SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
26 settembre 2014 (*)
«Ricorso di annullamento – Aiuti di Stato – Giochi on line – Introduzione in Danimarca di tasse meno elevate per i giochi on line che per i casinò e le sale da gioco – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno – Aiuto destinato ad agevolare lo sviluppo di determinate attività – Insussistenza di incidenza individuale – Atto regolamentare che comporta misure di esecuzione – Irricevibilità»
Nella causa T‑601/11,
Dansk Automat Brancheforening, con sede in Fredericia (Danimarca), rappresentata da K. Dyekjær, T. Høg e J. Flodgaard, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata inizialmente da M. Afonso e C. Barslev, successivamente da M. Afonso e L. Grønfeldt, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Regno di Danimarca, rappresentato inizialmente da C. Vang, successivamente da M. Wolff e C. Thorning, in qualità di agenti, assistiti da K. Lundgaard Hansen, avvocato,
da
Repubblica di Malta, rappresentata da P. Grech e A. Buhagiar, in qualità di agenti,
da
Betfair Group plc, con sede in Londra (Regno Unito),
e
Betfair International Ltd, con sede in Santa Venera (Malta),
rapresentati da O. Brouwer e A. Pliego Selie, avvocati,
e da
European Gaming and Betting Association (EGBA), con sede in Bruxelles (Belgio), rappresentata da C.-D. Ehlermann, J.C. Heithecker e J. Ylinen, avvocati,
intervenienti,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione 2012/140/UE della Commissione, del 20 settembre 2011, sulla misura C 35/10 (ex N 302/10) che la Danimarca intende attuare sotto forma di tasse sul gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse sui giochi (GU 2012, L 68, pag. 3),
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione),
composto da A. Dittrich (relatore), presidente, J. Schwarcz e V. Tomljenović, giudici,
cancelliere: C. Heeren, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 30 aprile 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 La ricorrente, Dansk Automat Brancheforening, è una associazione di imprese e di società autorizzate all’installazione ed alla gestione di apparecchi da gioco (in prosieguo: le «slot machines»). Il modello economico su cui si basa l’attività dei membri della ricorrente consiste nell’acquisizione di slot machines e nella successiva conclusione di accordi riguardanti la loro installazione in sale da gioco ed in locali di ristorazione. La ricorrente è composta da 80 membri e rappresenta circa l’86 % dei gestori di gioco su slot machines in Danimarca. I suoi membri percepiscono gli introiti lordi delle giocate e pagano le imposte dovute allo Stato. Successivamente, versano una parte degli introiti delle giocate agli stabilimenti in cui sono installati i loro apparecchi.
2 A seguito dell’avvio, da parte della Commissione delle Comunità europee, di una procedura di infrazione e dell’invio al Regno di Danimarca, in data 23 marzo 2007, di un parere motivato sugli ostacoli alla libera prestazione dei servizi delle scommesse sportive in Danimarca, tale Stato membro ha deciso di avviare la riforma della propria legislazione nazionale sui servizi di gioco e scommesse e di sostituire l’esistente monopolio dell’impresa pubblica D. su alcune forme di gioco con un regime regolamentato e parzialmente liberalizzato.
3 In tale contesto, il Regno di Danimarca ha notificato in data 6 luglio 2010 alla Commissione, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, la proposta di legge L 203 relativa alle tasse sui giochi, divenuta successivamente la legge n. 698, del 25 giugno 2010 (in prosieguo: la «legge relativa alle tasse sui giochi »). Tale misura costituisce parte integrante di un pacchetto legislativo comprensivo anche di una legge relativa ai giochi (in prosieguo: la «legge sui giochi»), di una legge sulla distribuzione dei proventi derivanti dalle lotterie e dalle scommesse sulle corse ippiche e di cani, nonché di una legge sullo statuto dell’impresa pubblica D. La legge sui giochi prevede che la fornitura e l’organizzazione delle attività di gioco siano esercitate previo rilascio di una licenza e disciplina l’esercizio di tali attività. Il pacchetto legislativo introduce inoltre una liberalizzazione, mettendo fine al monopolio dell’impresa pubblica D. su alcune forme di gioco.
