Causa T‑763/20
Sinopec Chongqing SVW Chemical Co. Ltd e a.
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 21 febbraio 2024
«Dumping – Importazioni di determinati alcoli polivinilici originari della Cina – Dazio antidumping definitivo – Regolamento di esecuzione (UE) 2020/1336 – Calcolo del valore normale – Distorsioni significative nel paese esportatore – Articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento (UE) 2016/1036 – Diritto dell’OMC – Principio di interpretazione conforme – Adeguamenti – IVA non rimborsabile – Funzioni assimilabili a quelle di un agente che opera sulla base di commissioni – Equa comparazione del prezzo all’esportazione e del valore normale – Onere della prova – Articolo 2, paragrafo 10, lettere b) ed i), del regolamento 2016/1036 – Omessa collaborazione – Dati disponibili – Articolo 18 del regolamento 2016/1036 – Doppia applicazione – Applicazione penalizzante – Processi di produzione differenti – Undercutting dei prezzi – Segmenti di mercato – Metodo dei numeri di controllo del prodotto – Articolo 3, paragrafi 2 e 3, del regolamento 2016/1036 – Diritti della difesa – Trattamento riservato – Articoli 19 e 20 del regolamento 2016/1036»
1. Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Metodi – Interpretazione alla luce degli accordi internazionali conclusi dall’Unione – Interpretazione del regolamento 2016/1036 alla luce dell’accordo antidumping del GATT del 1994 – Presa in considerazione dell’interpretazione adottata dall’organo di conciliazione – Interpretazione contra legem del diritto dell’Unione derivato – Inammissibilità
[Art. 216, § 2, TFUE; accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (accordo antidumping del 1994); regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, art. 2, §§ 6 bis e 7]
(v. punti 20‑22, 28‑33, 39‑49)
2. Accordi internazionali – Accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio – GATT del 1994 – Impossibilità di invocare gli accordi dell’OMC per contestare la legittimità di un atto dell’Unione – Eccezioni – Atto dell’Unione finalizzato ad assicurarne l’esecuzione o che vi fa esplicito e preciso riferimento – Assenza
[Art. 216, § 2, TFUE; accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (accordo antidumping del 1994); regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, art. 2, § 6 bis]
(v. punti 23, 24, 38)
3. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Margine di dumping – Confronto tra il valore normale e il prezzo all’esportazione – Adeguamenti – Presa in considerazione delle commissioni pagate per le vendite – Funzioni svolte dall’operatore commerciale analoghe a quelle di un agente che opera sulla base di commissioni – Distributore che forma un’entità economica con il produttore – Esclusione – Determinazione dell’esistenza dell’entità economica – Elementi da prendere in considerazione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, art. 2, § 10, i)]
(v. punti 60‑64)
4. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Margine di dumping – Confronto tra il valore normale e il prezzo all’esportazione – Adeguamenti – Presupposti – Onere della prova
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, art. 2, § 10, i)]
(v. punti 65‑112, 126‑138, 147, 279‑281)
5. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Margine di dumping – Confronto tra il valore normale e il prezzo all’esportazione – Adeguamenti – Presa in considerazione dell’imposta sul valore aggiunto non rimborsabile che incide sul prezzo all’esportazione – Ristabilimento della simmetria tra il prezzo all’esportazione e il valore normale adeguando quest’ultimo
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, art. 2, §§ 6 bis e 10, k)]
(v. punti 145, 153‑158)
6. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Svolgimento dell’inchiesta – Utilizzo dei dati disponibili in caso di rifiuto di collaborazione da parte dell’impresa – Obbligo delle istituzioni di dimostrare l’utilizzo dei migliori dati possibili – Assenza – Potere discrezionale delle istituzioni – Sindacato giurisdizionale – Limiti
[Accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (accordo antidumping del 1994), art. 6.8 e allegato II; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, artt. 3 e 18, §§ 5 e 6]
(v. punti 181‑207)
7. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Svolgimento dell’inchiesta – Utilizzo dei dati disponibili in caso di rifiuto di collaborazione da parte dell’impresa – Determinazione del valore normale – Valore normale che si presume non essere inferiore al valore normale più elevato degli altri produttori esportatori – Presunzione che si fonda sulla mancanza di cooperazione dell’impresa – Inammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, art. 18)
(v. punti 211‑220)
8. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Pregiudizio – Fattori da prendere in considerazione – Effetto delle importazioni oggetto di dumping sui prezzi dei prodotti simili nel mercato dell’Unione – Calcolo del margine di sottoquotazione – Metodo di calcolo – Potere discrezionale della Commissione – Obbligo per la Commissione di prendere in considerazione i segmenti di mercato del prodotto di cui trattasi – Insussistenza salvo circostanze eccezionali
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 4, §§ 2 e 3)
(v. punti 249‑258, 261, 262, 267‑269, 273)
9. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Pregiudizio – Fattori da prendere in considerazione – Effetto delle importazioni oggetto di dumping sui prezzi dei prodotti simili nel mercato dell’Unione – Calcolo del margine di sottoquotazione – Metodo di calcolo – Obbligo per la Commissione di prendere in considerazione la totalità delle vendite di prodotti simili dei produttori dell’Unione inclusi nel campione – Assenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, art. 3, §§ 2 e 3)
(v. punti 288, 292‑297)
10. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Inchiesta – Rispetto dei diritti della difesa – Obbligo delle istituzioni di garantire l’informazione delle imprese interessate e di rispettare la riservatezza delle informazioni conciliando tali obblighi – Decisione della Commissione che respinge una domanda dell’impresa interessata diretta all’accesso ad informazioni riservate – Insussistenza di errori di diritto da parte della Commissione – Impresa che non ha adito il consigliere-auditore riguardo a tale decisione di rigetto – Circostanza che corrobora la conclusione dell’insussistenza di errori di diritto da parte della Commissione
[Accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (accordo antidumping del 1994), art. 6.5; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, artt. 6, § 7, 19 e 20]
(v. punti 308‑315, 321‑330)
11. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Svolgimento dell’inchiesta – Obbligo della Commissione di provvedere all’informazione delle parti interessate – Portata – Diritti della difesa – Violazione – Presupposti – Possibilità per l’impresa interessata di assicurare meglio la propria difesa in assenza di irregolarità procedurale
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, artt. 19 e 20)
(v. punti 331‑335)
Sintesi
A seguito di un ricorso introdotto da talune entità del gruppo cinese Sinopec, il Tribunale ha annullato il regolamento di esecuzione 2020/1336 della Commissione europea, istitutivo di dazi antidumping definitivi sulle importazioni di determinati alcoli polivinilici (in prosieguo: i «PVA») originari della Repubblica popolare cinese (1). In tale occasione, nell’ambito dell’equa comparazione fra il prezzo all’esportazione e il valore normale, il Tribunale precisa la portata e l’onere della prova che incombe alla Commissione ai fini dell’applicazione di un adeguamento al ribasso del prezzo all’esportazione motivata dal fatto che una società di vendita collegata a un produttore esercita funzioni assimilabili a quelle di un agente che opera sulla base di commissioni. Esso si pronuncia altresì sulla questione se, nel caso in cui la Commissione fondi le sue conclusioni sulla base dei dati disponibili a seguito della constatazione della mancanza di collaborazione di una società, essa possa applicare una presunzione secondo la quale il valore normale dei prodotti venduti da tale società corrisponde al valore normale più elevato tra quelli degli altri produttori esportatori.
Nel caso di specie, la Commissione, investita di una denuncia presentata dalla Kuraray Europe GmbH, principale produttore di PVA dell’Unione europea, ha avviato un’inchiesta antidumping in esito alla quale ha adottato il regolamento impugnato.
È in tale contesto che talune entità del gruppo Sinopec, vale a dire la Sinopec Chongqing SVW Chemical Co. Ltd (in prosieguo: la «Sinopec Chongqing») e la Sinopec Great Wall Energy Chemical (Ningxia) Co. Ltd (in prosieguo: la «Sinopec Ningxia»), imprese cinesi produttrici di PVA, nonché la Central-China Company, Sinopec Chemical Commercial Holding Co. Ltd (in prosieguo: la «Sinopec Central-China»), impresa cinese collegata alle precedenti, la quale esporta in particolare verso l’Unione europea prodotti fabbricati da queste ultime, ritenendosi danneggiate dai dazi antidumping istituiti dalla Commissione, hanno adito il Tribunale con un ricorso di annullamento del regolamento di esecuzione 2020/1336 nella parte in cui esso le riguarda (2).
Giudizio del Tribunale
A sostegno del loro ricorso, le ricorrenti fanno valere, anzitutto, che l’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento 2016/1036 (3) effettuata dalla Commissione al fine di determinare il valore normale dei prodotti da esse fabbricati sarebbe contraria agli obblighi derivanti dal diritto dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC). Tale disposizione istituisce un regime speciale che fissa le norme per la determinazione del valore normale nel caso di esportazioni provenienti da paesi per i quali sia accertato che il loro mercato interno presenta distorsioni significative, quali definite dalla medesima disposizione.
A tal riguardo, il Tribunale precisa che la Commissione non era tenuta a procedere ad un’interpretazione conforme di tale disposizione alla luce delle norme dell’OMC. Infatti, anche se i testi del diritto dell’Unione devono essere interpretati, per quanto possibile, in conformità con il diritto internazionale, in particolare laddove tali testi mirino ad attuare un accordo internazionale concluso dall’Unione, ciò non toglie che l’articolo 2, paragrafo 6 bis, del regolamento di base non può essere considerato una disposizione diretta ad attuare obblighi specifici degli accordi conclusi nell’ambito dell’OMC, dato che il diritto dell’OMC non contiene norme specifiche destinate al calcolo del valore normale nelle situazioni contemplate dalla disposizione di cui trattasi.
