser udtrykkeligt præciseret, hvilke specifikke foranstaltninger der skal træffes med henblik herpå – navnlig de procedurer, som skal indledes med henblik på inddrivelsen af disse beløb.
63 Idet forvaltningen af finansieringen gennem EGFL og ELFUL i første række påhviler de nationale myndigheder, som skal påse, at de EU-retlige regler nøje overholdes, og som har den nødvendige geografiske nærhed med henblik herpå, er medlemsstaterne bedst i stand til at inddrive beløb, der er udbetalt med urette, eller beløb, der er gået tabt som følge af uregelmæssigheder eller uagtsomhed, og fastlægge de mest hensigtsmæssige foranstaltninger i denne henseende (dom af 30.1.2019, Belgien mod Kommissionen, C-587/17 P, EU:C:2019:75, præmis 69).
64 Det tilkommer navnlig de nationale myndigheder, med forbehold for overholdelse af den pligt til at udvise omhu, der er omhandlet i præmis 61 ovenfor, at vælge de retsmidler, som de finder mest passende med henblik på inddrivelse af de pågældende beløb afhængigt af de konkrete omstændigheder i det pågældende tilfælde (jf. i denne retning dom af 21.7.2005, Grækenland mod Kommissionen, C-370/03, ikke trykt i Sml., EU:C:2005:489, præmis 44).
65 Denne pligt til at udvise omhu, som gælder under hele inddrivelsesproceduren, indebærer ligeledes, at medlemsstaterne skal foretage inddrivelse og træffe foranstaltninger med henblik på hurtigt og i god tid at afhjælpe uregelmæssigheder. Tilbagesøgning af beløb, der er udbetalt med urette, kan blive vanskeliggjort eller umulig at gennemføre efter en vis tid på grund af visse omstændigheder, såsom fordi virksomheden er ophørt, eller bogholderibilag ikke længere kan tilvejebringes (jf. i denne retning dom af 24.1.2018, Kommissionen mod Italien, C-433/15, EU:C:2018:31, præmis 42).
66 Desuden kan de nationale myndigheder ikke som begrundelse for at tilsidesætte denne forpligtelse henvise til, at den administrative klagesag eller den retssag, som den erhvervsdrivende har indledt, er af længere varighed (dom af 21.2.1991, sag C-28/89, Tyskland mod Kommissionen, C-28/89, EU:C:1991:67, præmis 32).
67 Det skal tilføjes, at overholdelsen af procedurerne og fristerne for inddrivelse i henhold til national ret udgør en nødvendig minimumsforpligtelse, men som ikke er tilstrækkelig til at bevise medlemsstatens omhu som omhandlet i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1290/2005, som i det væsentlige er blevet til artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 (dom af 12.9.2012, Italien mod Kommissionen, T-394/06, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:417, præmis 90 og 91).
68 I det foreliggende tilfælde har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at den procedure, der er fastsat i portugisisk ret om inddrivelse af uberettiget udbetalte beløb i henhold til EGFL og ELFUL, er bindende og effektiv, således at fristen på otte år kan være begrundet. Det skal dog fremhæves, at opbygningen af den ordning, der er indført i artikel 32, stk. 5, og artikel 33, stk. 8, i forordning nr. 1290/2005, som i det væsentlige er blevet til artikel 54, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, tager udgangspunkt i et andet spørgsmål, nemlig om inddrivelsen er genstand for et søgsmål ved »de nationale domstole« som omhandlet i EU-lovgivningen. Tilstedeværelsen af en sag anlagt ved de nationale domstole er det afgørende kriterium, hvis gennemførelse kan efterprøves på en objektiv måde.
69 I denne henseende følger det af præmis 55 og 56 ovenfor, at proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter ved den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne ikke kan kvalificeres som en inddrivelse, der indbringes for »de nationale domstole«, som omhandlet i artikel 32 og artikel 33 i forordning nr. 1290/2005 samt i artikel 54 i forordning nr. 1306/2013 – i det mindste i de tilfælde, hvor der ikke foreligger nogen medvirken hos de administrative og fiskale domstole.
70 Dette pålægger Den Portugisiske Republik at afslutte proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter ved den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne på tilfredsstillende vis inden for den ufravigelige frist på fire år i henhold til artikel 32 og 33 i forordning nr. 1290/2005 samt i artikel 54 i forordning nr. 1306/2013.
71 Fristen på otte år kan kun påberåbes som en rimelig frist, der finder anvendelse på proceduren for inddrivelse af skatter og afgifter, når der opstår en konflikt og proceduren indbringes for den fiskale domstol på et tidspunkt, der ligger før udløbet af fristen på fire år.
72 Enhver anden afgørelse ville være ensbetydende med at anerkende en frist på otte år for alle procedurer for inddrivelse af skatter og afgifter, herunder i sager, hvor den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne afslutter proceduren, når der ikke foreligger nogen konflikt eller medvirken ved en dommer, hvilket ikke er foreneligt med det af lovgiver forfulgte formål om beskyttelse af EU-budgettets økonomiske interesser og indførelse af mekanismer, som tilsigter at fremme rettidig og effektiv inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb i henhold til EGFL og ELFUL.
73 For det fjerde skal det bemærkes, at replikken indeholder udtrykkelige henvisninger til klagepunkterne om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, billighedsprincippet og retfærdighedsprincippet. Der er imidlertid ikke blevet fremført nogen specifik, klar og sammenhængende argumentation til støtte for disse klagepunkter, der gør det muligt at godtgøre, hvorfor disse principper er blevet tilsidesat. Følgelig skal disse klagepunkter afvises i henhold til procesreglementets artikel 76, litra d).
74 Kommissionen kunne følgelig med rette udelukke visse udgifter fra EU-finansiering med den begrundelse, at de i mere end fire år havde været genstand for en procedure for inddrivelse af skatter og afgifter ved den kompetente tjeneste inden for skatte- og afgiftsmyndighederne, der ikke kan kvalificeres som en »national domstol« som omhandlet i artikel 32 og 33 i forordning nr. 1290/2005 samt i artikel 54 i forordning nr. 1306/2013.
Sagsomkostninger
75 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
76 Da Den Portugisiske Republik har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med sidstnævntes påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Den Portugisiske Republik bærer sine egne omkostninger og betaler Europa-Kommissionens omkostninger.
Dean Spielmann | Forrester | Öberg |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 30. januar 2020.
Underskrifter