Predmet T‑556/11
(objavljeno u ulomcima)
European Dynamics Luxembourg SA i dr.
protiv
Ureda Europske unije za intelektualno vlasništvo
„Javna nabava usluga – Postupak javne nabave – Razvoj softvera i usluge održavanja – Odbijanje ponuditeljeve ponude – Rangiranje ponuditelja u postupku prema kaskadnom sustavu – Razlozi za isključenje – Sukob interesa – Jednako postupanje – Obveza dužne pažnje – Kriteriji dodjele – Očita pogreška u ocjeni – Obveza obrazlaganja – Izvanugovorna odgovornost – Gubitak prilike”
Sažetak – Presuda Općeg suda (četvrto vijeće) od 27. travnja 2016.
1. Javna nabava Europske unije – Postupak javne nabave – Dodjela ugovora – Isključenje ponuditeljâ koji su u sukobu interesa – Pojam sukoba interesa – Sudjelovanje društva člana konzorcija koji je ponuditelj u pripremnim aktima nabave – Uključenost – Pretpostavka – Postojanje opasnosti za tržišno natjecanje među ponuditeljima
(Uredba Vijeća br. 1605/2002, čl. 94. t. (a))
2. Javna nabava Europske unije – Postupak javne nabave – Dodjela ugovora – Isključenje ponuditeljâ koji su u sukobu interesa – Obveze javnog naručitelja
(Uredba Vijeća br. 1605/2002, čl. 94. t. (a))
3. Javna nabava Europske unije – Postupak javne nabave – Dodjela ugovora – Isključenje ponuditeljâ – Obveza uspješnog ponuditelja da prije dodjele ugovora podnese izvadak iz kaznene evidencije novijeg datuma – Doseg – Mogućnost da se javni naručitelj zadovolji izjavom danom pred javnim bilježnikom – Isključenje
(Uredba Vijeća br. 1605/2002, čl. 93. st. 1. t. (a), (b) i (e); Uredba Komisije br. 2342/2002, čl. 134. st. 3. podst. 1.)
4. Sudski postupak – Akt kojim se pokreće postupak – Formalni zahtjevi – Određivanje predmeta spora – Sažeti prikaz iznesenih razloga – Razlog koji se temelji na nezakonitosti tehničkih kriterija za dodjelu ugovora o javnoj nabavi i argumentaciji koja upućuje na prilog tužbe – Dopuštenost – Pretpostavke
(Statut Suda, čl. 21. i čl. 53. st. 1.; Poslovnik Općeg suda, čl. 44. st. 1. t. (c))
5. Javna nabava Europske unije – Postupak javne nabave – Dodjela ugovora – Kriteriji dodjele – Zahtjev jasnoće i preciznosti – Ispitivanje koje sud Unije obavlja po službenoj dužnosti – Isključenje
(Uredba Vijeća br. 1605/2002, čl. 89. st. 1.)
6. Javna nabava Europske unije – Postupak javne nabave – Odluka o odbijanju ponude – Nepostojanje obrazloženja ili njegova nedostatnost – Ispitivanje koje sud Unije obavlja po službenoj dužnosti
(čl. 296. UFEU‑a)
7. Javna nabava Europske unije – Postupak javne nabave – Dodjela ugovora – Kriteriji dodjele – Nabrajanje a posteriori potkriterija u izvješću o evaluaciji ponuditeljâ – Nedopuštenost – Povreda načelâ jednakog postupanja i transparentnosti
(Uredba Vijeća br. 1605/2002, čl. 89. st. 1.)
8. Javna nabava Europske unije – Postupak javne nabave – Osporavanje dokumentacije za nadmetanje – Tužba ponuditelja koji prigovorom nezakonitosti dovodi u pitanje formulu za financijsku procjenu javnog naručitelja – Dopuštenost – Diskrecijska ovlast javnog naručitelja kad je riječ o izboru kriterija dodjele – Granice
(čl. 263. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 1605/2002)
9. Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Odluka o neprihvaćanju ponude u postupku provedbe javne nabave usluga – Obveza javnog naručitelja da povodom pisanog zahtjeva priopći značajke i relativne prednosti odabrane ponude, kao i ime ponuditelja s kojim je ugovor sklopljen – Obveza dostave detaljnog sažetka o načinu na koji je svaka pojedinost odbijene ponude uzeta u obzir prilikom njezine procjene ili detaljne usporedne analize odabrane ponude i one neuspješnog ponuditelja – Nepostojanje
(čl. 296. st. 2. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 1605/2002, čl. 100. st. 2.)
10. Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Odluka o neprihvaćanju ponude u postupku provedbe javne nabave usluga – Uporaba formule koja omogućava oduzimanje bodova za određene potkriterije dodjele i njihovu dodjelu ponudama drugih ponuditelja prilikom izračuna ukupnog broja bodova dodijeljenih ponuditeljima – Nepostojanje obrazloženja javnog naručitelja kad je riječ o povezanosti negativnih ocjena ponude s provedenim oduzimanjem bodova – Nedopuštenost
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Uredba Vijeća br. 1605/2002, čl. 100. st. 2.)
11. Tužba za poništenje – Tužba protiv odluke o neprihvaćanju ponude u okviru postupka javne nabave usluga – Odluka o odabiru ponude za sklapanje ugovora koja je usko vezana uz odluku o dodjeli navedenog ugovora – Odbijanje zahtjeva za poništenje odluke o odabiru koje dovodi do odbijanja zahtjeva za poništenje odluke o dodjeli
12. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Primjena mutatis mutandis na izvanugovornu odgovornost zbog nezakonitog postupanja Ureda Europske unije za intelektualno vlasništvo (EUIPO)
(čl. 340. st. 2. UFEU‑a; Uredba Vijeća br. 207/2009, čl. 118. st. 3.)
13. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Uzročna veza – Šteta koja je ponuditelju nastala zbog gubitka ugovora u okviru postupka javne nabave – Odluka o dodjeli ugovora zahvaćena povredom načela jednakog postupanja i transparentnosti te očitim pogreškama u ocjeni – Postojanje uzročne veze
(čl. 340. st. 2. UFEU‑a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Uredba Vijeća br. 1605/2002, čl. 93. st. 1. t. (e))
14. Izvanugovorna odgovornost – Šteta – Ocjenjivanje – Nepostojanje elemenata koji sudu Unije omogućuju da donese odluku u okviru presude kojom se utvrđuje postojanje nezakonitosti koje je počinila Unija – Upućivanje na kasniju fazu postupka za određivanje naknade štete
(čl. 340. UFEU‑a)
1. U području provedbe postupka javne nabave, postojanje strukturnih veza između dvaju društava – od kojih je jedno sudjelovalo u sastavljanju dokumentacije za nadmetanje, a drugo sudjeluje u postupku povodom poziva na nadmetanje za predmetnu javnu nabavu – načelno je takve naravi da stvara takav sukob interesa u smislu članka 94. točke (a) Uredbe br.1605/2002 o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica. Nasuprot tomu, rizik sukoba interesa manji je kada društvo ili društva zadužena za pripremu dokumentacije za nadmetanje nisu dio ponuditeljeva konzorcija, već su samo članovi iste grupe poduzetnika u okviru koje se nalazi i društvo član navedenog konzorcija.
U tom pogledu, samo utvrđenje da između društva majke i njezinih različitih društava kćeri postoji odnos kontrole nije dovoljno da javni naručitelj može automatski isključiti jedno od tih društava iz postupka javne nabave a da ne provjeri je li takav odnos konkretno utjecao na njegovo ponašanje u okviru tog postupka. Isto a fortiori vrijedi za utvrđenje da je društvo koje pripada grupi poduzetnika čije drugo društvo kao član ponuditeljeva konzorcija sudjeluje u postupku javne nabave izvršilo određene pripremne akte, s obzirom na to da to potonje društvo mora moći dokazati da ta situacija ne predstavlja nikakav rizik za tržišno natjecanje među ponuditeljima.
Nadalje, sve dok je postupak javne nabave u tijeku i dok u okviru tog postupka još nije dodijeljen ni potpisan nijedan ugovor, ne može se primijeniti razlog za isključenje koji se odnosi na sukob interesa, s obzirom na to da je taj sukob još nesiguran i hipotetički. Kako bi ponuditelj bio u sukobu interesa, navedeni sukob mora utjecati na tijek ili rezultat postupka javne nabave.
(t. 43., 45., 57.)
2. U području provedbe postupka javne nabave, postojanje sukoba interesa mora javnog naručitelja navesti na to da isključi predmetnog ponuditelja kada taj korak predstavlja jedinu moguću mjeru sprečavanja povrede načela jednakog postupanja i transparentnosti, koja se nameću prilikom provedbe svakog postupka javne nabave, to jest kada za jamčenje poštovanja navedenih načela ne postoji manje ograničavajuća mjera. Sukob interesa sam za sebe i objektivno predstavlja tešku nepravilnost ili ozbiljnu anomaliju a da za njegovu kvalifikaciju nije potrebno uzeti u obzir namjere dotičnih osoba i njihovu dobru ili lošu vjeru.
