ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção Alargada)
10 de abril de 2024 (*)
«União Económica e Monetária — União Bancária — Mecanismo Único de Resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento (MUR) — Fundo Único de Resolução (FUR) — Decisão do CUR relativa ao cálculo das contribuições ex ante para o período de contribuição de 2022 — Artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 806/2014 — Erro de direito — Limitação dos efeitos do acórdão no tempo»
No processo T‑411/22,
Dexia, anteriormente Dexia Crédit Local, com sede em Paris (França), representada por H. Gilliams e J.‑M. Gollier, advogados,
recorrente,
contra
Conselho Único de Resolução (CUR), representado por K.‑P. Wojcik, J. Kerlin e C. De Falco, na qualidade de agentes, assistidos por H.‑G. Kamann, F. Louis e P. Gey, advogados,
recorrido,
apoiado pelo
Parlamento Europeu, representado por J. Etienne, M. Menegatti e G. Bartram, na qualidade de agentes,
e pelo
Conselho da União Europeia, representado por E. d’Ursel, J. Haunold e A. Westerhof Löfflerová, na qualidade de agentes,
intervenientes,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção Alargada),
composto por: A. Kornezov, presidente, G. De Baere, D. Petrlík (relator), K. Kecsmár e S. Kingston, juízes,
secretário: S. Jund, administradora,
vistos os autos,
após a audiência de 8 de fevereiro de 2024,
profere o presente
Acórdão
1 Com o seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, a recorrente, Dexia, anteriormente Dexia Crédit Local, pede a anulação da Decisão SRB/ES/2022/18 do Conselho Único de Resolução (CUR), de 11 de abril de 2022, relativa ao cálculo das contribuições ex ante para 2022 para o Fundo Único de Resolução (FUR) (a seguir «decisão recorrida»), na parte em que lhe diz respeito.
Antecedentes do litígio
2 A recorrente era uma instituição de crédito francesa.
3 Com a decisão recorrida, o CUR fixou, em conformidade com o artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1), as contribuições ex ante para o FUR (a seguir «contribuições ex ante»), para o ano de 2022 (a seguir «período de contribuição de 2022») das instituições abrangidas pelas disposições conjugadas do artigo 2.o e do artigo 67.o, n.o 4, deste regulamento (a seguir «instituições»), entre as quais a recorrente.
4 Por um aviso de cobrança de 25 de abril de 2022, a Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) (Autoridade de Supervisão Prudencial e de Resolução, França), na sua qualidade de autoridade nacional de resolução, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, ponto 3, do Regulamento n.o 806/2014, ordenou à recorrente que pagasse a sua contribuição ex ante para o período de contribuição de 2022, conforme fixada pelo CUR.
Decisão recorrida
5 A decisão recorrida é constituída por um corpo principal acompanhado de três anexos.
6 O corpo da decisão recorrida descreve o processo de determinação das contribuições ex ante para o período de contribuição de 2022, aplicável a todas as instituições.
7 Para este efeito, antes de mais, o CUR recordou, na secção 5 da decisão recorrida, que, no termo do período inicial de oito anos a contar de 1 de janeiro de 2016 (a seguir «período inicial»), os meios financeiros disponíveis no FUR devem atingir um nível‑alvo final (a seguir «nível‑alvo final») de pelo menos 1 % do montante dos depósitos cobertos (a seguir «depósitos cobertos») de todas as instituições autorizadas de todos os Estados‑Membros participantes no Mecanismo Único de Resolução das instituições de crédito e de certas empresas de investimento (MUR) (a seguir «Estados‑Membros participantes»).
8 Em seguida, na secção 5 da decisão recorrida, o CUR determinou o nível‑alvo anual, mencionado no artigo 4.o do Regulamento de Execução (UE) 2015/81 do Conselho, de 19 de dezembro de 2014, que especifica condições de aplicação uniformes do Regulamento n.o 806/2014 no que se refere às contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução (JO 2015, L 15, p. 1), para o período de contribuição de 2022 (a seguir «nível‑alvo anual»). A este respeito, o CUR precisou que tinha tido em conta os elementos previstos no artigo 3.o do Regulamento Delegado (UE) 2017/747 da Comissão, de 17 de dezembro de 2015, que complementa o Regulamento n.o 806/2014 no que respeita aos critérios relativos ao cálculo das contribuições ex ante, bem como às circunstâncias e condições em que o pagamento das contribuições extraordinárias ex post pode ser parcial ou totalmente suspenso (JO 2017, L 113, p. 2).
