Sprawa T‑390/08
Bank Melli Iran
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Islamskiej Republiki Iranu w celu niedopuszczenia do rozprzestrzeniania broni jądrowej – Zamrożenie funduszy – Skarga o stwierdzenie nieważności – Kontrola sądowa – Nadużycie władzy – Równe traktowanie – Proporcjonalność – Prawo własności – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Obowiązek uzasadnienia – Kompetencja Wspólnoty
Streszczenie wyroku
1. Wspólnoty Europejskie – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Rozporządzenie dotyczące środków ograniczających wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Zakres kontroli – Rozróżnienie między przepisami ogólnymi a aktami wykonawczymi do tych przepisów dla konkretnych podmiotów
(art. 60 WE, 301 WE; rozporządzenie Rady nr 423/2007)
2. Akty instytucji – Ważność – Akty wspólnotowe nakierunkowane na cele traktatu WE w zakresie stosunków zewnętrznych – Ocena wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego
(art. 60 WE, 301 WE; art. 2 UE; rozporządzenie Rady nr 423/2007)
3. Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Nieograniczenie kompetencji Rady do wdrażania środków ograniczających przyjętych przez Radę Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych
(art. 60 WE, 301 WE; rozporządzenie Rady nr 423/2007, motyw 6, art. 7 ust. 1, 2)
4. Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Decyzja o zamrożenia funduszy banku irańskiego – Nieprzyjęcie przez Radę środków w postaci zamrożenia funduszy w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji – Naruszenie zasady równego traktowania – Brak
(rozporządzenie Rady nr 423/2007, art. 7 ust. 2; decyzja Rady 2008/475)
5. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Wymogi minimalne
(art. 253 WE; rozporządzenie Rady nr 423/2007, art. 7 ust. 1, 2, art. 15 ust. 3)
6. Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawo do obrony – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Obowiązek przekazania dowodów obciążających – Zakres
(rozporządzenie Rady nr 423/2007, art. 7 ust. 2; decyzja Rady 2008/475)
7. Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawo do obrony – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Prawo dostępu do dokumentów – Prawo do bycia wysłuchanym – Prawa uzależnione od złożenia w tym celu wniosku do Rady
(rozporządzenie Rady nr 423/2007, art. 7 ust. 2; decyzja Rady 2008/475)
8. Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez podmiot, którego dotyczy decyzja o zamrożeniu funduszy – Rozłożenie ciężaru dowodu – Naruszenie prawa do skutecznej ochrony sądowej – Brak
(rozporządzenie Rady nr 423/2007, art. 7 ust. 2; decyzja Rady 2008/475)
9. Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające wobec Iranu – Zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów zaangażowanych w rozprzestrzenianie broni jądrowej lub udzielających wsparcia takim działaniom – Charakter tych środków ‑ Brak charakteru karnego
(rozporządzenie Rady nr 423/2007)
1. Jeśli chodzi o intensywność kontroli sądowej, należy wyróżnić dwa rodzaje elementów w rozporządzeniu nr 423/2007 dotyczącym środków ograniczających wobec Iranu, których celem jest wywarcie na to państwo nacisku, aby nie dopuścić do rozprzestrzeniania broni jądrowej. W istocie, z jednej strony, jego przepisy określają ogólne zasady ustanowionych w nim środków ograniczających. Z drugiej strony, załącznik V do tego rozporządzenia, w którym wymienione są podmioty objęte środkami w postaci zamrożenia funduszy, przyjętymi na podstawie art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia, zawiera wszystkie akty wykonawcze do tych przepisów ogólnych dla konkretnych podmiotów.
Jeśli chodzi o przepisy ogólne określające zasady dla środków ograniczających, Rada dysponuje szerokim marginesem uznania w odniesieniu do okoliczności podlegających uwzględnieniu w celu podjęcia środków w postaci sankcji ekonomicznych i finansowych na podstawie art. 60 WE i 301 WE, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem przyjętym w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W związku z tym, że sąd wspólnotowy w szczególności nie może zastąpić oceny Rady własną oceną dowodów, faktów i okoliczności uzasadniających przyjęcie takich środków, sprawowana przez niego kontrola musi być ograniczona do badania zgodności z wymogami proceduralnymi i obowiązkiem uzasadnienia, prawidłowości ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie zachodzi oczywisty błąd w ocenie lub nadużycie władzy. Ograniczona kontrola znajduje zastosowanie w szczególności do oceny względów związanych ze stosownością wydania decyzji.
