Language of document : ECLI:EU:C:2020:866

WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)

z dnia 28 października 2020 r.(*)

Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 1999/62/WE – Dyrektywa 2006/38/WE – Pobieranie opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe – Artykuł 7 ust. 9 – Artykuł 7a ust. 1 i 2 – Opłaty za przejazd – Zasada zwrotu kosztów infrastruktury – Koszty infrastruktury – Koszty eksploatacji – Koszty związane z policją drogową – Przekroczenie kosztów – Bezpośrednia skuteczność – Uzasadnienie ex post nadmiernej stawki opłaty za przejazd – Ograniczenie w czasie skutków wyroku

W sprawie C‑321/19

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (wyższy sąd administracyjny dla kraju związkowego Nadrenia Północna–Westfalia, Niemcy) postanowieniem z dnia 28 marca 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 18 kwietnia 2019 r., w postępowaniu:

BY,

CZ

przeciwko

Bundesrepublik Deutschland,

TRYBUNAŁ (pierwsza izba),

w składzie: J.-C. Bonichot, prezes izby, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawczyni), wiceprezes Trybunału, C. Toader, M. Safjan, i N. Jääskinen, sędziowie,

rzecznik generalny: H. Saugmandsgaard Øe,

sekretarz: M. Krausenböck, administratorka,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 marca 2020 r.,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

–        w imieniu CZ i BY – M. Pfnür i A. Winczura, Rechtsanwälte,

–        w imieniu Bundesrepublik Deutschland – J. Hilf, F. Montag i M. Schleifenbaum, Rechtsanwälte,

–        w imieniu rządu niemieckiego – D. Klebs i J. Möller, w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu Komisji Europejskiej – W. Mölls i N. Yerrell, w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 czerwca 2020 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 7 ust. 9 i art. 7a ust. 1 i 2 dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz.U. 1999, L 187, s. 42), zmienionej dyrektywą 2006/38/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. (Dz.U. 2006, L 157, s. 8) (zwanej dalej „zmienioną dyrektywą 1999/62”).

2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu między BY i CZ a Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec) w przedmiocie żądania przez BY i CZ zwrotu kwot uiszczonych z tytułu opłat za przejazd niemieckimi autostradami federalnymi.

 Ramy prawne

 Prawo Unii

3        Artykuł 2 zmienionej dyrektywy 1999/62 stanowi:

„W rozumieniu niniejszej dyrektywy:

a)      »transeuropejska sieć drogowa« oznacza sieć drogową określoną w sekcji 2 załącznika I do decyzji nr 1692/96/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej [(Dz.U. 1996, L 228, s. 1) – decyzji zmienionej ostatnio rozporządzeniem Rady nr 1791/2006 z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. 2006, L 363, s. 1)] i przedstawioną na mapach. Mapy odnoszą się do odpowiednich sekcji wymienionych w części normatywnej lub w załączniku II do tej decyzji;

aa)      »koszty budowy« oznaczają koszty związane z budową, w stosownych przypadkach obejmujące również koszty finansowe:

–        nowej infrastruktury lub nowych ulepszeń infrastruktury (w tym istotnych prac remontowych) lub

–        infrastruktury lub ulepszeń infrastruktury (w tym istotnych prac remontowych), których realizację zakończono nie więcej niż 30 lat przed dniem 10 czerwca 2008 r., o ile systemy pobierania opłat za przejazd są już stosowane w dniu 10 czerwca 2008 r., lub nie więcej niż 30 lat przed ustanowieniem nowych systemów pobierania opłat za przejazd wprowadzonych po dniu 10 czerwca 2008 r.; w przypadku gdy realizację infrastruktury lub ulepszenia infrastruktury zakończono przed upływem wyżej wymienionych terminów, koszty tych prac także można uznać za koszty budowy, jeżeli:

(i)      państwo członkowskie ustanowiło system opłat za przejazd, który przewiduje pokrycie tych kosztów na podstawie umowy z operatorem systemu opłat lub na podstawie innych aktów prawnych, które mają równorzędny skutek i które wchodzą w życie przed dniem 10 czerwca 2008 r.; lub

(ii)      państwo członkowskie może wykazać, że decyzja o realizacji danej infrastruktury była uzależniona od tego, czy zakładany okres jej użytkowania będzie przekraczał 30 lat.

Odsetek kosztów budowy, który należy uwzględnić, nie może w żadnym przypadku przekroczyć odsetka aktualnego zakładanego okresu użytkowania komponentów infrastruktury pozostałego w dniu 10 czerwca 2008 r. lub w dniu, w którym wprowadzono nowe systemy pobierania opłat za przejazd, jeżeli nastąpiło to później.

Koszty infrastruktury lub jej ulepszeń mogą obejmować wszelkie szczególne wydatki na infrastrukturę mające na celu zmniejszenie uciążliwości związanych z hałasem lub zwiększenie bezpieczeństwa drogowego oraz rzeczywiste wydatki poniesione przez operatora infrastruktury na obiektywne względy ekologiczne, takie jak ochrona gleb przed zanieczyszczeniem.

