Asia T-289/03
British United Provident Association Ltd (BUPA) ym.
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio
Valtiontuet – Irlannin käyttöön ottama yksityisten sairausvakuutusmarkkinoiden riskintasausjärjestelmä – Tukijärjestelmä – Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut – EY 86 artiklan 2 kohta – Vastustamatta jättämistä koskeva komission päätös – Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottaminen – Välttämättömyysperiaate ja suhteellisuusperiaate
Tuomion tiivistelmä
1. Ennakkoratkaisukysymykset – Tulkinta – Tulkintatuomioiden ajalliset vaikutukset
(EY 86 artiklan 2 kohta, EY 87 artiklan 1 kohta, EY 231 ja EY 234 artikla)
2. Kilpailu – Yritykset, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja – Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen määritteleminen – Jäsenvaltioiden harkintavalta
(EY 5 artikla, EY 16 artikla, EY 86 artiklan 2 kohta ja EY 87 artiklan 1 kohta; komission tiedonannon 2001/C 17/04 22 kohta)
3. Kilpailu – Yritykset, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja – Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen määritteleminen – Yleistä etua koskevan arviointiperusteen tulkinta
(EY 86 artiklan 1 ja 2 kohta ja EY 87 artiklan 1 kohta; komission tiedonannon 2001/C 17/04 14 ja 15 kohta)
4. Kilpailu – Yritykset, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja – Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen määritteleminen – Yleisyys ja velvoittavuus
(EY 86 artiklan 2 kohta ja EY 87 artiklan 1 kohta; komission tiedonannon 2001/C 17/04 14 ja 15 kohta)
5. Kilpailu – Yritykset, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja – Julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvien kulujen korvaaminen – Jäsenvaltioiden harkintavalta
(EY 86 artiklan 2 kohta ja EY 87 artiklan 1 kohta)
6. Kilpailu – Yritykset, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja – Julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvien kulujen korvaaminen
(EY 86 artiklan 2 kohta ja EY 87 artiklan 1 kohta)
7. Valtiontuki – Komission päätös, joka on tehty soveltamalla samanaikaisesti sekä EY 87 artiklaa että EY 86 artiklan 2 kohtaa
(EY 86 artiklan 2 kohta ja EY 87 artiklan 1 kohta)
8. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän varmistamiseen tähtäävä tukijärjestelmä
(EY 86 artiklan 2 kohta ja EY 87 artiklan 1 kohta)
9. Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Kanneperusteet, joita voidaan esittää valtiontukia koskevaa komission päätöstä vastaan
(EY 86, EY 87, EY 88, EY 226 ja EY 230 artikla)
10. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Alustava vaihe ja kontradiktorinen vaihe
(EY 88 artiklan 2 ja 3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohta ja 13 artiklan 1 kohta)
1. Yhteisöjen tuomioistuimen yhteisön oikeuden säännölle ennakkoratkaisukysymystä ratkaistessaan antamalla tulkinnalla ainoastaan selvennetään ja täsmennetään tietyn oikeussäännön merkitystä ja ulottuvuutta niin, että yhteisöjen tuomioistuimen tulkinnasta ilmenee, miten tätä oikeussääntöä täytyy tai olisi täytynyt tulkita ja soveltaa sen voimaantulosta lähtien. Tästä seuraa, että näin tulkittua sääntöä voidaan ja että sitä pitää soveltaa myös oikeussuhteisiin, jotka ovat syntyneet ja jotka on perustettu ennen kyseistä tuomiota. Yhteisöjen tuomioistuin voi vain poikkeustapauksissa, yhteisön oikeusjärjestykseen erottamattomasti kuuluvaa yleistä oikeusvarmuuden periaatetta soveltaen, ryhtyä rajoittamaan kaikilla asianomaisilla henkilöillä olevaa mahdollisuutta vedota yhteisöjen tuomioistuimen tulkitsemaan oikeussääntöön vilpittömässä mielessä perustettujen oikeussuhteiden pätevyyden kyseenalaistamiseksi. Tällainen rajoitus voidaan tehdä ainoastaan siinä samassa tuomiossa, jossa annetaan pyydetty tulkintaratkaisu. Näitä perusteluja, jotka ovat peräisin oikeuskäytännöstä, joka koskee erityisesti kansallisen tuomioistuimen velvollisuutta soveltaa yhteisön oikeutta, sovelletaan mutatis mutandis yhteisöjen toimielimiin, kun niiden on vuorostaan pantava toimeen ne yhteisön oikeuden säännökset, joita yhteisöjen tuomioistuin on sittemmin tulkinnut.