9 Além disso, o CUR explicou que tinha fixado esse nível‑alvo anual num oitavo de 1,6 % do montante dos depósitos cobertos de todas as instituições em 2021, como tinha sido obtido a partir dos dados comunicados pelos sistemas de garantia de depósitos em conformidade com o artigo 16.o do Regulamento Delegado (UE) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014, que complementa a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para os mecanismos de financiamento da resolução (JO 2015, L 11, p. 44).
10 Na secção 6 da decisão recorrida, o CUR descreveu o método a seguir para o cálculo das contribuições ex ante para o período de contribuição de 2022.
11 Na secção 6 da decisão recorrida, o CUR também explicou que as instituições, diferentes das que são obrigadas a pagar uma contribuição fixa em função das suas características específicas, deviam pagar uma contribuição ex ante ajustada ao seu perfil de risco, que o CUR tinha fixado de acordo com as seguintes fases principais.
12 Na primeira fase, o CUR calculou, em conformidade com o artigo 70.o, n.o 2, segundo parágrafo, alínea a), do Regulamento n.o 806/2014, a contribuição anual de base de cada instituição, que é proporcional ao montante do passivo da instituição em causa, excluindo os fundos próprios e os depósitos cobertos (a seguir «passivo líquido»), em relação ao passivo líquido de todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes. Em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, do Regulamento Delegado 2015/63, o CUR deduziu certos tipos de passivos do passivo líquido da instituição a ter em conta na determinação dessa contribuição.
13 Na segunda fase do cálculo da contribuição ex ante, o CUR procedeu a um ajustamento da contribuição anual de base adaptada ao risco da instituição em causa, em conformidade com o artigo 70.o, n.o 2, segundo parágrafo, alínea b), do Regulamento n.o 806/2014.
14 O CUR calculou a contribuição ex ante de cada instituição dividindo o nível‑alvo anual entre todas as instituições com base no rácio assente na contribuição anual de base adaptada ao risco.
Pedidos das partes
15 A recorrente conclui pedindo, em substância, que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão recorrida na parte em que lhe diz respeito;
– condenar o CUR nas despesas.
16 O CUR conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– a título subsidiário, em caso de anulação da decisão recorrida, manter os efeitos desta última até à sua substituição ou, pelo menos, durante um período de seis meses a contar da data em que o acórdão se torne definitivo;
– condenar a recorrente nas despesas.
17 O Parlamento Europeu conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso na parte em que se baseia na exceção de ilegalidade do Regulamento n.o 806/2014 suscitada nos fundamentos quarto e quinto;
– condenar a recorrente nas despesas.
18 O Conselho da União Europeia conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
19 A recorrente invoca cinco fundamentos de recurso, relativos:
– quanto ao primeiro, à violação do artigo 69.o, n.o 2, e do artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014;
– quanto ao segundo, à violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento pelo Regulamento Delegado 2015/63;
– quanto ao terceiro, a título subsidiário, à violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento pela decisão recorrida;
– quanto ao quarto, à exceção de ilegalidade dos artigos 5.o, 69.o e 70 % do Regulamento n.o 806/2014 na parte em que o artigo 114.o TFUE constitui uma base jurídica adequada para estas disposições;
– quanto ao quinto, à exceção de ilegalidade dos artigos 69.o e 70.o do Regulamento n.o 806/2014 devido ao alegado caráter fiscal das contribuições ex ante que põe em causa o artigo 114.o TFUE como base jurídica destas disposições.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 69.o, n.o 2, e do artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014
20 O primeiro fundamento articula‑se, em substância, em torno de duas acusações, que são relativas, a primeira, à violação do artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014 e, a segunda, da violação do artigo 70.o, n.o 2, deste regulamento.
21 Importa apreciar antes de mais a segunda acusação.
22 Com esta, a recorrente sustenta que, ao fixar o nível‑alvo anual em 14 253 573 821,46 euros, que corresponde a um oitavo de 1,6 % dos depósitos cobertos em 2021, o CUR contornou, e, portanto, violou o artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014, que lhe impõe que calcule as contribuições ex ante individuais para garantir que as contribuições ex ante devidas por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes não excedam 12,5 % do nível‑alvo final (a seguir «limite máximo de 12.5 %»).