(t. 46.)
3. U skladu s člankom 134. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 2342/2002 o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br.1605/2002 o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica, na kraju postupka javne nabave, to jest prije dodjele ugovora, uspješni ponuditelj trebao bi podnijeti izvadak iz kaznene evidencije novijeg datuma ili, ako to ne može dostaviti, odgovarajući dokument koji je izdalo sudsko ili upravno tijelo matične države ili države podrijetla kako bi dokazao da ne postoji nijedan od razloga za isključenje u smislu članka 93. stavka 1. točaka (a), (b) ili (e) Uredbe br. 1605/2002. Ti dokazi ne mogu se zamijeniti izjavom danom pod prisegom ili svečanom izjavom pred, među ostalim, bilježnikom u matičnoj državi ili državi podrijetla.
U tim okolnostima, ako se javni naručitelj zadovolji svečanom izjavom kao dokazom o nepostojanju razloga za isključenje iz članka 93. stavka 1. točke (e) Uredbe br. 1605/2002 i ako se dokumentacijom za nadmetanje utvrđuje izričita obveza dostavljanja posebnih dokaza u tom pogledu, čije nepoštovanje obvezno mora dovesti do isključenja predmetnog ponuditelja, navedeni javni naručitelj očito povrjeđuje obvezu dužne pažnje u istraživanju postojanja osobito razloga za isključenje predviđenog u dokumentaciji za nadmetanje i članku 93. stavku 1. točki (e) navedene uredbe. On time povrjeđuje te odredbe kao i načelo jednakog postupanja među ponuditeljima kojim bi se, u skladu s obvezom isključenja predviđenom u dokumentaciji za nadmetanje, zahtijevalo isključenje predmetnog ponuditelja.
(t. 71., 76., 77.)
4. Na temelju članka 21. Statuta Suda Europske unije, koji se na Opći sud primjenjuje na temelju njegova članka 53. stavka 1., te članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika iz 1991., tužba mora sadržavati predmet spora i sažeti prikaz tužbenih razloga. Stoga je, kako bi tužba pred Općim sudom bila dopuštena, osobito nužno da bitni činjenični i pravni elementi na kojima se ona temelji – makar i u sumarnom obliku ali na suvisao i razumljiv način – proizlaze iz samog njezina teksta. U tom pogledu, kad je riječ o tužbenom razlogu koji se temelji na više očitih pogrešaka u ocjeni, koje se nadovezuju na različite kriterije i potkriterije dodjele ugovora o javnoj nabavi, s obzirom na to da su oni tehničke naravi na pitanje proizlaze li bitni činjenični i pravni elementi na kojima se temelje različiti prigovori – makar i u sumarnom obliku, ali na suvisao i razumljiv način – iz samog teksta tužbe može se odgovoriti samo u okviru ispitivanja osnovanosti svakog od tih prigovora. Naime, u slučaju tužbenog razloga koji se temelji na argumentaciji koja upućuje na prilog tužbi, samo takvim ispitivanjem može se odrediti ograničavaju li se razmatranja iz priloga tužbi na podupiranje i nadopunjavanje posebnih točaka tužbe, osobito upućivanjem na određene pasuse navedenog priloga, ili je u pogledu određenih od tih prigovora riječ o općenitom upućivanju na prikaz iz tog priloga koji ne može ispraviti nepostojanje nužnih elemenata činjenične i pravne argumentacije koje sama tužba mora sadržavati. U tim okolnostima, umjesto da se takav tužbeni razlog proglasi nedopuštenim, dopuštenost razmatranja iznesenih u prilogu tužbi valja ispitati naknadno te valja provesti ocjenu osnovanosti različitih prigovora istaknutih u okviru navedenog tužbenog razloga, koji se temelje na očitim pogreškama u ocjeni prilikom primjene tehničkih kriterija dodjele, pri čemu se podrazumijeva da se ta ocjena mora prije svega temeljiti na činjeničnim i pravnim argumentima iznesenima u samoj tužbi.
(t. 83.‑88.)
5. Tekst kriterija dodjele u okviru provedbe postupka javne nabave mora biti dovoljno jasan, precizan i jednoznačan kako bi svim razumno informiranim i prosječno pažljivim ponuditeljima omogućio da ih tumače na isti način, a javnom naručitelju da ih objektivno i ujednačeno primijeni na sve ponuditelje tako da provjeri odgovaraju li njihove ponude zahtjevima navedenog kriterija.