Tästä seuraa, että koska yhteisöjen tuomioistuin ei rajoittanut asiassa C-280/00, Altmark, 24.7.2003 antamansa tuomion ajallisia vaikutuksia, siitä seuraavia EY 87 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskevia perusteita, joiden soveltamisala on suurelta osin sama kuin EY 86 artiklan 2 kohdan, voidaan kaikilta osiltaan soveltaa siinä hengessä ja niiden tavoitteiden mukaisesti, jotka ovat määräävästi vaikuttaneet niiden asettamiseen, sovittamalla ne nyt esillä olevan asian erityispiirteisiin, jotta voitaisiin lausua sellaisen komission päätöksen pätevyydestä, joka tehtiin ennen kyseisen tuomion antamista ja jolla valtiontukena ei pidetty toimenpidettä, joka oli tarpeen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän tehtävän suojelemiseksi.
(ks. 158–160 kohta)
2. Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta, kun ne määrittelevät sen, mitä ne pitävät yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina. Tämän etuoikeuden vahvistaa niin se, ettei yhteisölle ole erityisesti annettu tähän toimivaltaa, kuin sekin, ettei yhteisön oikeudessa ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen käsitteen täsmällistä ja täydellistä määritelmää. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän luonteen ja ulottuvuuden määritteleminen erityisillä toiminta-aloilla, jotka joko eivät kuulu EY 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuun yhteisön toimivaltaan taikka jotka perustuvat tuon artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuun pelkkään rajoitettuun tai jaettuun yhteisön toimivaltaan, jää lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden tehtäväksi. Tätä toimivallan jakoa heijastelee lisäksi yleisesti EY 16 artikla, jonka mukaan ottaen huomioon yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tärkeän aseman unionin yhteisten arvojen joukossa ja niiden merkityksen sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä yhteisö ja jäsenvaltiot huolehtivat kukin toimivaltansa mukaisesti ja perustamissopimuksen soveltamisalalla siitä, että tällaiset palvelut toimivat sellaisin perustein ja edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä. Jäsenvaltion valta määritellä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ei kuitenkaan ole rajaton, eikä sitä voida käyttää mielivaltaisesti vain siinä tarkoituksessa, että jokin erityinen ala välttyisi kilpailusääntöjen soveltamiselta.
Näin ollen yhteisön toimielinten oikeus valvoa sitä, miten jäsenvaltiot käyttävät harkintavaltaansa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja määritellessään, rajoittuu sen tutkimiseen, onko ilmeinen arviointivirhe olemassa.
Vaikka jäsenvaltiolla onkin laaja harkintavalta, kun se määrittelee, mitä palveluja se pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä, tämä ei vapauta sitä huolehtimasta siitä, että – kun se vetoaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän olemassaoloon ja sen suojelun välttämättömyyteen – tuo tehtävä täyttää sellaiset tietyt vähimmäisedellytykset, jotka ovat yhteisiä kaikille perustamissopimuksessa tarkoitetuille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtäville, eikä näyttämästä toteen, että nämä perusteet täyttyvät kyseessä olevassa asiassa. Tällaisia edellytyksiä ovat muun muassa viranomaisten toimenpide, jolla kyseisille toimijoille annetaan tällainen tehtävä, ja tuon tehtävän yleisluonteisuus ja velvoittavuus. Jos jäsenvaltio ei näytä toteen, että nämä perusteet täyttyvät, tai jos se ei noudata niitä, kyseessä saattaa sitä vastoin olla ilmeinen arviointivirhe, josta komissiolla on velvollisuus määrätä seuraamus sillä uhalla, että muutoin se itse tekee ilmeisen virheen. Jäsenvaltion on ilmoitettava ne syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kyseistä palvelua voidaan erityispiirteidensä vuoksi pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna ja että se voidaan erottaa muista taloudellisista toiminnoista. Jollei tällaisia perusteluja esitetä, yhteisöjen toimielinten ei ole mahdollista edes marginaalisesti harjoittaa valvontaa, joka kohdistuu siihen, onko jäsenvaltio tehnyt ilmeisen virheen harkintavaltaansa käyttäessään.
