CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 27 april 2017 (1)
Zaak C‑184/16
Ovidiu-Mihaita Petrea
tegen
Ypourgou Esoterikon kai Dioikitikis Anasygrotisis
[verzoek van de Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (bestuursrechter in eerste aanleg Thessaloniki, Griekenland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten – Verblijf van een burger van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat ondanks een eerder verwijderingsbesluit – Rechtmatigheid van een besluit tot intrekking van de verklaring van inschrijving en van een tweede besluit tot verwijdering”
I. Inleiding
1. Kan een onderdaan van een lidstaat die zich naar het grondgebied van een andere lidstaat begeeft, waar hij een verklaring van inschrijving als burger van de Unie verkrijgt ondanks het feit dat door dit gastland jegens hem een inreisverbod was uitgevaardigd, van genoemd grondgebied worden verwijderd zonder dat zijn situatie opnieuw wordt onderzocht overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 2004/38/EG(2)?
2. Door deze prejudiciële verwijzing zal het Hof ertoe worden gebracht aan te geven wat de reikwijdte is van de procedurele waarborgen en beschermende maatregelen van richtlijn 2004/38 bij een tweede besluit tot verwijdering van een Unieburger, terwijl jegens laatstgenoemde al een onherroepelijk inreisverbod was uitgevaardigd.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
3. In de artikelen 4, 5, en 6 tot en met 13 van richtlijn 2004/38 zijn de voorwaarden opgenomen voor de uitoefening van bepaalde rechten die voortvloeien uit het burgerschap van de Unie, namelijk het uitreisrecht, het inreisrecht en het verblijfsrecht.
4. Artikel 8 van deze richtlijn, met als opschrift „Administratieve formaliteiten voor burgers van de Unie”, bepaalt in lid 1:
„Onverminderd artikel 5, lid 5, kan het gastland voor verblijven van meer dan drie maanden burgers van de Unie de verplichting opleggen om zich bij de bevoegde autoriteiten te laten inschrijven.”
5. De artikelen 27, 28, en 30 tot en met 32 van deze richtlijn, in hoofdstuk VI met als opschrift „Beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”, luiden daarentegen als volgt:
„Artikel 27
Algemene beginselen
1. Onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
2. De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen.
Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die los staan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.
[...]
Artikel 28
Bescherming tegen verwijdering
1. Alvorens een besluit tot verwijdering van het grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen, neemt een gastland de duur van het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins‑ en economische situatie, sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong, in overweging.
[...]
Artikel 30
Kennisgeving van besluiten
1. Elk uit hoofde van artikel 27, lid 1, genomen besluit moet de betrokkene op zodanige wijze schriftelijk ter kennis worden gebracht dat deze in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen.
[...]
Artikel 31
Procedurele waarborgen
1. In geval van [een] besluit tot verwijdering om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid heeft de betrokkene in het gastland toegang tot gerechtelijke en in voorkomend geval administratieve rechtsmiddelen om tegen het besluit beroep in te stellen.
[...]
3. De rechtsmiddelen voorzien in de mogelijkheid van onderzoek van de wettigheid van het besluit, alsmede van de feiten en omstandigheden die de voorgenomen maatregel rechtvaardigen. Zij garanderen tevens dat het besluit niet onevenredig is, met name gelet op de voorwaarden van artikel 28.
4. De lidstaten mogen de aanwezigheid van de betrokkene op hun grondgebied hangende het proces weigeren, maar zij mogen de betrokkene niet beletten zijn verdediging in persoon te voeren, behalve wanneer zijn verschijning kan leiden tot ernstige verstoring van de openbare orde of de openbare veiligheid of wanneer het beroep of de herziening betrekking heeft op een weigering van de toegang tot het grondgebied.
Artikel 32
Duur van verwijderingsmaatregelen
1. Personen die zijn verwijderd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid kunnen na verloop van een redelijke termijn die afhankelijk is van de omstandigheden en in elk geval drie jaar na de tenuitvoerlegging van het overeenkomstig het gemeenschapsrecht rechtsgeldig uitgevaardigde definitieve besluit tot verwijdering, een aanvraag tot opheffing van dit besluit indienen onder aanvoering van argumenten om te bewijzen dat er een wijziging in materiële zin is opgetreden in de omstandigheden die het besluit rechtvaardigen om jegens hen een verwijderingsmaatregel uit te vaardigen.
De betrokken lidstaat neemt zijn besluit binnen zes maanden te rekenen vanaf de indiening van de aanvraag.
2. De in lid 1 bedoelde personen hebben gedurende de behandeling van deze aanvraag geen recht van toegang tot het grondgebied van de betrokken lidstaat.”
B. Grieks recht
6. Bij presidentieel decreet nr. 106/2007 inzake vrij verkeer en verblijf op het Griekse grondgebied voor burgers van de Unie en hun familieleden (FEK A’ 135/2007) is richtlijn 2004/38 omgezet in Grieks recht. Artikel 8, lid 1, van dit decreet luidt:
„Burgers van de Unie die, gerekend vanaf hun aankomstdag, langer dan drie maanden in Griekenland zullen verblijven, moeten zich, na afloop van deze periode van drie maanden, vervoegen bij de voor vreemdelingenzaken bevoegde instanties van de politie die de inschrijving verrichten en daarvan onmiddellijk een verklaring van inschrijving verstrekken [...]”.
7. Met de artikelen 22, 23 en 24 van presidentieel decreet nr. 106/2007 zijn respectievelijk de artikelen 28, 33, 30 en 31 van richtlijn 2004/38 omgezet, terwijl met artikel 21, lid 6, van dit decreet artikel 32, lid 2, van deze richtlijn is omgezet in Grieks recht.
8. Wet nr. 3907/2011 (FEK A’ 7/26.1.2011) vormt de omzetting van richtlijn 2008/115/EG(3), die uitsluitend van toepassing is op derdelanders die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven. Niettemin bepaalt artikel 40, leden 1 en 2, van deze wet:
„1. Op de verwijdering van personen die recht hebben op vrij verkeer overeenkomstig artikel 2, lid 5, van de Schengengrenscode en de bepalingen van presidentieel decreet nr. 106/2007, zijn de bepalingen van hoofdstuk 1 van de onderhavige wet inzake de instellingen, procedures en procedurele waarborgen van toepassing, tenzij de artikelen 22 tot en met 24 van presidentieel decreet nr. 106/2007 gunstiger zijn.
2. Wat betreft de voorwaarden en uitvoeringsvoorschriften voor het opleggen van een maatregel tot verwijdering van het grondgebied aan de in lid 1 genoemde personen, blijven de artikelen 22 tot en met 24 van presidentieel decreet nr. 106/2007 van toepassing.”
III. Hoofdgeding
9. Ovidiu-Mihaita Petrea, Roemeens onderdaan, werd in oktober 2011 door de Griekse rechtbank veroordeeld tot een gevangenisstraf van acht maanden voorwaardelijk met een proeftijd van drie jaar, wegens het door hem gepleegde strafbare feit van het medeplegen van diefstal.
10. Vervolgens werd Petrea bij besluit van 30 oktober 2011 (hierna: „besluit van 2011”) om redenen van openbare orde en openbare veiligheid bevolen terug te keren naar zijn land van herkomst. Bij datzelfde besluit werd Petrea ingeschreven in het nationale register van ongewenst verklaarde vreemdelingen en in het Schengeninformatiesysteem tot en met 30 oktober 2018.
11. Petrea werd door de Griekse autoriteiten op de hoogte gesteld van zijn rechten en rechtsmiddelen, alsmede van de mogelijkheid om te verzoeken om een vertaling van de belangrijke passages van het besluit van 2011.
