Gevoegde zaken T‑29/14 en T‑31/14
Telefónica Gestión Integral de Edificios y Servicios, SL, voorheen Taetel, SL
en
Banco Santander, SA, voorheen Banco Popular Español, SA
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Achtste kamer – uitgebreid) van 21 februari 2024
„Staatssteun – Steun die door de Spaanse autoriteiten is verleend aan bepaalde economische samenwerkingsverbanden (ESV’s) en hun investeerders – Belastingregeling voor bepaalde leaseovereenkomsten met het oog op de aankoop van schepen (Spaanse belasting-leaseregeling) – Besluit waarbij de steun gedeeltelijk onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de gedeeltelijke terugvordering ervan wordt gelast – Geding gedeeltelijk zonder voorwerp geraakt – Gedeeltelijke afdoening zonder beslissing – Nieuwe steun – Terugvordering – Contractuele bepalingen die de begunstigden van de steun beschermen tegen terugvordering van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun – Verdeling van de bevoegdheden tussen de Commissie en de nationale autoriteiten”
1. Beroep tot nietigverklaring – Beroep tegen een staatssteunbesluit van de Commissie – Procesbelang – Gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit in het kader van een ander beroep tegen dat besluit – Beroep tot nietigverklaring van de delen van het bestreden besluit die nietig zijn verklaard – Beroep dat gedeeltelijk zonder voorwerp is geraakt – Afdoening zonder beslissing
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 22‑34, 41‑49)
2. Beroep tot nietigverklaring – Beroep tegen een staatssteunbesluit van de Commissie – Procesbelang – Gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit in het kader van een ander beroep tegen dat besluit – Beroep tot nietigverklaring van de delen van het bestreden besluit die niet nietig zijn verklaard – Voortbestaan van het procesbelang
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 50, 51, 53‑61)
3. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Belastingmaatregelen ten gunste van bepaalde economische samenwerkingsverbanden en hun investeerders – Belastingregeling voor bepaalde leaseovereenkomsten met het oog op de aankoop van schepen – Belastingregeling die bestaat uit verschillende de jure en de facto met elkaar verbonden maatregelen – Afzonderlijke beoordeling van die maatregelen – Ontoelaatbaarheid
(Artikel 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 67‑71)
4. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Herstel van de vroegere toestand – Omvang – Contractuele bepalingen waarbij de last van de terugvordering van onrechtmatige steun van de begunstigde ervan wordt doorberekend aan andere personen – Besluit van de Commissie waarbij het wordt verboden de last van de terugvordering door te berekenen en wordt gelast de onrechtmatige steun van de begunstigden terug te vorderen – Schending van de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de lidstaten – Schending van de vrijheid van ondernemerschap en het recht op eigendom – Geen
(Art. 107 en 108 VWEU)
(zie punten 85‑105, 110, 111, 114‑123)
Samenvatting
Bij het onderhavige arrest verwerpt het Gerecht de beroepen tot nietigverklaring die Telefónica Gestión Integral de Edificios y Servicios, SL, en Banco Santander, SA, hebben ingesteld tegen het besluit waarbij de Europese Commissie verschillende belastingmaatregelen die de „Spaanse belasting-leaseregeling” (hierna: „SBLR”) voor bepaalde leaseovereenkomsten met het oog op de aankoop van schepen(1) vormen, als staatssteun heeft aangemerkt. Het Gerecht onderzoekt daarbij of het geding mogelijk zonder voorwerp is geraakt als gevolg van de gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit bij het arrest van het Hof in de zaak Spanje e.a./Commissie (C‑649/20 P, C‑658/20 P en C‑662/20 P)(2). Het Gerecht spreekt zich ook uit over de nog niet eerder aan de orde gekomen vraag of de Commissie haar bevoegdheden op het gebied van staatssteun heeft overschreden door in het bestreden besluit compensatieclausules buiten beschouwing te laten die waren opgenomen in tussen particulieren gesloten overeenkomsten en die de begunstigden beschermen tegen de terugvordering van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun(3).
