Language of document : ECLI:EU:T:1998:200

AUTO DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)

de 15 de septiembre de 1998 (1)

«Policía sanitaria - Medidas de salvaguardia - Decisión 95/119/CE - Principio de seguridad jurídica - Principio de protección de la confianza legítima - Principio de proporcionalidad - Principio de igualdad de trato - Motivación - Desviación de poder»

En el asunto T-136/95,

Industria del Frío Auxiliar Conservera, S.A., sociedad española, con domicilio social en Bermeo (Vizcaya), representada por el Sr. Ignacio Sáenz-Cortabarría Fernández y por la Sra. Marta Morales Isasi, Abogados del Ilustre Colegio delSeñorío de Vizcaya, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Guy Harles, 8-10, rue Mathias Hardt,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. José Luis Iglesias Buhigues, Consejero Jurídico, y por la Sra. Blanca Vilá Costa, funcionaria nacional adscrita a la Comisión, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandada,

que tiene por objeto una solicitud de anulación de la Decisión 95/119/CE de la Comisión, de 7 de abril de 1995, relativa a ciertas medidas de protección respecto a los productos pesqueros originarios de Japón (DO L 8, p. 56), en cuanto dichas medidas afectan a los productos pesqueros en fase de transporte hacia la Comunidad en el momento de su publicación, así como la indemnización de los daños y perjuicios sufridos por ello,

EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA

DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Segunda),

integrado por los Sres.: A. Kalogeropoulos, Presidente; C.W. Bellamy y J. Pirrung, Jueces;

Secretario: Sr. H. Jung;

dicta el siguiente

Auto

Marco jurídico del litigio

1.
    La Directiva 91/493/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1991, por la que se fijan las normas sanitarias aplicables a la producción y a la puesta en el mercado de los productos pesqueros (DO L 268, p. 15; en lo sucesivo, «Directiva 91/493»), contiene disposiciones aplicables en el ámbito veterinario a la importación de productos pesqueros procedentes de países terceros, especialmente en sus artículos 10 a 12.

2.
    El párrafo primero del artículo 10 prevé lo siguiente:

«Las disposiciones aplicadas a las importaciones de productos pesqueros procedentes de países terceros deberán ser al menos equivalentes a las que se refieren a la producción y puesta en el mercado de los productos comunitarios».

3.
    El apartado 1 del artículo 11 dispone lo siguiente:

«Las condiciones particulares de importación se fijarán para cada país tercero o grupo de países terceros en función de la situación sanitaria del país tercero en cuestión.»

4.
    El apartado 7 del artículo 11 precisa que:

«Hasta que se fijen las condiciones de importación previstas en el apartado 1, los Estados miembros procurarán aplicar a las importaciones de productos de la pesca procedentes de países terceros condiciones al menos equivalentes a las aplicables a la producción y a la puesta en el mercado de productos comunitarios».

5.
    Mediante varias Decisiones sucesivas del Consejo y de la Comisión, se han adoptado medidas transitorias en lo que respecta a la certificación de los productos pesqueros procedentes de países terceros, con el fin de facilitar la aplicación del régimen previsto por la Directiva 91/493.

6.
    Según el artículo 12 de ésta, las normas y principios previstos en la Directiva 90/675/CEE del Consejo, de 10 de diciembre de 1990, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los productos que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros (DO L 373, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva 90/675»), «serán de aplicación, especialmente en lo que se refiere a la organización y el curso que haya de darse a los controles que han de ejercer los Estados miembros y a las medidas de salvaguardia».