12. Petrea heeft een verklaring opgesteld waarin hij afstand deed van alle rechtsmiddelen en waarin hij verklaarde voornemens te zijn naar zijn land van herkomst terug te keren. Zijn verwijdering vond daadwerkelijk plaats op 5 november 2011.
13. Op 1 september 2013 keerde Petrea terug naar Griekenland, waar hij op 25 september 2013 om een verklaring van inschrijving als burger van de Unie verzocht. De Griekse autoriteiten hebben dit verzoek in behandeling genomen en dezelfde dag de betrokken verklaring aan Petrea verstrekt.
14. Deze verklaring van inschrijving werd – zoals de Griekse regering toegaf in de procedure voor het Hof – bij vergissing verstrekt.
15. Bij administratieve handeling van 14 oktober 2014 van het plaatsvervangend hoofd van de Tmima Allodapon Dytikis Thessalonikis (vreemdelingenpolitie voor West-Thessaloniki) werd genoemde verklaring ingetrokken. Bij diezelfde handeling werd jegens Petrea een terugkeerbesluit vastgesteld, omdat hij op Grieks grondgebied verbleef terwijl hij op grond van het besluit van 2011 nog was ingeschreven in het nationale register van ongewenst verklaarde vreemdelingen.
16. Verzoeker tekende bezwaar aan tegen de administratieve handeling van 2014 en voerde aan dat het besluit van 2011 inzake het inreisverbod hem niet ter kennis was gebracht in een voor hem begrijpelijke taal. Petrea stelde dat hij, aangezien hij na zijn veroordeling in 2011 geen strafbare feiten had gepleegd, op dat moment geen gevaar vormde voor de openbare orde en openbare veiligheid.
17. Het door Petrea aangetekende bezwaar werd bij besluit van 10 november 2014 door het hoofd van de Diefthynsi Allodapon Thessalonikis (vreemdelingendienst van Thessaloniki) afgewezen met de motivering dat verzoeker een gevaar vormde voor openbare orde en openbare veiligheid, aangezien hij het inreisverbod had geschonden. Wat betreft het argument inzake het gebrek in de kennisgeving van het besluit van 2011, was deze Griekse autoriteit van oordeel dat de verzuimen bij de kennisgeving van dit besluit wellicht hadden kunnen leiden tot intrekking, indien genoemd besluit zou zijn bestreden. Die verzuimen kunnen echter niet worden aangevoerd ter betwisting van de administratieve handeling van 2014.
18. Petrea heeft bij de verwijzende rechter een verzoek tot nietigverklaring van het besluit van 2014 ingediend.
IV. Prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
19. In deze context heeft de Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (bestuursrechter in eerste aanleg Thessaloniki) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moeten de artikelen 27 en 32 van [richtlijn 2004/38], gelezen in samenhang met de artikelen 45 en 49 VWEU en gelet op de procedurele autonomie van de lidstaten en de beginselen van bescherming van gewettigd vertrouwen en van behoorlijk bestuur, aldus worden uitgelegd dat deze voorschrijven of toestaan dat een reeds krachtens artikel 8, lid 1, van presidentieel decreet nr. 106/2007 aan een onderdaan van een andere lidstaat verstrekte verklaring van inschrijving als burger van de Unie wordt ingetrokken en dat jegens hem een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd door het gastland, in het geval dat deze persoon, hoewel hij is ingeschreven in het register van ongewenst verklaarde vreemdelingen en hem om redenen van openbare orde en openbare veiligheid een inreisverbod was opgelegd, opnieuw de betrokken lidstaat is binnengekomen en zich daar als ondernemer heeft gevestigd, zonder overeenkomstig artikel 32 van richtlijn 2004/38 een aanvraag tot opheffing van het inreisverbod in te dienen, terwijl dit inreisverbod een zelfstandige reden van openbare orde vormt die als zodanig de intrekking van de verklaring van inschrijving als burger van een lidstaat rechtvaardigt?
2) Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, staat deze situatie dan gelijk aan die waarin een burger van een lidstaat illegaal op het grondgebied van het gastland verblijft, zodat overeenkomstig artikel 6, lid 1, van [richtlijn 2008/115] de instantie die bevoegd is tot intrekking van de verklaring van inschrijving als burger van de Unie, een terugkeerbesluit kan uitvaardigen ondanks dat, ten eerste, de verklaring van inschrijving naar algemeen aanvaarde opvatting geen verblijfstitel vormt en, ten tweede, de personele werkingssfeer van [richtlijn 2008/115] slechts derdelanders omvat?
3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, kunnen dan de intrekking – om redenen van openbare orde en openbare veiligheid – van de verklaring van inschrijving van een burger van een andere lidstaat, die geen verblijfstitel vormt, door de nationale autoriteiten, handelend binnen het kader van de procedurele autonomie van het gastland, en de gelijktijdige vaststelling van een terugkeerbesluit worden beschouwd als één administratieve handeling tot verwijdering in de zin van de artikelen 27 en 28 van [richtlijn 2004/38], die door de rechter getoetst kan worden aan deze bepalingen, die mogelijk de enige wijze beschrijven waarop burgers van de Unie administratiefrechtelijk van het grondgebied van het gastland kunnen worden verwijderd?
4) Ongeacht het antwoord op de eerste en de tweede vraag, verzet het doeltreffendheidsbeginsel zich tegen vaste nationale rechtspraak die verbiedt dat de overheidsinstanties, en derhalve ook de bevoegde rechterlijke instanties, bij de behandeling van de intrekking van een verklaring van inschrijving als burger van de Unie of de oplegging door het gastland van een verwijderingsmaatregel op grond dat een inreisverbod geldt voor de onderdaan van de andere lidstaat, onderzoeken in hoeverre bij de uitvaardiging van het bewuste inreisverbod de procedurele waarborgen van de artikelen 30 en 31 van [richtlijn 2004/38] in acht zijn genomen?
5) Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, vloeit dan uit artikel 32 van [richtlijn 2004/38] een verplichting voor de bevoegde administratieve instanties van de lidstaat voort om de betrokken onderdaan van een andere lidstaat altijd het verwijderingsbesluit ter kennis te brengen in een taal die hij begrijpt, ongeacht of hij daarom zelf verzoekt, zodat hij daadwerkelijk gebruik kan maken van de procedurele rechten die hij ontleent aan de genoemde bepalingen van deze richtlijn?”
20. Verzoeker in het hoofdgeding, de Griekse en de Belgische regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland alsmede de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Petrea, de Griekse en de Deense regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie zijn verschenen op de pleitzitting van 2 februari 2017.
V. Analyse
A. Eerste prejudiciële vraag
21. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, in het geval van een burger van de Unie die zich heeft begeven naar het grondgebied van een andere lidstaat dan de lidstaat waarvan hij onderdaan is, die daar een verklaring van inschrijving heeft verkregen ondanks het feit dat eerder door die lidstaat jegens hem een inreisverbod was uitgevaardigd, en die geen gebruik heeft gemaakt van het in artikel 32 van richtlijn 2004/38 genoemde rechtsmiddel, deze verklaring van inschrijving moest (of kon) worden ingetrokken en aan hem een andere terugkeermaatregel moest (of kon) worden opgelegd.
1. Verplicht richtlijn 2004/38 tot intrekking van de verklaring van inschrijving en oplegging van een terugkeermaatregel?
