ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
8 de maio de 2012 (*)
«Dumping — Importações de etanolaminas originárias dos Estados Unidos — Direito antidumping definitivo — Caducidade de medidas antidumping — Reexame — Probabilidade de continuação ou de reaparecimento de dumping — Artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 1225/2009»
No processo T‑158/10,
The Dow Chemical Company, com sede em Midland, Michigan (Estados Unidos), representada inicialmente por J.‑F. Bellis, R. Luff e V. Hahn e, em seguida, por J.‑F. Bellis e R. Luff, advogados,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por J.‑P. Hix, R. Szostak e B. Driessen, na qualidade de agentes, assistidos por G. Berrisch, advogado, e N. Chesaites, barrister,
recorrido,
apoiado por
Comissão Europeia, representada inicialmente por H. van Vliet e M. França e, em seguida, por M. França e A. Stobiecka‑Kuik, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto um pedido de anulação parcial do Regulamento de Execução (UE) n.° 54/2010 do Conselho, de 19 de janeiro de 2010, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de etanolaminas originárias dos Estados Unidos da América (JO L 17, p. 1),
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),
composto por: N. J. Forwood, presidente, F. Dehousse (relator) e J. Schwarcz, juízes,
secretário: J. Weychert, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 20 de setembro de 2011,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 Em 1 de fevereiro de 1994, o Conselho da União Europeia aprovou o Regulamento (CE) n.° 229/94, que cria direitos antidumping definitivos sobre as importações na Comunidade de etanolamina originária dos Estados Unidos da América e que prevê a cobrança definitiva dos direitos antidumping provisórios (JO L 28, p. 40).
2 Em 20 de julho de 2000, após um reexame efetuado nos termos do Regulamento (CE) n.° 384/96 do Conselho, de 22 de dezembro de 1995, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping de países não membros da Comunidade Europeia (JO 1996, L 56, p. 1), conforme alterado [substituído pelo Regulamento (CE) n.° 1225/2009 do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping dos países não membros da Comunidade Europeia (JO L 343, p. 51; retificação no JO 2010, L 7, p. 22), a seguir «regulamento de base»], e, em particular, nos termos do artigo 11.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 384/96 (que passou a artigo 11.°, n.os 2 e 3, do regulamento de base), o Conselho aprovou o Regulamento (CE) n.° 1603/2000, que cria um direito antidumping definitivo sobre as importações de etanolamina originária dos Estados Unidos da América (JO L 185, p. 1). O direito antidumping para as importações provenientes da recorrente, The Dow Chemical Company, foi fixado em 69,40 euros por tonelada.
3 Em 23 de outubro de 2006, após um reexame efetuado nos termos do artigo 11.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 384/96, o Conselho aprovou o Regulamento (CE) n.° 1583/2006, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de etanolamina originária dos Estados Unidos da América (JO L 294, p. 2). O Regulamento n.° 1583/2006 era aplicável durante um período de dois anos. Fixava em 59,25 euros por tonelada o direito antidumping para as importações provenientes da recorrente.
4 Em 18 de março de 2008, foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia (JO C 71, p. 13) um aviso da caducidade iminente das medidas antidumping em vigor.
5 Em 25 de julho de 2008, os produtores que representavam mais de 50% do total da produção de etanolamina da União Europeia apresentaram um pedido de reexame das medidas antidumping em vigor, nos termos do artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 384/96.
6 Em 25 de outubro de 2008, a Comissão das Comunidades Europeias publicou no Jornal Oficial da União Europeia um aviso de início de um reexame da caducidade das medidas antidumping aplicáveis às importações de etanolamina originária dos Estados Unidos da América (JO C 270, p. 26).
7 Em 22 de outubro de 2009, a Comissão enviou à recorrente um documento de informação geral e um documento de informação específica. Nestes documentos, a Comissão referiu que as importações provenientes da recorrente não tinham sido objeto de dumping durante o período do inquérito de reexame, que decorreu entre 1 de outubro de 2007 e 30 de setembro de 2008 (a seguir «período do inquérito de reexame»). Além disso, a Comissão indicou que a margem de dumping do segundo produtor americano que colaborou no processo antidumping, a Ineos Oxide LLC (a seguir «Ineos»), ascendeu a 11,9%. A Comissão atribuiu a mesma margem de dumping aos produtores americanos que não colaboraram no processo antidumping e concluiu que existia risco de voltar a haver prejuízos.
8 Em 6 de novembro de 2009, a recorrente apresentou as suas observações sobre os documentos de informação que recebeu da Comissão.