(ks. 166–169 ja 172 kohta)
3. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisen on määritelmän mukaan oltava yleisen tai julkisen edun mukaista. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut eroavat tällä perusteella muun muassa yksityisen tarpeen mukaisista palveluista, vaikkakin yksityinen tarve voi olla enemmän tai vähemmän yhteinen tai valtio on voinut tunnustaa sen perustelluksi tai hyödylliseksi. Lisäksi yleinen tai julkinen etu ei ole saanut aiheutua pelkästä tarpeesta asettaa kyseisille markkinoille tiettyjä sääntöjä tai tarpeesta asettaa kyseisten toimijoiden kaupallisen toiminnan edellytykseksi valtion antama lupa. Pelkästään sillä, että kansallinen lainsäätäjä yleisen edun, laajasti ymmärrettynä, vuoksi antaa lupiin, toimintaan tai valvontaan liittyviä sääntöjä, jotka koskevat kaikkia jonkin alan toimijoita, ei lähtökohtaisesti luoda yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävää.
Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän olemassaolon myöntäminen ei sitä vastoin välttämättä edellytä sitä, että tuota tehtävää hoitavalle toimijalle myönnettäisiin yksinoikeus tai erityisoikeus sen suorittamiseen. EY 86 artiklan 1 ja 2 kohtaa yhdessä luettaessa havaitaan, että toimijalle myönnetty erityisoikeus tai yksinoikeus on syytä erottaa tähän oikeuteen mahdollisesti liitetystä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävästä. Toimijalle myönnetty erityisoikeus tai yksinoikeus on vain mahdollisesti perusteltu väline, jonka avulla tuo toimija voi suorittaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän. Näin ollen toteamus, joka perustuu yleishyödyllisistä palveluista annetun tiedonannon 14 ja 15 kohtaan ja jonka mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän antamiseen voi myös liittyä monille tai jopa kaikille samoilla markkinoilla toimiville toimijoille asetettu velvollisuus, ei ole ilmeisen virheellinen. Tässä tapauksessa ei voida vaatia, että kyseinen tehtävä annettaisiin toimenpiteellä tai yksittäisellä valtuutuksella erikseen jokaiselle näiden velvoitteiden piiriin kuuluvalle toimijalle.
(ks. 178, 179 ja 183 kohta)
4. Yhteisön oikeudesta ei johdu, että kyseisen palvelun on oltava yleispalvelu sanan suppeassa merkityksessä, jotta sitä voitaisiin pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Yhteisön oikeudessa tarkoitettu yleispalvelun käsite ei tarkoita sitä, että kyseisen palvelun on vastattava koko väestön yhteiseen tarpeeseen tai että sitä on tarjottava koko maan alueella. Vaikka nämä ominaispiirteet vastaavat jäsenvaltioissa laajimmin levinnyttä klassista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tyyppiä, tämä ei tee mahdottomaksi sitä, että olemassa olisi muuntyyppisiä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, jotka nekin ovat laillisia ja jotka jäsenvaltiot voivat pätevästi valita luotaviksi harkintavaltaansa käyttäessään. Näin ollen se seikka, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun velvoitteiden soveltamisalaa on alueellisesti tai aineellisesti rajoitettu tai että kyseiset palvelut hyödyttävät vain suhteellisen rajoitettua käyttäjäryhmää, ei välttämättä aseta kyseenalaiseksi yhteisön oikeudessa tarkoitettua yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän yleisluonnetta. Yleisyyttä koskeva peruste ei edellytä myöskään, että kyseinen palvelu olisi ilmainen tai että sitä tarjottaisiin taloudellista kannattavuutta huomioon ottamatta, eikä sen yleisyyteen vaikuta myöskään se, ettei tarjotun palvelun hintaa ole säännelty eikä sille ole asetettu ylärajaa. Se, että tietyillä mahdollisilla käyttäjillä ei ole taloudellisia mahdollisuuksia nauttia tästä palvelusta, ei tee tyhjäksi sen yleisyyttä, jos kyseistä palvelua tarjotaan yhdenmukaisin ja syrjimättömin hinnoin sekä samoin laatuedellytyksin kaikille asiakkaille.
Kyseisen palvelun velvoittavuus on yhteisön oikeudessa tarkoitetun yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän olemassaolon olennainen edellytys. Tämä velvoittavuus on ymmärrettävä siten, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävää viranomaistoimen nojalla suorittavilla toimijoilla on lähtökohtaisesti velvollisuus tarjota kyseistä palvelua markkinoilla noudattaen niitä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun velvoitteita, joilla tuon palvelun tarjoamista säännellään. Tällaista tehtävää suorittavan toimijan näkökulmasta tämä velvoittavuus – joka sinänsä on kaupan vapauden ja vapaan kilpailun periaatteen vastainen – voi erityisesti silloin, kun yksinoikeus tai erityisoikeus on myönnetty, tarkoittaa velvollisuutta harjoittaa tiettyä kaupallista toimintaa siihen liittyvistä kustannuksista riippumatta. Tällaisessa tilanteessa tuo velvollisuus on vastiketta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän suojelusta ja siihen tuon tehtävän myöntämistoimella liitetystä markkina-asemasta. Jos yksinoikeutta tai erityisoikeutta ei ole, tämän tehtävän velvoittavuus voi aiheutua kyseiselle toimijalle viranomaistoimella asetetusta velvollisuudesta tarjota tiettyjä palveluja kaikille niitä pyytäville kansalaisille.
Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän velvoittavuuden edellytyksenä ei kuitenkaan ole se, että viranomaiset asettavat kyseiselle toimijalle velvollisuuden tarjota palvelu, jonka sisältö on ennalta selvästi määrätty. Tämän tehtävän velvoittavuudella ei nimittäin suljeta pois sitä, että toimijalla on tietty liikkumavara markkinoilla myös niiden palvelujen sisällön ja hintojen vahvistamisen suhteen, joita se aikoo tarjota. Näin ollen toimijoille on taattu tietty vähimmäistoimintavapaus ja näin vähimmäiskilpailuvapaus kyseisten palvelujen laadun ja sisällön osalta, mikä on omiaan rajoittamaan yhteisön etujen mukaisesti sellaisten kilpailunrajoitusten ulottuvuutta, joita yleensä aiheutuu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän antamisesta, ilman että tällä vaikutettaisiin viimeksi mainitun tavoitteisiin.
Tästä seuraa, että jos yksinoikeutta tai erityisoikeutta ei ole, jotta palvelua voitaisiin pitää velvoittavana, riittää, että tällaista tehtävää suorittavalle toimijalle on asetettu velvollisuus tämän palvelun tarjoamiseen jokaiselle sitä pyytävälle käyttäjälle. Toisin sanoen palvelun velvoittavuus ja näin ollen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän olemassaolo on näytetty toteen, jos palvelun tarjoajalla on velvollisuus tehdä sopimus muuttumattomin sopimusehdoin eikä se voi olla tekemättä sopimusta toisen sopimuspuolen kanssa. Tämän viimeksi mainitun seikan nojalla yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävään kuuluva palvelu voidaan erottaa kaikista muista markkinoilla tarjottavista palveluista ja kaikesta muusta täysin vapaasti harjoitettavasta toiminnasta.
(ks. 186–190, 202 ja 203 kohta)
5. Ne muuttujat, joiden perusteella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävästä suoritettava korvaus lasketaan, on vahvistettava etukäteen objektiivisesti ja avoimesti. Tällä edellytyksellä ei kuitenkaan kielletä kansallista lainsäätäjää jättämästä kansallisille viranomaisille tiettyä harkinnanvaraa. Sen lisäksi, että jäsenvaltiolla on laaja harkintavalta, kun se määrittelee yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän, sillä on se myös, kun se päättää kustannusten korvaamisesta, joka riippuu monitahoisista taloudellisista tosiseikoista. Edellytyksessä, jonka mukaan yhteisöjen toimielinten on kyettävä tarkistamaan objektiivisten ja avoimien muuttujien olemassaolo, asetetaan tällainen vaatimus nimenomaan sen vuoksi, että nuo toimielimet valvovat tätä päätöksentekoa vain rajoitetusti, joten nuo muuttujat on täsmennettävä siten, että niiden perusteella voidaan sulkea pois se, että jäsenvaltio olisi soveltanut väärin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun käsitettä. Pelkästään se, että suoritettavia laskelmia sääntelevät taloudelliset ja matemaattiset kaavat ovat monimutkaisia, ei vaikuta siihen, etteivätkö asianmukaiset muuttujat olisi täsmällisiä ja selkeästi määriteltyjä.
Se valvonta, jota komissio ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin harjoittavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän perusteella maksettavan korvauksen välttämättömyyden ja suhteellisuuden osalta, on välttämättä rajoitettua. Kun otetaan huomioon se harkintavalta, joka jäsenvaltiolla on sen määrittäessä tällaista tehtävää ja sen toimeenpanon edellytyksiä ja myös silloin, kun se arvioi sen täytäntöönpanosta aiheutuvia lisäkustannuksia, mikä riippuu monitahoisista taloudellisista seikoista, sen valvonnan ulottuvuus, jota komissiolla on oikeus tällä perusteella harjoittaa, rajoittuu ilmeiseen virheeseen. Tästä seuraa, että valvonta, joka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on kohdistettava komission tässä suhteessa tekemään arviointiin, ei sekään voi ylittää tätä samaa rajaa ja että tässä valvonnassa on tästä syystä vain tutkittava, onko komissio perustellusti todennut jäsenvaltion tehneen ilmeisen virheen tai jättäneen sen tekemättä.