Međutim, kada kod tužbe protiv odluke javnog naručitelja o odbijanju ponude ponuditelja potonji izričito i izravno ne dovode u pitanje nepreciznost ili nedostatak jasnoće tog kriterija dodjele, sudu Unije nije dopušteno po službenoj dužnosti ispitati zakonitost kao takvu navedenog kriterija te svoj nadzor mora ograničiti na izričite argumente koje je iznio navedeni ponuditelj.
(t. 101., 102.)
6. Budući da razlozi istaknuti u potporu odluci o odbijanju ponuditeljeve ponude sprečavaju ponuditelja i sud Unije da u tom pogledu ocijene osnovanost procjene javnog naručitelja, ta je procjena zahvaćena povredom koja se tiče nedostatnosti obrazloženja koju sud Unije mora ispitati po službenoj dužnosti kao tužbeni razlog koji se tiče javnog poretka i koji javni naručitelj tijekom postupka više ne može ispraviti.
(t. 145.)
7. U području provedbe postupka javne nabave, nabrajanje a posteriori od javnog naručitelja potkriterija dodjele u izvješću o evaluaciji koje sadržava kvalitativnu procjenu ponuda ponuditeljâ, očito je suprotno ustaljenoj sudskoj praksi, kojom je presuđeno da je, kako bi se zajamčilo poštovanje načela jednakog postupanja i transparentnosti, važno da su svi elementi koje je javni naručitelj uzeo u obzir za identifikaciju ekonomski najpovoljnije ponude i, ako je to moguće, njihova relativna važnost poznati potencijalnim ponuditeljima u trenutku pripreme njihovih ponuda i da stoga javni naručitelj ne može na kriterije dodjele primijeniti potkriterije s kojima prethodno nije upoznao ponuditelje.
(t. 193.)
8. U području provedbe postupka javne nabave, ponuditelju je dopušteno neizravno osporavati zakonitost formule za financijsku procjenu određene u dokumentaciji za nadmetanje i koju javni naručitelj primjenjuje tijekom usporedne procjene ponuda. Kad je riječ o materijalnoj zakonitosti izbora formule osporavane financijske procjene, javni naručitelj ima široku diskrecijsku ovlast što se tiče izbora, sadržaja i provedbe relevantnih kriterija dodjele vezanih uz predmetni ugovor, uključujući one namijenjene određivanju ekonomski najpovoljnije ponude, s obzirom na to da ti kriteriji trebaju odgovarati naravi, predmetu i posebnostima navedenog ugovora i najbolje poslužiti potrebama i ciljevima javnog naručitelja.
(t. 215.)
9. Vidjeti tekst odluke.
(t. 240., 241., 244., 245., 257.)
10. Iako javni naručitelj u načelu ima široku diskrecijsku ovlast što se tiče izbora hijerarhijskih kriterija dodjele i bodova koje treba dodijeliti prema različitim kriterijima i potkriterijima te nije dužan neuspješnom ponuditelju pružiti detaljan sažetak načina na koji je svaka pojedinost njegove ponude uzeta u obzir u vezi s njezinom procjenom, ostaje činjenica da, u slučaju da je javni naručitelj izvršio takav izbor, sudac Unije mora moći provjeriti, na temelju dokumentacije za nadmetanje i obrazloženja odluke o dodjeli ugovora, težinu svakog od različitih tehničkih kriterija i potkriterija dodjele u procjeni, to jest izračunu ukupnog broja bodova, kao i najmanji i najveći broj bodova za svaki od kriterija ili potkriterija. Nadalje, kad javni naručitelj posebne procjene povezuje s načinom na koji predmetna ponuda udovoljava ili ne udovoljava tim različitim kriterijima i potkriterijima, koji su očito relevantni za ukupnu ocjenu navedene ponude, dužnost obrazlaganja nužno obuhvaća potrebu pojašnjavanja načina na koji su osobito negativne procjene dovele do oduzimanja bodova.
Naime, poštovanje tog zahtjeva još je nužnije jer eventualno oduzimanje neto bodova za određene potkriterije ili podtočke na temelju formule za izračun koju je javni naručitelj primijenio ima za automatsku posljedicu povećanje broja bruto bodova koje treba dodijeliti ponudama uspješnih ponuditelja na ime njihove tehničke kvalitete. Drukčije rečeno, ponuditelju je u interesu saznati kako su oduzeti bodovi za svaki od potkriterija i podtočaka za koje izvješće o evaluaciji sadržava negativnu ocjenu, kako bi mogao isticati da, s obzirom na očito pogrešnu narav navedene ocjene, to oduzimanje – koje dovodi do odgovarajućeg povećanja bodova u korist drugih ponuditelja – nije opravdano.