In het onderhavige geval had de Commissie meerdere klachten ontvangen over de toepassing van de SBLR op bepaalde leaseovereenkomsten, omdat deze regeling het scheepvaartmaatschappijen mogelijk maakte om door Spaanse scheepswerven gebouwde schepen te kopen met een korting van 20 tot 30 %. Volgens de Commissie had de SBLR tot doel belastingvoordelen te genereren voor economische samenwerkingsverbanden (hierna: „ESV’s”) en hun investeerders, die vervolgens een deel van deze voordelen doorgaven aan de scheepvaartondernemingen die een nieuw schip hadden gekocht.
In het bestreden besluit, dat in juli 2013 is vastgesteld, heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat drie van de vijf belastingmaatregelen waaruit de SBLR bestond een selectief belastingvoordeel verleenden dat staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU opleverde die deels onverenigbaar was met de interne markt. Aangezien de betrokken steun sinds 1 januari 2002 ten uitvoer was gelegd zonder dat aan de aanmeldingsverplichting(4) was voldaan, heeft de Commissie de nationale autoriteiten gelast de steun terug te vorderen van de investeerders, dat wil zeggen van de leden van de ESV’s (hierna: „bevel tot terugvordering”).
Tegen het bestreden besluit zijn verschillende beroepen tot nietigverklaring ingesteld. De door Telefónica Gestión Integral de Edificios y Servicios en Banco Santander ingestelde beroepen zijn geschorst in afwachting van de definitieve afdoening van de door het Koninkrijk Spanje, Lico Leasing, SA, en Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión, SA (hierna: „PYMAR”) ingestelde beroepen. Zo heeft het Gerecht in zijn arrest Spanje e.a./Commissie(5) het bestreden besluit nietig verklaard. De Commissie heeft daarop hogere voorziening ingesteld bij het Hof, dat het arrest van het Gerecht heeft vernietigd bij zijn arrest Commissie/Spanje e.a. (C‑128/16 P)(6) en de zaken heeft terugverwezen naar het Gerecht.
Bij het arrest na terugverwijzing, Spanje e.a./Commissie(7), heeft het Gerecht de door het Koninkrijk Spanje, Lico Leasing en PYMAR ingestelde beroepen verworpen. In dit arrest heeft het Gerecht het middel waarmee de selectiviteit van de SBLR werd betwist in wezen verworpen op grond van de overweging dat het feit dat de belastingdienst over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikte om goedkeuring te verlenen voor vervroegde afschrijving volstond om de SBLR in haar geheel als selectief aan te merken. Ook de middelen inzake schending van de beginselen die van toepassing zijn op de terugvordering van de steun, te weten de beginselen van bescherming van het gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid, zijn door het Gerecht afgewezen. Wat specifiek dat laatste punt betreft, heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie het recht niet onjuist had toegepast door te gelasten dat het volledige bedrag van de betrokken steun enkel van de ESV-investeerders moest worden teruggevorderd, ook al was een deel van het verkregen belastingvoordeel overgedragen aan derden, namelijk de scheepvaartondernemingen.
Daarop zijn afzonderlijke hogere voorzieningen tegen dat arrest ingesteld bij het Hof, dat bij zijn arrest Spanje e.a./Commissie (C‑649/20 P, C‑658/20 P en C‑662/20 P)(8), het middel van het Koninkrijk Spanje heeft aanvaard dat het betrokken arrest ontoereikend is gemotiveerd wat de terugvordering van de betrokken steun betreft, en de hogere voorzieningen voor het overige heeft verworpen. Het Hof heeft het bestreden arrest gedeeltelijk vernietigd en achtte zich voldoende ingelicht om het gedeelte van de beroepen dat nog diende te worden onderzocht, zelf definitief af te handelen. Na de betreffende punten te hebben onderzocht, heeft het Hof geoordeeld dat het bestreden besluit nietig moest worden verklaard voor zover de ESV’s en hun investeerders daarbij werden aangewezen als de enige begunstigden van de betrokken steun en Spanje daarbij werd gelast om het volledige bedrag van de betrokken steun enkel van de ESV-investeerders terug te vorderen.
Beoordeling door het Gerecht
Wat om te beginnen de vraag betreft of de door verzoeksters ingestelde beroepen zonder voorwerp zijn geraakt na het arrest van het Hof in de zaak Spanje e.a./Commissie (C‑649/20 P, C‑658/20 P en C‑662/20 P) waarbij het bestreden besluit gedeeltelijk nietig is verklaard, herinnert het Gerecht eraan dat het voorwerp van het geding op straffe van afdoening zonder beslissing moet blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, hetgeen onderstelt dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld.