Tämä valvonta edellyttää lisäksi, että yhteisöjen tuomioistuimet päättävät, riittääkö kantajien esittämä näyttö viemään uskottavuuden riidanalaisessa päätöksessä esitetyiltä, monitahoisia taloudellisia tosiseikkoja koskevilta arvioinneilta. Tätä uskottavuuden tutkimista koskevin varauksin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei voi korvata päätöksentekijän arviointia merkityksellisiä monitahoisia taloudellisia tosiseikkoja koskevalla omalla arvioinnillaan. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tällaisessa yhteydessä suorittama valvonta kohdistuu ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että ratkaisun perustana olevat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että asiassa ei ole tehty oikeudellista virhettä, että tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti tai että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin.
Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän, sellaisena kuin siitä on määrätty yleisesti sovellettavassa toimenpiteessä, hoitamisesta maksettavan korvauksen oikeasuhteisuuden valvonnasta on todettava, että tuo valvonta rajoittuu sen tarkistamiseen, onko säädetty korvaus välttämätön, jotta kyseinen tehtävä voidaan hoitaa taloudellisesti tyydyttävissä olosuhteissa, vai päinvastoin, onko kyseinen toimenpide selvästi epäasianmukainen tavoiteltuun päämäärään nähden.
(ks. 209, 214, 217 ja 220–222 kohta)
6. Kun komissio tai ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin valvovat – välttämättä rajoitetusti – yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävästä maksettavan korvauksen oikeasuhteisuutta, ne eivät saa asettaa kyseenalaiseksi riskintasausjärjestelmällä käyttöön otetun korvausjärjestelmän tavoitteiden pätevyyttä eivätkä sen toimintaa sääntelevien sääntöjen laillisuutta sellaisen jäsenvaltion yksityisillä sairausvakuutusmarkkinoilla, jossa vakuutuksenantajat joutuvat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävää hoitaessaan noudattamaan velvollisuutta yhteiseen hinnoitteluun, vapaaseen liittymisoikeuteen, elinikäiseen vakuutusturvaan ja vähimmäisetuuksiin kaikkien vakuutettujen osalta riippumatta näiden iästä, sukupuolesta ja terveydentilasta, ja jossa on otettu käyttöön järjestelmä, jonka mukaan sellaiset vakuutuksenantajat, joiden riskiprofiili on terveempi kuin markkinoiden keskimääräinen riskiprofiili, maksavat maksuja ja jonka mukaan vastaava maksu maksetaan sellaisille vakuutuksenantajille, joiden riskiprofiili ei ole yhtä terve kuin markkinoiden keskimääräinen riskiprofiili. Vaikka tällaisella korvauksella ei pyritä korvaamaan tiettyjen palvelujen tiettyyn tarjoamiseen liittyviä mahdollisia kustannuksia tai lisäkustannuksia vaan yksinomaan tasaamaan lisäkustannukset, joiden katsotaan aiheutuneen riskiprofiilin negatiivisesta vaihtelusta suhteessa markkinoiden keskimääräiseen riskiprofiiliin, nämä kustannukset ovat kuitenkin ylimääräisiä kustannuksia, jotka vakuutuksenantajan on otettava vastattavikseen markkinoilla, joilla sovelletaan avointa liittymisoikeutta ja yhteistä hinnoittelua, sen vuoksi, että sillä on velvollisuus vakuuttaa suuren riskin aiheuttavia henkilöitä ilman, että se voisi vahvistaa vakuutusmaksujen määrän suhteessa vakuutettuun riskiin.