Jeśli chodzi o kontrolę zgodności z prawem decyzji, na mocy której podmiot jest umieszczany w wykazie załącznika V do rozporządzenia nr 423/2007, na podstawie art. 7 ust. 2 tegoż rozporządzenia, do sądu wspólnotowego należy sprawdzenie w szczególności, z uwzględnieniem podstaw stwierdzenia nieważności podniesionych przez zainteresowany podmiot lub badanych z urzędu, czy dany przypadek odpowiada jednej z czterech sytuacji określonych w omawianym art. 7 ust. 2 lit. a)–d). To oznacza, że sądowa kontrola legalności spornej decyzji obejmuje ocenę faktów i okoliczności powołanych jako dowód jej zgodności z prawem, jak również zbadanie dowodów i informacji, na których ocena ta została oparta. Sąd wspólnotowy ma również obowiązek upewnić się w kwestii przestrzegania prawa do obrony oraz wymaganego w tym zakresie uzasadnienia, jak również w razie konieczności co do zasadności nadrzędnych wymogów, na jakie w drodze wyjątku wskazała Rada w celu uchylenia się od tego obowiązku.
(por. pkt 35, 37)
2. Artykuły 60 WE oraz 301 WE dotyczą podejmowania środków wobec państw trzecich, przy czym pojęcie to może obejmować przywódców takiego państwa, jak również osoby fizyczne i podmioty, które są z tymi przywódcami powiązane lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane. Te artykuły traktatu WE mają tę szczególną cechę, że stanowią pomost między działaniami Wspólnoty obejmującymi sankcje gospodarcze oraz celami traktatu UE w dziedzinie stosunków zewnętrznych, w tym wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Istotnie postanowienia te wyraźnie przewidują, że działanie ze strony Wspólnoty może okazać się konieczne dla osiągnięcia jednego z celów specjalnie wyznaczonych Unii w art. 2 UE, a mianowicie realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na współistnienie Unii i Wspólnoty jako dwóch zintegrowanych, lecz odrębnych porządków prawnych ani na konstytucyjną konstrukcję filarów, zamierzoną przez autorów obecnie obowiązujących traktatów. W konsekwencji nawet wówczas, gdy działanie Wspólnoty w ramach art. 60 WE i 301 WE realizuje jeden z celów Unii, mimo wszystko jest podejmowane na podstawie filaru wspólnotowego. W związku z powyższym legalność aktów prawnych wydanych w tej dziedzinie, takich jak rozporządzenie nr 423/2007 dotyczące środków ograniczających wobec Iranu oraz akty wprowadzające je w życie, powinna być oceniana w stosunku do warunków ustalonych przez przepisy z tego samego filara, z odpowiednimi regułami głosowania włącznie. Wspólne stanowisko 2007/140, które zalicza się do drugiego filara Unii, nie stanowi zatem podstawy prawnej rozporządzenia nr 423/2007 ani aktów wprowadzających je w życie, co oznacza, że reguła głosowania obowiązująca przy przyjmowaniu wyżej wymienionego wspólnego stanowiska oraz jego zmian, jest nieistotna.
(por. pkt 44–47)
3. Nie ulega wątpliwości, że motyw 6 rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu nakłada na Radę obowiązek wykonywania uprawnień nadanych jej przez art. 7 ust. 2 tego samego rozporządzenia, tak aby osiągnąć cele rezolucji 1737 (2006) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych. Jednakże obowiązek dążenia do realizacji tych celów nie oznacza wcale, że art. 7 ust. 2 może być realizowany jedynie w odniesieniu do podmiotów objętych środkami ograniczającymi przyjętymi przez Radę Bezpieczeństwa na mocy tej samej rezolucji. Nic bowiem w art. 60 WE ani w art. 301 WE nie pozwala uważać, iż kompetencje, jakie postanowienia te nadają Wspólnocie, są ograniczone do wdrażania środków ustalonych przez Radę Bezpieczeństwa. W związku z powyższym Rada miała kompetencje do przyjęcia nie tylko art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 423/2007, który wprowadza w życie omawianą rezolucję, zarządzając zamrożenie funduszy wskazanych w nim podmiotów, lecz także art. 7 ust. 2 tego samego rozporządzenia, który umożliwia przyjmowanie środków w postaci zamrażania funduszy obejmujących inne podmioty, które – zdaniem Rady – są zaangażowane w rozprzestrzenianie broni jądrowej, bezpośrednio związane z takimi działaniami lub udzielają im wsparcia.
