Asuntos acumulados T‑29/14 y T‑31/14
Telefónica Gestión Integral de Edificios y Servicios, S. L., anteriormente Taetel, S. L.,
y
Banco Santander, S. A., anteriormente Banco Popular Español, S. A.
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Octava ampliada) de 21 de febrero de 2024
«Ayudas de Estado — Ayuda concedida por las autoridades españolas a favor de ciertas agrupaciones de interés económico (AIE) y de sus inversores — Régimen fiscal aplicable a determinados acuerdos de arrendamiento financiero para la adquisición de buques (sistema español de arrendamiento fiscal) — Decisión por la que se declara la ayuda parcialmente incompatible con el mercado interior y se ordena su recuperación parcial — Desaparición parcial del objeto del litigio — Sobreseimiento parcial — Ayuda nueva — Recuperación — Cláusulas contractuales que protegen a los beneficiarios contra la recuperación de una ayuda de Estado ilegal e incompatible con el mercado interior — Reparto de competencias entre la Comisión Europea y las autoridades nacionales»
1. Recurso de anulación — Recurso contra una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Interés en ejercitar la acción — Anulación parcial de la decisión impugnada en el marco de un recurso interpuesto contra esta decisión — Recurso por el que se solicita la anulación de partes de la Decisión impugnada anuladas — Recurso privado parcialmente de objeto — Sobreseimiento
(Art. 263 TFUE)
(véanse los apartados 22 a 34 y 41 a 49)
2. Recurso de anulación — Recurso contra una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Interés en ejercitar la acción — Anulación parcial de la decisión impugnada en el marco de un recurso interpuesto contra esta decisión — Recurso por el que se solicita la anulación de partes de la Decisión impugnada no anuladas — Subsistencia del interés en ejercitar la acción
(Art. 263 TFUE)
(véanse los apartados 50, 51 y 53 a 61)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas fiscales en favor de agrupaciones de interés económico y de sus inversores — Régimen fiscal aplicable a determinados acuerdos de arrendamiento financiero para la adquisición de buques — Régimen fiscal compuesto de varias medidas relacionadas de facto y de iure — Apreciación separada de dichas medidas — Improcedencia
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 67 a 71)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Restablecimiento de la situación anterior — Alcance — Cláusulas contractuales que establecen la transferencia de la carga de la recuperación de una ayuda ilegal de los beneficiarios de dicha ayuda a otras personas — Prohibición por la Comisión de transferir esa carga de la recuperación y orden de la Comisión de recuperar de los beneficiarios la ayuda ilegal — Vulneración del reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros — Vulneración de la libertad de empresa y del derecho de propiedad — Inexistencia
(Arts. 107 TFUE y 108 TFUE)
(véanse los apartados 85 a 105, 110, 111 y 114 a 123)
Resumen
Mediante la presente sentencia, el Tribunal General desestima los recursos de anulación interpuestos por Telefónica Gestión Integral de Edificios y Servicios, S. L., y Banco Santander, S. A., respectivamente, contra la Decisión por la que la Comisión Europea calificó de ayudas de Estado diversas medidas fiscales que componían el «Sistema español de arrendamiento fiscal» (en lo sucesivo, «SEAF») aplicable a determinados acuerdos de arrendamiento financiero para la adquisición de buques. (1) Paralelamente, procede al análisis de la eventual desaparición del objeto del litigio al haber sido anulada en parte la Decisión impugnada mediante la sentencia del Tribunal de Justicia España y otros/Comisión (C‑649/20 P, C‑658/20 P y C‑662/20 P). (2) El Tribunal General se pronuncia igualmente sobre la cuestión inédita relativa a si la Comisión traspasó los límites de sus competencias en materia de ayudas de Estado al no admitir, en la Decisión impugnada, unas cláusulas indemnizatorias incluidas en determinados contratos celebrados entre partes privadas, que protegen a los beneficiarios contra la recuperación de una ayuda de Estado ilegal e incompatible con el mercado interior. (3)
En el presente asunto, la Comisión había recibido varias denuncias acerca de la aplicación del SEAF a determinados contratos de arrendamiento financiero, por cuanto dicho sistema permitía a las empresas navieras obtener un descuento de entre el 20 % y el 30 % por la compra de buques construidos por astilleros españoles. Según la Comisión el objetivo del SEAF consistía en proporcionar ventajas fiscales a las agrupaciones de interés económico (en lo sucesivo, «AIE») involucradas y a los inversores que participaban en ellas, las cuales transferían posteriormente una parte de tales ventajas a las empresas navieras que habían comprado un buque nuevo.