Koska tällainen järjestelmä eroaa täysin niiden korvausjärjestelmien toiminnasta, joista oli kyse asiassa C-280/00, Altmark, 24.7.2003 annetussa tuomiossa, se ei voi täysin täyttää tuossa tuomiossa asetettua kolmatta edellytystä, joka edellyttää sitä, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän suorittamisesta aiheutuvat kustannukset on voitava määrittää. Tätä korvausta saavien vakuutuksenantajien lisäkustannusten määrän määrittäminen vertaamalla keskenään tämän korvauksen saavan vakuutuksenantajan todellista riskiprofiilia ja markkinoiden keskimääräistä riskiprofiilia ja ottamalla huomioon riskintasausjärjestelmään kuuluvien kaikkien vakuutuksenantajien korvaama määrä, on mainitun edellytyksen tavoitteen ja hengen mukainen, koska korvaus lasketaan konkreettisten ja selvästi yksilöitävissä sekä valvottavissa olevien objektiivisten seikkojen perusteella. Koska tällaisella korvauksella ei pyritä korvaamaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän suorittamiseen välittömästi sidoksissa olevia kustannuksia, mikä vastaisi täsmälleen asiassa Altmark asetetussa kolmannessa edellytyksessä tarkoitettua tilannetta, tästä suorittamisesta aiheutuvien mahdollisten konkreettisten lisäkustannusten toteamiseksi ei näin ollen tarvitse ottaa huomioon näistä palveluista saatuja tuloja, sillä mainitun edellytyksen, joka koskee toisenlaista korvausmuotoa, ehdottomalla soveltamisella ei otettaisi huomioon kyseisen riskintasausjärjestelmän toiminnan erityispiirteitä. Tämän edellytyksen tavoite ja henki eivät nimittäin edellytä sitä, että tulot otettaisiin huomioon niistä riippumattomasti toimivassa korvausjärjestelmässä.
Kun lopuksi otetaan huomioon yhtäältä kyseisen korvausjärjestelmän neutraalisuus suhteessa vakuutuksenantajien tuloihin ja voittoihin ja toisaalta kyseisten vakuutuksenantajien negatiiviseen riskiprofiiliin liittyvien lisäkustannusten erityispiirteet, asiassa Altmark asetettua neljättä edellytystä, jossa vaaditaan vertaamaan julkisen palvelun tarjoamiseen välittömästi liittyviä kustannuksia ja tuloja, jollei julkisen palvelun tehtävää ole myönnetty yritykselle tarjouskilpailumenettelyssä, ei sitäkään voida ehdottomasti soveltaa, mutta komissiolla on kuitenkin velvollisuus varmistaa, ettei määrätty korvaus mahdollista sellaisten kustannusten korvaamista, jotka saattavat aiheutua vakuutuksenantajien tehottomuudesta.
(ks. 229, 235–238, 241, 246 ja 249 kohta)
7. Asian kannalta merkityksellisestä lainsäädännöstä ja oikeuskäytännöstä ei ilmene, että sellaisten päätösten päätösosan, jotka on tehty sekä EY 87 artiklan että EY 86 artiklan 2 kohdan perusteella, olisi ehdottomasti noudatettava joitain täsmällisiä edellytyksiä. Lisäksi päätöksen todellista oikeudellista ulottuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että sen päätösosa ja perustelut liittyvät erottamattomasti toisiinsa ja että päätöstä tulkittaessa on tarvittaessa otettava huomioon päätöksen tekemiseen johtaneet syyt. Vaikka olisikin suotavaa, että komissio selvyyden ja oikeusvarmuuden vuoksi nimenomaisesti mainitsee päätöksen päätösosassa ne perustamissopimuksen määräykset, joita se soveltaa, niiden mainitsematta jättäminen ei ole oikeudellinen virhe, jos tämän päätöksen perusteluja ja päätösosaa yhdessä luettaessa selvästi käy ilmi, mitkä nämä määräykset ovat.
(ks. 260 kohta)
8. Kun kyse on yleisestä tukijärjestelmästä, toisin sanoen järjestelmästä, joka perustuu tiettyihin yleisesti sovellettaviin säännöksiin ja jonka toimeenpanosta on tosin tietynasteisesti määrätty edeltäkäsin objektiivisilla ja avoimilla perusteilla mutta jonka kaikki yksityiskohdat eivät ole ennakoitavissa ja jolla pyritään varmistamaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän suojelu, valvonta, jota komission on tässä suhteessa harjoitettava ja joka perustuu sekä EY 87 artiklaan että EY 86 artiklan 2 ja 3 kohtaan ja joka koskee etenkin ilmoitetun järjestelmän välttämättömyyttä, rajoittuu välttämättä sen tarkistamiseen, perustuuko järjestelmä ilmeisesti vääriin taloudellisiin ja tosiseikkoja koskeviin olettamiin ja onko kyseinen järjestelmä selvästi epäasianmukainen tavoiteltuihin päämääriin nähden.