9 Em 19 de janeiro de 2010, o Conselho aprovou o Regulamento de Execução (UE) n.° 54/2010, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de etanolaminas originárias dos Estados Unidos da América (JO L 17, p. 1, a seguir «regulamento impugnado»). O regulamento impugnado é aplicável durante um período de dois anos. Fixa em 59,25 euros por tonelada o direito antidumping para as importações provenientes da recorrente. O Conselho considera que existe probabilidade de voltar a haver prejuízos, se as medidas antidumping forem revogadas (considerando 91 do regulamento impugnado). Para sustentar esta conclusão, o Conselho invoca a continuação do dumping durante o período do inquérito de reexame, as capacidades não utilizadas dos produtores americanos, os direitos antidumping instituídos na China para o produto em causa, a procura deste produto nos Estados Unidos e nos seus mercados de exportação, a passagem da produção de monoetilenoglicol para a produção de etanolaminas e o facto de as empresas que não colaboraram no inquérito continuarem a ter interesse em permanecer no mercado da União e em alargar as suas atividades de exportação (considerando 81 do regulamento impugnado).
Tramitação processual e pedidos das partes
10 Por petição registada na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de abril de 2010, a recorrente interpôs o presente recurso.
11 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de maio de 2010, a Comissão pediu para intervir em apoio dos pedidos do Conselho. Por despacho de 23 de agosto de 2010, o presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral autorizou essa intervenção.
12 Na sequência de uma alteração da composição das secções do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Segunda Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
13 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Segunda Secção) decidiu abrir a fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, convidou o Conselho a responder a certas questões escritas. O Conselho respondeu a estas questões por articulado entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de julho de 2011.
14 As alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral foram ouvidas na audiência de 20 de setembro de 2011.
15 Na audiência, o Conselho indicou que pretendia corrigir as respostas escritas que tinha entregue na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de julho de 2011. O Conselho foi convidado a apresentar essas correções por escrito, tendo‑o feito no prazo estabelecido. A recorrente foi convidada a apresentar observações sobre as correções entregues pelo Conselho, tendo‑o feito no prazo estabelecido.
16 A fase oral do processo foi encerrada em 31 de outubro de 2011.
17 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ anular o regulamento impugnado na medida em que lhe diz respeito;
¾ condenar o Conselho nas despesas.
18 O Conselho e a Comissão concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
19 A recorrente invoca um único fundamento de recurso, relativo à violação do artigo 11.°, n.° 2, do regulamento de base. Este fundamento divide‑se em sete partes, que expõem erros manifestos na determinação e na apreciação dos factos. A primeira parte é relativa à constatação de dumping durante o período do inquérito de reexame. A segunda parte refere‑se a um aumento do dumping após o período do inquérito de reexame. A terceira parte diz respeito às capacidades de produção não utilizadas de etanolaminas nos Estados Unidos. A quarta parte é relativa ao desvio das trocas comerciais resultante das medidas antidumping aplicadas pela China. A quinta parte refere‑se à evolução da procura nos Estados Unidos e noutros mercados. A sexta parte diz respeito à passagem da produção de monoetilenoglicol para a produção de etanolaminas. A sétima parte é sobre a relação entre os preços nos Estados Unidos e os preços na União.
20 O Tribunal Geral considera oportuno pronunciar‑se sobre a primeira e terceira partes do fundamento único.
21 Em primeiro lugar, a título preliminar, importa recordar que, no domínio da política comercial comum, e muito particularmente em matéria de medidas de defesa comercial, as instituições da União dispõem de um amplo poder de apreciação em razão da complexidade das situações económicas, políticas e jurídicas que devem examinar (acórdãos do Tribunal de Justiça de 27 de setembro de 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, Colet., p. I‑7723, n.° 40, e de 11 de fevereiro de 2010, Hoesch Metals and Alloys, C‑373/08, Colet., p. I‑951, n.° 61). Neste contexto, deve considerar‑se que o exame da probabilidade de continuação ou de reaparecimento do dumping e do prejuízo implica a avaliação de questões económicas complexas e que a fiscalização jurisdicional dessa apreciação deve, assim, ser limitada à verificação do cumprimento das regras processuais, da exatidão material dos factos tomados em consideração na opção impugnada, da ausência de erro manifesto na apreciação destes factos e da inexistência de desvio de poder (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 20 de junho de 2001, Euroalliages/Comissão, T‑188/99, Colet., p. II‑1757, n.os 45 e 46).
22 Em segundo lugar, de acordo com o artigo 11.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do regulamento de base, uma medida antidumping definitiva caduca cinco anos após a sua criação ou cinco anos a contar da data da conclusão do reexame mais recente que tenha abrangido simultaneamente o dumping e o prejuízo, «a menos que se determine num reexame que a caducidade da medida poderia conduzir a uma continuação ou reincidência do dumping e do prejuízo». Antes de mais, daqui resulta que a regra é a da caducidade de uma medida, decorridos cinco anos, constituindo a sua manutenção uma exceção. Em seguida, a manutenção de uma medida depende do resultado de uma apreciação das consequências da sua caducidade, ou seja, de um prognóstico baseado em hipóteses quanto à evolução futura da situação do mercado em causa. Por último, resulta desta disposição que a simples possibilidade de continuação ou de reaparecimento do dumping e do prejuízo não é suficiente para justificar a manutenção de uma medida, pois essa manutenção depende de ter sido positivamente verificada pelas autoridades competentes a probabilidade de continuação ou de reaparição do prejuízo, com base no inquérito (acórdãos do Tribunal Geral, Euroalliages/Comissão, referido no n.° 21, supra, n.os 41, 42 e 57, e de 8 de julho de 2003, Euroalliages e o./Comissão, T‑132/01, Colet., p. II‑2359, n.° 37).