En la Decisión impugnada, adoptada en julio de 2013, la Comisión estimó que tres de las cinco medidas fiscales que conformaban el SEAF constituían una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, que revestía la forma de ventaja fiscal selectiva, parcialmente incompatible con el mercado interior. Dado que la ayuda en cuestión se había ejecutado desde el 1 de enero de 2002 sin haberse cumplido la obligación de notificación, (4) la Comisión requirió a las autoridades nacionales para que la recuperaran de los inversores, esto es, de los miembros de las AIE (en lo sucesivo, «orden de recuperación»).
Se interpusieron diferentes recursos de anulación contra la Decisión impugnada. Los interpuestos por Telefónica Gestión Integral de Edificios y Servicios y Banco Santander fueron suspendidos a la espera de la resolución definitiva de los recursos interpuestos por el Reino de España, Lico Leasing, S. A., y Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión, S. A. (en lo sucesivo, «PYMAR»). Así, en su sentencia España y otros/Comisión, (5)el Tribunal General anuló la Decisión impugnada. Interpuesto por la Comisión recurso de casación contra esta sentencia, el Tribunal de Justicia la anuló mediante su sentencia Comisión/España y otros (C‑128/16 P), (6) y devolvió los asuntos al Tribunal General.
Mediante su sentencia dictada en el procedimiento de devolución España y otros/Comisión, (7) el Tribunal General desestimó los recursos interpuestos por el Reino de España, Lico Leasing y PYMAR. En esta sentencia, el Tribunal General desestimó el motivo por el que se cuestionaba el carácter selectivo del SEAF, declarando en esencia que la existencia de una facultad discrecional amplia de la Administración tributaria para autorizar la amortización anticipada bastaba para admitir el carácter selectivo del SEAF en su conjunto. Asimismo, desestimó, en particular, los motivos basados en una violación de los principios aplicables a la recuperación de la ayuda, a saber, los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica. Por lo que se refiere a esta última, el Tribunal General consideró que la Comisión no había incurrido en error de Derecho al ordenar la recuperación de la totalidad de la ayuda en cuestión exclusivamente de los inversores de las AIE, pese a que una parte de la ventaja fiscal obtenida había sido transferida a terceros, esto es, las empresas navieras.
En los distintos procedimientos de recurso de casación contra esta sentencia seguidos ante el Tribunal de Justicia, este Tribunal, mediante su sentencia España y otros/Comisión (C‑649/20 P, C‑658/20 P y C‑662/20 P), (8) estimó el motivo formulado por el Reino de España en el que alegaba un defecto de motivación de la sentencia recurrida en lo que respecta a la recuperación de la ayuda en cuestión y desestimó los recursos en todo lo demás. De este modo, habiendo anulado parcialmente la sentencia recurrida y considerado que el estado de la parte de esos recursos pendiente de examen permitía resolver definitivamente el litigio, el Tribunal de Justicia declaró que, tras el análisis por él efectuado, procedía anular la Decisión impugnada en la medida en que designaba a las AIE y a sus inversores como únicos beneficiarios de la ayuda controvertida y ordenaba la recuperación de todo el importe de esta únicamente de los inversores de las AIE.
Apreciación del Tribunal General
Analizando, con carácter preliminar, la cuestión de si, tras la sentencia del Tribunal de Justicia España y otros/Comisión (C‑649/20 P, C‑658/20 P y C‑662/20 P), que anuló parcialmente la Decisión impugnada, habían quedado sin objeto los recursos interpuestos por las demandantes, el Tribunal General señala que el objeto del litigio debe subsistir hasta que se dicte la resolución judicial, so pena de sobreseimiento, lo que supone que el recurso ha de poder procurar un beneficio a la parte que lo ha interpuesto.