[…]

b)      »opłata za przejazd« oznacza określoną kwotę, którą należy uiścić za przejazd pojazdem danej odległości, korzystając z infrastruktury, o której mowa w art. 7 ust. 1; kwotę tę wylicza się w oparciu o przejechaną odległość oraz rodzaj pojazdu;

ba)      »opłata za przejazd wyliczana na podstawie średniej ważonej« oznacza uzyskane w danym okresie całkowite wpływy pochodzące z opłat za przejazd podzielone przez liczbę pojazdokilometrów przejechanych w tym okresie w obrębie danej sieci objętej opłatami; zarówno wpływy, jak i liczba pojazdokilometrów są obliczane dla pojazdów, których dotyczą opłaty za przejazd;

[…]”.

4        Artykuł 7 tej dyrektywy stanowi:

„1.      Państwa członkowskie mogą utrzymywać lub wprowadzać opłaty za przejazd lub opłaty za korzystanie z infrastruktury w obrębie transeuropejskiej sieci drogowej lub jej części wyłącznie na warunkach określonych w ust. 2–12. Nie narusza to prawa państw członkowskich do stosowania, zgodnie z traktatem, opłat za przejazd lub opłat za korzystanie z infrastruktury na drogach nienależących do transeuropejskiej sieci drogowej, w tym na drogach równoległych, na które może zostać skierowany ruch z transeuropejskiej sieci drogowej lub które stanowią bezpośrednią konkurencję dla niektórych części tej sieci, lub w odniesieniu do innych rodzajów pojazdów silnikowych nieobjętych definicją »pojazdu« poruszających się po transeuropejskiej sieci drogowej, pod warunkiem że wprowadzenie opłat za przejazd lub opłat za korzystanie z infrastruktury na takich drogach nie jest dyskryminujące dla ruchu międzynarodowego i nie powoduje zakłóceń konkurencji między podmiotami gospodarczymi.

[…]

9.      Opłaty za przejazd opierają się wyłącznie na zasadzie zwrotu kosztów infrastruktury. W szczególności opłaty za przejazd wyliczane na podstawie średniej ważonej muszą być powiązane z kosztami budowy oraz kosztami eksploatacji, utrzymania oraz rozwoju danej sieci infrastruktury. Opłaty za przejazd wyliczane na podstawie średniej ważonej mogą również obejmować zwrot z kapitału lub marżę określone w oparciu o warunki rynkowe.

[…]”.

5        Zgodnie z art. 7a ust. 1–3 wspomnianej dyrektywy:

„1.      Przy określaniu poziomów opłat za przejazd wyliczanych na podstawie średniej ważonej pobieranych w odniesieniu do danej sieci infrastruktury lub w odniesieniu do jej wyraźnie określonej części państwo członkowskie uwzględnia różnorodne koszty określone w art. 7 ust. 9. Uwzględnione koszty odnoszą się do sieci lub jej części, za którą są pobierane opłaty za przejazd oraz do pojazdów, które podlegają opłatom za przejazd. Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą odzyskiwać tych kosztów z wpływów z opłat za przejazd lub że będą odzyskiwać tylko część tych kosztów.

2.      Opłaty za przejazd są określane zgodnie z art. 7 oraz ust. 1 niniejszego artykułu.

3.      W przypadku nowych systemów pobierania opłat za przejazd, innych niż rozwiązania przewidujące opłaty za przejazd pobierane w ramach koncesji i wprowadzone przez państwa członkowskie po dniu 10 czerwca 2008 r., państwa członkowskie obliczają koszty przy zastosowaniu metodologii opartej na podstawowych zasadach wyliczeń zawartych w załączniku III.

W przypadku nowych opłat za przejazd pobieranych w ramach koncesji wprowadzonych po dniu 10 czerwca 2008 r. opłaty za przejazd nie mogą być wyższe, niż to wynika z zastosowania metodologii opartej na podstawowych zasadach wyliczeń zawartych w załączniku III. Ocena takiej równorzędności jest dokonywana na podstawie odpowiednio długiego okresu odniesienia właściwego dla danego rodzaju umowy koncesyjnej.

Systemy pobierania opłat za przejazd obowiązujące już w dniu 10 czerwca 2008 r. lub te, na które, zgodnie z procedurą udzielania zamówień publicznych, wpłynęły oferty lub odpowiedzi na zaproszenie do udziału w procedurze negocjacji przed dniem 10 czerwca 2008 r., nie podlegają obowiązkom zawartym w niniejszym ustępie w okresie ich obowiązywania oraz pod warunkiem że nie zostaną zmienione w znacznym stopniu”.

6        Punkt 3 załącznika III do dyrektywy 1999/62, zatytułowanego „Podstawowe zasady alokacji kosztów i obliczania opłat za przejazd”, stanowi:

„Koszty eksploatacji, zarządzania i pobierania opłat za przejazd

Koszty te obejmują wszystkie koszty ponoszone przez operatora infrastruktury, które nie zostały ujęte w sekcji 2 i które odnoszą się do wykonania i eksploatacji infrastruktury oraz zarządzania nią, jak i do systemu pobierania opłat za przejazd. Obejmują one w szczególności:

–        koszty budowy, utworzenia i utrzymania stanowisk do pobierania opłat za przejazd i innych systemów płatności,

–        bieżące koszty eksploatacji, administrowania i egzekwowania systemu pobierania opłat,

–        opłaty i koszty administracyjne związane z umowami koncesyjnymi,

–        koszty zarządzania, administracji i obsługi związane z eksploatacją infrastruktury.