Inoltre, per quanto riguarda il confronto tra il prezzo all’esportazione e il valore normale dei prodotti di cui trattasi, il Tribunale constata che a torto la Commissione ha applicato un adeguamento al ribasso dei prezzi all’esportazione, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 10, lettera i), del regolamento di base. Infatti, essa ha commesso un errore di valutazione ritenendo che, nonostante l’esistenza di un controllo comune, le ricorrenti non costituissero un’entità economica unica, in quanto, secondo la Commissione, la Sinopec Central-China, società di vendita collegata alle altre due ricorrenti, non agiva come ufficio vendite interno, ma esercitava piuttosto funzioni assimilabili a quelle di un agente che opera sulla base di commissioni.
A tal riguardo, da una giurisprudenza costante risulta che, se le istituzioni dell’Unione ritengono che si debba applicare un adeguamento al ribasso del prezzo all’esportazione, in quanto una società di vendita collegata ad un produttore esercita funzioni assimilabili a quelle di un agente che opera sulla base di commissioni, spetta a tali istituzioni fornire quanto meno indizi concordanti atti a dimostrare che tale condizione è soddisfatta.
Pertanto, spettava alla Commissione fornire sufficienti indizi concordanti atti a dimostrare che, nonostante l’esistenza di un controllo comune, la Sinopec Central-China esercitava funzioni analoghe a quelle di un agente che opera sulla base di commissioni e non agiva come un ufficio vendite interno. Tuttavia, la Commissione non è riuscita a soddisfare l’onere della prova ad essa incombente, in quanto gli indizi forniti erano o irrilevanti o privi di valore probatorio riguardo alle funzioni esercitate dalla Sinopec Central-China.
Per quanto riguarda il calcolo del valore normale dei prodotti venduti dalla Sinopec Ningxia, il Tribunale osserva, inoltre, che la Commissione è incorsa in un errore di diritto applicando una presunzione secondo cui tale valore corrispondeva al valore normale più elevato fra quelli degli altri produttori esportatori.
Nel caso di specie, poiché le ricorrenti non hanno potuto fornire alla Commissione i dati necessari relativi alla Sinopec Ningxia, la Commissione ha calcolato il valore normale dei prodotti venduti da quest’ultima basandosi sui dati disponibili, ai sensi dell’articolo 18 del regolamento di base. I dati che erano in suo possesso sono stati quindi confrontati. Orbene, anche se essa non è tenuta a spiegare sotto quale profilo i dati disponibili utilizzati fossero i migliori possibili, giacché un siffatto obbligo non risulta né dall’articolo 18 del regolamento di base né dalla giurisprudenza, essa deve tuttavia spiegare perché i dati utilizzati sono pertinenti.
Pertanto, se, a causa delle differenze tra i processi di produzione seguiti dalla Sinopec Ningxia e dalla Sinopec Chongqing, la Commissione era legittimata ad escludere dai dati pertinenti quelli relativi a quest’ultima e ad utilizzare quelli relativi agli altri produttori esportatori, essa doveva giustificare la sua scelta di prendere in considerazione, per ciascun tipo di prodotto venduto dalla Sinopec Ningxia, il valore normale più elevato tra quelli degli altri produttori esportatori. Infatti, tale scelta non può basarsi su una presunzione fondata sulla semplice constatazione dell’assenza di collaborazione delle parti ricorrenti, dato che la Commissione non è legittimata a sanzionare un produttore esportatore a causa della sua mancanza di collaborazione.
Inoltre, il ricorso a una presunzione, anche se difficile da superare, resta accettabile purché esista, in particolare, la possibilità di apportare la prova contraria. Orbene, nel caso di specie, il rovesciamento della presunzione in questione è possibile soltanto qualora le ricorrenti forniscano alla Commissione le informazioni la cui mancata produzione costituisce proprio il fattore che ha determinato l’utilizzo da parte della Commissione dei dati disponibili ai sensi dell’articolo 18 del regolamento di base.
Infine, il Tribunale ritiene che la Commissione non abbia violato i diritti della difesa delle ricorrenti rifiutando di divulgare loro informazioni sui quantitativi venduti e sui prezzi di vendita dell’industria dell’Unione, nonché i margini di undercutting e di underselling, dato che tali informazioni sono riservate.
Tale assenza di errori è corroborata dal fatto che le ricorrenti, quando hanno ricevuto il messaggio di posta elettronica della Commissione recante il rigetto della loro domanda di accesso alle menzionate informazioni, non hanno investito di tale questione il consigliere-auditore, come avrebbero potuto fare (4). In tal modo, esse hanno prestato acquiescenza alla decisione della Commissione, che risulta da una ponderazione degli obiettivi perseguiti dal regolamento di base, vale a dire di consentire alle parti interessate di difendere utilmente i loro interessi e di preservare la riservatezza delle informazioni raccolte nel corso dell’inchiesta (5).