22. Wat betreft de vraag of richtlijn 2004/38 een lidstaat de verplichting oplegt om een verklaring van inschrijving in te trekken en een terugkeermaatregel vast te stellen, zal ik de twee aspecten van deze vraag afzonderlijk behandelen en beginnen met de analyse van het vaststellen van een terugkeermaatregel. Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het mogelijk is om de intrekking van een verklaring van inschrijving en de vaststelling van een terugkeermaatregel als één administratieve handeling aan te merken. In aanmerking nemend dat richtlijn 2004/38 niet één administratieve handeling kent die betrekking heeft op enerzijds de intrekking van een verklaring van inschrijving en anderzijds de vaststelling van een terugkeermaatregel, maakt een dergelijke afzonderlijke analyse het voor mij toch mogelijk om, in het kader van deze richtlijn, vast te stellen of er mogelijk sprake is van een verplichting om deze twee soorten maatregelen op te leggen.
23. Slechts de Commissie heeft dit vraagstuk in haar schriftelijke opmerkingen expliciet aan de orde gesteld en heeft voorgesteld deze vraag ontkennend te beantwoorden, met als reden dat deze verplichting niet voortvloeit uit richtlijn 2004/38.
24. Wat betreft de vraag of, uit hoofde van het Unierecht, een lidstaat een terugkeermaatregel moet vaststellen in omstandigheden zoals aan de orde in het hoofdgeding, ben ik van mening dat richtlijn 2004/38 deze verplichting niet oplegt. In artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 staat slechts dat de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf „kunnen” beperken; in elk geval kan niet uit de bewoordingen van dit artikel worden afgeleid dat sprake is van een dergelijke verplichting.
25. Als de lidstaten niet verplicht zijn een persoon die een inreisverbod heeft geschonden, te verwijderen, geldt dit dan ook voor het intrekken van een verklaring van inschrijving als burger van de Unie?
26. Richtlijn 2004/38 bevat geen bepalingen die de verplichting opleggen tot het intrekken van een dergelijke verklaring. Het is derhalve aan de lidstaten om regels vast te stellen inzake de verplichting tot het intrekken van een bij vergissing verstrekte verklaring.
27. Gelet op het voorgaande, volgt uit richtlijn 2004/38 geen enkele verplichting tot intrekking van een verklaring van inschrijving en tot vaststelling van een terugkeermaatregel.
2. Staat richtlijn 2004/38 de intrekking van de verklaring van inschrijving en de oplegging van een terugkeermaatregel toe?
28. Onderzocht moet worden of, ingeval een persoon het grondgebied van een lidstaat heeft betreden, ondanks het feit dat door de autoriteiten van die lidstaat jegens hem een inreisverbod was uitgevaardigd, het krachtens de artikelen 45 en 49 VWEU, de artikelen 27 en 32 van richtlijn 2004/38 en de beginselen van het gewettigd vertrouwen en het behoorlijk bestuur, is toegestaan een verklaring van inschrijving in te trekken en een terugkeermaatregel vast te stellen.
29. Mijns inziens wenst de verwijzende rechter met deze vraag te vernemen of jegens een dergelijke persoon een terugkeermaatregel kan worden genomen zonder dat de voorwaarden als genoemd in de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38 opnieuw worden onderzocht, al wordt deze laatste bepaling in de eerste prejudiciële vraag niet genoemd.(4)
30. In dit opzicht zijn de Griekse en de Belgische regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsook de Commissie van mening dat wanneer een inreisverbod in overeenstemming met de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38 is opgelegd, slechts een ingevolge artikel 32 van deze richtlijn rechtsgeldig ingediend verzoek tot opheffing van dat verbod voor het gastland tot de verplichting leidt om uit hoofde van de artikelen 27 en 28 van genoemde richtlijn een nieuw onderzoek te verrichten. Petrea betwist deze uitlegging van het Unierecht.
a) Krachtens de artikelen 45 en 49 VWEU aan Unieburgers verleende vrijheden
31. Vooraf merk ik op dat de Uniewetgever met de vaststelling van richtlijn 2004/38 een sectorale benadering heeft verlaten(5) en een algemeen kader heeft ingesteld voor de uitoefening van het bij artikel 21, lid 1, VWEU aan de Unieburgers verleende recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten. Deze richtlijn is met name vastgesteld op grondslag van de artikelen 40 en 44 van het EG‑Verdrag betreffende, respectievelijk, de maatregelen ter verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers (artikel 39 EG en artikel 45 VWEU) en de vrijheid van vestiging (artikel 43 EG en artikel 49 VWEU).
32. Richtlijn 2004/38 heeft tot doel de uitoefening van het recht van verkeer en verblijf te vergemakkelijken en dit recht te versterken.(6) Dit recht is echter niet onvoorwaardelijk en kan gebonden zijn aan de beperkingen en voorwaarden die zijn voorzien in het VWEU en in de bepalingen ter uitvoering daarvan(7), met name die ter uitvoering van de artikelen 45 en 49 VWEU(8), alsmede van artikel 21 VWEU, namelijk richtlijn 2004/38(9).
33. Het recht van verkeer en verblijf van Unieburgers, die de in de artikelen 45 en 49 VWEU bedoelde vrijheden genieten, kan derhalve worden beperkt voor zover dit in richtlijn 2004/38 is bepaald.
b) Beoordeling van de gevolgen van het inreisverbod in het kader van richtlijn 2004/38
34. Allereerst wil ik benadrukken dat het inreisverbod een beperkende maatregel is die door richtlijn 2004/38 wordt erkend.
35. Uit artikel 27, gelezen in samenhang met artikel 32, van richtlijn 2004/38, volgt dat inreisverboden in beginsel niet strijdig zijn met het Unierecht, mits ze uitsluitend worden opgelegd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, niet ongelimiteerd zijn en kunnen worden ingetrokken overeenkomstig artikel 32 van richtlijn 2004/38.
36. Ik breng in herinnering dat de lidstaten uit hoofde van artikel 31, lid 4, van richtlijn 2004/38 de betrokkene de aanwezigheid op hun grondgebied mogen weigeren hangende het beroep tegen een maatregel tot beperking van zijn rechten krachtens die richtlijn. Een persoon jegens wie een dergelijke maatregel is genomen kan echter verzoeken om in persoon door de bevoegde rechter te worden gehoord. Het is derhalve verdedigbaar dat getolereerd moet worden dat deze persoon gedurende het geding aanwezig is, om voor hem een eerlijk proces mogelijk te maken en hem in staat te stellen om gebruik te maken van al zijn verweermiddelen.(10)
37. Volgens artikel 32, lid 2, van richtlijn 2004/38 hebben personen die zijn verwijderd, daarentegen geen recht van toegang tot het grondgebied van de betrokken lidstaat gedurende de behandeling van hun verzoek tot intrekking van dit verbod.
38. Opgemerkt dient te worden dat het in de Schengenruimte, aangezien systematische controle binnen de Unie ontbreekt, moeilijk is om te controleren of inreisverboden door Unieburgers worden nageleefd. Iemand jegens wie een dergelijk verbod is uitgevaardigd, kan derhalve proberen om het grondgebied van de betrokken lidstaat binnen te komen. In het geval dat de autoriteiten van deze lidstaat verplicht zouden zijn om opnieuw te beoordelen of deze persoon om redenen van openbare orde kan worden verwijderd, zou de situatie van iemand met een inreisverbod gelijk zijn aan die van een burger van de Unie aan wie een dergelijk verbod niet is opgelegd. Om dit eventueel „misbruik”(11) te voorkomen, heeft een inreisverbod in het kader van richtlijn 2004/38 tot doel om het recht van toegang(12), evenals het recht van verblijf, voor een bepaalde periode volledig in te perken.