Koszty mogą obejmować zwrot z kapitału lub marżę odzwierciedlające stopień przeniesionego ryzyka.

Koszty takie muszą być rozłożone w sprawiedliwy i przejrzysty sposób między wszystkie klasy pojazdów, które podlegają systemowi pobierania opłat”.

 Prawo niemieckie

7        Zgodnie z informacjami sądu odsyłającego wysokość opłat za przejazd z tytułu użytkowania niemieckich autostrad federalnych w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2014 r. jest ustalona – zgodnie z § 14 ust. 3 Bundesfernstraßenmautgesetz (ustawy o opłatach za przejazd głównymi drogami federalnymi) z dnia 12 lipca 2011 r. (BGBl. 2011 I S., s. 1378) – w załączniku 4 do tej ustawy. W załączniku tym określono owe opłaty za przejazd z jednej strony na podstawie kwoty ustalonej za kilometr w odniesieniu do pojazdów lub zespołów pojazdów wyposażonych w maksymalnie trzy osie oraz tych wyposażonych w co najmniej cztery osie, a z drugiej strony na podstawie kategorii, do której przyporządkowany jest pojazd w zależności od poziomu emisji zanieczyszczeń. Stawki opłat za przejazd wynoszą od 0,141 EUR do 0,288 EUR.

8        Sąd ten zaznacza, że stawka opłat za przejazd mająca zastosowanie w okresie, za który żądany jest zwrot, to znaczy w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 18 lipca 2011 r., została obliczona na podstawie „Aktualisierung der Wegekostenrechnung für die Bundesfernstraßen in Deutschland” (ekspertyzy dotyczącej kosztów infrastruktury drogowej w Niemczech) z dnia 30 listopada 2007 r. (zwanej dalej „WKG 2007”), obejmującej okres obliczeniowy od roku 2007 do roku 2012, z uwzględnieniem w szczególności kosztów kapitału zainwestowanego w nabycie gruntów, na których zbudowano autostrady, i kosztów eksploatacji infrastruktury drogowej, mianowicie kosztów utrzymania, kosztów budowy, kosztów związanych z systemem pobierania opłat za przejazd, a także kosztów związanych z policją drogową.

 Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

9        BY i CZ prowadzili do dnia 31 sierpnia 2015 r. spółkę prawa polskiego prowadzącą działalność w transporcie drogowym w szczególności na terytorium Niemiec.

10      Z tego tytułu BY i CZ uiścili za okres od 1 stycznia 2010 r. do 18 lipca 2011 r. łączną kwotę 12 420,53 EUR na rzecz Republiki Federalnej Niemiec z tytułu opłat za przejazd niemieckimi autostradami federalnymi.

11      Uznawszy, że owa kwota była nadmierna, BY i CZ wnieśli mającą na celu zwrot uiszczonej kwoty skargę do Verwaltungsgericht Köln (sądu administracyjnego w Kolonii, Niemcy), który skargę tę oddalił.

12      BY i CZ wnieśli odwołanie od powyższego orzeczenia do sądu odsyłającego, podnosząc zasadniczo, że metody obliczania, na podstawie których ustalono stawki opłat za przejazd, które musieli oni uiścić, spowodowały ustalenie nadmiernych stawek, z naruszeniem prawa Unii.

13      Sąd odsyłający uważa, że w celu rozstrzygnięcia przedłożonej mu kwestii należy uprzednio zbadać, czy art. 7 ust. 9 i art. 7a ust. 1 i 2 zmienionej dyrektywy 1999/62 są bezpośrednio skuteczne i czy przepisy te zostały prawidłowo transponowane do prawa niemieckiego.

14      W tym względzie sąd odsyłający przypomniał w pierwszej kolejności, że w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 5 lutego 2004 r., Rieser Internationale Transporte (C‑157/02, EU:C:2004:76), Trybunał orzekł, iż jednostki nie mogą powoływać się przeciwko organom państwa na art. 7 ust. 9 dyrektywy 1999/62 w przypadku braku transpozycji lub niepełnej transpozycji tej dyrektywy. Jednakże ze względu na zmiany wprowadzone przez prawodawcę Unii do tej dyrektywy na podstawie dyrektywy 2006/38 sąd odsyłający uważa, że art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62 jest bezpośrednio skuteczny. Zdaniem sądu odsyłającego przepis ten zawiera bowiem od tej pory zakaz przekraczania kosztów, na gruncie którego nadmierne stawki opłat za przejazd nieznajdujące uzasadnienia w kosztach infrastruktury są niedopuszczalne.

15      W drugiej kolejności sąd odsyłający zastanawia się zasadniczo, czy koszty związane z policją drogową, które zostały uwzględnione przy ustalaniu stawki opłat za przejazd rozpatrywanej w postępowaniu głównym, są objęte pojęciem „kosztów eksploatacji” w rozumieniu art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62.