23 O CUR sustenta, a título principal, que a regra prevista pelo artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014, relativa a não exceder o limite máximo de 12.5 %, não se aplica durante o período inicial. Segundo este, a regra prevista no artigo 69.o, n.o 2, deste regulamento, de que as contribuições ex ante devem ser escalonadas ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível até que seja atingido o nível‑alvo, prevalece sobre a exigência resultante do artigo 70.o, n.o 2, do referido regulamento, uma vez que a primeira regra constitui uma lex specialis ratione temporis em relação à segunda exigência que, em contrapartida, é apenas uma lex generalis.
24 A título subsidiário, o CUR alega, como especificou nomeadamente na audiência, que a regra prevista no artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014, relativa a não exceder o limite máximo de 12,5 %, não é absoluta. Segundo este, é impossível aplicar esta regra simultaneamente com a exigência que decorre do artigo 69.o, n.o 1, deste regulamento, que o obriga a garantir que o FUR atinja o seu nível‑alvo final, equivalente a pelo menos 1 % dos depósitos cobertos, no final do período inicial. Esta impossibilidade deve‑se principalmente ao caráter dinâmico do nível‑alvo final, no sentido de que este último é suscetível de aumentar durante o período inicial. Assim, no caso de um aumento dos depósitos cobertos, que se traduziria num aumento do nível‑alvo final, e de uma subestimação pelo CUR do montante deste nível‑alvo no início do período inicial, a aplicação literal do artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014 impede o CUR de efetuar qualquer ajustamento posterior dos meios financeiros a angariar no FUR para atenuar esta subestimação. Ora, seria difícil, ou mesmo impossível, para o CUR prever com exatidão qual será o nível‑alvo final, devido às contingências suscetíveis de ocorrer durante o período inicial, que afetariam a evolução do montante dos depósitos cobertos. Tendo em conta estas circunstâncias, e tendo em consideração o objetivo de interesse geral visado pelo FUR — ou seja, contribuir para a estabilidade financeira da União Europeia —, o CUR deveria ter dado prioridade ao objetivo de atingir o nível‑alvo final no termo do período inicial, pelo que a exigência prevista no artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014 deve ser afastada ou interpretada de forma flexível.
25 A este respeito, o CUR sustenta, além disso, que, se a regra relativa a não exceder o limite máximo de 12,5 %, que está prevista no artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014, fosse aplicável durante o período inicial e se fosse de aplicação estrita, ser‑lhe‑ia impossível respeitar o artigo 69.o, n.o 2, do referido regulamento, que exige, por um lado, que as contribuições ex ante sejam escalonadas ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível e, por outro, que o CUR tenha em conta a fase do ciclo económico e o impacto que as contribuições pró‑cíclicas podem ter na posição financeira das instituições. Para resolver a tensão entre as duas disposições em causa, importa, nomeadamente, interpretar o limite máximo de 12,5 % no sentido de que apenas visa concretizar de forma não vinculativa a exigência de que as contribuições ex ante devem ser escalonadas ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível.
26 O Parlamento e o Conselho consideram que, contrariamente ao que sustenta o CUR a título principal, a exigência resultante do artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014 relativo a não exceder o limite máximo de 12,5 % se aplica durante o período inicial. No entanto, subscrevem a posição adotada a título subsidiário pelo CUR de que esta exigência não é absoluta e deve ser lida e aplicada de forma flexível à luz do objetivo principal de que o FUR deve atingir o nível‑alvo final no termo do período inicial.
27 A este respeito, importa recordar que o artigo 69.o, n.o 1, do Regulamento n.o 806/2014 dispõe que, até ao termo do período inicial, os meios financeiros disponíveis no FUR devem atingir o nível‑alvo final, que corresponde a pelo menos 1 % do montante dos depósitos cobertos de todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes.
28 Segundo o artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014, durante o período inicial, as contribuições ex ante devem ser escalonadas ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível até que seja atingido o nível‑alvo final mencionado no n.o 27, supra, mas tendo devidamente em conta a fase do ciclo económico e o impacto que as contribuições pró‑cíclicas podem ter na posição financeira das instituições.
29 Em seguida, o artigo 70.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 806/2014 prevê que, «[t]odos os anos, o CUR […] calcula as contribuições individuais para garantir que as contribuições devidas por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes não excedem 12,5 % do nível‑alvo». O artigo 70.o, n.o 2, quarto parágrafo, deste regulamento acrescenta que, «[e]m qualquer caso, o montante agregado das contribuições individuais de todas as instituições autorizadas no territórios de todos os Estados‑Membros participantes […] não pode exceder, anualmente, 12,5 % do nível‑alvo».