39. Om de gevolgen van een dergelijk verbod op te heffen, om zijn rechten te herstellen om het grondgebied van de betrokken lidstaat te betredenen om zijn verblijf te legaliseren, moet de betrokkene overeenkomstig artikel 32, lid 1, van richtlijn 2004/38 een aanvraag tot opheffing van het verbod indienen.
c) Reikwijdte van artikel 27 van richtlijn 2004/38
1) Intrekking van een verklaring van inschrijving
i) Rechtsgevolgen van een verklaring van inschrijving
40. Moet worden aangenomen dat de afgifte van de verklaring van inschrijving in 2013 de rechtsgevolgen van het inreisverbod van 2011 ongedaan heeft gemaakt en dat dientengevolge moest worden beoordeeld of aan alle voorwaarden van artikel 27, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38 was voldaan om de rechten van Petrea opnieuw te beperken?
41. Volgens vaste rechtspraak die volgt uit het arrest Royer, vloeien de rechten van de onderdanen van een lidstaat om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven, voort uit het primaire Unierecht en worden zij derhalve onafhankelijk van administratieve formaliteiten verkregen.(13) Deze zienswijze werd recentelijk bevestigd in het arrest Dias(14).
42. Het is inderdaad zo dat dit standpunt was ingenomen op basis van het oudere rechtskader, waarin deze rechten uitsluitend werden toegekend aan onderdanen van lidstaten die een economische activiteit uitoefenden in een grensoverschrijdende situatie. Ik ben echter van mening dat deze zelfde benadering moet worden gevolgd na de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht, waarbij het begrip Europees burgerschap in het EG‑Verdrag werd geïntroduceerd.
43. De Europese wetgever had met de vaststelling van richtlijn 2004/38 niet de invoering van een nieuw stelsel voor ogen, maar streefde er daarentegen naar bestaande beginselen, die voortvloeien uit de wetsteksten en de rechtspraak van het Hof, te consolideren en te codificeren.(15)
44. In het eerste voorstel voor richtlijn 2004/38 stond dat het „verblijfsrecht wordt vastgesteld door de onmiddellijke afgifte van een verklaring van inschrijving”(16). Uit de considerans van het voorstel voor richtlijn 2004/38 kan echter worden afgeleid dat de in artikel 8, lid 2, van deze richtlijn genoemde verklaring van inschrijving, net als de verblijfskaart in het arrest Royer, louter een declaratoir besluit is betreffende een reeds bestaand recht. De wens om aan te sluiten bij de rechtspraak van het Hof over de juridische aard van deze verklaring werd opnieuw bevestigd bij de voorbereidingen voor richtlijn 2004/38. De bewoordingen van artikel 8, lid 2, van het voorstel voor richtlijn 2004/38, die erop duidden dat de verklaring van inschrijving rechten in het leven riep, werden geherformuleerd om aan te geven dat deze verklaring louter declaratoir is.(17)
45. Vooralsnog ben ik van mening dat de door de Griekse autoriteiten afgegeven verklaring van inschrijving slechts een declaratoir besluit is en niet leidt tot verwerving van de in richtlijn 2004/38 genoemde rechten. Hieruit volgt dat, ondanks de afgifte van deze verklaring door de Griekse autoriteiten aan Petrea, het inreisverbod van kracht bleef.
ii) Mogelijkheid om een bij vergissing afgegeven verklaring van inschrijving in te trekken
46. Is het mogelijk om de verklaring van inschrijving van een burger van de Unie in te trekken zonder voorafgaand onderzoek overeenkomstig de in artikel 27 van richtlijn 2004/38 genoemde voorwaarden?
47. In richtlijn 2004/38 wordt de intrekking van een dergelijke verklaring niet genoemd. Uit mijn analyse inzake de declaratoire aard ervan volgt, dat een bij vergissing afgegeven verklaring in wezen geen afbreuk doet aan de rechtsgevolgen van een inreisverbod. Indien een inreisverbod dat om redenen van openbare orde of openbare veiligheid rechtsgeldig is uitgevaardigd krachtens het Unierecht, van kracht blijft, is de lidstaat dus niet verplicht te onderzoeken of sprake is van een van de redenen als genoemd in artikel 27 van richtlijn 2004/38 om een dergelijke verklaring te kunnen intrekken. Dit onderzoek mag uitsluitend worden verricht in het kader van een aanvraag tot opheffing van het inreisverbod als voorzien in artikel 32, lid 1, van deze richtlijn.
48. Gelet op het voorgaande, ben ik van mening dat richtlijn 2004/38 zich niet verzet tegen de intrekking van een verklaring van inschrijving die bij vergissing was afgegeven aan een Unieburger die het grondgebied van het gastland heeft betreden niettegenstaande het feit dat jegens hem een inreisverbod was uitgevaardigd.
2) Vaststelling van een terugkeermaatregel
i) Terugkeermaatregel die wordt genomen wegens schending van een inreisverbod in het kader van richtlijn 2004/38
49. Valt een wegens schending van een inreisverbod genomen terugkeermaatregel binnen de werkingssfeer van artikel 27 van richtlijn 2004/38?
50. Enerzijds beoogt de betrokken maatregel iemand te verwijderen van het grondgebied van het gastland, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat een dergelijke maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 27 van richtlijn 2004/38 valt. Het is derhalve verdedigbaar dat het gastland, alvorens het een terugkeerbesluit neemt, rekening moet houden met de omstandigheden als genoemd in artikel 27, leden 1 en 2, van deze richtlijn. Met andere woorden: in dat geval zouden de nationale autoriteiten met name verplicht zijn om te beoordelen of de redenen waarom een terugkeerbesluit jegens iemand moet worden vastgesteld, actueel en proportioneel zijn.
51. In het hoofdgeding, anderzijds, was in 2011 jegens Petrea een inreisverbod uitgevaardigd. Dientengevolge waren zijn rechten op toegang en verblijf, na zijn daadwerkelijke verwijdering, beperkt voor de termijn als bepaald in de betrokken maatregel. Het terugkeerbesluit uit 2014 heeft de rechten van Petrea derhalve niet beperkt, maar heeft de doeltreffendheid van het inreisverbod uit 2011 gewaarborgd. Ik merk op dat artikel 27 van richtlijn 2004/38 in hoofdstuk VI van deze richtlijn staat, met als opschrift „Beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”. Men zou derhalve van mening kunnen zijn dat dit artikel uitsluitend betrekking heeft op maatregelen die de aan burgers van de Unie verleende rechten beperken. Deze uitlegging van de reikwijdte van artikel 27 van richtlijn 2004/38 – die ook wordt voorgestaan door de regering van het Verenigd Koninkrijk, die in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangegeven dat een besluit dat volgt op een inreisverbod „op zich geen maatregel vormt als bedoeld in artikel 27, lid 2, of [...] artikel 28 [van richtlijn 2004/38]” – zou betekenen dat het terugkeerbesluit uit 2014, ondanks dat deze maatregel naar zijn aard gelijkgesteld wordt met het besluit uit 2011, niet binnen de werkingssfeer van artikel 27 van richtlijn 2004/38 zou vallen. Het zou derhalve aan elke nationale wetgever staan om alle regels inzake maatregelen die volgen op een inreisverbod, aan te passen.
