Zaak T-702/21
Ekobulkos EOOD
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 21 december 2022
„Staatssteun – Productie van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen – Klacht – Beroep wegens nalaten – Verzoek tot handelen – Ontvankelijkheid – Verplichting tot handelen – Geen”
1. Beroep wegens nalaten – Natuurlijke of rechtspersonen – Voorwaarden voor ontvankelijkheid – Voorafgaande uitnodiging tot handelen – Wezenlijk vormvereiste – Strekking
(Art. 265, tweede alinea, VWEU)
(zie punt 17)
2. Beroep wegens nalaten – Voorwaarden voor ontvankelijkheid – Regelmatigheid van de precontentieuze procedure – Aanmaning van de instelling – Afbakening van de grenzen van het geding – Verschil tussen de uitnodiging tot handelen en het verzoekschrift – Beoordeling
(Art. 265, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 19-24)
3. Beroep wegens nalaten – Verplichting van de Commissie tot handelen – Verplichting tot onderzoek van informatie over beweerdelijk onrechtmatige steun – Verplichting om hetzij belanghebbende te informeren bij ontoereikende motivering, hetzij een besluit te nemen na afloop van het vooronderzoek – Nalaten
(Art. 265 VWEU; Verordening 2015/1589 van de Raad, art. 4, 12, lid 1, tweede alinea, 15, lid 1, en 24, lid 2, tweede alinea)
(zie punten 27-30)
4. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek van klachten – Verplichtingen van de Commissie – Informatie betreffende een vermeend onrechtmatige steunmaatregel die reeds in aanmerking is genomen in het kader van een besluit om geen bezwaar te maken – Onderzoeksverplichting – Geen – Gegevens die geen onjuiste toepassing van de goedgekeurde maatregel noch de vaststelling van nieuwe steun aan het licht brengen – Verplichting om een besluit te nemen na afloop van het vooronderzoek – Geen
(Art. 107, 108 en 265, tweede alinea, VWEU; Verordening 2015/1589 van de Raad, art. 4, 12, lid 1, tweede alinea, 15, lid 1, en 24, lid 2, tweede alinea)
(zie punten 34-39)
5. Beroep wegens nalaten – Natuurlijke of rechtspersonen – Nalaten waartegen beroep kan worden ingesteld – Geen tijdig onderzoek van een klacht betreffende vermeend onrechtmatige steun – Geen nalaten met betrekking tot de behandelingstermijn hetgeen uit het ontbreken van een verplichting tot handelen af te leiden is
(Art. 265 VWEU; Verordening 2015/1589 van de Raad, art. 12, lid 1, tweede alinea, en 24, lid 2)
(zie punt 40)
Samenvatting
De vennootschap Ekobulkos EEOD is een Bulgaarse elektriciteitsproducent die een op 19 mei 2012 in gebruik genomen fotovoltaïsche centrale exploiteert.
Bij besluit van 4 augustus 2016(1) heeft de Europese Commissie vastgesteld dat de door de Bulgaarse autoriteiten aangemelde Bulgaarse steunregeling voor de opwekking van energie uit hernieuwbare bronnen(2), overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar was met de interne markt. In dat besluit gaf zij vervolgens aan geen bezwaar te maken.
De aldus goedgekeurde regeling stelde met name de voorwaarden vast waaronder de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen in aanmerking kwamen voor voorkeursaankooptarieven. Deze voorwaarden zijn in 2015 gewijzigd door met name de invoering van anticumulatiebepalingen (hierna: „betrokken maatregel”).(3) Meer in het bijzonder bevatten deze regels – die bedoeld waren om elk risico van overcompensatie uit te sluiten – de verplichting om bij de vaststelling van de hoogte van de steun voor zover nodig de voorkeursaankooptarieven te verlagen door de investeringssteun af te trekken die was ontvangen op grond van een vóór 3 mei 2011 ingediende aanvraag (dat wil zeggen een aanvraag die was ingediend voordat de wet in werking trad waarbij de betrokken regeling is ingevoerd).