30 Em primeiro lugar, no que respeita à aplicação no tempo da exigência do limite máximo de 12,5 % prevista no artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014, importa recordar que o Tribunal Geral já declarou que esta era aplicável durante o período inicial (v., neste sentido, Acórdão de 20 de janeiro de 2021, ABLV Bank/CUR, T‑758/18, EU:T:2021:28, n.os 68, 69 e 100).
31 Tal decorre, antes de mais, da redação clara do artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014, que prevê que, «[d]urante o período inicial», as contribuições ex ante são calculadas «nos termos do artigo 70.o» deste regulamento, indicando tal remissão, sem ambiguidade, que todas as exigências previstas nesta última disposição, incluindo a prevista no seu n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, se aplicam durante o período inicial.
32 Em seguida, o artigo 70.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 806/2014 precisa que o CUR deve respeitar a exigência do limite máximo de 12,5 % «[t]odos os anos», sem limitar de modo algum a sua aplicação no tempo ao período seguinte ao período inicial.
33 Do mesmo modo, nenhuma outra disposição do Regulamento n.o 806/2014 indica que a exigência do limite máximo de 12,5 % não se aplica durante o período inicial ou que o CUR a possa derrogar durante esse período.
34 Por último, a interpretação de que a referida exigência se aplica durante o período inicial é confirmada pela génese do Regulamento n.o 806/2014.
35 Com efeito, resulta do ponto 4.3.2 da exposição de motivos e do artigo 65.o, n.o 1, da Proposta COM (2013) 520 final da Comissão Europeia, de 10 de julho de 2013, que conduziu à adoção do Regulamento n.o 806/2014, que a Comissão tinha proposto, na sua proposta legislativa, que o período inicial para a constituição do FUR se escalone durante dez anos.
36 Nas fases seguintes do processo legislativo, o Conselho tinha proposto, como resulta do documento interinstitucional de 27 de março de 2014 (8078/1/14 REV 1), que foi debatido na audiência, que as contribuições ex ante devidas por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes fossem limitadas, anualmente, a 10 % do nível‑alvo final. Ora, quando o Parlamento e o Conselho acordaram, no decurso do processo legislativo, sobre a redução do período inicial para oito anos, decidiram, ao mesmo tempo, aumentar para 12,5 % o limite máximo previsto no artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014.
37 Daqui resulta, como aliás confirmou o Conselho no âmbito do presente processo, que o legislador da União estabeleceu uma ligação entre o número de anos incluídos no período inicial e a percentagem do limite máximo fixado no artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014.
38 Resulta de tudo o que precede que o limite máximo de 12,5 %, previsto no artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014, se aplica durante o período inicial.
39 Foi, aliás, o que o próprio CUR reconheceu no n.o 106 do anexo III da decisão recorrida, que contém a sua avaliação das observações das instituições que participaram na consulta relativa às contribuições ex ante para o FUR para 2022, precisando que, «[p]or aplicação [de um] coeficiente a [um oitavo] do montante total dos depósitos em questão, [respeitava] o limite máximo de 12,5 %».
40 Em segundo lugar, quanto ao conteúdo da exigência do limite máximo de 12,5 %, há que recordar que, nos termos do artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014, o CUR deve assegurar que as contribuições devidas por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes não excedem 12,5 % do nível‑alvo final, conforme previsto no artigo 69.o, n.o 1, do Regulamento n.o 806/2014.
41 A este respeito, importa salientar, como confirmam os trabalhos preparatórios do Regulamento n.o 806/2014, que o artigo 69.o, n.o 1, deste regulamento se baseia numa abordagem dinâmica do nível‑alvo final, no sentido de que este último deve ser determinado à luz do montante dos depósitos cobertos no final do período inicial. Com efeito, no ponto 4.3.2 da exposição de motivos da sua Proposta COM(2013) 520 final, de 10 de julho de 2013, que conduziu à adoção do referido regulamento, a Comissão explicou que o nível‑alvo final permaneceria dinâmico e que aumentaria se o setor bancário se desenvolvesse.