Así, en el marco de un recurso interpuesto en virtud del artículo 263 TFUE, la anulación del acto impugnado en el curso del procedimiento priva de objeto al recurso en lo que respecta a las pretensiones de anulación de dicha Decisión. En efecto, con la anulación de ese acto, la parte demandante obtiene el único resultado que puede proporcionarle su recurso, no quedando ya, por consiguiente, materia alguna sobre la que el juez de la Unión Europea pueda pronunciarse. Lo mismo sucede cuando la parte demandante ha obtenido de la anulación parcial del acto impugnado el resultado que pretendía alcanzar mediante una parte de su recurso, de forma que ya no procede pronunciarse sobre esa parte.
En el caso de autos, el Tribunal General hace constar que los recursos interpuestos por las demandantes han quedado sin objeto en cuanto van dirigidos a cuestionar la identificación de las AIE y sus inversores como los únicos beneficiarios del SEAF y de los citados inversores como las únicas empresas afectadas por la orden de recuperación, así como la motivación de la Decisión impugnada sobre este particular, y el método descrito en la Decisión impugnada para calcular el importe que deben reembolsar los inversores de las AIE.
De hecho, por un lado, la sentencia del Tribunal de Justicia, España y otros/Comisión (C‑649/20 P, C‑658/20 P y C‑662/20 P) ya anuló la Decisión impugnada en la medida en que designa a las AIE y sus inversores como los únicos beneficiarios del SEAF y ordena que se recupere la totalidad del importe de la ayuda en cuestión de dichos inversores, Además, las demandantes no han demostrado que sus alegaciones contra la exclusión de los astilleros del círculo de beneficiarios del SEAF y de las empresas destinatarias de la orden de recuperación, de ser fundadas, pudieran proporcionarles un beneficio de mayor alcance que el que obtienen de la sentencia del Tribunal de Justicia.
Por otro lado, el método descrito en dicha Decisión para calcular el importe que deben reembolsar los inversores parte de la premisa, errónea, según la cual la totalidad de la ventaja debe recuperarse exclusivamente de los inversores de las AIE, de suerte que quedó obsoleto tras la referida sentencia.
Con todo, procede aún pronunciarse sobre las pretensiones de las demandantes dirigidas a la anulación de partes de la Decisión impugnada que no fueron anuladas por el Tribunal de Justicia en la sentencia España y otros/Comisión (C‑649/20 P, C‑658/20 P y C‑662/20 P). En efecto, esta Decisión mantiene su validez en tanto en cuanto declara ilegal e incompatible con el mercado interior la ayuda que beneficia, al menos, a las AIE y a sus inversores y obliga al Reino de España a recuperar dicha ayuda, o una parte de ella, de estos últimos. Además, la circunstancia de que, para el cálculo de los importes que deben recuperarse, deba modificarse el método descrito en la Decisión impugnada a la luz de dicha sentencia no afecta para nada al hecho de que la referida obligación de recuperación persiste como tal.
A este respecto, en primer lugar, el Tribunal General desestima el motivo basado en la cuantificación errónea de las medidas fiscales que constituyen el SEAF, consideradas individualmente, como ayudas nuevas.
Así, las alegaciones de las demandantes contra la calificación de estas medidas fiscales como ayudas nuevas, su carácter selectivo y la existencia de una ventaja parten de la premisa errónea según la cual las expresadas medidas deben analizarse individualmente a la luz del artículo 107 TFUE, sin tener en cuenta el SEAF en su conjunto.