4 Secondo la legge relativa alle tasse sui giochi, la cui entrata in vigore era stata sospesa in attesa della decisione della Commissione, l’organizzazione e la messa a disposizione di giochi sono soggette al pagamento di tasse. Tale legge prevede diverse aliquote fiscali per i giochi, a seconda che questi vengano proposti in modalità on line oppure off line. In tal senso, i titolari di una licenza per la gestione di giochi su slot machines nelle sale da gioco e nei ristoranti sono soggetti ad un’imposta del 41 % degli introiti lordi. Una ulteriore aliquota del 30 % si applica agli apparecchi da gioco installati nei ristoranti sulla tranche degli introiti lordi superiore a DKK 30 000 e agli apparecchi installati nelle sale da gioco sulla tranche degli introiti lordi superiori a DKK 250 000. Per quanto riguarda i titolari di una licenza per la gestione dei giochi nei casinò tradizionali, questi sono soggetti ad un’aliquota di base pari al 45 % degli introiti lordi delle giocate, meno il valore dei gettoni destinati al fondo mance per il personale, e ad un’ulteriore aliquota del 30 % sulla tranche degli introiti lordi superiore a quattro milioni di corone danesi, calcolata su base mensile. Per contro, i titolari di una licenza per la gestione dei giochi nei casinò on line sono sottoposti ad un’aliquota del 20 % degli introiti lordi.
5 La Commissione ha ricevuto due denunce riguardanti la proposta di legge relativa alle tasse sui giochi presentate, la prima, il 23 luglio 2010 dalla ricorrente e, la seconda, il 6 agosto 2010 da un casinò tradizionale avente sede in Danimarca.
6 In data 14 dicembre 2010, la Commissione comunicava al Regno di Danimarca la sua decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, in merito alla misura notificata da tale Stato membro. Con tale decisione, pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (GU 2011, C22, pag. 9), la Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni riguardo a tale misura. In totale, 17 parti interessate, tra cui la ricorrente, hanno presentato osservazioni che sono state trasmesse al Regno di Danimarca, il quale inviava le proprie osservazioni alla Commissione con lettera del 14 aprile 2011.
7 Con la decisione 2012/140/UE, del 20 settembre 2011, sulla misura C 35/10 (ex N 302/10) che la Danimarca intende attuare sotto forma di tasse sul gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse sui giochi (GU 2012, L 68, pag. 3; in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha approvato la misura notificata da tale Stato membro. Il dispositivo della decisione impugnata prevede quanto segue:
«Articolo 1
La misura C 35/10 cui la Danimarca intende dare esecuzione sotto forma di tassazione del gioco d’azzardo on line nella legge danese relativa alle tasse sui giochi è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) [TFUE.].
L’esecuzione di detta misura è di conseguenza autorizzata.
Articolo 2
il Regno di Danimarca è destinatario della presente decisione».
8 Nelle motivazioni della decisione impugnata, la Commissione ha concluso, in primo luogo, che la misura notificata, ovvero l’applicazione di un’aliquota ridotta per l’attività di gioco on line, costituisce un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, per gli operatori di tali attività di gioco che hanno sede in Danimarca. A tale proposito, la Commissione ha ritenuto che la legge notificata abbia conferito un vantaggio fiscale a tali operatori mediante risorse statali. La misura in questione sarebbe, ad una prima analisi, considerata selettiva, nella misura in cui distinguerebbe tra operatori del gioco on line e dei casinò tradizionali i quali, alla luce degli obiettivi perseguiti dalla misura, si troverebbero in una situazione analoga sotto il profilo giuridico e fattuale. Secondo la Commissione, le autorità danesi non avrebbero dimostrato che la apparente selettività della legge notificata sia giustificabile alla luce della logica del sistema fiscale (punti da 72 a 102 e 144 della decisione impugnata).
9 In secondo luogo, la Commissione ha concluso che l’aiuto in questione soddisfa le condizioni per essere considerato compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE (punto 145 della decisione impugnata). A sostegno di tale conclusione, essa ha ritenuto innanzitutto che la legge relativa alle tasse sui giochi, nella misura in cui liberalizza il mercato e permette agli operatori danesi e stranieri del settore del gioco on line di proporre i propri servizi ai danesi residenti, garantendo al contempo che tali operatori possiedano i requisiti necessari per il rilascio di una licenza da parte delle autorità danesi, persegue un obiettivo preciso di interesse comune (punti da 106 a 123 della decisione impugnata). In secondo luogo, la Commissione ha considerato che la misura di aiuto soddisfa i requisiti di proporzionalità, stimando che l’aliquota applicabile agli operatori on line del 20 % degli introiti lordi non sia inferiore a quanto necessario per garantire la realizzazione degli obiettivi della legge relativa ai giochi (punti da 124 a 137 della decisione impugnata). In terzo luogo, la Commissione ha esaminato l’incidenza della misura di aiuto sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri. A tale proposito, ha considerato che l’introduzione di un’aliquota sul gioco on line pari o simile all’aliquota applicata sui giochi tradizionali avrebbe portato ad una situazione in cui operatori e giocatori non avrebbero risposto alla possibilità di fornire legalmente o di fruire di servizi di gioco on line sul mercato danese, vanificando in tal modo gli obiettivi di interesse comune indicati e perseguiti dalla legge relativa ai giochi (punti da 138 a 142 della decisione impugnata).