U tom pogledu, čak i ako ponuditeljeva ponuda na ime tehničke kvalitete dobije najveći broj bruto bodova, on i dalje – u pogledu načela djelotvorne sudske zaštite iz članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, koje je u uskoj vezi s obvezom obrazlaganja – ima interes saznati u kojoj su mjeri negativne ocjene koje je javni naručitelj naveo za njega značile oduzimanje neto bodova čiji su se doseg i opravdanje mogli pokazati odlučujućima u okviru nadzora zakonitosti kako pojedinačne tako i usporedne procjene ponuda.
(t. 250., 251., 253.)
11. Vidjeti tekst odluke.
(t. 261.)
12. Da bi postojala izvanugovorna odgovornost Unije, u smislu članka 340. stavka 2. UFEU‑a, zbog nezakonitog postupanja njezinih tijela, mora se kumulativno ispuniti nekoliko uvjeta, tj. postupanje institucija mora biti nezakonito, mora se pretrpjeti stvarna šteta i mora postojati uzročna veza između navedenog postupanja i štete na koju se poziva. Ta se načela mutatis mutandis primjenjuju na izvanugovornu odgovornost Unije, u smislu te iste odredbe, zbog nezakonitog postupanja i štete koju su prouzrokovali njezini uredi ili agencije, poput Ureda Europske unije za intelektualno vlasništvo, koju je on dužan naknaditi na temelju članka 118. stavka 3. Uredbe br. 207/2009 o žigu Zajednice.
(t. 264.)
13. Kad je riječ o izvanugovornoj odgovornosti Unije u području provedbe postupka javne nabave i postojanju uzročne veze između počinjene nezakonitosti i navodno pretrpljene štete, ako je odluka o odbijanju tužiteljeve ponude zahvaćena većim brojem nedostatnosti obrazloženja, ta nezakonitost sama po sebi ne može dovesti do odgovornosti Unije, posebice zato što se njome ne može dokazati da bi, kada takva nedostatnost ne bi postojala, ugovor mogao biti odnosno morao biti dodijeljen tužitelju.
Nasuprot tomu, kad je riječ o uzročnoj vezi između nezakonitosti, poput povrede načela jednakog postupanja prema ponuditeljima, očitih pogrešaka u ocjeni i gubitka prilike za sklapanje ugovora, predmetna institucija se ne može ograničiti na navod da, uzimajući u obzir njezinu široku diskrecijsku ovlast kao javnog naručitelja, nije bila dužna potpisati okvirni ugovor s tužiteljem. Naime, ako su povreda načela jednakog postupanja prema ponuditeljima, u vezi s povredom članka 93. stavka 1. točke (e) Uredbe br.1605/2002 o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica te očite pogreške u ocjeni koje je javni naručitelj počinio u okviru pojedinačne ocjene tužiteljeve ponude nužno utjecale na priliku potonjeg da bude bolje rangiran u postupku prema kaskadnom sustavu i da barem postane treći uspješni ponuditelj, iz toga proizlazi da čak i kada se u obzir uzme široka margina prosudbe javnog naručitelja u vezi s dodjelom predmetnog ugovora, prilika koju je tužitelj izgubio predstavlja stvarnu i izvjesnu štetu.
Usto, u situaciji u kojoj postoji ozbiljan rizik da će nakon okončanja postupka pred sudom Unije predmetni ugovor već biti u potpunosti izvršen, sama činjenica da sud Unije ne prizna gubitak takve prilike i potrebu da u tom pogledu dodijeli naknadu štete bila bi protivna načelu djelotvorne sudske zaštite utvrđenom u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Naime, u takvoj situaciji retroaktivno poništenje odluke o dodjeli ugovora neuspješnom ponuditelju ne donosi nikakvu prednost, tako da je gubitak prilike nepopravljiv. Usto, zbog uvjeta kojima su uređeni postupci privremene pravne zaštite pred predsjednikom Općeg suda, ponuditelj čija je ponuda nezakonito procijenjena i odbijena u praksi je samo rijetko u stanju dobiti suspenziju izvršenja takve odluke.
(t. 265., 266., 268.‑271.)
14. Vidjeti tekst odluke.
(t. 273., 282.)