Y es que estas medidas fiscales están vinculadas de iure, en esencia, porque la amortización anticipada estaba sujeta a la autorización de las autoridades fiscales, y de facto, porque solo se concedía la autorización administrativa para la amortización anticipada en el contexto de contratos de arrendamiento financiero de buques que podían acogerse al régimen de tributación por tonelaje. De esta manera, dicho vínculo condujo al Tribunal General a declarar, en su sentencia España y otros/Comisión (T‑515/13 RENV y T‑719/13 RENV), que, dado que una de las medidas que permitían beneficiarse del SEAF en su conjunto era selectiva, a saber, la autorización de la amortización anticipada, la Comisión había considerado acertadamente, en la Decisión impugnada, que el sistema era selectivo en su conjunto. En la sentencia España y otros/Comisión (C‑649/20 P, C‑658/20 P y C‑662/20 P), el Tribunal de Justicia confirmó esta conclusión, así como implícitamente la necesidad de evaluar el SEAF como un régimen de ayudas.
En segundo lugar, el Tribunal General desestima el motivo según el cual la Comisión traspasó los límites de sus competencias en materia de ayudas de Estado al prohibir las cláusulas indemnizatorias incluidas en determinados contratos celebrados entre partes privadas, que protegen a los beneficiarios contra la recuperación de una ayuda de Estado ilegal e incompatible.
A este respecto, el Tribunal General hace constar que la precisión incluida en el artículo 4, apartado 1, de la parte dispositiva de la Decisión impugnada, según la cual el Reino de España deberá recuperar la ayuda de los beneficiarios «sin que [estos] tengan la posibilidad de transferir la carga de la recuperación a otras personas», está redactada en términos amplios y no se limita expresamente a las cláusulas indemnizatorias. Además, dichas cláusulas no se refieren específicamente al supuesto de la recuperación de una ayuda de Estado ilegal o incompatible con el mercado interior, sino más genéricamente a las consecuencias de la posibilidad de que las autoridades competentes no aprueben los beneficios fiscales derivados del SEAF o de que, una vez aprobados estos, se cuestione su validez.
No obstante, en determinados considerandos de la Decisión impugnada, la Comisión identifica, de forma más concreta, los aspectos específicos de las cláusulas indemnizatorias que, a su juicio, resultan problemáticas en el contexto específico de la recuperación de las ayudas ilegales e incompatibles con el mercado interior. Así, indica que el objetivo de la recuperación, a saber, restablecer la situación existente anteriormente y, en especial, eliminar el falseamiento de la competencia causado por la ventaja competitiva que confiere la ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior, se vería irremediablemente frustrado si los actores del sector privado pudieran, mediante cláusulas contractuales, alterar los efectos de las decisiones de recuperación adoptadas por la Comisión. De ello se deduce que la precisión incluida en el artículo 4, apartado 1, de la parte dispositiva de la Decisión impugnada debe entenderse referida a las cláusulas indemnizatorias únicamente cuando estas puedan interpretarse en el sentido de que protegen a los beneficiarios de una ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior contra la recuperación de dicha ayuda.
Por otra parte, la Comisión no ha establecido que esas cláusulas indemnizatorias sean nulas, pues tal competencia corresponde, en su caso, a los órganos jurisdiccionales nacionales. Mediante la precisión incluida por la Comisión en la Decisión impugnada solo se pretende clarificar el alcance de la obligación que incumbe al Reino de España de recuperar la ayuda de sus beneficiarios con el fin de que se restablezca la situación anterior a la concesión de esta.
De aquí se sigue que la Comisión no traspasó los límites de las competencias que le han sido atribuidas en materia de ayudas de Estado. (9) En efecto, aunque es cierto que la recuperación se efectúa con arreglo a los procedimientos previstos por el Derecho nacional del Estado miembro de que se trate, (10) no es menos cierto que estos últimos deben permitir la ejecución inmediata y efectiva de la Decisión de la Comisión. De ahí que nada se oponga a que la Comisión precise, en la Decisión impugnada, que el Reino de España debe garantizar que los beneficiarios devuelvan los importes de las ayudas de las que disfrutaron efectivamente, sin poder transferir la carga de la recuperación de esos importes a otra parte contratante. La anterior conclusión está tanto más justificada cuanto que dichas cláusulas indemnizatorias habían sido incluidas en los contratos marco celebrados entre los diversos participantes en el SEAF, y tales contratos los tenía en cuenta la Administración tributaria para autorizar la amortización anticipada.