Quanto à primeira parte do único fundamento, relativa à constatação de dumping durante o período do inquérito de reexame
Argumentos das partes
23 A recorrente, remetendo para o considerando 80 do regulamento impugnado, afirma que a existência de dumping de 11,9% só foi constatada formalmente em relação a uma empresa, a Ineos. Porém, as importações provenientes desta empresa, que estava coligada com um dos denunciantes, representaram apenas uma pequena parte das importações totais de etanolaminas provenientes dos Estados Unidos. Na realidade, a grande maioria destas importações, a saber, mais de 85%, provêm da recorrente. Ora, a margem de dumping da recorrente foi de ‑7% (ou seja, não existiu dumping). Por conseguinte, a constatação de dumping por parte da Ineos não é representativa.
24 Por outro lado, as instituições imputaram a margem de dumping da Ineos a um terceiro produtor americano, que tem uma importância bastante marginal e que não colaborou no inquérito. Ora, nada permite considerar, ao contrário do que afirma o Conselho no considerando 116 do regulamento impugnado, que esse produtor praticaria necessariamente dumping, se retomasse as suas exportações para a União.
25 Em qualquer caso, a margem média ponderada de dumping ao nível nacional, para as importações de etanolaminas provenientes dos Estados Unidos durante o período do inquérito de reexame, foi de ‑4,5% (ou seja, não existiu dumping). A este respeito, a recorrente remete para outro processo no qual a Comissão utilizou uma margem média ponderada de dumping a nível nacional para fundamentar as suas conclusões, porém, sublinha que não defende que o artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de base se aplica no contexto do artigo 11.°, n.° 2, do mesmo regulamento e que só referiu este processo para salientar que o dumping de um ou de dois exportadores não deveria ocultar a ausência de dumping a nível nacional. A recorrente observa igualmente que, nos articulados apresentados no Tribunal Geral, o Conselho reconheceu que, no âmbito de um reexame, as instituições deviam efetuar uma análise ao país exportador em causa. O que implica que o dumping deve ser avaliado em relação às importações provenientes dos Estados Unidos, consideradas em conjunto. No caso em apreço, o Conselho reconheceu que as instituições não constataram que as importações provenientes dos Estados Unidos, consideradas em conjunto, tinham sido efetivamente objeto de dumping. Além disso, o Conselho também considerou que podia basear uma conclusão de continuação do dumping na existência de dumping, efetivo ou imputado, em relação aos exportadores que representam menos de 10% das importações em causa. Todavia, há aqui uma contradição do Conselho, na medida em que, durante o processo, as instituições defenderam a posição de que um reexame das medidas que estão prestes a caducar não era um inquérito relativo às importações provenientes de um único exportador. Por último, o relatório do Órgão de Recurso da Organização Mundial do Comércio (OMC), invocado pelo Conselho nos seus articulados, confirmou que as instituições deviam proceder a uma avaliação da margem de dumping «por produto». No caso em apreço, esta margem de dumping é negativa.
26 O Conselho alega que a conclusão patente no considerando 80 do regulamento impugnado não contém nenhum erro. Resulta das conclusões específicas relativas ao dumping, enunciadas no considerando 23 do regulamento impugnado, que as instituições não pretenderam estabelecer a margem de dumping real de dois produtores americanos. Além disso, quanto ao facto de a recorrente ter invocado que a constatação de dumping por parte da Ineos não era representativa, o Conselho afirma que as instituições não são obrigadas a demonstrar a existência de dumping em relação a cada exportador individual, uma vez que as margens de dumping e os direitos antidumping correspondentes não podem ser alterados no âmbito de um reexame desse tipo. De facto, o que importa determinar é se ainda existe dumping com origem no país exportador em causa. Esta abordagem foi confirmada por um relatório do Órgão de Recurso da OMC. Assim, é falsa a alegação da recorrente segundo a qual o referido relatório confirma que as instituições devem proceder a uma avaliação da margem de dumping «por produto». As conclusões do Órgão de Recurso da OMC referiam‑se ao artigo 9.2 do Acordo sobre a aplicação do artigo VI do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994 (GATT) (JO 1994, L 336, p. 103), que figura no Anexo 1A do Acordo que institui a OMC (JO 1994, L 336, p. 3), que se aplica aos inquéritos iniciais, e não ao artigo 11.3 do referido acordo. Por último, a alegação da recorrente não teve em conta a margem de dumping que devia ser imputada ao terceiro produtor americano por ela referido nos seus articulados.