52. Deze benadering overtuigt mij niet.
53. In de eerste plaats is aan artikel 27, van richtlijn 2004/38 een tamelijk grote reikwijdte gegeven. Het eerste voorstel voor de bewoordingen van artikel 27, lid 1, van deze richtlijn, die louter betrekking hadden op „[b]eperkingen van het inreis‑ en verblijfsrecht”(18), werd in het wetgevend proces gewijzigd om „alle besluiten die het vrije verkeer beperken” te bestrijken, namelijk „alle soorten maatregelen [...] [ongeacht of het gaat om een] verwijdering, [een] weigering van toegang [of een] verbod het grondgebied te verlaten”.(19)
54. In de tweede plaats moet in herinnering worden geroepen dat artikel 27 van richtlijn 2004/38 niet beperkt blijft tot uitsluitend maatregelen tot beperking van „rechten” waarop deze richtlijn ziet, maar in meer algemene zin, betrekking heeft op alle maatregelen tot beperking van „het vrije verkeer en verblijf”.
55. In de derde plaats hebben de bepalingen van hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38 tevens betrekking op personen wier rechten op toegang en verblijf reeds eerder zijn beperkt door een overeenkomstig het Unierecht rechtsgeldig uitgevaardigd besluit.(20)
56. Gelet op deze ontwikkelingen valt een terugkeermaatregel die volgt op een inreisverbod, mijns inziens binnen de werkingssfeer van artikel 27 van richtlijn 2004/38. Niettegenstaande het voorgaande, ben ik van mening dat de vaststelling van een dergelijke maatregel geen voorafgaand onderzoek vereist van de actualiteit van de redenen die dat inreisverbod rechtvaardigden.
ii) Actualiteit van de gronden die een terugkeermaatregel rechtvaardigen
57. Onder verwijzing naar richtlijn 64/221/EEG(21), de voorganger van richtlijn 2004/38, heeft het Hof reeds bevestigd dat het Unierecht „zich verzet tegen een nationale praktijk volgens welke de nationale rechterlijke instanties bij de rechtmatigheidstoetsing van de uitzetting van een onderdaan van een andere lidstaat geen rekening dienen te houden met feiten die zich na het laatste overheidsbesluit hebben voorgedaan en die ertoe kunnen leiden dat de actuele bedreiging die het gedrag van de betrokkene voor de openbare orde vormde, verdwijnt of sterk vermindert”.(22)
58. Deze benadering is terug te vinden in verschillende bepalingen van richtlijn 2004/38. Volgens artikel 27, lid 2, van deze richtlijn, moeten de „om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen” gebaseerd zijn op, met name, de actuele omstandigheden betreffende degene jegens wie die maatregelen zijn genomen. Deze benadering is tevens terug te vinden in de bewoordingen van artikel 33, lid 2, van deze richtlijn, waarin is bepaald dat indien een besluit tot verwijdering meer dan twee jaar na de uitvaardiging ervan ten uitvoer wordt gelegd, de situatie van de betrokkene op het moment van de tenuitvoerlegging van genoemd besluit opnieuw moet worden beoordeeld.
59. Deze drie verwijzingen naar de rechtspraak en de rechtsbepalingen hebben geen betrekking op een inreisverbod. Ik wijs er nogmaals op dat een dergelijke maatregel naar zijn aard duurzame rechtsgevolgen heeft. Deze rechtsgevolgen zouden teniet worden gedaan indien, zelfs als gevolg van een schending van een dergelijk verbod, de autoriteiten verplicht zouden zijn de actualiteit van de gronden waarop genoemd verbod werd opgelegd, opnieuw te onderzoeken.
60. Gelet op het voorgaande ben ik vooralsnog van mening dat uit de in samenhang gelezen bepalingen van richtlijn 2004/38 niet blijkt dat het Unierecht zich verzet tegen een terugkeermaatregel die zonder voorafgaande controle van de in de artikelen 27 en 28 van deze richtlijn genoemde voorwaarden wordt vastgesteld jegens een persoon die een inreisverbod heeft geschonden.
d) Beginsel van gewettigd vertrouwen
61. Kan iemand zich beroepen op het beginsel van gewettigd vertrouwen om de werking van een verbod om het gastland binnen te komen teniet te doen in de omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding?
62. De mogelijkheid om zich op de bescherming van het gewettigd vertrouwen te beroepen staat open voor alle particulieren aan wie specifieke, onvoorwaardelijke en eensluidende waarborgen zijn verstrekt die afkomstig zijn uit bevoegde en betrouwbare bronnen.(23) Volgens de klassieke uitlegging in de vaste rechtspraak legt dit beginsel bepaalde beperkingen op aan de intrekking met terugwerkende kracht van een onrechtmatige administratieve handeling. Die overwegingen hebben echter voornamelijk betrekking op rechtscheppende handelingen waarbij subjectieve rechten in het leven zijn geroepen.(24)
63. Zoals ik heb uitgelegd, verleent de verklaring van inschrijving geen verblijfsrecht aan de burger van de Unie. Indien afgifte van een verklaring noch een verblijfs-, noch een toegangsrecht creëert, kan deze afgifte derhalve geen verwachting, en ook geen gewettigde verwachting, wekken.
64. Desalniettemin, zelfs indien wordt uitgegaan van een andere uitlegging waarbij niet-rechtscheppende handelingen verwachtingen zouden kunnen wekken die door het Unierecht beschermd zouden moeten worden(25), kan geconcludeerd worden dat de verwachtingen van Petrea een dergelijke bescherming niet verdienen.
65. Het beginsel van het gewettigd vertrouwen is in elk geval gebaseerd op het evenwicht tussen het particuliere belang en het algemene belang van de openbare orde.(26) In de onderhavige zaak zou Petrea op grond van dit beginsel beschermd kunnen worden, mits hiermee die twee belangen in evenwicht kunnen worden gebracht.
66. Het beginsel van het gewettigd vertrouwen wordt vaak genuanceerd door te stellen dat intrekking van een administratieve handeling aanvaardbaar is, op voorwaarde dat door de betrokken autoriteit die de handeling heeft vastgesteld, een redelijke termijn in acht wordt genomen. De duur van deze termijn kan relevant zijn om te beoordelen of sprake is van een evenwicht tussen de betrokken belangen. De redelijkheid van de voor de intrekking geldende termijn moet in elk geval worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van elk specifiek geval. Mijns inziens moet, indien door het besluit geen rechten in het leven worden geroepen, de als „redelijk” beschouwde termijn echter duidelijk langer zijn dan de termijn die volstaat om de verwachtingen die worden gewekt door een handeling waarbij subjectieve rechten worden geschapen, te beschermen.(27)
67. Overigens zijn tussen de afgifte van de verklaring van inschrijving aan Petrea en de vaststelling van een terugkeermaatregel, minder dan dertien maanden verstreken. Wanneer een verwijderingsbesluit meer dan twee jaar na de uitvaardiging ervan ten uitvoer wordt gelegd, moet de lidstaat, overeenkomstig artikel 33, lid 2, van richtlijn 2004/38, de actualiteit en het bestaan van de redenen voor de uitvaardiging van dat besluit controleren. Het verstrijken van de termijn van twee jaar verplicht de lidstaten, op grond van richtlijn 2004/38, tot een nieuw onderzoek van de actualiteit van een verwijderingsbesluit, anders dan het geval is bij een inreisverbod, dat louter door zijn aard duurzame rechtsgevolgen schept. Niets wijst er dan ook op dat in de zaak als aan de orde in het hoofdgeding, de intrekking van de verklaring van inschrijving en de vaststelling van een terugkeermaatregel kennelijk in strijd zouden kunnen zijn met het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen.
68. Het staat in elk geval aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de mogelijke verwachtingen van Petrea als „gewettigd” kunnen worden beschouwd en bijzondere bescherming verdienen naargelang van de in geding zijnde omstandigheden.