Op 21 februari 2020 heeft Ekobulkos bij de Commissie een klacht ingediend waarin zij stelde dat de Republiek Bulgarije aan bepaalde producenten van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun had verleend door hun op grond van de betrokken maatregel voorkeursaankooptarieven toe te kennen zonder dat op grond van de betrokken maatregel enige verlaging werd toegepast. Tot staving van haar beweringen voerde Ekobulkos meer in het bijzonder aan dat de betrokken maatregel leidde tot een verschil in de hoogte van de steun die bij de vaststelling van de voorkeursaankooptarieven werd verleend en dat dat verschil afhankelijk was van de datum waarop de steunaanvraag was ingediend. In die omstandigheden verstoorde een dergelijke maatregel de gelijkheid tussen de betrokken energieproducenten, hetgeen volgens verzoekster discriminerend was.
Bij brief van 7 oktober 2020 heeft de Commissie verzoekster geantwoord en ten eerste uiteengezet dat de betrokken maatregel haar reeds ter onderzoek was voorgelegd in het kader van de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van het positieve besluit van 2016, waarbij zij zich in dit verband baseerde op verschillende in de motivering van dit besluit uiteengezette aspecten van het onderzoek. Zij stelde in die omstandigheden vast dat zij de in 2015 ingevoerde wijzigingen, waaronder met name de betrokken maatregel, reeds had goedgekeurd. Ten tweede geeft de Commissie aan dat zij op basis van de in de klacht verstrekte gegevens niet had kunnen vaststellen dat de goedgekeurde maatregel onjuist was toegepast en evenmin dat er sprake was van nieuwe maatregelen die staatssteun konden vormen. Bijgevolg heeft zij Ekobulkos verzocht haar desgewenst aanvullende nuttige gegevens te verstrekken. Deed Ekobulkos dat niet, dan zou haar klacht als ingetrokken worden aangemerkt.
Bij brief van 7 november 2020 heeft Ekobulkos haar analyse herhaald en aldus haar argumenten gehandhaafd. Dat deed zij nogmaals bij een laatste brief van 22 juni 2021. In die brief, die zij als uitnodiging tot handelen in de zin van artikel 265, tweede alinea, VWEU aanmerkte, heeft Ekobulkos de Commissie bovendien verzocht gebruik te maken van de prerogatieven waarover de Commissie krachtens verordening 2015/1589(4) beschikt, om te gelasten dat de toepassing van de betwiste bepalingen zou worden opgeschort totdat zij een definitief besluit had genomen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt.
In deze context heeft Ekobulkos op 30 oktober 2021 bij het Gerecht een beroep wegens nalaten ingesteld waarmee zij verzocht vast te stellen dat de Commissie ten onrechte geen standpunt over haar klacht had ingenomen.
Bij arrest van 21 december 2022 heeft het Gerecht dat beroep verworpen.
Dit arrest is om twee redenen van belang. Ten eerste heeft het Gerecht namelijk de gelegenheid gekregen om de ontvankelijkheid van een beroep wegens nalaten te onderzoeken vanuit het oogpunt van de door de uitnodiging tot handelen afgebakende grenzen van het beroep in het geval dat er, in elk geval formeel, een verschil bestaat tussen het voorwerp van een dergelijke aanmaning en de vordering wegens nalaten. Ten tweede heeft het Gerecht ten gronde ook de gelegenheid gekregen om te verduidelijken in welke omstandigheden de Commissie niet verplicht is een standpunt in te nemen over een bij haar aanhangige klacht betreffende een vermeende staatssteunmaatregel in met name het geval dat zij van mening is dat zij de betrokken maatregel reeds in een eerder besluit had onderzocht.
Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen onderzoekt het Gerecht een niet-ontvankelijkheidsmiddel dat de Commissie ontleent aan schending van een wezenlijk vormvoorschrift. Volgens de Commissie kan de brief van 22 juni 2021 immers niet gelden als uitnodiging tot handelen in de zin van artikel 265, tweede alinea, VWEU, aangezien tussen het bij die gelegenheid ingediende verzoek en de vordering wegens nalaten vanuit het oogpunt van de respectieve rechtsgrondslag ervan een verschil bestaat.
In dit verband herinnert het Gerecht er om te beginnen aan dat de in artikel 265, tweede alinea, VWEU bedoelde uitnodiging tot handelen de grenzen bepaalt waarbinnen het beroep moet blijven dat kan worden ingesteld ingeval de betrokken instelling niet binnen een termijn van twee maanden een standpunt over deze uitnodiging bepaalt. In die omstandigheden moet de hiertoe vereiste aanmaning volgens vaste rechtspraak voldoende ondubbelzinnig en nauwkeurig zijn geformuleerd om de betrokken instelling de mogelijkheid te bieden het voorwerp ervan concreet te begrijpen en te voldoen aan de vereiste standpuntbepaling.