10 Il 1° gennaio 2012, il pacchetto legislativo di cui al precedente punto 3, che comprende in particolare la legge relativa alle tasse sui giochi e la legge sui giochi, è entrato in vigore.
Procedimento e conclusioni delle parti
11 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 30 novembre 2011, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
12 Con separata istanza, anch’essa depositata presso la cancelleria del Tribunale il 30 novembre 2011, la ricorrente ha presentato una domanda di provvedimenti provvisori nella quale si chiedeva, in sostanza, al presidente del Tribunale di sospendere l’esecuzione della decisione impugnata. Con ordinanza del 13 febbraio 2012, Dansk Automat Brancheforening/Commissione (T‑601/11 R, EU:T:2012:66), il presidente del Tribunale respingeva la domanda di provvedimenti provvisori e riservava la decisione sulle spese.
13 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 dicembre 2011, il Regno di Danimarca ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Tale domanda è stata accolta, sentite le parti principali, con ordinanza del presidente della Settima Sezione del Tribunale del 1° marzo 2012.
14 Il 9 gennaio 2012, la ricorrente ha depositato una domanda di trattamento riservato nei confronti del pubblico di alcune parti del ricorso e di taluni suoi allegati.
15 Con atto presentato alla cancelleria del Tribunale il 9 marzo 2012, la CODERE SA e l’Asociacón de Empresarios de Máquinas Recreativas (AEMAR) hanno chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della ricorrente. Con ordinanza del presidente della Settima Sezione del Tribunale del 21 settembre 2012, la suddetta domanda è stata respinta.
16 Con atti presentati alla cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 19 marzo ed il 21 marzo 2012, da una parte il Betfair Group plc e la Betfair International Ltd (in prosieguo, congiuntamente: la «Betfair») e dall’altra la European Gaming and Betting Association (EGBA) hanno chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Tali domande sono state accolte, sentite le parti principali, con ordinanze del presidente della Settima Sezione del Tribunale, del 21 settembre 2012.
17 Il Regno di Danimarca e la Betfair hanno depositato presso la cancelleria del Tribunale le loro memorie di intervento rispettivamente l’8 giugno 2012 ed il 7 gennaio 2013. La ricorrente ha presentato le sue osservazioni su tali memorie rispettivamente il 26 luglio 2012 ed il 18 marzo 2013. La Commissione non ha presentato osservazioni in merito a tali memorie.
18 In seguito alla modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Quinta Sezione, alla quale è stata di conseguenza attribuita la presente causa.
19 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 10 marzo 2014, la Repubblica di Malta ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Tale domanda è stata accolta, sentite le parti principali, con ordinanza del presidente della Quinta Sezione del Tribunale del 9 aprile 2014.
20 Avendo la Repubblica di Malta e l’EGBA presentato le proprie istanze di intervento oltre la scadenza del termine previsto all’articolo 115, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, è stato deciso che la Repubblica di Malta e l’EGBA avrebbero potuto presentare le proprie osservazioni soltanto durante la fase orale del procedimento, secondo quanto disposto dall’articolo 116, paragrafo 6, di tale regolamento.
21 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento.
22 Nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento ex articolo 64 del regolamento di procedura, il Tribunale ha invitato le parti a rispondere al quesito se la decisione impugnata costituisse un atto regolamentare che non comportava alcuna misura di esecuzione, ai sensi dell’ultima parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Queste ultime hanno ottemperato a tale richiesta entro il termine impartito.
23 Le parti sono state sentite nelle loro difese e nelle risposte ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 30 aprile 2014.
24 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare l’articolo 1 della decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
25 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto irricevibile o, in subordine, in quanto infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
26 Le parti intervenienti chiedono che il Tribunale voglia respingere il ricorso in quanto irricevibile o, in subordine, in quanto infondato. Nel caso in cui il Tribunale annulli la decisione impugnata, il Regno di Danimarca chiede che il Tribunale voglia disporre il mantenimento dei suoi effetti, ai sensi dell’articolo 264, paragrafo 2, TFUE. Inoltre, la Betfair e l’EGBA chiedono che il Tribunale voglia condannare la ricorrente alla totalità delle spese, comprese le loro.