69. Kort gezegd, is de afgifte van een verklaring van inschrijving mijns inziens in beginsel niet van dien aard dat een gewettigde verwachting wordt gewekt. Het staat echter aan de verwijzende rechter om te beoordelen of het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen zich in omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding verzet tegen de intrekking van een dergelijke verklaring.
e) Beginsel van behoorlijk bestuur
70. De Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis heeft in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing niet aangegeven waarom het beginsel van behoorlijk bestuur relevant zou kunnen zijn voor de beantwoording van zijn eerste vraag.
71. Het gaat in deze vraag om de mogelijke intrekking van de verklaring van inschrijving en de vaststelling van een terugkeermaatregel zonder een nieuw voorafgaand onderzoek van de voorwaarden van de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38.
72. Het is dus aannemelijk te veronderstellen dat de verwijzende rechter, door het vermelden van het beginsel van behoorlijk bestuur, zich afvraagt of de zorgplicht in omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding, relevant is.(28) Deze plicht behelst dat bij elk besluit jegens een betrokkene, een zorgvuldige beoordeling moet plaatsvinden waarbij rekening wordt gehouden met zijn situatie.(29)
73. Ik ben echter niet overtuigd dat deze benadering kan worden gevolgd in het geval waarin een inreisverbod nog steeds van kracht is. Met deze oplossing, zoals ik reeds heb aangegeven(30), zouden in wezen de rechtsgevolgen van het inreisverbod worden opgeheven. Het beginsel van behoorlijk bestuur mag derhalve niet worden gebruikt om de gevolgen van een inreisverbod dat door de nationale autoriteiten in de omstandigheden van het hoofdgeding rechtsgeldig is uitgevaardigd, te omzeilen.
74. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat in omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding, de intrekking van een verklaring van inschrijving en de vaststelling van een terugkeermaatregel, niet in strijd zijn met het Unierecht.
B. Tweede prejudiciële vraag
75. Met de tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de instelling van gemeenschappelijke procedures voor derdelanders als bedoeld in richtlijn 2008/115, enerzijds, en voor Unieburgers als bedoeld in richtlijn 2004/38, anderzijds, in overeenstemming is met het Unierecht.
76. De Griekse en de Belgische regering alsook de Commissie hebben deze vraag bevestigend beantwoord. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft slechts vastgesteld dat richtlijn 2008/115 alleen van toepassing is op derdelanders die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven, en de Deense regering is het hiermee eens. Petrea heeft zich op dit punt niet expliciet uitgelaten.
1. Algemene opmerkingen
77. Richtlijn 2004/38 bevat een aantal procedureregels die de lidstaten in acht moeten nemen bij een eventuele beperking van het verblijfsrecht van een burger van de Unie, namelijk in het bijzonder de regels als bedoeld in de artikelen 30 en 31. De richtlijn bevat echter geen bepalingen voor de nadere regeling van de bestuursrechtelijke en gerechtelijke procedures betreffende een besluit waarbij een einde wordt gemaakt aan het recht van een Unieburger om op het grondgebied van het gastland te verblijven. Volgens vaste rechtspraak van het Hof, staat het, bij het ontbreken van Unievoorschriften ter zake, aan de interne rechtsorde van elke lidstaat om deze voorschriften vast te stellen, op voorwaarde echter dat die voorschriften niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(31)
78. In dit verband is er naar mijn mening geen beletsel dat de lidstaat uitgaat van de bepalingen tot omzetting van richtlijn 2008/115 in nationaal recht, onder de voorwaarde dat de door richtlijn 2004/38 geboden bescherming en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht worden genomen, hetgeen door de nationale rechter moet worden beoordeeld.
79. De richtlijnen 2004/38 en 2008/115 hebben weliswaar niet hetzelfde voorwerp, maar het standpunt dat het niet mogelijk zou zijn om de oplossingen van richtlijn 2008/115 mutatis mutandis te benutten om procedurevoorschriften vast te stellen die op de Unieburgers van toepassing zijn, overtuigt mij niet.
80. Deze zienswijze gaat uit van de gedachte dat procedurele voorzieningen voor derdelanders, ontoereikend zijn om de procedurele rechten van een Unieburger in voldoende mate te beschermen. In dit verband wijs ik op de bewoordingen van artikel 1 van richtlijn 2008/115, waarin is bepaald dat in deze richtlijn „de gemeenschappelijke normen en procedures [worden] vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast [...] overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht en het internationaal recht vormen”(32).
81. Gelet op het voorgaande, verzet het Unierecht zich er in beginsel niet tegen dat voorschriften betreffende derdelanders worden gebruikt om een stelsel in te voeren dat van toepassing is op Unieburgers.
82. Niettegenstaande deze algemene overwegingen, bestaat de tweede prejudiciële vraag echter uit twee vragen; namelijk, ten eerste, welke bevoegde autoriteit een terugkeerbesluit aan een burger van de Unie mag opleggen en, ten tweede, of een dergelijk besluit kan worden opgelegd nadat een inreisverbod is opgelegd.
2. Bevoegde autoriteit
83. Volgens de informatie in de verwijzingsbeslissing behoorde de autoriteit die de administratieve handeling van 2014 heeft vastgesteld (het plaatsvervangend hoofd van de vreemdelingenpolitie), niet tot de instellingen die bevoegd zijn om een terugkeerbesluit vast te stellen jegens derdelanders.
84. In richtlijn 2004/38 wordt de organisatiestructuur van de autoriteiten niet nader uitgewerkt. In dit verband deel ik het standpunt van de Commissie die, onder verwijzing naar de inhoud ervan, heeft aangegeven dat richtlijn 2004/38 slechts spreekt van „bevoegde autoriteiten”(33). Ik ben dan ook van mening dat geen sprake is van mogelijke schending van het Unierecht voor zover de betrokken autoriteit bevoegd is om de betrokken handelingen vast te stellen, waarbij in elk geval de procedurele rechten en waarborgen van richtlijn 2004/38 in acht moeten worden genomen.
3. Maatregel die volgt op de schending van het inreisverbod
85. De verwijzende rechter heeft opgemerkt dat de lidstaten volgens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 een terugkeerbesluit uitvaardigen tegen de derdelander die illegaal op hun grondgebied verblijft, hetgeen impliceert dat een terugkeerbesluit voortvloeit uit de illegale aard van het verblijf en niet uit redenen van openbare orde of nationale veiligheid.
86. Zoals ik echter al heb aangegeven in mijn analyse van de eerste prejudiciële vraag(34), behelst een terugkeerbesluit – in omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding – enkel de tenuitvoerlegging van de gevolgen van een inreisverbod. In het licht van dat doel gaan artikel 27 van richtlijn 2004/38, gelezen in samenhang met artikel 32 van deze richtlijn, enerzijds, en het uit artikel 6 van richtlijn 2008/155 voortvloeiende voorschrift anderzijds, uit van dezelfde regel. Ik ben derhalve van mening, waarbij ik mij beperk tot het geval van schending van het inreisverbod, dat in dit opzicht de nationale wetgever de bepalingen van richtlijn 2008/115 kan gebruiken om voorschriften vast te stellen betreffende Unieburgers.
87. Ik stel voor om op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat richtlijn 2004/38 zich niet verzet tegen het gebruik van de inhoud van richtlijn 2008/115 om uitvoeringsvoorschriften vast te stellen voor procedures inzake een terugkeermaatregel jegens een Unieburger die het grondgebied van de betrokken lidstaat heeft betreden terwijl een jegens hem uitgevaardigd inreisverbod nog steeds van kracht was, op voorwaarde dat de beschermende maatregelen en procedurele waarborgen als voorzien in richtlijn 2004/38, met name in hoofdstuk VI, alsmede de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht worden genomen, hetgeen door de nationale rechter moet worden beoordeeld.
