Mål T‑762/20
Sinopec Chongqing SVW Chemical Co. Ltd m.fl.
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (nionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 21 februari 2024
”Dumpning – Import av vissa polyvinylalkoholer med ursprung i Kina – Slutgiltig antidumpningstull – Genomförandeförordning (EU) 2020/1336 – Beräkning av normalvärdet – Betydande snedvridningar i exportlandet – Artikel 2.6a i förordning (EU) 2016/1036 – WTO:s regelverk – Principen om konform tolkning – Justeringar – Ej återbetalningsbar mervärdesskatt – Liknande funktioner som en agent som arbetar på provisionsbasis – Rättvis jämförelse av exportpriset och normalvärdet – Bevisbörda – Artikel 2.10 b och i i förordning 2016/1036 – Bristande samarbete – Tillgängliga uppgifter – Artikel 18 i förordning 2016/1036 – Dubbel tillämpning – Bestraffande tillämpning – Olika tillverkningsprocesser – Prisunderskridande – Marknadssegment – Metod med produktkontrollnummer – Artikel 3.2 och 3.3 i förordning 2016/1036 – Rätten till försvar – Konfidentiell behandling – Artiklarna 19 och 20 i förordning 2016/1036”
1. Unionsrätt – Tolkning – Metoder – Tolkning mot bakgrund av internationella avtal som ingåtts av unionen – Tolkning av förordning 2016/1036 mot bakgrund av antidumpningsavtalet i Gatt 1994 – Beaktande av den tolkning som antagits av tvistlösningsorganet – Tolkning contra legem av unionens sekundärrätt – Otillåtet
(Artikel 216.2 FEUF; avtalet om tillämpning av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet (1994 års antidumpningsavtal); Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.6a och 2.7)
(se punkterna 20–22, 28–33 och 39–49)
2. Internationella avtal – Avtal om upprättande av Världshandelsorganisationen – Gatt 1994 – Det är inte möjligt att åberopa WTO-avtalen för att bestrida lagenligheten av en unionsrättsakt – Undantag – Unionsrättsakt vars syfte är att säkerställa fullgörandet därav eller som uttryckligen och precist hänvisar därtill – Föreligger inte
(Artikel 216.2 FEUF; avtalet om tillämpning av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet (1994 års antidumpningsavtal); Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.6a)
(se punkterna 23, 24 och 38)
3. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Jämförelse mellan normalvärdet och exportpriset – Justeringar – Beaktande av provisioner som utbetalats på försäljningen –Handlaren fyller liknande funktioner som en agent som arbetar på provisionsbasis – Distributör som bildar en ekonomisk enhet med tillverkaren – Omfattas inte – Fastställande av att det föreligger en ekonomisk enhet – Bevisning som ska beaktas
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.10 i)
(se punkterna 60–64)
4. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Jämförelse mellan normalvärdet och exportpriset – Justeringar – Villkor – Bevisbörda
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.10 i)
(se punkterna 65–112, 126–138, 147 och 279–281)
5. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Jämförelse mellan normalvärdet och exportpriset – Justeringar – Beaktande av ej återbetalningsbar mervärdesskatt som påverkar exportpriset – Återställande av symmetrin mellan exportpriset och normalvärdet genom justering av det sistnämnda
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.6a och 2.10 k)
(se punkterna 145 och 153–158)
6. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Genomförande av undersökningen – Användning av tillgängliga uppgifter i det fall att företaget vägrar att samarbeta – Institutionernas skyldighet att visa att bästa möjliga uppgifter använts – Föreligger inte – Institutionernas utrymme för skönsmässig bedömning – Domstolskontroll – Gränser
(Avtalet om tillämpning av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet (1994 års antidumpningsavtal), artikel 6.8 och bilaga II; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 3, 18.5 och 18.6)
(se punkterna 181–207)
7. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Genomförande av undersökningen – Användning av tillgängliga uppgifter i det fall att företaget vägrar att samarbeta – Fastställande av normalvärdet – Normalvärde som presumeras inte vara lägre än det högsta normalvärdet för de andra exporterande tillverkarna – Presumtion som grundas på att företaget inte samarbetat – Otillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 18)
(se punkterna 211–220)
8. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Faktorer som ska beaktas – Den dumpade importens inverkan på priserna för likadana produkter på unionsmarknaden – Beräkning av marginalen för prisunderskridandet – Beräkningsmetod – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Kommissionens skyldighet att beakta marknadssegmenten för den berörda produkten – Föreligger endast under särskilda omständigheter
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 1.4, 3.2 och 3.3)
(se punkterna 249–258, 261, 262, 267–269 och 273)
9. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Faktorer som ska beaktas – Den dumpade importens inverkan på priserna för likadana produkter på unionsmarknaden – Beräkning av marginalen för prisunderskridandet – Beräkningsmetod – Kommissionens skyldighet att beakta den samlade försäljningen av likadana produkter för unionstillverkarna i urvalet – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 3.2 och 3.3)
(se punkterna 288 och 292–297)
10. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Undersökning – Iakttagande av rätten till försvar – Institutionernas skyldighet att se till att de berörda företagen informeras och att samtidigt iaktta sekretessen för uppgifterna – Kommissionens beslut att avslå en begäran från det berörda företaget om tillgång till konfidentiella uppgifter – Kommissionen har inte gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning – Företag som inte har vänt sig till förhörsombudet med beslutet om avslag – Omständighet som stöder slutsatsen att kommissionen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning
(Avtalet om tillämpning av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet (1994 års antidumpningsavtal), artikel 6.5; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 6.7, 19 och 20)
(se punkterna 308–315 och 321–330)
11. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Genomförande av undersökningen – Kommissionens skyldighet att se till att de berörda parterna informeras – Omfattning – Rätten till försvar – Åsidosättande – Villkor – Möjlighet för det berörda företaget att bättre försvara sig om det inte förekommit något fel i förfarandet
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 19 och 20)
(se punkterna 331–335)
Resumé
På grundval av en talan som väckts av enheter i den kinesiska koncernen Sinopec ogiltigförklarar tribunalen Europeiska kommissionens genomförandeförordning 2020/1336 om införande av slutgiltiga antidumpningstullar beträffande import av vissa polyvinylalkoholer med ursprung i Folkrepubliken Kina.(1) Tribunalen preciserar omfattningen av den bevisbörda som åligger kommissionen när den inom ramen för en rättvis jämförelse mellan exportpriset och normalvärdet justerar exportpriset nedåt av det skälet att ett försäljningsbolag som står nära en producent fyller liknande funktioner som en agent som arbetar på provisionsbasis. Tribunalen uttalar sig även om huruvida kommissionen – i det fall att den efter att ha konstaterat att ett företag inte är samarbetsvilligt grundar sina slutsatser på tillgängliga uppgifter – kan tillämpa en presumtion enligt vilken normalvärdet för de produkter som företaget i fråga säljer motsvarar det högsta av de normalvärden som fastställts för de andra exporterande tillverkarna.
I förevarande fall inledde kommissionen en antidumpningsundersökning till följd av ett klagomål som hade ingetts av Kuraray Europe GmbH, som är den största tillverkaren av polyvinylalkoholer i Europeiska unionen. Undersökningen ledde fram till att den angripna förordningen antogs.
Det är i detta sammanhang som enheterna i koncernen Sinopec – det vill säga Sinopec Chongqing SVW Chemical Co. Ltd (nedan kallat Sinopec Chongqing) och Sinopec Great Wall Energy & Chemical (Ningxia) Co. Ltd (nedan kallat Sinopec Ningxia), vilka är kinesiska företag som tillverkar polyvinylalkoholer, samt Central-China Company, Sinopec Chemical Commercial Holding Co. Ltd (nedan kallat Sinopec Central-China), vilket är ett kinesiskt företag som är närstående de förstnämnda företagen och exporterar produkter som de tillverkar framför allt till Europeiska unionen – väckte talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2020/1336, såvitt avsåg dem, eftersom de ansåg sig ha skadats av de antidumpningstullar som kommissionen hade infört.(2)
Tribunalens bedömning
Till stöd för sin talan har sökandena gjort gällande att kommissionen, i syfte att fastställa normalvärdet för de produkter som sökandena tillverkar, tillämpade artikel 2.6a i förordning 2016/1036(3) på ett sätt som strider mot de skyldigheter som följer av Världshandelsorganisationens (WTO) regelverk. Genom denna bestämmelse har det inrättats ett särskilt system med bestämmelser om fastställande av normalvärdet vid export från länder avseende vilka det har fastställts att det föreligger betydande snedvridningar på deras inhemska marknad, såsom dessa definieras i samma bestämmelse.
Tribunalen preciserar att kommissionen inte var skyldig att tolka denna bestämmelse konformt med WTO:s regler. Även om unionens bestämmelser så långt som möjligt ska tolkas mot bakgrund av internationell rätt, i synnerhet när de syftar till att genomföra ett internationellt avtal som unionen har ingått, kvarstår dock att artikel 2.6a i grundförordningen inte kan betraktas som en bestämmelse som syftar till att genomföra särskilda skyldigheter i avtal som har ingåtts inom ramen för WTO, eftersom WTO:s regelverk inte innehåller några särskilda regler om beräkningen av normalvärdet i de situationer som avses i bestämmelsen i fråga.