16      Ponadto sąd odsyłający – zauważając wprawdzie, że metody obliczania stawek opłat za przejazd ustalonych w prawie niemieckim zawierają błędy, w szczególności w zakresie uwzględnienia kosztów odpowiadających zwrotowi z kapitału zainwestowanego w nabycie gruntów, na których zbudowano autostrady – zastanawia się, czy naruszenie art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62 może zostać stwierdzone w przypadku niewielkiego przekroczenia kosztów infrastruktury.

17      W trzeciej i ostatniej kolejności sąd odsyłający wskazuje, że w prawie krajowym nadmierny charakter stawki opłaty za przejazd można skorygować poprzez obliczenie kosztów przedstawione ex post w toku postępowania sądowego. Odwołując się do pkt 138 wyroku z dnia 26 września 2000 r., Komisja/Austria (C‑205/98, EU:C:2000:493), sąd ten zastanawia się jednak, czy takie uregulowanie krajowe jest zgodne z prawem Unii. Na wypadek gdyby tak było, sąd odsyłający zastanawia się również nad metodą, jaką należy zastosować, aby dokonać takiego obliczenia.

18      W tych okolicznościach Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein Westfalen (wyższy sąd administracyjny dla kraju związkowego Nadrenia Północna–Westfalia, Niemcy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy indywidualny podmiot uiszczający opłatę za przejazd może powoływać się przed sądami krajowymi na przestrzeganie przepisów dotyczących obliczania opłat na podstawie art. 7 ust. 9 i art. 7a ust. 1 i 2 [zmienionej] dyrektywy 1999/62, jeżeli państwo członkowskie nie zastosowało się w pełni do tych przepisów przy ustawowym ustaleniu stawek opłat za przejazd lub dokonało ich nieprawidłowej transpozycji na niekorzyść podmiotu uiszczającego opłatę za przejazd?

2)      W razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:

a)      Czy koszty eksploatacji sieci infrastruktury w rozumieniu art. 7 ust. 9 zdanie drugie [zmienionej] dyrektywy 1999/62 mogą obejmować również koszty związane z policją drogową?

b)      Czy przekroczenie kosztów infrastruktury, które kwalifikują się do naliczenia opłaty za przejazd na podstawie średniej ważonej, w wysokości:

(i)      do 3,8%, w szczególności w przypadku naliczenia kosztów, które już co do zasady nie kwalifikują się do naliczenia,

(ii)      do 6%,

prowadzi do naruszenia zakazu przekraczania kosztów ustanowionego w art. 7 ust. 9 [zmienionej] dyrektywy 1999/62, skutkującego brakiem zastosowania prawa krajowego w tym zakresie?

3)      W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie lit. b):

a)      Czy wyrok Trybunału z dnia 26 września 2000 r., Komisja/Austria (C‑205/98, EU:C:2000:493, pkt 138) należy interpretować w ten sposób, że znaczne przekroczenie kosztów nie może zostać wyrównane poprzez obliczenie kosztów ex post przedstawione w toku postępowania sądowego, które ma na celu wykazanie, że ustalona stawka opłaty za przejazd w rezultacie nie przekracza faktycznie kosztów, które kwalifikują się do naliczenia?

b)      W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie trzecie a):

Czy w przypadku obliczenia kosztów ex post po zakończeniu okresu rozliczeniowego należy w pełni przyjąć za podstawę rzeczywiste koszty i rzeczywiste przychody z opłat za przejazd, a nie wychodzić z odpowiednich założeń w pierwotnej prognozowanej kalkulacji?”.

 W przedmiocie pytań prejudycjalnych

 W przedmiocie pytania drugiego lit. a)

19      Poprzez pytanie drugie lit. a), które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający zastanawia się, czy art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62 należy interpretować w ten sposób, że koszty związane z policją drogową wchodzą w zakres pojęcia „kosztów eksploatacji” w rozumieniu tego przepisu.

20      W tym względzie art. 7 ust. 9 zdanie pierwsze zmienionej dyrektywy 1999/62 stanowi, że opłaty za przejazd opierają się wyłącznie na zasadzie zwrotu kosztów infrastruktury. Zdanie drugie tego przepisu precyzuje, że opłaty za przejazd wyliczane na podstawie średniej ważonej muszą być powiązane z kosztami budowy oraz kosztami eksploatacji, utrzymania oraz rozwoju danej sieci infrastruktury. Zdanie trzecie wspomnianego przepisu stanowi, że opłaty za przejazd wyliczane na podstawie średniej ważonej mogą również obejmować zwrot z kapitału lub marżę określone w oparciu o warunki rynkowe.

21      Zgodnie z art. 7a ust. 1 zmienionej dyrektywy 1999/62 przy określaniu poziomów opłat za przejazd wyliczanych na podstawie średniej ważonej pobieranych w odniesieniu do danej sieci infrastruktury lub w odniesieniu do jej wyraźnie określonej części państwo członkowskie uwzględnia różnorodne koszty określone w art. 7 ust. 9. W art. 7a ust. 2 sprecyzowano, że opłaty za przejazd są określane zgodnie z art. 7a ust. 1 i art. 7 tej dyrektywy.