27 Em relação a este terceiro produtor americano que a recorrente referiu nos seus articulados, o Conselho remete para o considerando 29 do regulamento impugnado e, no essencial, considera que a importância do referido produtor não é muito marginal.
28 Quanto ao facto de a recorrente ter invocado que a margem de dumping para as importações do produto em causa provenientes dos Estados Unidos era de ‑4,5%, o Conselho defende que as instituições não constataram que as importações provenientes dos Estados Unidos, consideradas em conjunto, como alega a recorrente, tinham sido efetivamente objeto de dumping. Além disso, o Conselho afirma que as instituições não são obrigadas a demonstrar a existência de dumping em relação a cada exportador individual, nem a calcular a margem de dumping à escala nacional. O processo que a recorrente referiu nos seus articulados não é pertinente, uma vez que tinha por objeto um inquérito instaurado nos termos do artigo 5.° do regulamento de base. Ora, nos termos do artigo 11.°, n.° 2, do mesmo regulamento, as modalidades de encerramento deste tipo de inquérito, previstas no artigo 9.°, n.° 3, do regulamento de base, não se aplicam aos inquéritos de reexame.
Apreciação do Tribunal Geral
29 A título preliminar, importa observar que o regulamento impugnado inclui um ponto C, cuja epígrafe é «[p]robabilidade de continuação ou de reincidência de dumping». No considerando 17 do regulamento impugnado, o Conselho afirma que «procurou determinar se existia dumping».
30 No considerando 23 do regulamento impugnado, o Conselho indicou que a comparação entre o valor normal médio ponderado e a média ponderada dos preços de exportação «revelou a existência de dumping». Concluiu, a este respeito, que a margem de dumping da recorrente era de 0% (sendo a margem real calculada de ‑7%) e que a margem de dumping da Ineos era de 11,9%. Por outro lado, esta última margem de dumping foi atribuída aos outros exportadores que não colaboraram no processo antidumping.
31 No considerando 24 do regulamento impugnado, o Conselho indicou que, após a análise da «existência de dumping», foi também examinada a probabilidade de uma «continuação do dumping».
32 No considerando 25 do regulamento impugnado, no âmbito da análise ao nível de dumping em caso de revogação das medidas, o Conselho precisou que, «[s]e os preços de exportação fossem reduzidos proporcionalmente ao nível dos direitos antidumping, as margens de dumping observadas durante o período do inquérito de reexame seriam de 12% para a [Ineos] e para as partes não colaborantes (em conformidade com o artigo 18.° do regulamento de base), embora continuasse a não haver dumping para a [a recorrente]».
33 O exame realizado pelo Conselho permitiu‑lhe concluir que existia uma probabilidade de «continuação do dumping» (considerando 51 do regulamento impugnado).
34 No considerando 74 do regulamento impugnado, no âmbito da análise da situação da indústria comunitária, o Conselho recordou que «as práticas de dumping prosseguiram durante o período do inquérito de reexame».
35 No considerando 80 do regulamento impugnado, no âmbito da análise da probabilidade de reincidência do prejuízo, o Conselho indicou que «a continuação do dumping durante o período do inquérito de reexame [tinha] sido estabelecida para dois produtores‑exportadores dos EUA».
36 Por último, nos considerandos 113 e 114 do regulamento impugnado, o Conselho concluiu indicando que «[o] inquérito [tinha revelado] a existência de uma probabilidade de continuação ou reincidência de dumping (incluindo um aumento provável do volume das exportações objeto de dumping) e do prejuízo» e que, «[m]esmo tendo em conta que um dos dois produtores‑exportadores colaborantes não praticava dumping e (consequentemente) se poderia pressupor que a sua parte das importações provenientes dos EUA não seria objeto de dumping, as condições para a prorrogação dos direitos nos termos do artigo 11.°, n.° 2, [estariam] preenchidas».
37 Resulta destes elementos que, para concluir pela necessidade de manter em vigor as medidas antidumping, o Conselho se baseou exclusivamente na probabilidade de continuação do dumping. O Conselho não invocou a probabilidade de reincidência de dumping. Por outro lado, para concluir que a continuação do dumping era provável, o Conselho baseou‑se no facto de este ter persistido durante o período do inquérito de reexame. Por último, a conclusão do Conselho segundo a qual o dumping tinha persistido durante o período do inquérito de reexame assenta no facto de dois produtores‑exportadores o terem praticado. O Conselho não indicou que a recorrente tinha persistido no dumping, nem que este era passível de reaparecer. Também resulta daqui, de forma implícita mas necessária, que o Conselho estabeleceu uma ligação entre o dumping praticado por dois produtores‑exportadores durante o período do inquérito de reexame e a probabilidade de continuação do dumping em caso de revogação das medidas.
38 Em substância, a recorrente considera que o Conselho não podia ter ignorado que esta não praticou dumping durante o período do inquérito de reexame.
39 Em primeiro lugar, há que sublinhar que, no caso em apreço, o Conselho se baseou numa probabilidade de continuação do dumping, tendo considerado, nomeadamente, que a prática de dumping persistiu durante o período do inquérito de reexame.