42 A necessidade de ter em conta a evolução do montante dos depósitos cobertos explica‑se, além disso, pela finalidade da cobrança das contribuições ex ante, que é de, nomeadamente, assegurar, numa lógica baseada na garantia, que o setor financeiro fornece recursos financeiros suficientes ao MUR para que este possa desempenhar as suas funções, como resulta do considerando 41 do Regulamento n.o 806/2014 (Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Landesbank Baden‑Württemberg e CRU, C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, n.o 113). O objetivo do MUR consiste, nomeadamente, em conformidade com o considerando 12 deste regulamento, em aumentar, por sua vez, a estabilidade das instituições nos Estados‑Membros participantes e impedir a propagação de eventuais crises aos Estados‑Membros não participantes.
43 A este respeito, resulta do ponto 4.3.2 da exposição de motivos da Proposta COM(2013) 520 final que à medida que a dimensão do setor bancário cresce ao longo do tempo mais os recursos financeiros que devem ser colocados à disposição do FUR devem aumentar. Uma estimativa desta dimensão permite, assim, prever o montante dos meios financeiros que devem ser disponibilizados ao FUR para que este possa ser utilizado, em caso de crise que afete o setor bancário, para financiar os instrumentos de resolução e, assim, assegurar a sua aplicação eficaz, em conformidade com o artigo 76.o, n.o 1, do Regulamento n.o 806/2014, lido à luz do considerando 101 deste mesmo regulamento.
44 Ora, no âmbito do artigo 69.o, n.o 1, do Regulamento n.o 806/2014, o legislador da União optou por uma abordagem de que o montante dos depósitos cobertos se destina a estimar a dimensão do setor bancário e a calcular assim os recursos financeiros que devem ser colocados à disposição do FUR. Deste ponto de vista, um aumento eventual do montante dos depósitos cobertos entre o início e o fim do período inicial reflete um incremento na dimensão do setor bancário, o que implica um aumento dos meios financeiros exigidos pelo FUR no final deste período.
45 Decorre do que precede que o montante do nível‑alvo final, relativamente ao qual se aplica o limite máximo de 12,5 %, deve ser determinado à luz do montante dos depósitos cobertos tal como se apresentará no final do período inicial, entendendo‑se que este montante só pode ser conhecido com certeza no final deste período.
46 Dito isto, uma vez que, em aplicação dos artigos 69.o e 70.o do Regulamento n.o 806/2014, o cálculo das contribuições ex ante é um exercício anual que se baseia na definição de um nível‑alvo final a atingir no termo do período inicial, e depois de um nível‑alvo anual a ser distribuído entre as instituições (v., neste sentido, Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Landesbank Baden‑Württemberg e CUR, C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, n.o 113), incumbe ao CUR, para cada período de contribuição, efetuar uma estimativa tão precisa quanto possível do nível‑alvo final à luz dos dados disponíveis no momento desta estimativa (a seguir «prognóstico do nível‑alvo final»).
47 Daqui decorre que é o prognóstico do nível‑alvo final que é determinante para efeitos da aplicação do limite máximo de 12,5 %.
48 Por conseguinte, quando o CUR calcula as contribuições ex ante durante um determinado período de contribuição, deve assegurar‑se, em conformidade com o artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014, de que o montante das contribuições ex ante devidas por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes não excede 12,5 % do prognóstico do nível‑alvo final.
49 Esta conclusão não é posta em causa pela argumentação do CUR, do Parlamento e do Conselho de que a exigência do limite máximo de 12,5 % deve ser afastada ou interpretada «de forma flexível». A este respeito, o CUR alegou, em substância, que lhe seria impossível respeitar simultaneamente o referido limite máximo e as exigências decorrentes do artigo 69.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 806/2014, segundo os quais, primeiro, deve assegurar que o FUR atinja o seu nível‑alvo final de, pelo menos, 1 % dos depósitos cobertos no termo do período inicial e, segundo, as contribuições ex ante devem ser escalonadas ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível até que seja atingido o nível‑alvo final, mas tendo devidamente em conta a fase do ciclo económico e o impacto que as contribuições pró‑cíclicas podem ter na posição financeira das instituições. O CUR daí deduziu, nomeadamente, apoiado pelo Parlamento e pelo Conselho, que o artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014 devia ser interpretado à luz do artigo 69.o, n.o 2, deste regulamento, de que as contribuições ex ante devem ser escalonadas «ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível», o que permitiria, em seu entender, uma interpretação flexível da exigência do limite máximo de 12,5 %.
50 A este respeito, não se pode deixar de observar que o sentido do artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014 resulta sem ambiguidade da própria redação desta disposição.