22      Z brzmienia tych przepisów wynika, że opłaty za przejazd wyliczane na podstawie średniej ważonej należy ustalać z uwzględnieniem wyłącznie „kosztów infrastruktury”, o których mowa w art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62, odsyłającego w tym zakresie do kosztów budowy, eksploatacji, utrzymania i rozwoju danej sieci infrastruktury.

23      Jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 30 opinii, należy na wstępie uznać, że kosztami mającymi znaczenie dla celów udzielenia odpowiedzi na niniejsze pytanie nie są koszty związane z budową, utrzymaniem lub rozwojem danej sieci infrastruktury, lecz koszty związane z eksploatacją.

24      W odniesieniu w szczególności do pojęcia „kosztów eksploatacji”, o którym mowa w art. 7 ust. 9 zdanie drugie zmienionej dyrektywy 1999/62, pojęcie to odnosi się do kosztów wynikających z eksploatacji danej infrastruktury.

25      Za przyjęciem takiej wykładni przemawia pkt 3 załącznika III do zmienionej dyrektywy 1999/62, zgodnie z którym koszty eksploatacji obejmują wszystkie koszty ponoszone przez operatora infrastruktury, które odnoszą się do jej eksploatacji. W tym względzie należy zauważyć, że o ile z art. 7a ust. 3 tej dyrektywy wynika, że wyrażone w załączniku III do niej podstawowe zasady mają zastosowanie do obliczania opłat za przejazd wyliczanych na podstawie średniej ważonej w odniesieniu do systemów opłat za przejazd wprowadzonych po dniu 10 czerwca 2008 r. i że w związku z tym załącznik ten nie ma zastosowania w postępowaniu głównym, o tyle zawiera on jednak wskazówki co do zakresu równoważnych pojęć używanych w ramach wspomnianej dyrektywy.

26      Otóż, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 32 opinii, odpowiedzialność za działania policji spoczywa na państwie, które występuje w ramach wykonywania prerogatyw władzy publicznej, a nie w charakterze operatora infrastruktury drogowej.

27      Kosztów związanych z policją drogową nie można zatem uważać za „koszty eksploatacji”, o których mowa art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62.

28      Wykładnia taka znajduje potwierdzenie w pracach przygotowawczych do przyjęcia tej dyrektywy. Z wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 1999/62 przedstawionego w dniu 23 lipca 2003 r. [COM(2003) 448 wersja ostateczna, s. 4] wynika bowiem, że Komisja Europejska pierwotnie zaproponowała uwzględnienie dla celów określenia stawek opłat za przejazd kosztów zewnętrznych, takich jak koszty wypadków niepokrywane z ubezpieczenia, które całkowicie obciążają przedsiębiorstwo. Koszty te powinny obejmować w szczególności koszty administracyjne służb publicznych mobilizowanych w związku z wypadkami drogowymi. Prawodawca Unii nie przyjął jednak tego wniosku w zmienionej dyrektywie 1999/62.

29      W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie drugie lit. a) należy odpowiedzieć, że art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62 należy interpretować w ten sposób, iż koszty związane z policją drogową nie wchodzą w zakres pojęcia „kosztów eksploatacji” w rozumieniu tego przepisu.

 W przedmiocie pytania drugiego lit. b)

30      Poprzez pytanie drugie lit. b), które należy rozpatrzyć w drugiej kolejności, sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on temu, by opłaty za przejazd wyliczane na podstawie średniej ważonej przekraczały koszty infrastruktury danej sieci infrastruktury o 3,8% lub 6%, w szczególności z powodu uwzględnienia kosztów, które nie wchodzą w zakres pojęcia „kosztów infrastruktury” w rozumieniu tego przepisu.

31      W tym względzie, jak wynika z pkt 20 i 22 niniejszego wyroku, z jednej strony art. 7 ust. 9 zdanie pierwsze zmienionej dyrektywy 1999/62 stanowi, że opłaty za przejazd opierają się wyłącznie na zasadzie zwrotu kosztów infrastruktury, a z drugiej strony państwa członkowskie powinny określać opłaty za przejazd wyliczane na podstawie średniej ważonej z uwzględnieniem wyłącznie „kosztów infrastruktury” wyraźnie wymienionych w tym artykule.

32      Z powyższego wynika, że art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62 sprzeciwia się każdemu przekroczeniu kosztów infrastruktury danej sieci infrastruktury, które wynikałoby z istotnych błędów w obliczeniach lub z uwzględnienia kosztów niewchodzących w zakres kosztów wskazanych w tym przepisie, takich jak koszty związane z policją drogową.

33      Na pytanie drugie lit. b) należy zatem odpowiedzieć, że art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62 należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on temu, by opłaty za przejazd wyliczane na podstawie średniej ważonej przekraczały koszty infrastruktury danej sieci infrastruktury o 3,8% lub 6% z powodu istotnych błędów w obliczeniach lub z powodu uwzględnienia kosztów niewchodzących w zakres pojęcia „kosztów infrastruktury” w rozumieniu tego przepisu.

 W przedmiocie pytania pierwszego

34      Poprzez pytanie pierwsze, które należy zbadać w trzeciej kolejności, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy jednostka może powoływać się na przepisy art. 7 ust. 9 i art. 7a ust. 1 i 2 zmienionej dyrektywy 1999/62 przed sądami krajowymi przeciwko państwu członkowskiemu, jeżeli państwo to nie przestrzegało tych przepisów lub dokonało ich nieprawidłowej transpozycji.