Vad vidare gäller jämförelsen mellan exportpriset och normalvärdet för de berörda produkterna konstaterar tribunalen att kommissionen felaktigt tillämpade en justering nedåt av exportpriserna enligt artikel 2.10 i) i grundförordningen. Den gjorde nämligen en oriktig bedömning när den ansåg att sökandena trots att gemensam kontroll förelåg inte utgjorde en enda ekonomisk enhet, eftersom Sinopec Central-China, som är ett närstående försäljningsbolag till de båda andra sökandena, enligt kommissionen inte agerade som en intern försäljningsavdelning, utan fyllde liknande funktioner som en agent som arbetar på provisionsbasis.
Av fast rättspraxis följer att när unionsinstitutionerna anser att exportpriset ska justeras nedåt med motiveringen att ett försäljningsbolag som står nära en producent fyller liknande funktioner som en agent som arbetar på provisionsbasis, så ankommer det på unionsinstitutionerna att åtminstone lägga fram samstämmiga indicier på att detta villkor är uppfyllt.
Det ankom således på kommissionen att lägga fram tillräckligt samstämmiga indicier för att visa att Sinopec Central-China, trots förekomsten av gemensam kontroll, fyllde liknande funktioner som en agent som arbetar på provisionsbasis och inte agerade i egenskap av en intern försäljningsavdelning. Kommissionen lyckades emellertid inte fullgöra den bevisbörda som var ålagd den, eftersom de indicier som den lade fram antingen inte var relevanta eller saknade bevisvärde med avseende på de funktioner som Sinopec Central-China fyllde.
När det gäller beräkningen av normalvärdet för de produkter som såldes av Sinopec Ningxia påpekar tribunalen dessutom att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att presumera att detta normalvärde motsvarade det högsta av de normalvärden som fastställts för de andra exporterande tillverkarna.
Eftersom sökandena i förevarande fall inte kunde tillhandahålla kommissionen nödvändiga uppgifter om Sinopec Ningxia, beräknade kommissionen normalvärdet för de produkter som såldes av Sinopec Ningxia genom att grunda sig på tillgängliga uppgifter i den mening som avses i artikel 18 i grundförordningen. Kommissionen jämförde således de uppgifter som den innehade. Även om kommissionen inte är skyldig att förklara på vilket sätt de tillgängliga uppgifter som använts var de bästa möjliga, eftersom en sådan skyldighet inte framgår av vare sig artikel 18 i grundförordningen eller av rättspraxis, ska den likväl förklara på vilket sätt de använda uppgifterna är relevanta.
Även om kommissionen på grund av skillnaderna mellan de tillverkningsprocesser som användes av Sinopec Ningxia och av Sinopec Chongqing hade rätt att bortse från uppgifterna om Sinopec Chongqing som relevanta uppgifter och i stället använda uppgifterna om de andra exporterande tillverkarna, måste den således motivera sitt val att för varje produkttyp som såldes av Sinopec Ningxia välja det högsta normalvärdet för de andra exporterande tillverkarna. Detta val kan nämligen inte grundas på en presumtion som vilar på enbart konstaterandet att sökandena inte samarbetat, eftersom kommissionen inte har rätt att bestraffa en exporterande tillverkare för bristande samarbetsvilja.
Användningen av en presumtion, även om den är svår att motbevisa, är godtagbar förutsatt att det bland annat finns en möjlighet att lägga fram motbevis. I förevarande fall är det emellertid möjligt att motbevisa presumtionen i fråga endast om sökandena tillhandahåller kommissionen de uppgifter vilkas avsaknad är just den faktor som föranledde kommissionen att använda sig av tillgängliga uppgifter i den mening som avses i artikel 18 i grundförordningen.
Tribunalen bedömer slutligen att kommissionen inte åsidosatte sökandenas rätt till försvar genom att vägra att till dem lämna ut uppgifter om unionsindustrins sålda kvantiteter och försäljningspriser eller om prisunderskridandemarginalerna och målprisunderskridandemarginalerna, eftersom dessa uppgifter var konfidentiella till sin natur.
Att kommissionen därvid inte gjorde något fel styrks av den omständigheten att sökandena, när de mottog kommissionens e‑postmeddelande med avslag på deras begäran om tillgång till ovannämnda uppgifter, inte vände sig till förhörsombudet med denna fråga, även om de kunde ha gjort detta.(4) Därigenom godtog de kommissionens beslut, som är resultatet av en avvägning mellan grundförordningens syften, det vill säga att tillåta de berörda parterna att försvara sina intressen på ett ändamålsenligt sätt och att bevara sekretessen för de upplysningar som samlas in under undersökningen.(5)