51 Ora, resulta de jurisprudência constante que a interpretação de uma disposição do direito da União à luz do seu contexto e da sua finalidade não pode ter por resultado privar de qualquer efeito útil a letra clara e precisa dessa disposição, sob pena de ser contra legem e, por isso, incompatível com as exigências do princípio da segurança jurídica. Assim, quando o sentido de uma disposição do direito da União resulta inequivocamente da sua própria redação, o juiz da União não se pode afastar desta interpretação (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de julho de 2023, Mensing, C‑180/22, EU:C:2023:565, n.o 34 e jurisprudência referida, e de 16 de junho de 2021, Lucaccioni/Comissão, T‑316/19, EU:T:2021:367, n.o 118 e jurisprudência referida).
52 Isto é tanto mais assim quanto ao artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014, uma vez que esta disposição está redigida em termos imperativos, como demonstra a utilização das expressões «não excedem 12,5 % do nível‑alvo» (primeiro parágrafo) e «[e]m qualquer caso, o montante agregado das contribuições […] não pode exceder, anualmente, 12,5 % do nível‑alvo» (quarto parágrafo). Além disso, a referida disposição fixa um limite máximo de exatamente 12,5 %, reiterando‑o por duas vezes e sem exceção, pelo que este não pode ser modulado ou ajustado pela autoridade encarregada do cálculo das contribuições ex ante.
53 Nestas condições, não se pode alegar que o artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014 pode ser interpretado, à luz da exigência prevista no artigo 69.o, n.o 1, do referido regulamento, no sentido de que o limite máximo de 12,5 % podia ser afastado ou era apenas indicativo, pelo que o CUR podia desviar‑se dele com o objetivo de atingir o nível‑alvo final.
54 Do mesmo modo, o artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014, que prevê, nomeadamente, que as contribuições ex ante devem ser escalonadas ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível até que seja atingido o nível‑alvo final, não permite interpretar o limite máximo de 12,5 % previsto no artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, deste regulamento no sentido de que é não vinculativo ou meramente indicativo. Com efeito, além de tal interpretação colidir com a letra clara e precisa do artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do referido regulamento, por um lado, importa sublinhar que, ao prever expressamente no artigo 69.o, n.o 2, deste mesmo regulamento que as contribuições ex ante devem ser «calculadas nos termos do artigo 70.o», o próprio legislador da União previu a aplicação simultânea quer do limite máximo de 12,5 % quer da exigência de escalonar as referidas contribuições ex ante ao longo do tempo da forma mais equilibrada possível. Por outro lado, o artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014 visa escalonar ao longo do tempo e da forma mais equilibrada possível o encargo financeiro que recai sobre as instituições, a fim de evitar variações significativas neste de um ano para o outro e de ter assim em conta a fase do ciclo económico e o impacto que as contribuições pró‑cíclicas podem ter na posição financeira destas instituições. Em contrapartida, o artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, deste regulamento visa limitar, para cada ano considerado individualmente, o montante das contribuições devidas por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes. Daqui resulta que o artigo 69.o, n.o 2, e o artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014 prosseguem finalidades distintas, embora complementares. Por conseguinte, o argumento de que o artigo 69.o, n.o 2, deste regulamento impõe uma interpretação «flexível» da exigência do limite máximo de 12,5 %, prevista no artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do referido regulamento, deve ser rejeitado.
55 Esta conclusão impõe‑se tanto mais quanto, contrariamente ao que alega o CUR, não é impossível conciliar as exigências acima recordadas no n.o 49.
56 É certo que, devido à duração do período inicial e ao risco de ocorrência de acontecimentos imprevisíveis no decurso deste, a estimativa do nível‑alvo final se baseia numa análise prospetiva da evolução do montante dos depósitos cobertos que é marcada por incertezas relativas a esta apreciação.
57 Todavia, a tomada em consideração destas incertezas é inerente às missões confiadas ao CUR. A este respeito, importa recordar que o CUR é responsável pelo funcionamento eficaz e coerente do MUR, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 806/2014. Para o efeito, incumbe ao CUR assegurar‑se de que o nível‑alvo final seja atingido no final do período inicial, ao mesmo tempo que respeita o limite máximo de 12,5 %. O caráter prospetivo da sua estimativa do nível‑alvo final implica que este deve estimar com prudência suficiente a evolução do montante dos depósitos cobertos ao longo do período inicial a fim de dispor de fundos suficientes para conciliar o respeito do limite máximo de 12,5 % com as exigências recordadas no n.o 49, supra.