40 Em segundo lugar, importa observar que o conceito de «dumping», tal como figura no artigo 11.°, n.° 2, do regulamento de base, não é definido. No entanto, face à sistemática do regulamento de base e não havendo indicação em sentido contrário, deve considerar‑se que o conceito de «dumping», que figura no artigo 11.°, n.° 2, do regulamento de base, tem o mesmo significado que o conceito de «dumping» definido no artigo 1.° do referido regulamento, relativo aos «princípios».
41 Em terceiro lugar, na aceção do artigo 1.° do regulamento de base e, em particular, dos seus n.os 1 e 2, o dumping refere‑se a um produto que é introduzido em livre prática na União Europeia. Quando o referido produto é objeto de dumping e causa prejuízo, as instituições poderão, sob reserva de outras condições, impor medidas antidumping.
42 Em quarto lugar, deve recordar‑se que, em princípio, os processos antidumping incidem sobre todas as importações de certa categoria de produtos a partir de um país terceiro e não sobre as importações de produtos de determinadas empresas (acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de dezembro de 1993, Rima Eletrometalurgia/Conselho, C‑216/91, Colet., p. I‑6303, n.° 17). Além disso, nos termos do artigo 9.°, n.° 5, do regulamento de base, será criado um direito antidumping no montante adequado a cada caso, numa base não discriminatória, sobre as importações de um determinado produto.
43 Em quinto lugar, há que sublinhar que, no âmbito do artigo 11.°, n.° 2, do regulamento de base, as instituições podem manter ou deixar caducar as medidas em vigor. No entanto, não podem alterar as referidas medidas para ter em consideração, nomeadamente, o facto de certas empresas não terem praticado dumping.
44 Resulta do exposto que o conceito de continuação do dumping, que figura no artigo 11.°, n.° 2, do regulamento de base, abrange o dumping de que é objeto o produto em causa proveniente de um país terceiro e não apenas o dumping praticado por certas empresas, como, aliás, reconheceu o Conselho nos seus articulados.
45 No caso em apreço, por um lado, resulta dos elementos juntos aos autos que as importações provenientes da recorrente representavam a grande maioria das importações provenientes dos Estados Unidos durante o período do inquérito de reexame, a saber, mais de 85% do volume, facto que não é contestado pelo Conselho. Por outro lado, se as importações provenientes da recorrente tivessem sido devidamente tidas em conta na análise das instituições, estas não poderiam ter concluído que o dumping relativo ao produto em causa originário dos Estados Unidos tinha persistido durante o período do inquérito de reexame. Com efeito, nesse caso, as instituições deveriam ter constatado que a grande maioria das importações provenientes dos Estados Unidos, a saber, mais de 85% do volume, tinham sido realizadas sem dumping. Além disso, esta situação deveria ter permitido constatar que a margem média ponderada para as importações do produto em causa originárias dos Estados Unidos era negativa (ou seja, não existiu dumping), como resulta dos cálculos que a recorrente efetuou e que o Conselho não refutou. Nestas condições, o Conselho não poderia ter concluído que o dumping tinha perdurado durante o período do inquérito de reexame, nem que a sua continuação era provável. Por conseguinte, o Conselho tinha de demonstrar que existia uma probabilidade de reincidência de dumping.
46 De qualquer forma, mesmo admitindo que a expressão continuação do dumping, conforme figura no artigo 11.°, n.° 2, do regulamento de base, possa, na realidade, ser interpretada no sentido de que se refere ao dumping das empresas consideradas individualmente ou de algumas destas, há que salientar que, em relação à recorrente, as instituições não podiam concluir que o dumping persistiu, o que, de resto, não fizeram. Além disso, no considerando 25 do regulamento impugnado, o Conselho afirma que, em caso de revogação das medidas, «[continua] a não haver dumping para [a recorrente]». Nestas condições, seria necessário que as instituições, além de demonstrarem a probabilidade de continuação do dumping (para os outros dois produtores‑exportadores), demonstrassem, em relação à recorrente, uma probabilidade de reaparecimento de dumping. Ora, o regulamento impugnado não contém nenhum elemento a este respeito.
47 Por todas estas razões, há que considerar que o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação, ao concluir que a prática de dumping persistiu durante o período do inquérito de reexame e ao assumir, assim, a probabilidade da continuação do dumping. Deste modo, importa julgar procedente a primeira parte do único fundamento e, por conseguinte, anular o regulamento impugnado na medida em que diz respeito à recorrente.