In diritto
27 Pur senza sollevare formalmente un’eccezione di irricevibilità, la Commissione, sostenuta dalle parti intervenienti, contesta la ricevibilità del ricorso. Essa sostiene che la ricorrente non abbia legittimazione ad agire per mancanza di incidenza diretta ed individuale della decisione impugnata.
28 La ricorrente fa notare di avere legittimazione ad agire in quanto direttamente ed individualmente interessata dalla decisione impugnata. Inoltre, essa afferma che la decisione impugnata costituisce un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione ai sensi dell’ultima parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
29 Ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle condizioni previste al primo e secondo comma del medesimo articolo, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione.
30 Nel caso di specie, è pacifico che la decisione impugnata abbia come unico destinatario il Regno di Danimarca. In tale contesto, il presente ricorso di annullamento è ricevibile, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, unicamente qualora la ricorrente sia direttamente ed individualmente interessata dalla decisione impugnata e quest’ultima costituisca un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione (v., in tal senso, sentenza del 19 dicembre 2013, Telefónica/Commissione, C‑274/12 P, Racc., EU:C:2013:852, punto 19).
Sull’incidenza individuale dell’atto sulla ricorrente
31 Secondo una costante giurisprudenza, i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguardi individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari (v., in tal senso, sentenze del 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc., EU:C:1963:17, pagg. 195, in particolare pag. 220, e del 22 novembre 2007, Spagna/Lenzing, C‑525/04 P, Racc., EU:C:2007:698, punto 30).
32 Per quanto riguarda più in particolare il settore degli aiuti di Stato, i ricorrenti che mettono in discussione la fondatezza di una decisione di valutazione dell’aiuto adottata in seguito al procedimento d’indagine formale sono considerati come individualmente interessati da tale decisione qualora la loro posizione sul mercato sia sostanzialmente pregiudicata dal provvedimento di aiuto che costituisce oggetto della decisione di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze del 28 gennaio 1986, Cofaz e a./Commissione, 169/84, Racc., EU:C:1986:42, punti da 22 a 25 e giurisprudenza ivi citata, e del 22 novembre 2007, Sniace/Commissione, C‑260/05 P, Racc., EU:C:2007:700, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
33 A tale riguardo, sono state segnatamente riconosciute come individualmente interessate da una decisione della Commissione che chiudeva il procedimento d’indagine formale, oltre all’impresa beneficiaria, le imprese concorrenti di quest’ultima che avevano svolto un ruolo attivo nell’ambito di detto procedimento, purché la loro posizione sul mercato fosse notevolmente lesa dal provvedimento di aiuto oggetto della decisione impugnata (v. sentenza Sniace/Commissione, EU:C:2007:700, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
34 In tal senso, la Corte ha ritenuto che il fatto che un’impresa sia stata all’origine della denuncia che ha determinato l’avvio del procedimento d’indagine formale, che le sue osservazioni siano state sentite e che lo svolgimento di tale procedimento sia stato ampiamente determinato dalle sue osservazioni, costituiscono elementi pertinenti nell’ambito della valutazione della legittimazione ad agire di tale impresa (sentenze Cofaz e a./Commissione, EU:C:1986:42, punti 24 e 25, e del 27 aprile 1995, ASPEC e a./Commissione, T‑435/93, Racc., EU:T:1995:79, punto 63).
35 Nel caso di specie, è pacifico che la ricorrente abbia giocato un ruolo attivo nell’ambito del procedimento davanti alla Commissione. La ricorrente, infatti, ha presentato una denuncia alla Commissione in data 23 luglio 2010 e depositato osservazioni nell’ambito del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
36 Per contro, la Commissione, sostenuta dalle parti intervenienti, contesta che la ricorrente sia stata sostanzialmente pregiudicata dal provvedimento di aiuto oggetto della decisione impugnata.
37 Al riguardo occorre ricordare che un’associazione di categoria preposta alla tutela degli interessi collettivi dei suoi membri, quale è la ricorrente, è generalmente legittimata a proporre un ricorso di annullamento avverso una decisione definitiva della Commissione in materia di aiuti di Stato soltanto in due ipotesi, vale a dire, in primo luogo, se le imprese da essa rappresentate o talune di esse hanno la legittimazione ad agire a titolo individuale e, in secondo luogo, se può far valere un interesse proprio, in particolare perché l’atto di cui è chiesto l’annullamento ha inciso sulla sua posizione di negoziatrice (ordinanza del 18 dicembre 1997, Sveriges Betodlares e Henrikson/Commissione, C‑409/96 P, Racc., EU:C:1997:635, punto 45; sentenze del 12 dicembre 1996, AIUFFASS e AKT/Commissione, T‑380/94, Racc., EU:T:1996:195, punto 50, e del 15 gennaio 2013, Aiscat/Commissione, T‑182/10, Racc., EU:T:2013:9, punto 48).