Nieprzyjęcie przez Radę Bezpieczeństwa żadnych środków lub zajęcie przez nią konkretnego stanowiska może co najwyżej zostać wzięte pod uwagę wraz z innymi istotnymi elementami w ramach oceny służącej ustaleniu, czy zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007.
(por. pkt 51, 52)
4. Decydującym kryterium przy wprowadzaniu w życie art. 7 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu, tj. kryterium porównania stosowanym w celu ustalenia ewentualnego faktu naruszenia zasady równego traktowania jest kwestia, czy dany podmiot jest zaangażowany w rozprzestrzenianie broni jądrowej, bezpośrednio związany z takimi działaniami lub udziela im wsparcia.
W sytuacji kiedy bank irański został uznany w decyzji wdrażającej wskazany art. 7 ust. 2 za podmiot dostarczający wsparcia w celu rozprzestrzeniania broni jądrowej, a nie przedstawił on, w ramach jego skargi na tę decyzję, dopuszczalnych zarzutów, które podważyłyby zasadność tego ustalenia, to nawet jeśli założyć, że Rada rzeczywiście zaniechała przyjęcia środków w postaci zamrożenia funduszy w stosunku do niektórych banków irańskich, które są zaangażowane w rozprzestrzenianie broni jądrowej, bezpośrednio związane z takimi działaniami lub udzielają im wsparcia, taka okoliczność nie może być skutecznie powołana przez podmiot, o którym mowa, ponieważ zasada równego traktowania musi iść w parze z poszanowaniem zasady legalności, zgodnie z którą nikt dla osiągnięcia własnej korzyści nie może powoływać się na niezgodne z prawem działanie na rzecz innej osoby.
(por. pkt 57–59)
5. O ile względy nadrzędne dotyczące bezpieczeństwa lub utrzymywania stosunków międzynarodowych Wspólnoty i jej państw członkowskich nie stoją na przeszkodzie informowaniu zainteresowanych o niektórych okolicznościach, Rada zobowiązana jest, na podstawie art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu, podać do wiadomości zainteresowanego podmiotu szczególne i konkretne powody przyjęcia decyzji zamrażającej fundusze. Powinna zatem wskazać elementy faktyczne i prawne, od których zależy prawne uzasadnienie środka, oraz względy, jakie doprowadziły do jego przyjęcia. Na ile to tylko możliwe, uzasadnienie należy podać do wiadomości jednocześnie z przyjęciem danego środka lub tak szybko jak to możliwe po jego przyjęciu. Wdrożenie art. 7 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 423/2007 wymaga, by dany podmiot był zaangażowany w rozprzestrzenianie broni jądrowej, bezpośrednio związany z takimi działaniami lub udzielał im wsparcia. W związku z powyższym poza wskazaniem podstawy prawnej przyjętego środka obowiązek uzasadnienia, jaki spoczywa na Radzie, obejmuje właśnie tę okoliczność.
Jednakże uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalając mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka.
(por. pkt 81–83)
6. Decyzja takiego rodzaju jak decyzja 2008/475 wdrażająca art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu, która wprowadza zmienioną wersję załącznika V do tego rozporządzenia, wywiera skutki erga omnes, ponieważ jest skierowana do kręgu adresatów określonego w sposób ogólny i abstrakcyjny, którzy są obowiązani zamrozić fundusze podmiotów umieszczonych w wykazie wyżej wymienionego załącznika. Jednakże taka decyzja nie ma charakteru wyłącznie ogólnego, ponieważ zamrożenie funduszy obejmuje podmioty wymienione z nazwy, których indywidualne środki ograniczające, uchwalone w stosunku do nich, dotyczą bezpośrednio i indywidualnie. Co więcej, zamrożenie funduszy ma poważne konsekwencje dla objętych nim podmiotów, ponieważ może ograniczyć korzystanie z ich praw podstawowych. W tych okolicznościach, ze względu na konieczność zapewnienia poszanowania wyżej wymienionych praw – o charakterze równocześnie materialnoprawnym i procesowym – Rada jest obowiązana, o ile to tylko możliwe, przekazać decyzję o zamrożeniu funduszy do wiadomości objętych nim podmiotów przez indywidualne doręczenie.