C. Derde prejudiciële vraag
88. De derde prejudiciële vraag is door de verwijzende rechter alleen gesteld voor zover de eerste vraag ontkennend zou worden beantwoord. Ik ga echter verder met mijn analyse voor het geval dat het Hof het niet eens zou zijn met mijn standpunt over de eerste vraag.
89. Met de derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, ingeval de nationale autoriteiten in het kader van de procedurele autonomie, om redenen van openbare orde en openbare veiligheid, de verklaring van inschrijving van een burger van een andere lidstaat intrekken, deze autoriteiten tegelijkertijd, zonder rechterlijke controle zoals bepaald in de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38, aan deze burger een terugkeermaatregel mogen opleggen.
90. Mocht het Hof de eerste prejudiciële vraag ontkennend beantwoorden en oordelen dat in omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding de vaststelling van een terugkeermaatregel niet het gevolg is van de schending van een inreisverbod, dan zou dit betekenen dat deze terugkeermaatregel onderworpen moet worden aan rechterlijke controle op de wijze als bepaald in de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38.
91. Het zou dan aan de nationale wetgever staan om te beslissen of de intrekking van een dergelijke inschrijving en de vaststelling van een terugkeerbesluit één handeling vormen. De samenvoeging van deze twee maatregelen mag echter geen inbreuk maken op het beginsel dat de vaststelling van een terugkeermaatregel moet worden voorafgegaan door een rechterlijke controle.
92. Gelet op deze overwegingen, en voor het geval de eerste prejudiciële vraag ontkennend wordt beantwoord, geef ik het Hof in overweging om op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat de vaststelling van een terugkeerbesluit jegens een Unieburger die een inreisverbod heeft geschonden, moet worden onderworpen aan de rechterlijke controle als bedoeld in de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38.
D. Vijfde prejudiciële vraag
93. De laatste prejudiciële vraag is alleen gesteld voor het geval het Hof de vierde vraag bevestigend zou beantwoorden.
94. Met de vierde prejudiciële vraag wordt gevraagd of een gebrek in de kennisgeving van een besluit – namelijk het ontbreken van een vertaling van de inhoud ervan in een voor de betrokkene begrijpelijke taal – kan worden aangevoerd in het kader van een bezwaar tegen een op dit besluit volgende maatregel. Het Hof hoeft de vierde prejudiciële vraag niet te beantwoorden indien het op de vijfde vraag zou antwoorden dat het inreisverbod niet in een voor belanghebbende begrijpelijke taal ter kennis hoeft te worden gebracht als deze daar niet om verzoekt. Ik zal deze vijfde en laatste vraag derhalve bespreken alvorens de vierde prejudiciële vraag te beantwoorden.
95. Met de vijfde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of richtlijn 2004/38 de autoriteiten van het gastland in alle gevallen verplicht om het „verwijderingsbesluit” aan een burger van een andere lidstaat ter kennis te brengen in een voor hem begrijpelijke taal, ongeacht of belanghebbende al dan niet daarom heeft verzocht.
96. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat deze vraag in samenhang met artikel 32 van richtlijn 2004/38 is gesteld. Dit artikel heeft alleen betrekking op inreisverboden om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.(35) Het artikel stelt geen bijzondere eisen aan de kennisgeving van inreisverboden. In artikel 30 van richtlijn 2004/38 zijn echter regels opgenomen inzake de kennisgeving van alle uit hoofde van artikel 27 van deze richtlijn genomen besluiten, met name de kennisgeving van het inreisverbod als bedoeld in artikel 32 van deze richtlijn. Derhalve ben ik van mening dat inreisverboden binnen de werkingssfeer van artikel 30 van richtlijn 2004/38 vallen, welk artikel in algemene bewoordingen preciseert op welke wijze de kennisgeving van dergelijke besluiten moet geschieden.
97. Volgens de Griekse, de Belgische en de Deense regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk, alsook de Commissie vereist artikel 30 van richtlijn 2004/38 niet dat het inreisverbod in een voor belanghebbende begrijpelijke taal ter kennis wordt gebracht indien deze niet expliciet daarom heeft verzocht, maar dat de kennisgeving op zodanige wijze plaatsvindt dat hij in staat is de inhoud en gevolgen ervan te begrijpen. Petrea stelt echter dat de autoriteiten verplicht zijn om aan de belanghebbende kennis te geven van „het besluit tot zijn verwijdering in een voor hem begrijpelijke taal”, ongeacht of hij een verzoek daartoe heeft ingediend.
98. In artikel 30, lid 1, van richtlijn 2004/38 wordt bepaald dat elk besluit „de betrokkene op zodanige wijze schriftelijk ter kennis [moet] worden gebracht dat deze in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen”, terwijl volgens lid 2 van dit artikel, in beginsel „[r]edenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die ten grondslag liggen aan een besluit [...] de betrokkene nauwkeurig en volledig ter kennis [worden] gebracht”.
99. De toelichting op het voorstel voor richtlijn 2004/38 is duidelijk wat betreft de inspiratiebron van de Europese wetgever en in dit verband worden enerzijds de bepalingen van richtlijn 64/221, en anderzijds, de rechtspraak van het Hof, aangehaald.(36)
100. Meer in het bijzonder is artikel 30, lid 1, van richtlijn 2004/38, waarin gedeeltelijk de bewoordingen van artikel 7, eerste alinea, van richtlijn 64/221 zijn overgenomen, geïnspireerd door het arrest Adoui en Cornuaille(37). In dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat een besluit niet noodzakelijkerwijs in de taal van de belanghebbende behoeft te worden vertaald, vooral als het een minder bekende taal betreft, maar de lidstaat al het nodige moet doen om er zeker van te zijn dat de belanghebbende de inhoud en de gevolgen van dat besluit begrijpt.
101. Tijdens het totstandkomingsproces is dit standpunt door het Economisch en Sociaal Comité in twijfel getrokken. Dit Comité heeft opgemerkt dat de toelichting bij het voorstel voor richtlijn 2004/38 in strijd was met de aanvankelijke tekst van deze richtlijn, te weten met artikel 28, lid 2, van die tekst, volgens hetwelk het besluit de betrokkene op zodanige wijze ter kennis moet worden gebracht dat deze in staat is er de inhoud en de gevolgen van te begrijpen, omdat volgens de toelichting een besluit niet per se vertaald hoefde te worden in de taal van de belanghebbende.(38) De bewoordingen van dit artikel, dat uiteindelijk artikel 30, lid 1, van richtlijn 2004/38 is geworden, zijn echter niet gewijzigd in dit opzicht. Ik ben derhalve van mening dat de wetgever het in de toelichting weergegeven standpunt niet heeft gewijzigd en dat hij de vertaling van elk besluit niet noodzakelijk achtte.
102. De vraag kan worden gesteld hoe de nationale autoriteiten kunnen bepalen welke taal voor de belanghebbende begrijpelijk is, als deze in dit verband geen expliciet verzoek indient. In deze context moet erop worden gewezen dat artikel 30 van richtlijn 2004/38, in samenhang met artikel 27, lid 1, van deze richtlijn, niet alleen betrekking heeft op Unieburgers maar ook op hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit.
103. Ik geef het Hof derhalve in overweging op de vijfde prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 30 van richtlijn 2004/38 de autoriteiten van het gastland niet de verplichting oplegt om een inreisverbod aan de burger van een andere lidstaat ter kennis te brengen in een voor hem begrijpelijke taal, als deze burger hiertoe geen verzoek heeft ingediend, met dien verstande dat een lidstaat niettemin al het nodige moet doen om er zeker van te zijn dat de belanghebbende de inhoud en de gevolgen van dat besluit begrijpt.