Quanto à terceira parte do único fundamento, relativa às capacidades de produção não utilizadas de etanolaminas nos Estados Unidos
Argumentos das partes
48 A recorrente considera que a alegação do Conselho, contida no considerando 28 do regulamento impugnado, relativa às capacidades de produção não utilizadas nos Estados Unidos, não está justificada. Este é um elemento essencial para as instituições poderem concluir que as medidas antidumping devem ser mantidas por um período suplementar de dois anos, como indica o considerando 117 do regulamento impugnado. Durante o processo administrativo, a recorrente afirmou que a estimativa das instituições (70 000 toneladas) assenta num cálculo errado, uma vez que compara a produção máxima possível (isto é, a capacidade efetiva da indústria) com o consumo americano total, e não com a produção americana total. Na sequência dos comentários da recorrente, as instituições indicaram que alteraram o seu método de cálculo. Todavia, no considerando 26 do regulamento impugnado, o Conselho fez referência aos dados que justificam o cálculo da origem das capacidades não utilizadas. Na realidade, a relação económica mencionada no considerando 26 do regulamento impugnado demonstrou que não existem capacidades de produção não utilizadas nos Estados Unidos, quando a capacidade de produção é comparada com a produção americana real. A indústria americana funcionou no máximo das suas capacidades de produção. A recorrente acrescenta que, atendendo aos articulados que apresentou no Tribunal Geral, o Conselho continua a confundir as capacidades não utilizadas de produção com a oferta excedentária no mercado americano. Por outro lado, quanto ao facto de o Conselho ter alegado que a recorrente funcionava a 80% da sua plena capacidade declarada, há que ter em conta os ciclones que atingiram os Estados da Luisiana e do Texas (Estados Unidos), durante o período do inquérito de reexame, e que conduziram ao encerramento de fábricas, como confirmou uma publicação citada pelo regulamento impugnado. Neste contexto, a capacidade efetiva de produção diminuiu e a taxa de utilização das capacidades de produção da recorrente foi de 98,7%.
49 O Conselho afirma que, efetivamente, as instituições alteraram o seu método de cálculo durante o processo (para obterem um cálculo de 60 000 toneladas de capacidades de produção não utilizadas). Porém, ao contrário do que os articulados da recorrente poderiam levar a pensar, o método de cálculo considerado no regulamento impugnado é o que resulta da alteração, e não aquele que, segundo a recorrente, continha inicialmente um erro. Isto resulta dos termos utilizados no considerando 26 do regulamento impugnado e dos elementos que, durante o processo, foram fornecidos à recorrente. A este respeito, o Conselho sublinha que, para calcular as capacidades não utilizadas, se subtraiu das capacidades de produção efetivas o volume de produção real. As instituições consideraram que o nível das capacidades de produção efetivas ascendeu a 90% da capacidade total declarada. Para determinar o volume de produção real, as instituições basearam‑se em informações segundo as quais a recorrente funcionava a 80% da sua plena capacidade declarada. De acordo com o Conselho, esta taxa foi também aplicada ao produtor‑exportador que não colaborou. Por outro lado, o facto de, no mesmo considerando, o Conselho ter mencionado a importante diferença entre a capacidade total declarada nos Estados Unidos e a procura neste país não prova de maneira nenhuma que o seu cálculo das capacidades de produção não utilizadas se tenha baseado numa comparação entre estes dois elementos.
50 O facto de a recorrente ter alegado que a indústria americana funcionou no máximo das suas capacidades de produção é refutado pelos elementos sobre a utilização das suas próprias capacidades de produção (a saber, 80% durante o período do inquérito de reexame), fornecidos pela própria durante o processo. Além disso, os elementos que a recorrente referiu nos seus articulados, devidamente contextualizados, não apoiam a sua conclusão. Por outro lado, os elementos avançados pela recorrente, relativos aos ciclones que assolaram os Estados da Luisiana e do Texas durante o período do inquérito de reexame, não foram fornecidos durante o processo administrativo. Por conseguinte, a recorrente não se pode basear nestes elementos para obter a declaração de que as instituições cometeram um erro manifesto de apreciação. De resto, as alegações da recorrente não são sustentadas por elementos de prova. Em todo o caso, o considerando 26 do regulamento impugnado demonstra que as instituições tomaram em consideração o impacto dos ciclones que atingiram os Estados da Luisiana e do Texas durante o período do inquérito de reexame. A recorrente não contestou este ponto.
51 Quanto ao relatório económico mencionado pela recorrente nos seus articulados e referido no considerando 26 do regulamento impugnado, o Conselho entende que confirmou a existência de capacidades de produção potenciais não utilizadas nos Estados Unidos. Em particular, este relatório demonstrou a existência de uma oferta excedentária no mercado americano. Esta oferta excedentária, além das capacidades de produção não utilizadas, confirmou a existência de capacidades de produção não utilizadas em relação ao consumo interno. Por último, o Conselho observa que a afirmação formulada no considerando 117 do regulamento impugnado pretendia, na realidade, justificar a «limitação» da manutenção das medidas antidumping por um período de dois anos, em vez de cinco.
Apreciação do Tribunal Geral
52 O Conselho indicou, no considerando 26 do regulamento impugnado, que as capacidades não utilizadas de produção de etanolaminas nos Estados Unidos ascendiam a 60 000 toneladas durante o período do inquérito de reexame.