Zo geraakt een krachtens artikel 263 VWEU ingesteld beroep zonder voorwerp wat de vordering tot nietigverklaring van een bestreden handeling betreft, wanneer die handeling in de loop van het geding nietig wordt verklaard. De verzoekende partij verkrijgt door de nietigverklaring van die handeling namelijk het enige resultaat dat haar beroep haar kan opleveren, zodat het geding voor de Unierechter zonder voorwerp is geraakt. Hetzelfde geldt wanneer de verzoekende partij door de gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden handeling het door een deel van haar beroep beoogde resultaat heeft bereikt, zodat op dit deel niet meer behoeft te worden beslist.
In casu stelt het Gerecht vast dat de door verzoeksters ingestelde beroepen zonder voorwerp zijn geraakt voor zover daarmee wordt opgekomen tegen de aanwijzing van de ESV’s en hun investeerders als enige begunstigden van de SBLR en van die investeerders als de enige ondernemingen tegen wie het bevel tot terugvordering is gericht, alsook tegen de motivering van het bestreden besluit dienaangaande, en tegen de in het bestreden besluit beschreven methodologie voor de berekening van het bedrag dat de ESV-investeerders moeten terugbetalen.
Ten eerste is het bestreden besluit immers reeds nietig verklaard bij het arrest van het Hof in de zaak Spanje e.a./Commissie (C‑649/20 P, C‑658/20 P en C‑662/20 P), voor zover het de ESV’s en hun investeerders aanwijst als de enige begunstigden van de SBLR en gelast dat het volledige bedrag van de betrokken steun van die investeerders wordt teruggevorderd. Bovendien hebben verzoeksters niet aangetoond dat het betoog waarmee zij opkomen tegen het feit dat de scheepswerven niet vallen onder de begunstigden van de SBLR en onder de ondernemingen waarop het terugvorderingsbevel betrekking heeft, zo dit al gegrond zou zijn, hun een voordeel kon opleveren dat verder ging dan het voordeel dat zij aan het arrest van het Hof ontlenen.
Ten tweede is de in dat besluit beschreven methodologie om het door de investeerders terug te betalen bedrag te berekenen achterhaald door dat arrest, voor zover zij berust op de thans onjuiste premisse dat het volledige voordeel alleen van de ESV-investeerders moet worden teruggevorderd.
Niettemin dient nog steeds uitspraak te worden gedaan over de vorderingen van verzoeksters die strekken tot nietigverklaring van delen van het bestreden besluit die het Hof niet nietig heeft verklaard in het arrest Spanje e.a./Commissie (C‑649/20 P, C‑658/20 P en C‑662/20 P). Dat besluit blijft namelijk geldig voor zover het de steun waarvan ten minste de ESV’s en hun investeerders profiteren, onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt verklaart en het Koninkrijk Spanje verplicht om die steun, of een deel ervan, van hen terug te vorderen. Bovendien doet de omstandigheid dat de in het bestreden besluit beschreven methodologie voor de berekening van de terug te vorderen bedragen in het licht van dat arrest moet worden gewijzigd, niets af aan het feit dat deze terugvorderingsverplichting als zodanig blijft bestaan.
In dit verband verwerpt het Gerecht in de eerste plaats het middel inzake de onjuiste kwalificatie van de individuele belastingmaatregelen van de SBLR als nieuwe steun.
De argumenten waarmee verzoeksters opkomen tegen de kwalificatie van die belastingmaatregelen als nieuwe steun, het selectieve karakter ervan en het bestaan van een voordeel, berusten dus op de onjuiste premisse dat die maatregelen afzonderlijk moeten worden beoordeeld in het licht van artikel 107 VWEU, en niet op basis van de SBLR in zijn geheel.