38 Nel caso di specie, la ricorrente non fa valere un interesse proprio, ma afferma che il ricorso è ricevibile in quanto la maggior parte dei suoi membri sarebbe legittimata ad agire, vedendo la propria posizione concorrenziale notevolmente pregiudicata dalla misura di aiuto di cui trattasi.
39 Occorre pertanto esaminare se la ricorrente abbia dimostrato che la posizione sul mercato dei suoi membri sia stata sostanzialmente pregiudicata dalla misura di aiuto oggetto della decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione, C‑487/06 P, Racc., EU:C:2008:757, punti 33 e 35).
40 A tale riguardo, è d’uopo ricordare, relativamente alla portata del controllo giurisdizionale, che non spetta al giudice dell’Unione, nella fase dell’esame della ricevibilità, pronunciarsi in modo definitivo sulle relazioni concorrenziali fra le associate della ricorrente e le imprese destinatarie dell’aiuto in causa. Spetta soltanto alla ricorrente indicare in modo pertinente i motivi per i quali l’aiuto di cui trattasi potrebbe ledere i legittimi interessi di una o più delle sue affiliate, pregiudicando sostanzialmente la loro posizione sul mercato in questione (v., in tal senso, sentenze Cofaz e a./Commissione, EU:C:1986:42, punto 28, e Aiscat/Commissione, EU:T:2013:9, punto 60).
41 Riguardo alla determinazione dell’incidenza sostanziale sulla posizione di un’impresa concorrente su un mercato, si è già dichiarato in giurisprudenza che la semplice circostanza che un atto potesse influire in una certa misura sui rapporti concorrenziali nel mercato rilevante e che l’impresa interessata si trovasse in qualche modo in concorrenza con il beneficiario dell’atto non sarebbe comunque sufficiente a far ritenere che quest’ultimo la riguardi individualmente. Pertanto, un’impresa non può avvalersi unicamente della sua qualità di concorrente rispetto all’impresa beneficiaria, ma deve anche provare di trovarsi in una situazione di fatto che la identifica alla stessa stregua del destinatario (sentenza Spagna/Lenzing, EU:C:2007:698, punti 32 e 33).
42 Occorre inoltre ricordare un tale status particolare, che caratterizza un soggetto diverso dai destinatari di una decisione, ai sensi della sentenza Plaumann/Commissione (EU:C:1963:17), rispetto a qualsiasi altro operatore economico, non deve necessariamente essere dedotto da elementi come una diminuzione significativa del fatturato, perdite finanziarie non trascurabili ovvero una riduzione significativa delle quote di mercato in seguito alla concessione dell’aiuto di cui trattasi. La concessione di un aiuto di Stato può arrecare pregiudizio alla situazione concorrenziale di un operatore anche in altri modi, in particolare provocando un mancato guadagno o un’evoluzione meno favorevole di quella che sarebbe stata registrata in mancanza di tale aiuto. Analogamente, la gravità di tale pregiudizio può variare secondo un gran numero di fattori come, in particolare, la struttura del mercato considerato o la natura dell’aiuto di cui trattasi. La prova di un pregiudizio sostanziale arrecato alla posizione di un concorrente sul mercato non può, quindi, essere limitata alla presenza di taluni elementi che indicano un peggioramento delle sue prestazioni commerciali o finanziarie (v. sentenza British Aggregates/Commissione, EU:C:2008:757, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
43 A sostegno della propria affermazione secondo cui la posizione della maggior parte delle sue affiliate sarebbe stata sostanzialmente pregiudicata dalla misura di aiuto di cui trattasi, la ricorrente rileva che l’aliquota fiscale applicata nei loro confronti, che sarebbe maggiore di quella applicata ai giochi on line, comporta che le vincite riscosse dai giocatori delle società affiliate siano minori delle somme che gli stessi vincerebbero in presenza di un’aliquota inferiore. A tale riguardo, la ricorrente fa riferimento, a titolo esemplificativo, a due società sue affiliate, il cui fatturato deriverebbe dalla gestione di slot machines tradizionali. Secondo la ricorrente, le prospettive di vincita relativamente basse porteranno, a termine più o meno lungo, alla disaffezione dei giocatori, a vantaggio dei giochi on line. Inoltre, il margine di utile più basso inciderebbe negativamente sulla situazione concorrenziale dei suoi membri, in particolare poiché gli operatori di giochi on line disporrebbero di mezzi più ingenti per la pubblicità commerciale ed altre misure della stessa natura. A tale riguardo, la ricorrente fa riferimento ai risultati dei calcoli sul fatturato di una società sua affiliata. Tali risultati evidenzierebbero un calo degli introiti di tale società di circa due terzi se, per ragioni di concorrenza, il tasso di ridistribuzione fosse aumentato senza modificare il livello delle puntate.