53 Em primeiro lugar, importa observar que o considerando 26 do regulamento impugnado é incoerente com os elementos pertinentes que foram tidos em consideração para determinar as capacidades de produção não utilizadas nos Estados Unidos. Com efeito, apesar de o Conselho indicar, no referido considerando, que o seu cálculo foi feito «com base nos volumes produzidos pelos dois produtores‑exportadores colaborantes, no facto de normalmente as taxas de produção previstas corresponderem a cerca de 90% da capacidade declarada [de produção], no pressuposto de que o rendimento da produção efetiva dos produtores‑exportadores não colaborantes não ficaria abaixo de 80% da capacidade declarada [de produção], bem como na informação dos principais periódicos da especialidade», também remete, por duas vezes, para uma apreciação baseada no consumo interno nos Estados Unidos. Mais precisamente, o Conselho começa por afirmar que, «[c]omparada com uma capacidade total declarada estimada em 73 2000 toneladas nos EUA, a procura total estimada, incluindo o consumo cativo, atingiu 58 800 toneladas» e que «[a] relativamente baixa taxa de utilização da capacidade deveu‑se a uma série de incidentes». Em seguida, o Conselho precisa que «[a] existência de potenciais capacidades de produção não utilizadas nos EUA em 2007 e 2008, ou seja, durante um período abrangido pelo período do inquérito de reexame, é também confirmada por uma das mais importantes publicações anuais que analisa o mercado de etanolamina» e que «[e]sta publicação estimou que, para 2007, havia uma sobreoferta de 65 000 toneladas no mercado dos EUA». Ora, como reconheceu o Conselho, em substância, nos seus articulados, o cálculo do nível de utilização das capacidades de produção não tem em consideração o consumo interno. Por outro lado, durante a audiência, o Conselho indicou que, a este respeito, a redação do considerando 26 do regulamento impugnado poderia ser pouco clara.
54 Em segundo lugar, resulta das respostas escritas do Conselho às questões colocadas pelo Tribunal Geral que a metodologia adotada para calcular as capacidades de produção não utilizadas nos Estados Unidos é incerta ou mesmo incoerente com os elementos de prova invocados no caso em apreço. Com efeito, antes de mais, apesar de, num primeiro momento, o Conselho ter afirmado que a produção efetiva da recorrente e da Ineos tinha sido subtraída da capacidade de produção efetiva nos Estados Unidos, acabou por precisar que a produção efetiva da Ineos tinha sido subtraída da capacidade total declarada de produção nos Estados Unidos, antes de calcular a capacidade de produção efetiva neste país. Em seguida, embora a produção efetiva da Ineos tenha sido subtraída da capacidade total declarada de produção nos Estados Unidos, as produções efetivas da recorrente e dos outros produtores que não colaboraram no inquérito foram, segundo o Conselho, subtraídas da capacidade de produção efetiva neste país. Ora, não foi apresentado nenhum elemento concreto que pudesse justificar o facto de as produções efetivas das empresas em causa terem sido, para algumas, subtraídas da capacidade total declarada de produção nos Estados Unidos e, para outras, da capacidade de produção efetiva neste país.
55 Em terceiro lugar, a «importante publicação anual que analisa o mercado da etanolamina» (a Chemical Economics Handbook Product Review, «Ethanolamines», SRI Consulting, a seguir «relatório SRI»), invocada pelo Conselho no considerando 26 do regulamento impugnado, nega a existência de um volume de 60 000 toneladas de capacidades de produção não utilizadas nos Estados Unidos. Com efeito, tendo em conta os dados do relatório SRI e o método utilizado pelo Conselho para determinar a capacidade de produção efetiva de etanolaminas nos Estados Unidos (ou seja, a capacidade declarada, multiplicada por uma taxa de 90%), a capacidade de produção não utilizada neste país era de 8 000 toneladas, em novembro de 2008 (isto é, um mês após o fim do período do inquérito de reexame), como bem assinala a recorrente nos seus articulados, sem ser refutada pelo Conselho. Mesmo que seja tida em conta uma taxa de 95% para calcular a capacidade de produção efetiva — e admitindo que tal substituição seja possível –, o resultado seria de 45 400 toneladas, um valor inferior, em cerca de metade, em relação às 85 000 toneladas mencionadas no considerando 26 do regulamento impugnado, e que corresponde a um cálculo efetuado com «as taxas de produção mais ambiciosas», ou seja, uma taxa de 95%, como confirmou o Conselho nos seus articulados. Por outro lado, em relação ao ano de 2007 (o período do inquérito de reexame abrange os meses de outubro, novembro e dezembro de 2007), os dados do relatório SRI permitem determinar uma capacidade de produção não utilizada de 5 650 toneladas no máximo.
56 Em quarto lugar, importa observar que o relatório SRI refere, por diversas vezes, que a taxa de utilização das capacidades de produção era bastante elevada nos Estados Unidos.