Jeśli Rada nie dopełniła obowiązku podania uzasadnienia decyzji o zamrożeniu funduszy do wiadomości zainteresowanemu podmiotowi i nie doręczyła go indywidualnie, ale podmiot, którego dotyczy rzeczony środek, w odpowiednim terminie i z oficjalnego źródła uzyskał informację o wydaniu omawianej decyzji, a także o tym, że może zapoznać się z jej uzasadnieniem w Dzienniku Urzędowym, zaniechanie ze strony Rady nie skutkuje mimo wszystko pozbawieniem tego podmiotu możliwości zapoznania się w odpowiednim terminie z uzasadnieniem decyzji oraz dokonania oceny zasadności środka w postaci przyjętego w stosunku do niego zamrożenia funduszy.
Ponadto, ponieważ pierwsza decyzja, na podstawie której zostały zamrożone fundusze jakiegoś podmiotu, taka jak decyzja 2008/475, w zakresie dotyczącym skarżącej, powinna wywoływać efekt zaskoczenia, nie jest wymagane, żeby przed wydaniem takiej decyzji dowody obciążające zostały przekazane danemu podmiotowi ani żeby został on wysłuchany.
(por. pkt 86, 88–90, 93)
7. W ramach decyzji o zamrożeniu funduszy, takiej jak decyzja 2008/475 w sprawie wdrożenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu, w sytuacji gdy zostały przekazane informacje wystarczająco dokładne i umożliwiające zainteresowanemu podmiotowi przedstawienie w sposób użyteczny swojego stanowiska na temat okoliczności obciążających uwzględnionych przez Radę, zasada poszanowania prawa do obrony nie obejmuje obowiązku, by Rada z własnej inicjatywy udzieliła dostępu do dokumentów znajdujących się w jej aktach. Jedynie na wniosek zainteresowanej strony Rada ma obowiązek zapewnić dostęp do wszystkich dokumentów administracyjnych, które nie są poufne, dotyczących danego środka.
Tak jest również w przypadku prawa do złożenia wyjaśnień. W istocie podmiotowi, którego dotyczy pierwsza decyzja o zamrożeniu funduszy, służy prawo do bycia wysłuchanym przez Radę po wydaniu danej decyzji. Jednakże Rada nie jest obowiązana do przeprowadzenia przesłuchania z urzędu, zważywszy na możliwość natychmiastowego wniesienia skargi do Sądu, która również służy zainteresowanym podmiotom.
(por. pkt 97, 98)
8. W ramach postępowania przed Sądem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu, wszczętego przez podmiot, którego dotyczy rzeczona decyzja, przedstawienie przez Radę dowodów na poparcie powodów zamrożenia wskazanych w zaskarżonej decyzji, jest konieczne tylko w sytuacji, gdy strona skarżąca podnosi dopuszczalny zarzut podważający zasadność ustalania, że strona skarżąca wspierała rozprzestrzenianie broni jądrowej. W takich okolicznościach Rada ma obowiązek przedstawienia dowodów i informacji, na których oparła swoją ocenę, w celu ich zbadania przez sąd wspólnotowy, tak że strona skarżąca wcale nie jest zmuszona do dostarczenia dowodu negatywnego. Jednakże w przypadku gdy tego rodzaju zarzut nie jest wysunięty przez skarżącą, nieprzedstawienie dowodów przez Radę nie może wskazywać na naruszenie prawa do skutecznej ochrony sądowej.
(por. pkt 107)
9. Ponieważ fundusze podmiotów objętych środkami ograniczającymi przewidzianymi przez rozporządzenie nr 423/2007 dotyczące środków ograniczających wobec Iranu nie podlegają przepadkowi jako dochody z przestępstwa, lecz są zamrażane tytułem zabezpieczenia, środki te nie stanowią sankcji karnej. Nie wiążą się także z żadnym oskarżeniem o charakterze karnym.
(por. pkt 111)