E. Vierde prejudiciële vraag
104. Voor het geval het Hof het niet eens is met mijn analyse van de vijfde prejudiciële vraag en oordeelt dat het Unierecht de autoriteiten van het gastland verplicht het verwijderingsbesluit aan de burger van een andere lidstaat ter kennis te brengen in een voor hem begrijpelijke taal, zal ik de vierde prejudiciële vraag behandelen.
105. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het doeltreffendheidsbeginsel zich verzet tegen een nationale rechtspraktijk die het de betrokken autoriteiten verbiedt om in het kader van de intrekking van een verklaring van inschrijving van een Unieburger of van de vaststelling van een verwijderingsmaatregel door het gastland, welke besluiten worden gerechtvaardigd door het bestaan van een inreisverbod jegens de onderdaan van een andere lidstaat, te beoordelen in hoeverre de procedurele waarborgen van de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2004/38 waren gewaarborgd bij de uitvaardiging van het inreisverbod.
106. Ik ben van mening dat de verwijzende rechter met deze vraag wenst te vernemen of het Unierecht de lidstaten de verplichting oplegt om het oorspronkelijke inreisverbod opnieuw te onderzoeken bij elke maatregel die volgt op dit verbod.
107. De verwijzende rechter heeft in de vierde prejudiciële vraag verwezen naar de „verwijderingsmaatregel”. Ik ben echter van mening dat die rechter, net als in de eerste prejudiciële vraag, het „terugkeerbesluit” bedoelde dat volgde op een inreisverbod.
108. De Griekse en de Belgische regering, onder expliciete verwijzing naar de rechtszekerheid, alsook de regering van het Verenigd Koninkrijk, zijn van mening dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Petrea en de Commissie daarentegen, betwisten dit standpunt en wijzen op de mogelijke strijdigheid tussen deze oplossing en het doeltreffendheidsbeginsel.
109. Volgens artikel 31, lid 1, van richtlijn 2004/38 moet de persoon jegens wie om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid een inreisverbod wordt uitgevaardigd, toegang hebben tot gerechtelijke rechtsmiddelen. Ik ben derhalve van mening dat, in omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding, Petrea zich in de fase van de kennisgeving van het besluit van 2011 op grond van artikel 31 van richtlijn 2004/38 kon beroepen op het ontbreken van een vertaling.
110. Richtlijn 2004/38 legt echter aan de lidstaten slechts de verplichting op om de bij artikel 31 ingestelde procedurele waarborgen in acht te nemen „op het tijdstip van de vaststelling” van de maatregelen die dit recht beperken.(39) Ik ben van mening dat deze verplichting geldt totdat een dergelijk besluit definitief is geworden. Dit standpunt is in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof, waarin reeds is erkend dat het definitief worden van een administratief besluit bijdraagt tot de rechtszekerheid, zodat het Unierecht niet vereist dat een bestuursorgaan in beginsel verplicht is terug te komen op een dergelijk definitief geworden bestuursbesluit.(40)
111. Zodra het inreisverbod definitief is geworden, kan een burger van de Unie op grond van artikel 32, lid 1, van richtlijn 2004/38, een aanvraag tot opheffing ervan indienen.(41) Deze bepaling beoogt te waarborgen dat het betrokken verbod na een redelijke termijn kan worden opgeheven, maar alleen, zoals bepaald in richtlijn 2004/38, op basis van de omstandigheden die zich na de vaststelling van een dergelijke maatregel hebben voorgedaan.(42)
112. Ik ben derhalve van mening dat de in het nationale recht gekozen oplossing, volgens welke een definitief geworden handeling in het kader van een beroep dat is ingesteld tegen een daarop volgende handeling, niet behoeft te worden getoetst, niet in strijd is met richtlijn 2004/38.
113. De voorschriften inzake de rechtsmiddelen tegen maatregelen die het vrije verkeer en verblijf beperken, moeten in elk geval de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht nemen. Niets in de verwijzingsbeslissing wijst erop dat deze beginselen niet in acht zouden zijn genomen. Het staat aan de nationale rechter om op zijn minst te beoordelen of de betrokken voorschriften niet indruisen tegen het gelijkwaardigheidsbeginsel of het doeltreffendheidsbeginsel. Dientengevolge geef ik het Hof in overweging op de vierde prejudiciële vraag te antwoorden dat richtlijn 2004/38 zich niet verzet tegen nationale voorschriften of praktijken die, in het kader van de intrekking van een verklaring van inschrijving van een Unieburger of de vaststelling van een terugkeermaatregel door het gastland jegens een onderdaan van een andere lidstaat, naar aanleiding van de schending van een inreisverbod, niet toestaan dat wordt beoordeeld in hoeverre de procedurele waarborgen die voortvloeien uit de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2004/38 in acht waren genomen bij de uitvaardiging van dat inreisverbod, op voorwaarde dat deze nationale voorschriften of praktijken niet in strijd zijn met het gelijkwaardigheidsbeginsel of het doeltreffendheidsbeginsel.
VI. Conclusie
114. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter als volgt te beantwoorden:
„1) Richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004, betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011, en de beginselen van gewettigd vertrouwen en behoorlijk bestuur verzetten zich niet tegen de intrekking van de verklaring van inschrijving die door een andere lidstaat aan een burger van een lidstaat is verstrekt, noch tegen de vaststelling van een terugkeermaatregel door deze andere lidstaat jegens die burger, wanneer deze burger, ondanks het feit dat jegens hem door het gastland om redenen van openbare orde en openbare veiligheid een inreisverbod was uitgevaardigd, dat nog steeds van kracht is het grondgebied van het gastland, opnieuw betreedt.
2) Richtlijn 2004/38 verzet zich niet tegen het gebruik van de inhoud van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, om uitvoeringsvoorschriften vast te stellen voor procedures inzake een terugkeermaatregel jegens een burger van een lidstaat die het grondgebied van een andere lidstaat heeft betreden niettegenstaande het bestaan van een door laatstbedoelde lidstaat jegens hem uitgevaardigd inreisverbod, op voorwaarde dat de beschermende maatregelen en procedurele waarborgen als voorzien in richtlijn 2004/38, met name in hoofdstuk VI, alsmede de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht worden genomen, hetgeen door de nationale rechter moet worden beoordeeld.
3) Artikel 30 van richtlijn 2004/38 legt de autoriteiten van het gastland niet de verplichting op om een inreisverbod aan de burger van een andere lidstaat ter kennis te brengen in een voor hem begrijpelijke taal, wanneer deze burger hiertoe geen verzoek heeft ingediend, met dien verstande dat een lidstaat niettemin al het nodige moet doen om er zeker van te zijn dat de belanghebbende de inhoud en de gevolgen van dat besluit begrijpt.
4) Richtlijn 2004/38 verzet zich niet tegen nationale voorschriften of praktijken die in het kader van de intrekking van een verklaring van inschrijving van een burger van de Unie of de vaststelling van een terugkeermaatregel door het gastland jegens een onderdaan van een andere lidstaat, naar aanleiding van de schending van een inreisverbod, niet toestaan dat wordt beoordeeld in hoeverre de procedurele waarborgen die voortvloeien uit de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2004/38 in acht waren genomen bij de uitvaardiging van dat inreisverbod, op voorwaarde dat deze voorschriften of nationale praktijken niet in strijd zijn met het gelijkwaardigheidsbeginsel of het doeltreffendheidsbeginsel.”