35      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem we wszystkich wypadkach, gdy przepisy dyrektywy są z punktu widzenia ich treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki mogą powoływać się na nie przeciwko państwu członkowskiemu przed jego sądami, jeśli państwo to nie transponowało dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie lub jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji (wyrok z dnia 21 listopada 2018 r., Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

36      Przepis prawa Unii jest bezwarunkowy, jeżeli ustanawia zobowiązanie nie poddane żadnym warunkom ani nie uzależnione, w zakresie jego wykonania lub skutków, od wydania przez instytucje lub państwa członkowskie jakiegokolwiek aktu. Przepis taki jest wystarczająco precyzyjny, by podmioty prawa mogły się na niego powoływać, a sądy mogły go stosować, jeżeli formułuje zobowiązanie w sposób niedwuznaczny (wyrok z dnia 1 lipca 2010 r., Gassmayr, C‑194/08, EU:C:2010:386, pkt 45).

37      W pkt 42 wyroku z dnia 5 lutego 2004 r., Rieser Internationale Transporte (C‑157/02, EU:C:2004:76) Trybunał orzekł, że jednostki nie mogą powoływać się przeciwko organom państwa ani na art. 7 lit. h) dyrektywy Rady 93/89/EWG z dnia 25 października 1993 r. w sprawie nakładania przez państwa członkowskie podatków na niektóre pojazdy wykorzystywane do drogowego przewozu towarów oraz opłat za przejazd i opłat za korzystanie z niektórych rodzajów infrastruktury (Dz.U. 1993, L 279, s. 32), ani na art. 7 ust. 9 dyrektywy 1999/62 w przypadku braku transpozycji lub niepełnej transpozycji tych dyrektyw.

38      Co się tyczy bowiem art. 7 lit. h) dyrektywy 93/89, zgodnie z którym „stawki opłat za przejazd są powiązane z kosztami budowy, eksploatacji i rozwoju danej sieci infrastruktury”, Trybunał orzekł w pkt 40 i 41 tego wyroku, że ów przepis nie może zostać uznany za bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, aby jednostki mogły się na niego powoływać przeciwko organowi państwa, po pierwsze, ze względu na to, iż wspomniany przepis nie precyzuje charakteru związku, jaki powinien istnieć między stawkami opłat za przejazd a kosztami budowy, eksploatacji i rozwoju danej sieci infrastruktury, po drugie, ze względu na to, że ów przepis nie definiuje tych trzech pozycji kosztowych, i wreszcie, po trzecie, ze względu na to, że o ile przepis ten wprowadza ogólne wytyczne dotyczące obliczania opłat za przejazd, o tyle nie wskazuje żadnej konkretnej metody obliczeń i pozostawia państwom członkowskim bardzo szeroki zakres uznania w tym względzie.

39      W pkt 41 wspomnianego wyroku Trybunał uznał, że powyższa ocena ma zastosowanie tym bardziej do art. 7 ust. 9 dyrektywy 1999/62, ponieważ ten przepis ma brzmienie identyczne z art. 7 lit. h) dyrektywy 93/89, z tą różnicą, iż dotyczy on nie pojęcia „stawek opłat za przejazd”, lecz pojęcia „opłat za przejazd wyliczanych na podstawie średniej ważonej”, nie zawierając jednak jego definicji.

40      W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 22 niniejszego wyroku, z art. 7 ust. 9 zdanie pierwsze zmienionej dyrektywy 1999/62 oraz z art. 7a ust. 1 i 2 tej dyrektywy wynika, że opłaty za przejazd wyliczane na podstawie średniej ważonej należy ustalać z uwzględnieniem wyłącznie „kosztów infrastruktury”.

41      Stanowiący, że opłaty za przejazd opierają się wyłącznie na zasadzie zwrotu „kosztów infrastruktury”, art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62 wyraźnie określa charakter związku, jaki powinien istnieć między stawkami opłat za przejazd a danymi kosztami infrastruktury.

42      Ponadto z art. 7 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62 wynika, że „dana sieć infrastruktury”, o której mowa w tym ostatnim przepisie, odpowiada sieci infrastruktury położonej na „transeuropejskiej sieci drogowej”, która jest określona w art. 2 lit. a) tej dyrektywy. Wspomniana dyrektywa definiuje również w art. 2 pojęcia „opłaty za przejazd”, „opłaty za przejazd wyliczanej na podstawie średniej ważonej” oraz „kosztów budowy”.

43      Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 83 opinii, główne braki wyszczególnione przez Trybunał w wyroku z dnia 5 lutego 2004 r., Rieser Internationale Transporte (C‑157/02, EU:C:2004:76), wykluczające bezpośrednią skuteczność art. 7 ust. 9 dyrektywy 1999/62, zostały zatem uzupełnione przez prawodawcę Unii przy wprowadzaniu zmian do tej dyrektywy dyrektywą 2006/38.