57 Em quinto lugar, há que sublinhar que o nível de produção durante o período do inquérito de reexame foi afetado pelos ciclones Gustav e Ike (setembro de 2008), como reconheceu expressamente o Conselho no considerando 26 do regulamento impugnado. O Conselho indicou especificamente que a reduzida taxa de utilização das capacidades de produção se deveu a uma série de incidentes ocorridos nos últimos anos, nomeadamente, ao «impacto dos ciclones Gustav e Ike em certas instalações de produção ou em algumas instalações de produção de matérias‑primas». Precisou que o «impacto dos ciclones Ike e Gustav, que se fez sentir durante o [período do inquérito de reexame], desapareceu após o [período do inquérito de reexame]». Em seguida, referindo‑se a uma publicação profissional, afirmou que, «[d]e acordo com as estimativas de 2008 feitas pelo PCI Consulting Group (PCI), [o impacto dos ciclones Ike e Gustav] é de 39 000 toneladas de produção perdida». No entanto, do regulamento impugnado, e em particular do considerando 26, não resulta que o Conselho tenha tomado em consideração, na sua apreciação das capacidades de produção não utilizadas, fenómenos conjunturais, designadamente, o efeito dos ciclones Ike e Gustav. Não obstante, na sua tréplica, o Conselho afirmou que «as instituições tiveram em conta o impacto dos ciclones Gustav e Ike na produção americana global, quando calcularam o nível das capacidades não utilizadas nos Estados Unidos, e [que] se basearam numa estimativa que demonstra uma perda de produção de 39 000 toneladas neste país». Contudo, não foi apresentado no Tribunal Geral nenhum elemento concreto que permita considerar que o volume de 39 000 toneladas, referido no considerando 26 do regulamento impugnado, foi efetivamente integrado no cálculo das capacidades de produção não utilizadas nos Estados Unidos. Em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral a este respeito, o Conselho começou por afirmar que as instituições utilizaram no seu cálculo a capacidade declarada de produção (ou seja, 732 000 toneladas) que figura no relatório SRI, que já tinha em conta o impacto dos ciclones Gustav e Ike. Em seguida, alegou que a sua resposta era inexata e que só as informações, que figuram no relatório SRI, sobre as capacidades efetivas de produção (e não as informações sobre a capacidade declarada de produção) tiveram em conta os problemas causados pelos ciclones Gustav e Ike. Não obstante, o Conselho também afirmou que, no âmbito das questões escritas que o Tribunal Geral colocou, as instituições não tinham utilizado os dados do relatório SRI, com exceção dos que se referiam à capacidade declarada de produção. Por conseguinte, é facto assente que o Conselho não utilizou os dados, que figuram no relatório SRI, relativos às capacidades efetivas de produção. Resulta daqui que, contrariamente ao que poderia sugerir a primeira resposta do Conselho, posteriormente corrigida, nada permite considerar que as instituições utilizaram dados que já tinham em conta o impacto dos ciclones Gustav e Ike na produção de etanolaminas nos Estados Unidos ou que o referido impacto tinha sido integrado no cálculo das capacidades de produção não utilizadas nos Estados Unidos.
58 Em sexto lugar, não foi apresentado no Tribunal Geral nenhum outro elemento concreto que permita justificar o volume de 60 000 toneladas de capacidades não utilizadas de produção de etanolaminas nos Estados Unidos, invocado pelo Conselho no regulamento impugnado, tendo em conta, nomeadamente, as incoerências e as contradições anteriormente identificadas.
59 Atendendo ao exposto, há que considerar que os elementos de prova apresentados pelo Conselho para demonstrar que existiam 60 000 toneladas de capacidades de produção não utilizadas de etanolaminas nos Estados Unidos são incoerentes e contradizem os elementos pertinentes que devem ser tomados em consideração. Decorre daqui que, no caso em apreço, o Conselho cometeu um erro manifesto de apreciação ao fixar em 60 000 toneladas o nível das capacidades de produção não utilizadas de etanolaminas nos Estados Unidos. Acresce que este erro teve influência na conclusão geral no considerando 26 do regulamento impugnado, porque, nesta base, o Conselho indicou que «[havia] potencial para aumentar as exportações dos EUA e absorver parte do mercado da União».
60 Por conseguinte, deve julgar‑se procedente a terceira parte do único fundamento e, também nesta base, anular o regulamento impugnado, na parte em que se refere à recorrente.
Quanto às despesas
61 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho sido vencido, há que o condenar nas despesas, de acordo com o pedido da recorrente.
62 Nos termos do disposto no artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, as instituições que intervenham no litígio suportarão as suas próprias despesas. Por conseguinte, a Comissão, que interveio em apoio do Conselho, suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
decide:
1) O Regulamento de Execução (UE) n.° 54/2010, de 19 de janeiro de 2010, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de etanolaminas originárias dos Estados Unidos da América, é anulado na parte em que se refere à The Dow Chemical Company.
2) O Conselho da União Europeia suportará as suas próprias despesas assim como as efetuadas pela The Dow Chemical Company.
3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 8 de maio de 2012.
Assinaturas