58 Isto é tanto mais assim quanto, em conformidade com o artigo 69.o, n.o 1, do Regulamento n.o 806/2014, o nível‑alvo final deve atingir «pelo menos» 1 % dos depósitos cobertos no final do período inicial. Esta disposição não obriga, portanto, o CUR a assegurar‑se de que este nível‑alvo corresponde exatamente a 1 % do montante dos depósitos cobertos, mas permite‑lhe estimar, com base em projeções prudentes, a evolução do montante dos depósitos cobertos a fim de atingir o referido nível‑alvo, respeitando ao mesmo tempo o limite máximo de 12,5 %.
59 De resto, importa salientar que, aquando da elaboração do Regulamento Delegado 2017/747, a Comissão previu igualmente a aplicação simultânea do limite máximo de 12,5 % e das exigências decorrentes do artigo 69.o, n.os 1 e 2, do Regulamento n.o 806/2014 que foram recordadas no n.o 49, supra. Com efeito, o Regulamento Delegado 2017/747, que tem por objeto, segundo o seu artigo 1.o, ponto 1, nomeadamente precisar os critérios para o escalonamento no tempo das contribuições para o Fundo em conformidade com o artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014, prevê, no seu artigo 3.o, n.o 4, que, em cada período de contribuição, o nível das contribuições anuais apenas pode ser mais baixo do que a média das contribuições anuais «calculadas em conformidade com o artigo 69.o, n.o 1, e o artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento [n.o 806/2014]» se o CUR se assegurar de que, com base em projeções prudentes, o nível‑alvo pode ser atingido no final do período inicial.
60 Em terceiro lugar, importa analisar, portanto, se o CUR respeitou, na decisão recorrida, a exigência do limite máximo de 12,5 %, conforme previsto no artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014.
61 A este respeito, resulta antes de mais dos considerandos 45 e 60 da decisão recorrida que o CUR estimou o prognóstico do nível‑alvo final no montante de 79 987 450 580 euros.
62 Assim, quando o CUR calculou as contribuições ex ante relativas ao período de contribuição de 2022, era obrigado a assegurar, em conformidade com o artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014, e com base na sua própria estimativa do nível‑alvo final, que o montante das contribuições ex ante devidas por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes não excedia o montante de 9 998 431 322,50 euros.
63 Ora, como resulta do considerando 62 da decisão recorrida, em conjugação com o n.o 124 do anexo III desta decisão e com a coluna «Montante final notificado para 2022 (iii)» do quadro incluído na primeira página do anexo II da referida decisão, o CUR fixou o nível‑alvo anual para o período de contribuição de 2022 num montante de 14 253 573 821,46 euros, tendo esse montante sido reduzido para 13 675 366 302,18 euros depois, nomeadamente, das deduções efetuadas ao abrigo do artigo 8.o, n.o 2, do Regulamento de Execução 2015/81.
64 Por conseguinte, há que observar, como aliás o CUR reconheceu na audiência, que a decisão recorrida fixou o montante das contribuições ex ante devidas por todas as instituições autorizadas no território de todos os Estados‑Membros participantes num montante que excedia o limite máximo de 12,5 % do prognóstico do nível‑alvo final.
65 Daí resulta que o CUR violou o artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014 e que a segunda acusação do primeiro fundamento deve, portanto, ser julgada procedente.
66 Este erro de direito é, por si só, suscetível de fundamentar a anulação da decisão impugnada na parte em que diz respeito à recorrente.
67 Por conseguinte, há que anular a decisão recorrida na parte em que diz respeito à recorrente, sem que seja necessário examinar a primeira acusação invocada em apoio do primeiro fundamento nem os outros fundamentos.
Quanto à limitação no tempo dos efeitos do acórdão
68 O CUR pede ao Tribunal Geral que mantenha, em caso de anulação da decisão recorrida, os seus efeitos até à sua substituição ou, pelo menos, durante um período de seis meses a contar da data em que o acórdão se tornou definitivo, uma vez que esta anulação teria consequências graves para a estabilidade financeira na União Bancária.
69 A recorrente sustentou que se remetia ao prudente arbítrio do Tribunal Geral no que respeitava a uma eventual modulação no tempo dos efeitos de uma anulação.