44      O ile zmieniona dyrektywa 1999/62 pozostawia jeszcze państwom członkowskim pewien zakres uznania co do sposobu obliczania opłat za przejazd, o tyle okoliczność ta nie wpływa na precyzyjny i bezwarunkowy charakter obowiązku ustalania opłat za przejazd z uwzględnieniem wyłącznie „kosztów infrastruktury”, o których mowa w art. 7 ust. 9 tej dyrektywy.

45      Z powyższego wynika, że art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62 i art. 7a ust. 1 i 2 tej dyrektywy nakładają na państwa członkowskie, które wprowadzają lub utrzymują opłaty za przejazd w obrębie transeuropejskiej sieci drogowej, precyzyjny i bezwarunkowy obowiązek ustalania wysokości tych opłat z uwzględnieniem wyłącznie „kosztów infrastruktury”, mianowicie kosztów budowy, eksploatacji, utrzymania i rozwoju danej sieci infrastruktury.

46      W konsekwencji na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że jednostka może powoływać się bezpośrednio przed sądami krajowymi na obowiązek uwzględnienia wyłącznie kosztów infrastruktury, o których mowa w art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62, nałożony tym przepisem oraz art. 7a ust. 1 i 2 tej dyrektywy, przeciwko państwu członkowskiemu, jeżeli owo państwo uchybiło temu obowiązkowi lub dokonało jego nieprawidłowej transpozycji.

 W przedmiocie pytania trzeciego

47      Poprzez pytanie trzecie, które należy zbadać w ostatniej kolejności, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy zmienioną dyrektywę 1999/62, odczytywaną w świetle pkt 138 wyroku z dnia 26 września 2000 r., Komisja/Austria (C‑205/98, EU:C:2000:493), należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie temu, by nadmierna stawka opłat za przejazd była uzasadniona ex post nowym obliczeniem kosztów infrastruktury przedstawionym w toku postępowania sądowego. Na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej sąd odsyłający zastanawia się, czy takie obliczenie powinno opierać się wyłącznie na kosztach rzeczywistych i rzeczywistych przychodach z opłat za przejazd, a nie na odpowiednich założeniach w pierwotnej prognozowanej kalkulacji.

48      W tym względzie Trybunał orzekł w pkt 138 wyroku z dnia 26 września 2000 r., Komisja/Austria (C‑205/98, EU:C:2000:493), że Republika Austrii nie może uzasadnić podwyższenia stawki opłat za przejazd mającej zastosowanie do danej autostrady poprzez przedstawienie nowej metody obliczeń kosztów, ponieważ z jednej strony nie wyjaśniła ona, w jaki sposób ta metoda jest bardziej odpowiednia, a z drugiej strony z art. 7 lit. h) dyrektywy 93/89, zgodnie z którym stawki opłat za przejazd są powiązane z kosztami budowy, eksploatacji i rozwoju danej sieci infrastruktury, wynika, że dostosowanie stawek opłat za przejazd powinno następować po dokonaniu obliczenia uzasadniającego to dostosowanie.

49      Takie rozważania mają również zastosowanie w przypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, w którym uzasadnienie stawek opłat za przejazd uznanych za nadmierne wynika nie z zastosowania ex post nowej metody obliczeń, lecz z aktualizacji początkowo uwzględnionych kosztów infrastruktury w toku postępowania sądowego.

50      W tych okolicznościach na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że zmienioną dyrektywę 1999/62, odczytywaną w świetle pkt 138 wyroku z dnia 26 września 2000 r., Komisja/Austria (C‑205/98, EU:C:2000:493), należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się ona temu, by nadmierna stawka opłat za przejazd była uzasadniona ex post nowym obliczeniem kosztów infrastruktury przedstawionym w toku postępowania sądowego.

 W przedmiocie ograniczenia w czasie skutków niniejszego wyroku

51      Na rozprawie Republika Federalna Niemiec zwróciła się do Trybunału o ograniczenie w czasie skutków niniejszego wyroku, na wypadek gdyby Trybunał orzekł, że przepisy art. 7 ust. 9 i art. 7a ust. 1 i 2 zmienionej dyrektywy 1999/62 mają bezpośrednią skuteczność.

52      Na poparcie swego żądania Republika Federalna Niemiec podniosła, po pierwsze, że istnieje niepewność co do zakresu pojęcia „kosztów eksploatacji” w rozumieniu art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62, która to niepewność wynika w dużej mierze z zachowania Komisji. Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec w opinii z dnia 10 grudnia 2014 r. na podstawie art. 7h ust. 2 dyrektywy 1999/62/WE w sprawie wprowadzenia nowego systemu opłat za przejazd w Niemczech [C(2014)9313 final] i opinii z dnia 16 stycznia 2019 r. na podstawie art. 7h ust. 2 dyrektywy 1999/62/WE w sprawie wprowadzenia nowego systemu pobierania opłat za przejazd w Niemczech [C(2019)60] Komisja uznała bowiem, że koszty związane z policją drogową wchodzą w zakres wspomnianego pojęcia.

53      Po drugie, Republika Federalna Niemiec zwróciła uwagę Trybunału na poważne konsekwencje finansowe, jakie wynikną ze stosowania niniejszego wyroku z mocą wsteczną.