Tämä on se yhteys, jossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on muun muassa tutkittava, onko komission tältä osin esittämä arviointi riittävän uskottava tukeakseen kyseisen järjestelmän välttämättömyyttä. Tässä valvonnassa on ensiksi yhtäältä tutkittava, ovatko ne markkinoiden toimintahäiriöt, joihin jäsenvaltio on vedonnut perustellakseen kyseisen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän antamista ja suojelua, riittävän uskottavia, ja toisaalta arvioitava, saattoiko komissio kohtuullisesti katsoa, että tällainen järjestelmä on luonteeltaan sellainen, että se on välttämätön ja asianmukainen esitettyjen ongelmien ratkaisemiseksi. Tämän jälkeen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen on tarkistettava, onko arviointi, jonka komissio on tehnyt näistä kahdesta kohdasta, perusteltu, kun otetaan huomioon kyseisten markkinoiden silloiset olosuhteet ja niiden todennäköinen kehittyminen sellaisina kuin ne olivat riidanalaisen päätöksen tekoajankohtana, suhteessa niihin kaikkiin tietoihin, jotka olivat tai joiden olisi kohtuullisesti katsoen pitänyt olla komission käytettävissä.
Komission harjoittaman valvonnan laajuudesta on todettava, että komissio ei voi korvata jäsenvaltiota silloin, kun tämä käyttää sille kuuluvaa laajaa harkintavaltaa. Näin ollen välttämättömyyttä valvoessaan komissiolla ei ole toimivaltaa käytettävissä olevien tietojen nojalla tarkistaa, saattavatko markkinat todellakin kehittyä tietyllä tavalla ja onko ilmoitetussa toimenpiteessä määrättyjen sääntelyvälineiden soveltaminen tietyllä hetkellä välttämätöntä kyseisen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävän suorittamisen takaamiseksi. Välttämättömyyden valvonnan edellytyksenä ei nimittäin ole, että komissio vakuuttuu siitä, että jäsenvaltio ei markkinoiden senhetkisten tai tulevien olosuhteiden vuoksi voi olla toteuttamatta ilmoitettuja toimenpiteitä, vaan se rajoittuu sen tutkimiseen, onko jäsenvaltio käyttänyt ilmeisen väärin laajaa harkintavaltaansa, joka koskee sitä tapaa, jolla varmistetaan, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävä voidaan suorittaa taloudellisesti tyydyttävissä olosuhteissa.
Se, että tämä komission harjoittama valvonta on rajoitettua, on otettava huomioon myös siinä laillisuusvalvonnassa, jota yhteisöjen tuomioistuimet harjoittavat komission arviointiin nähden. Tämän ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen harjoittaman valvonnan on oltava sitäkin rajoitetumpaa sen vuoksi, että komissio arvioi monitahoisia taloudellisia tosiseikkoja. Tämä pätee erityisesti suhteellisuusperiaatteen nojalla harjoitettuun valvontaan etenkin silloin, kun riidanalainen toimenpide koskee yleisesti sovellettavia valtion toimenpiteitä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen harjoittaman tällaisen valvonnan on näet rajoituttava sen tarkistamiseen, ovatko nämä toimenpiteet selvästi epäasianmukaisia tavoiteltuun päämäärään nähden.
(ks. 265–269 kohta)
9. Valtiontuesta tehtyä komission päätöstä koskevaa kumoamiskannetta käsiteltäessä ei voida ottaa tutkittavaksi kantajan kanneperusteita, jotka perustuvat muiden yhteisön oikeuden säännösten ja määräysten kuin EY 87 ja EY 88 artiklan määräysten, kun niitä tarvittaessa luetaan yhdessä EY 86 artiklan kanssa, rikkomiseen. Komission velvollisuus ottaa tukea koskevassa menettelyssä lopullisesti kantaa siihen, onko näitä muita yhteisön oikeuden säännöksiä ja määräyksiä rikottu vai ei, olisi ristiriidassa yhtäältä niiden menettelysääntöjen ja menettelyllisten takeiden – jotka eroavat osittain hyvinkin paljon toisistaan ja joista aiheutuu toisistaan eroavia oikeudellisia seurauksia – kanssa, jotka ovat ominaisia näiden määräysten soveltamisen valvontaa varten erityisesti säädetyille menettelyille, ja toisaalta hallinnollisen menettelyn ja oikeussuojakeinojen erillisyyttä koskevan periaatteen kanssa. Yksityishenkilöllä ei komissiolla tällä alalla olevan harkintavallan vuoksi ole asiavaltuutta kumoamiskanteen varjolla riitauttaa valtiontukien alalla tehtyä päätöstä sen vuoksi, ettei EY 226 artiklaan perustuvaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta ole nostettu tai ettei komissio ole ottanut kantaa siihen, onko jäsenvaltio mahdollisesti rikkonut perustamissopimuksen määräyksiä.