44 A tale riguardo, occorre rilevare che la legge relativa alle tasse sui giochi prevede in particolare regole riguardanti le tasse sul gioco applicabili ai titolari di licenza per la gestione del gioco in casinò on line, ai titolari di licenza per la gestione del gioco in casinò tradizionali ed ai titolari di licenza per la gestione delle slot machines nelle sale da gioco e nei ristoranti, quali sono le società affiliate alla ricorrente. Mentre i primi sono soggetti ad un’aliquota del 20 % degli introiti lordi, i secondi sono sottoposti ad un’aliquota base del 45 % degli introiti lordi e di una ulteriore aliquota del 30 % sulla tranche degli introiti lordi superiore a quattro milioni di corone danesi. I terzi sono soggetti ad un’aliquota del 41 % degli introiti lordi. Inoltre, gli apparecchi installati nei ristoranti e nelle sale da gioco sono soggetti a un’aliquota addizionale del 30 % sulla tranche degli introiti lordi superiore, rispettivamente, a DKK 30 000 e a DKK 250 000.
45 È vero che, trovandosi i gestori del gioco on line ed i gestori del gioco off line in una situazione paragonabile sotto il profilo fattuale e giuridico, così come constatato dalla Commissione al punto 94 della decisione impugnata, non si può concludere che la misura di aiuto di cui trattasi, che stabilisce un’aliquota fiscale significativamente inferiore per i primi rispetto ai secondi, non comporti per questi ultimi un lucro cessante o un’evoluzione meno favorevole di quella che sarebbe stata registrata in mancanza di tale aiuto.
46 Tuttavia, la ricorrente non ha dimostrato che da tali circostanze discendeva che le sue affiliate si trovavano in una situazione che le identificava alla stessa stregua del destinatario della decisione impugnata.
47 In primo luogo, infatti, la ricorrente ha confermato, in risposta ad un quesito posto in udienza, che i risultati dei calcoli sul fatturato di una delle società sue affiliate, che dimostrerebbero un calo degli introiti di tale società di circa due terzi, dimostrano soltanto che il meccanismo messo in atto dalla misura di aiuto di cui trattasi si applica, come da essa stessa riconosciuto, a tutti i suoi membri e non in maniera particolare a tale società. Ne consegue che, secondo la ricorrente, la totalità dei suoi 80 membri sarebbe interessata dalla decisione impugnata allo stesso modo, ovvero nella loro qualità oggettiva di gestori di gioco su slot machines in Danimarca.
48 In secondo luogo, occorre constatare che, in risposta ad un quesito posto in udienza, la ricorrente ha anche indicato che, a suo parere, il meccanismo messo in atto dalla misura di aiuto di cui trattasi, incidendo sulla situazione economica dei suoi membri, non si applica solamente a questi ultimi, ma all’insieme dei gestori del gioco su slot machines in Danimarca. L’argomentazione presentata dalla ricorrente riguarda dunque l’insieme dei gestori del gioco su slot machines in Danimarca, e non è idonea a dimostrare la particolarità della situazione di uno o più dei suoi membri.
49 In terzo luogo, si deve rilevare che la ricorrente non ha dimostrato in quale misura l’impatto avuto dalla legge relativa alle tasse sui giochi sulla posizione dei suoi membri nel mercato di cui trattasi si distinguerebbe dall’impatto di detta legge sulla posizione dei gestori del gioco nei casinò tradizionali. Infatti, ai sensi di tale legge, i gestori del gioco nei casinò tradizionali sono anch’essi sottoposti ad un’aliquota fiscale molto più alta rispetto a quella prevista per i gestori del gioco in casinò on line (v. supra, punto 44). Orbene, la ricorrente non ha allegato elementi che permettano di constatare che il meccanismo a suo parere messo in atto dalla misura di aiuto di cui trattasi, relativo alla situazione economica dei suoi membri, non fosse parimenti applicabile ai gestori del gioco nei casinò tradizionali. L’argomentazione proposta dalla ricorrente non riguarda dunque soltanto l’insieme dei gestori del gioco su slot machines in Danimarca, ma anche l’insieme dei gestori di gioco nei casinò tradizionali in tale Stato membro.