70 Nos termos do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, o juiz da União pode indicar, quando o considerar necessário, quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes. Para exercer o poder que este artigo lhe confere, o juiz da União tem em conta o respeito do princípio da segurança jurídica e de outros interesses públicos ou privados (v. Acórdão de 25 de fevereiro de 2021, Comissão/Suécia, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, n.o 72 e jurisprudência referida; v., também, neste sentido, Acórdão de 22 de dezembro de 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, n.o 122).
71 Assim, o artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE foi interpretado, nomeadamente, no sentido de que permite, por motivos de segurança jurídica, mas também por motivos que visam evitar uma descontinuidade ou uma regressão na aplicação de políticas conduzidas ou apoiadas pela União, manter por um prazo razoável os efeitos de um ato anulado (v. Acórdão de 27 de janeiro de 2021, Polónia/Comissão, T‑699/17, EU:T:2021:44, n.o 61 e jurisprudência referida).
72 No caso em apreço, embora a decisão recorrida tenha sido adotada em violação do artigo 70.o, n.o 2, primeiro e quarto parágrafos, do Regulamento n.o 806/2014, pelo que pôde fixar a contribuição ex ante da recorrente num montante demasiado elevado, o Tribunal Geral, em contrapartida, não foi levado, no presente processo, a constatar nenhum erro que afete a própria obrigação de a recorrente pagar uma contribuição ex ante para o período de contribuição de 2022.
73 Nestas condições, e à semelhança do que o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão de 15 de julho de 2021, Comissão/Landesbank Baden‑Württemberg e CUR (C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, n.o 177), a anulação da decisão recorrida sem prever a manutenção dos seus efeitos seria suscetível de prejudicar a aplicação da Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho, e as Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e os Regulamentos (UE) n.o 1093/2010 e (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 173, p. 190), do Regulamento n.o 806/2014 e do Regulamento Delegado 2015/63, que constituem uma parte essencial da União Bancária, que contribui para a estabilidade da zona euro e para a estabilidade financeira da União no seu conjunto. Com efeito, se o CUR fosse obrigado a reembolsar, com efeito imediato, o montante da contribuição ex ante da recorrente e os montantes das contribuições ex ante de outras instituições, como as que interpuseram um recurso semelhante invocando o mesmo fundamento que foi julgado procedente no presente recurso, apesar de estas instituições continuarem, em princípio, sujeitas à obrigação de pagar as contribuições ex ante, este reembolso poderia privar o FUR dos meios financeiros que podem revelar‑se necessários para assegurar a estabilidade da zona euro e a estabilidade financeira da União.
74 Por conseguinte, o indeferimento do pedido de manutenção dos efeitos da decisão recorrida correria o risco de prejudicar o objetivo de estabilidade financeira e o objetivo de criação de uma união económica e monetária cuja moeda é o euro, conforme previsto no artigo 3.o, n.o 4, TUE.
75 Nestas circunstâncias, há que manter os efeitos da decisão recorrida na parte em que diz respeito à recorrente até que o CUR tenha tomado as medidas necessárias à execução do presente acórdão, num prazo razoável que não pode exceder seis meses a contar do dia em que o presente acórdão se torna definitivo.
Quanto às despesas
76 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o CUR sido vencido, há que condená‑lo a suportar as suas próprias despesas e as da recorrente, em conformidade com o pedido por esta deduzido.
77 Em conformidade com o artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, o Parlamento e o Conselho suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção Alargada),
decide:
1) A Decisão SRB/ES/2022/18 do Conselho Único de Resolução (CUR), de 11 de abril de 2022, relativa ao cálculo das contribuições ex ante para 2022 para o Fundo Único de Resolução (FUR) é anulada na parte em que diz respeito à Dexia.
2) Os efeitos da Decisão SRB/ES/2022/18 são mantidos na parte em que esta diz respeito à Dexia até que o CUR tenha tomado as medidas necessárias à execução do presente acórdão, num prazo razoável que não pode exceder seis meses a contar do dia em que o presente acórdão se torna definitivo.
3) O CUR suportará, além das suas próprias despesas, as despesas da Dexia.
4) O Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia suportarão as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 10 de abril de 2024.
Assinaturas
Índice
Antecedentes do litígio
Decisão recorrida
Pedidos das partes
Questão de direito
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 69. o, n.o 2, e do artigo 70.o, n.o 2, do Regulamento n.o 806/2014
Quanto à limitação no tempo dos efeitos do acórdão
Quanto às despesas