Nadat het Gerecht heeft bevestigd dat er sprake was van het verschil waarop de Commissie zich beriep, weigert het Gerecht in het onderhavige geval niettemin om, gelet op deze in de rechtspraak ontwikkelde beginselen, te erkennen dat dit verschil van dien aard is dat het tot de niet-ontvankelijkheid van het beroep moet leiden. In deze omstandigheden zet het Gerecht zijn onderzoek voort met een inhoudelijke toetsing van de brief van 22 juni 2021 aan de hiervoor in herinnering gebrachte relevante criteria, waarbij het rekening houdt met alle door verzoekster tijdens de administratieve procedure aangevoerde gegevens. Op basis van dit onderzoek moet worden vastgesteld dat Ekobulkos sinds de indiening van de klacht nooit was afgeweken van haar hoofdvordering, die in het onderhavige geval ertoe strekte een besluit te verkrijgen over de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met het staatssteunrecht, en die bovendien voldoende ondubbelzinnig en nauwkeurig was in de zin van bovengenoemde rechtspraak. Dit geldt ook voor de brief van 22 juni 2021 – ook al was daarin formeel een ander verzoek opgenomen – zodat deze brief als uitnodiging tot handelen moet worden beschouwd. In deze omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat het beroep ontvankelijk moet worden verklaard.
Wat vervolgens de gegrondheid van het beroep wegens nalaten betreft, herinnert het Gerecht eraan dat het zich daarover pas kan uitspreken nadat het heeft onderzocht of de betrokken instelling op het moment waarop de uitnodiging tot handelen aan haar werd gericht, wel verplicht was te handelen.
In het onderhavige geval worden op het gebied van staatssteun de verplichtingen waaraan de Commissie moet voldoen bij met name het onderzoek van een maatregel die staatssteun zou kunnen vormen, geregeld in verordening 2015/1589. Meer in het bijzonder bepaalt artikel 15, lid 1, van deze verordening dat het onderzoek naar mogelijke onrechtmatige steun resulteert in een formeel besluit.(5) De bedoelde verplichting tot handelen rust dus alleen op de Commissie wanneer zij een onderzoek naar de betrokken maatregel is gestart, waarbij evenwel moet worden verduidelijkt dat de Commissie niet gehouden is om daartoe over te gaan, wanneer een bij haar ingediende klacht niet voldoende gegevens bevat om haar onderzoek te verrichten.(6)
In dit verband stelt het Gerecht om te beginnen vast dat de Commissie in haar verenigbaarheidsbesluit van 2016 rekening heeft gehouden met de wetswijzigingen van 2015, waaronder de betrokken maatregel, zoals blijkt uit de motivering van dat besluit. De Commissie heeft verzoekster dan ook terecht erop gewezen dat zij zich reeds over de betrokken maatregel had uitgesproken. Geen enkele bepaling van verordening 2015/1589 verplichtte de Commissie ertoe om een nieuw besluit te nemen over de vraag of staatssteun waarover zij zich reeds had uitgesproken, verenigbaar was met de interne markt, zo benadrukt het Gerecht alvorens daaraan toe te voegen dat, indien dit anders zou zijn, elke belanghebbende de analyses inzake verenigbaarheid ook na het verstrijken van de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring zou kunnen betwisten.
Vervolgens stelt het Gerecht vast dat Ekobulkos niet heeft aangetoond in welk opzicht de beoordeling van de Commissie onjuist was, voor zover de Commissie voorts van mening was dat op basis van de klacht niet kon worden vastgesteld dat de betrokken maatregel onjuist was toegepast noch dat een andere dan de reeds onderzochte maatregel was ingevoerd.
Uit een en ander volgt dat de Commissie op het moment dat de uitnodiging tot handelen tot haar werd gericht, niet verplicht was te handelen. Bij gebreke van een verplichting tot handelen kan verzoekster zich evenmin met succes beroepen op de vermeend buitensporig langdurige procedure voor het onderzoek naar haar klacht.
Aangezien de Commissie geen nalaten kan worden verweten, oordeelt het Gerecht in het onderhavige geval derhalve dat het beroep moet worden verworpen.