50 A tale riguardo, occorre inoltre ricordare la costante giurisprudenza secondo cui la possibilità di determinare, con maggiore o minore precisione, il numero o anche l’identità dei soggetti di diritto ai quali si applica un provvedimento non comporta affatto che questi soggetti debbano essere considerati individualmente interessati da questo provvedimento, qualora risulti che tale applicazione è effettuata in virtù di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto medesimo (v. sentenza Telefónica/Commissione, EU:C:2013:852, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
51 In quarto luogo, deve rilevarsi che la ricorrente non ha dimostrato l’importanza dell’impatto che la misura di aiuto in causa potrebbe avere sulla situazione economica dei suoi membri. Vero è che la ricorrente, mediante la produzione di calcoli sul fatturato di una delle società ad essa affiliate, ha inteso evidenziare l’impatto che la misura di aiuto di cui trattasi potrebbe avere sulla situazione economica dei suoi membri secondo un apprezzamento effettuato al momento della proposizione del ricorso. Tuttavia, occorre constatare che la ricorrente non ha fornito alcun elemento fattuale a sostegno di tali calcoli i quali, pertanto, presentano necessariamente carattere ipotetico, essendo la legge relativa alle tasse sui giochi entrata in vigore solo successivamente all’introduzione del presente ricorso, ovvero il 1° gennaio 2012. Inoltre, non può escludersi che un calo del fatturato dei membri della ricorrente sia imputabile agli effetti della crisi economica nell’Unione, così come affermato dal Regno di Danimarca.
52 Non avendo la ricorrente provato, da un lato, che le conseguenze della misura di aiuto di cui trattasi non investono i suoi membri soltanto nella loro qualità oggettiva di gestori del gioco off line in Danimarca, alla stessa stregua di qualsiasi altro operatore economico che si trovi in una situazione identica, né, d’altro lato, l’importanza dell’impatto che tale misura potrebbe avere sulla situazione economica dei propri membri, essa non ha dimostrato che la misura di aiuto di cui trattasi fosse idonea a pregiudicare in maniera sostanziale la posizione sul mercato in questione di uno o più dei suoi membri. I membri della ricorrente e, di conseguenza, anche quest’ultima, non sono quindi individualmente interessati dalla decisione impugnata.
Sull’esistenza di un atto regolamentare che non comporti misure di esecuzione
53 La ricorrente sostiene che la decisione impugnata costituisce atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione ai sensi dell’ultima parte di frase dell’articolo 263, quatro comma, TFUE.
54 Occorre rilevare che la Corte ha già dichiarato che la nozione di atto regolamentare che non comporta alcuna misura di esecuzione, ai sensi dell’ultima parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, deve essere interpretata alla luce dell’obiettivo di detta disposizione che consiste, come emerge dalla sua genesi, nell’evitare che un singolo sia costretto a violare la legge per poter accedere al giudice. Orbene, qualora un atto regolamentare produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di una persona fisica o giuridica senza richiedere misure di esecuzione, quest’ultima rischierebbe di essere privata di tutela giurisdizionale effettiva se non disponesse di un rimedio diretto dinanzi al giudice dell’Unione al fine di contestare la legittimità di detto atto regolamentare. Infatti, in assenza di misure di esecuzione, una persona fisica o giuridica, ancorché direttamente interessata dall’atto in questione, non sarebbe in grado di ottenere un controllo giurisdizionale dell’atto se non dopo aver violato le disposizioni dell’atto medesimo facendone valere l’illegittimità nell’ambito dei procedimenti avviati nei suoi confronti dinanzi ai giudici nazionali (sentenza Telefónica/Commissione, EU:C:2013:852, punto 27).
55 La Corte ha inoltre precisato che, laddove un atto regolamentare comporti misure di esecuzione, il sindacato giurisdizionale sul rispetto dell’ordinamento giuridico dell’Unione è garantito indipendentemente dalla questione se tali misure provengano dall’Unione o dagli Stati membri. Le persone fisiche o giuridiche che non possono, in considerazione dei requisiti di ricevibilità previsti dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, impugnare direttamente dinanzi al giudice dell’Unione un atto regolamentare dell’Unione, sono protette contro l’applicazione, nei loro confronti, di un atto di tal genere dalla possibilità di impugnare le misure di esecuzione che l’atto medesimo comporta (sentenza Telefónica/Commissione, EU:C:2013:852, punto 28).