Tätä päätelmää vastaan ei voida pätevästi vedota oikeuskäytäntöön, jonka mukaan perustamissopimuksen sisäisestä rakenteesta seuraa, ettei EY 88 artiklassa määrätty menettely voi koskaan johtaa perustamissopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen, sillä komission on arvioitava asiaa muiden kuin tiukasti valtiontukioikeudellisten säännösten perusteella vain silloin, kun kyseisen tuen tietyt osatekijät ovat niin kiinteästi sidoksissa tuen kohteeseen, että niiden mahdollinen yhteensoveltumattomuus kyseisten säännösten kanssa vaikuttaa välttämättä tämän tuen soveltuvuuteen yhteismarkkinoille.
Lisäksi komissiolle EY 88 artiklassa valtiontukien alalla myönnetty harkintavalta ei oikeuta sitä, että komissio voisi sallia jäsenvaltioiden poiketa muista kuin EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamiseen liittyvistä yhteisön oikeuden säännöksistä tai määräyksistä. Tästä seuraa, että komissio ei voi valtiontukimenettelyssä ottaa lopullisesti kantaa sellaisten muiden yhteisön oikeuden säännösten ja määräysten noudattamiseen, joita valvotaan eri menettelyssä, ja että koska komission lopullisen ja oikeudellisesti velvoittavan kannanoton on rajoituttava tukea koskeviin seikkoihin, vain nämä seikat voivat olla jollekulle vastaisia, toisin kuin yhteisön muiden säännösten ja määräysten soveltamisalaan kuuluvat seikat, jotka eivät ole sen päätöksen päätösosan välttämätön perusta. Tästä seuraa sitä suuremmalla syyllä, että jollei EY 87 ja EY 88 artiklan ja mahdollisesti EY 86 artiklan 2 kohdan perusteella tehdyn päätöksen perusteluissa ja päätösosassa ollenkaan mainita muita kuin tukioikeudellisia säännöksiä tai määräyksiä, päätös ei ole yksityishenkilölle vastainen eikä anna sille asiavaltuutta.
EY 86 artiklan 2 kohdan loppuosan sanamuoto ei kumoa tätä arviointia. Perusteella, jonka mukaan kauppaan ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, ei tarkoiteta, että komissiolla olisi velvollisuus lopullisesti ja täydellisesti tarkistaa, rikotaanko ilmoitetuilla valtion toimenpiteillä yhteisön oikeuden muita säännöksiä tai määräyksiä, sillä sen soveltamisella EY 86 artiklan 2 kohdalta perustamissopimuksella asetetuista säännöistä poikkeavana määräyksenä poistettaisiin koko sen tehokas oikeusvaikutus. Tämä poikkeus ei voisi milloinkaan tuottaa oikeusvaikutuksia, jos sen soveltamisella pitäisi samanaikaisesti varmistaa niiden sääntöjen täysi noudattaminen, joista sillä on tarkoitus poiketa.
(ks. 313–316, 318 ja 319 kohta)
10. EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely on välttämätön silloin, kun komissiolla on vakavia vaikeuksia sen arvioimisessa, onko tuki yhteismarkkinoille soveltuva. Komissio voi päättää menettelyn EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun alustavaan vaiheeseen ja tehdä sen päätteeksi myönteisen päätöksen tuen soveltuvuudesta ainoastaan, jos se on alustavan tutkinnan perusteella vakuuttunut joko siitä, että kyseinen hanke ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, tai siitä, että vaikka toimenpide määritellään tueksi, se soveltuu yhteismarkkinoille. Jos komissio sen sijaan on alustavan tutkinnan perusteella tehnyt vastakkaisen päätelmän tai jos se ei ole voinut alustavan tutkinnan perusteella selvittää kaikkia niitä ongelmia, jotka ovat tulleet esiin arvioitaessa hankkeen soveltuvuutta yhteismarkkinoille, komissiolla on velvollisuus hankkia kaikki tarvittavat lausunnot ja aloittaa tätä varten EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely.
Komissiolla on tämä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva velvollisuus erityisesti silloin, kun sillä on sen jälkeen, kun se on tarkastellut kyseisen jäsenvaltion toimittamien tietojen perusteella riidanalaista valtion toimenpidettä riittävällä tavalla, edelleen epäilyjä siltä osin, liittyykö toimenpiteeseen EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen osatekijöitä, ja siltä osin, soveltuvatko ne yhteismarkkinoille.
(ks. 329 ja 330 kohta)