Deze belastingmaatregelen zijn namelijk in wezen de jure met elkaar verbonden omdat de vervroegde afschrijving onderworpen was aan goedkeuring door de belastingdiensten. Zij zijn tevens de facto met elkaar verbonden omdat de administratieve goedkeuring voor vervroegde afschrijving enkel werd verleend in de context van leaseovereenkomsten voor schepen die voor de tonnagebelastingregeling in aanmerking kwamen. Wegens het bestaan van een dergelijk verband heeft het Gerecht in het arrest Spanje e.a./Commissie (T‑515/13 RENV en T‑719/13 RENV), geoordeeld dat, gelet op de selectiviteit van een van de maatregelen om in aanmerking te komen voor de SBLR als geheel – te weten de goedkeuring van vervroegde afschrijving – de Commissie in het bestreden besluit terecht had geoordeeld dat het stelsel in zijn geheel selectief was. In het arrest Spanje e.a./Commissie (C‑649/20 P, C‑658/20 P en C‑662/20 P) heeft het Hof deze conclusie bevestigd, alsook impliciet de noodzaak erkend om de SBLR in haar geheel te beoordelen als een steunregeling.
In de tweede plaats wijst het Gerecht het middel af waarmee wordt betoogd dat de Commissie haar bevoegdheden op het gebied van staatssteun heeft overschreden door compensatieclausules te verbieden in tussen particulieren gesloten overeenkomsten die de begunstigden beschermen tegen de terugvordering van onrechtmatige en onverenigbare staatssteun.
In dit verband stelt het Gerecht vast dat de precisering in artikel 4, lid 1, van het dispositief van het bestreden besluit, volgens welke het Koninkrijk Spanje de steun van de begunstigden moet terugvorderen „zonder mogelijkheid voor [hen] om de last van de terugvordering door te berekenen aan andere personen”, ruim is geformuleerd en niet uitdrukkelijk is beperkt tot de compensatieclausules. Bovendien hebben die clausules niet specifiek betrekking op het geval waarin onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun wordt teruggevorderd, maar meer in het algemeen op de gevolgen van de mogelijkheid dat de bevoegde autoriteiten de uit de SBLR voortvloeiende belastingvoordelen niet goedkeuren of dat de geldigheid ervan, wanneer zij eenmaal zijn goedgekeurd, ter discussie wordt gesteld.
Desalniettemin gaat de Commissie in bepaalde overwegingen van het bestreden besluit concreter in op de specifieke aspecten van de compensatieclausules die volgens haar problematisch blijken te zijn in de specifieke context van de terugvordering van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun. Zo preciseert zij dat het doel van de terugvordering, dat erin bestaat de vroegere toestand te herstellen en met name de verstoring van de mededinging op te heffen die voortkomt uit het concurrentievoordeel ten gevolge van de onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun, permanent zou worden gefrustreerd als particuliere partijen door middel van contractuele bepalingen de effecten van door de Commissie vastgestelde besluiten tot terugvordering zouden kunnen wijzigen. Hieruit volgt dat de precisering in artikel 4, lid 1, van het dispositief van het bestreden besluit aldus moet worden opgevat dat zij enkel betrekking heeft op de compensatieclausules, voor zover zij aldus kunnen worden uitgelegd dat zij de begunstigden van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun beschermen tegen de terugvordering van die steun.
Bovendien heeft de Commissie niet bepaald dat deze compensatieclausules nietig zijn, aangezien een dergelijke bevoegdheid in voorkomend geval toekomt aan de nationale rechterlijke instanties. Met die precisering in het bestreden besluit beoogt de Commissie slechts de verplichting nader te omschrijven die op het Koninkrijk Spanje rust om de steun van de begunstigden ervan terug te vorderen teneinde de toestand van vóór de steunverlening te herstellen.
Hieruit volgt dat de Commissie de grenzen van de bevoegdheden die haar op het gebied van staatssteun zijn verleend(9), niet heeft overschreden. De terugvordering geschiedt weliswaar in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat(10), maar dit neemt niet weg dat die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het besluit van de Commissie mogelijk moeten maken. Bijgevolg staat niets eraan in de weg dat de Commissie in het bestreden besluit preciseert dat het Koninkrijk Spanje ervoor moet zorgen dat de begunstigden de steunbedragen terugbetalen waarvan zij daadwerkelijk hebben geprofiteerd, zonder dat zij de last van de terugvordering van die bedragen kunnen doorberekenen aan een andere contractpartij. Dit geldt temeer daar die compensatieclausules waren opgenomen in de tussen de verschillende deelnemers aan de SBLR gesloten raamovereenkomsten, die door de belastingdienst in aanmerking werden genomen om toestemming te verlenen voor vervroegde afschrijving.