56 Inoltre, si deve ricordare che, nella valutazione della questione se un atto regolamentare comporti misure di esecuzione, occorre far riferimento alla posizione della persona che invoca il diritto di ricorso ai sensi dell’ultima parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE (sentenza Telefónica/Commissione, EU:C:2013:852, punto 30).
57 Inoltre, al fine di verificare se l’atto impugnato comporti misure di esecuzione, occorre fare esclusivo riferimento all’oggetto del ricorso (sentenza Telefónica/Commissione, EU:C:2013:852, punto 31).
58 Nel caso di specie, la ricorrente mira, con il proprio ricorso, all’annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata, adottata in data 20 settembre 2011, con la quale la Commissione ha dichiarato l’aiuto di cui trattasi compatibile con il mercato interno. Tale articolo non definisce le conseguenze specifiche e concrete di tale dichiarazione per ciascuno dei contribuenti. Inoltre, dal punto 3 della decisione impugnata emerge che l’entrata in vigore della legge relativa alle tasse sui giochi è stata rinviata dalle autorità danesi finché la Commissione non avesse adottato una decisione definitiva al riguardo, secondo quanto disposto dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Ai sensi di tale legge, le autorità danesi dovevano fissare la sua data di entrata in vigore. La legge relativa alle tasse sui giochi è entrata in vigore il 1° gennaio 2012.
59 Ne deriva che le conseguenze specifiche e concrete della decisione impugnata nei confronti dei membri della ricorrente si sono concretizzate per mezzo di atti nazionali, in particolare la legge relativa alle tasse sui giochi, che ha introdotto in Danimarca il regime di aiuto di cui trattasi, ed i provvedimenti emanati in applicazione di tale legge, che stabiliscono l’importo delle imposte dovute dai contribuenti, e che in quanto tali costituiscono misure d’esecuzione che la decisione impugnata comporta, ai sensi dell’ultima parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE (v., in tal senso, sentenze del 27 febbraio 2014, Stichting Woonpunt e a./Commissione, C‑132/12 P, Racc., EU:C:2014:100, punto 53, e Stichting Woonlinie e a./Commissione, C‑133/12 P, Racc., EU:C:2014:105, punto 40). Tali atti dovevano intervenire dopo l’adozione della decisione impugnata affinché il regime di aiuto in questione producesse effetti nei confronti dei membri della ricorrente. Inoltre, occorre rilevare che, potendo detti atti essere contestati davanti al giudice nazionale, come del resto affermato dal Regno di Danimarca, i membri della ricorrente potevano agire in giudizio senza dovere necessariamente violare la legge. Infatti, nell’ambito di un ricorso dinanzi ai giudici nazionali, avrebbero potuto far valere l’invalidità della decisione impugnata e sollecitare questi ultimi ad interpellare la Corte mediante la proposizione di questioni pregiudiziali ai sensi dell’articolo 267 TFUE (v., in tal senso, sentenze del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, Racc., EU:C:2013:625, punto 93, e Telefónica/Commissione, EU:C:2013:852, punto 29).
60 Pertanto, indipendentemente dalla questione se la decisione impugnata costituisca un atto regolamentare ai sensi dell’ultima parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, il ricorso della ricorrente non soddisfa le condizioni di ricevibilità previste da tale disposizione.
61 Alla luce di quanto precede, e senza che occorra pronunciarsi sull’incidenza diretta nei confronti dei membri della ricorrente, si deve respingere il ricorso in quanto irricevibile per mancanza di legittimazione ad agire della ricorrente.
Sulle spese
62 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Conformemente all’articolo 87, paragrafo 4, dello stesso regolamento, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
63 La ricorrente, poiché è rimasta soccombente, deve essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione, dalla Betfair e dall’EGBA, in conformità alle conclusioni di queste ultime. Quanto alle spese relative al procedimento sommario, la ricorrente deve essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione, in conformità alle conclusioni di quest’ultima. Il Regno di Danimarca e la Repubblica di Malta sopporteranno le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Dansk Automat Brancheforening sopporterà, oltre alle proprie spese relative al procedimento principale, quelle sostenute dalla Commissione europea, dal Betfair Group plc, dalla Betfair International Ltd e dalla European Gaming and Betting Association (EGBA).
3) La Dansk Automat Brancheforening sopporterà, oltre alle proprie spese relative al procedimento sommario, quelle sostenute dalla Commissione.
4) Il Regno di Danimarca e la Repubblica di Malta sopporteranno le proprie spese.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 26 settembre 2014.
Firme