54      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia przepisu prawa Unii dokonana przez Trybunał w ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE wyjaśnia i precyzuje znaczenie oraz zakres tego przepisu, tak jak powinien lub powinien był on być rozumiany i stosowany od chwili jego wejścia w życie. Z powyższego wynika, że sądy mogą i powinny stosować zinterpretowany w ten sposób przepis również do stosunków prawnych powstałych przed wydaniem orzeczenia w sprawie wniosku o dokonanie wykładni, jeżeli ponadto spełnione są przesłanki wszczęcia przed właściwym sądem postępowania w sprawie związanej ze stosowaniem takiej normy (wyrok z dnia 14 marca 2019 r., Skanska Industrial Solutions i in., C‑724/17, EU:C:2019:204, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

55      Jedynie w wyjątkowych przypadkach Trybunał, stosując ogólną zasadę pewności prawa leżącą u podstaw unijnego porządku prawnego, może uznać, że należy ograniczyć ze skutkiem dla wszystkich zainteresowanych możliwość powoływania się na przepis, którego wykładni dokonał, celem podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze. Aby tego rodzaju ograniczenie mogło mieć miejsce, winny zostać spełnione dwie istotne przesłanki, mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko wystąpienia poważnych konsekwencji (wyrok z dnia 14 marca 2019 r., Skanska Industrial Solutions i in., C‑724/17, EU:C:2019:204, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

56      Uściślając: Trybunał stosował to rozwiązanie jedynie w bardzo szczególnych okolicznościach, zwłaszcza gdy istniało ryzyko wystąpienia poważnych reperkusji gospodarczych ze względu między innymi na znaczną liczbę stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze na podstawie przepisów uważanych za skuteczne i obowiązujące, a także gdy okazywało się, że osoby prywatne oraz organy krajowe dopuściły się zachowań niezgodnych z prawem Unii ze względu na istnienie obiektywnej i istotnej niepewności co do znaczenia przepisów prawa Unii, do której to niepewności przyczyniło się ewentualnie również samo zachowanie innych państw członkowskich bądź Komisji (wyrok z dnia 14 marca 2019 r., Skanska Industrial Solutions i in., C‑724/17, EU:C:2019:204, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo)

57      W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec nie przedstawiła dowodów, które wykazałyby spełnienie przesłanki dotyczącej dobrej wiary zainteresowanych.

58      W szczególności, jak rzecznik generalny wskazał w pkt 99 i 100 opinii, Republika Federalna Niemiec nie przedstawiła powodów, dla których opinie Komisji wspomniane w pkt 52 niniejszego wyroku, w których instytucja ta pozytywnie oceniła nowe systemy opłat za przejazd uwzględniające koszty infrastruktury związane z policją drogową, miały przyczynić się do obiektywnej i istotnej niepewności w odniesieniu do zakresu art. 7 ust. 9 zmienionej dyrektywy 1999/62.

59      Stawka opłat za przejazd będąca przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym, dotycząca okresu od 1 stycznia 2010 r. do 18 lipca 2011 r., została bowiem obliczona w oparciu o WKG 2007, obejmującą okres obliczeniowy 2007–2012. Należy natomiast stwierdzić, że wspomniane opinie Komisji zostały wydane po zakończeniu tego okresu obliczeniowego i w związku z tym nie mogły zostać uwzględnione dla celów ustalania stawek opłat za przejazd będących przedmiotem postępowania głównego.

60      W tych okolicznościach nie ma podstaw do ograniczenia w czasie skutków niniejszego wyroku.

 W przedmiocie kosztów

61      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)      Artykuł 7 ust. 9 dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że koszty związane z policją drogową nie wchodzą w zakres pojęcia „kosztów eksploatacji” w rozumieniu tego przepisu.

2)      Artykuł 7 ust. 9 dyrektywy 1999/62, zmienionej dyrektywą 2006/38, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on temu, by opłaty za przejazd wyliczane na podstawie średniej ważonej przekraczały koszty infrastruktury danej sieci infrastruktury o 3,8% lub 6% z powodu istotnych błędów w obliczeniach lub z powodu uwzględnienia kosztów niewchodzących w zakres pojęcia „kosztów infrastruktury” w rozumieniu tego przepisu.

3)      Jednostka może powoływać się bezpośrednio przed sądami krajowymi na obowiązek uwzględnienia wyłącznie kosztów infrastruktury, o których mowa w art. 7 ust. 9 dyrektywy 1999/62, zmienionej dyrektywą 2006/38, nałożony tym przepisem oraz art. 7a ust. 1 i 2 tej dyrektywy, przeciwko państwu członkowskiemu, jeżeli owo państwo uchybiło temu obowiązkowi lub dokonało jego nieprawidłowej transpozycji.

4)      Dyrektywę 1999/62, zmienioną dyrektywą 2006/38, odczytywaną w świetle pkt 138 wyroku z dnia 26 września 2000 r., Komisja/Austria (C205/98, EU:C:2000:493), należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ona temu, by nadmierna stawka opłat za przejazd była uzasadniona ex post nowym obliczeniem kosztów infrastruktury przedstawionym w toku postępowania sądowego.

Podpisy


*      Język postępowania: niemiecki.