7.
    El apartado 1 del artículo 19 de la Directiva 90/675 prevé la posibilidad de adoptar medidas de salvaguardia:

«Cuando en el territorio de un país tercero se declare o propague una de las enfermedades contempladas en la Directiva 82/894/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1982, relativa a la notificación de las enfermedades de los animales en la Comunidad [DO L 378, p. 58; EE 03/26, p. 227], una zoonosis, una enfermedad o causa que pueda constituir un grave peligro para los animales o para la salud humana o cuando lo justifique cualquier otra razón grave de policía sanitaria o de protección de la salud pública, en particular como consecuencia de comprobaciones hechas por sus expertos veterinarios, la Comisión, a petición de un Estado miembro o por propia iniciativa, podrá, inmediatamente, en función de la gravedad de la situación, tomar una de las medidas siguientes:

-    suspender las importaciones procedentes de la totalidad o una parte del país tercero en cuestión, en su caso, del país tercero de tránsito;

-    fijar condiciones particulares para los productos procedentes de la totalidad o de una parte del país tercero en cuestión.»

8.
    Sobre la base de dicha disposición, la Comisión adoptó, el 7 de abril de 1995, la Decisión 95/119/CE, relativa a ciertas medidas de protección respecto a los productos pesqueros originarios de Japón (DO L 80, p. 56; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).

9.
    El artículo 1 de esta Decisión dispone que:

«Los Estados miembros prohibirán la importación de productos pesqueros, bajo cualquier forma, originarios de Japón».

10.
    El artículo 3 prevé que los Estados miembros modificarán las medidas aplicadas a las importaciones para hacerlas conformes a dicha Decisión y que informarán de ello a la Comisión.

11.
    Los considerandos primero y tercero de la Decisión controvertida son del siguiente tenor:

«considerando que ha sido enviada una misión de expertos de la Comisión a Japón para verificar las condiciones de producción y transformación de los productos de la pesca exportados a la Comunidad; que, según los hechos constatados por los expertos, las garantías otorgadas oficialmente por las autoridades japonesas no han sido respetadas y las condiciones de producción y almacenamiento de los productos pesqueros presentan graves deficiencias en materia de higiene y de control que pueden constituir riesgos para la protección de la salud pública;

[...]

considerando que es importante suspender las importaciones de todos los productos pesqueros originarios de Japón en espera de una mejora de las condiciones de higiene y control de la producción».

Antecedentes del litigio

12.
    La demandante es una sociedad privada que tiene su domicilio social en Bermeo (Vizcaya). Su objeto social es la conservación y congelación de todo tipo de productos alimenticios y alimentarios, así como cualquier actividad de compraventa, transformación y manipulación de los productos pesqueros. Su principal actividad es la importación, compra y suministro de atún blanco a la industria conservera.

13.
    En enero de 1995, decidió comprar 250 toneladas de atún albacora congelado a la sociedad japonesa Itochu Corporation. Dicha compra se articuló en dos contratos de 14 de febrero y de 9 de marzo de 1995. Las primeras 50 toneladas de atún, embarcadas el 28 de febrero de 1995, llegaron al puerto de Bilbao el 5 de abril del mismo año, despachándose la mercancía con total normalidad una vez pasados los controles sanitarios previstos al efecto.

14.
    En el momento de la aplicación de la Decisión impugnada, el 9 de abril de 1995, el resto del atún congelado (200 toneladas), que había sido embarcado en puertos japoneses en tres partidas diferentes, seguía en fase de transporte hacia la Comunidad.

15.
    La primera partida, de 50 toneladas, embarcada el 15 de marzo de 1995, llegó a Bilbao el 20 de abril siguiente. El 21 de abril de 1995, las autoridades nacionales, sobre la base de la Decisión controvertida, rechazaron el despacho de esa mercancía.

16.
    La demandante se puso en contacto con el Servicio de Control Alimentario de Países Terceros de la Subdirección General de Sanidad Exterior y Veterinaria del Ministerio de Sanidad y Consumo español. Esta Subdirección contactó con la Comisión. Mediante dos faxes de 25 y 26 de abril de 1995, la Comisión informó a la Subdirección de que la Decisión controvertida prohibía toda importación de productos pesqueros originarios de Japón, incluidos los que hubieran sido embarcados antes de la notificación de dicha Decisión. El 26 de abril de 1995, los Servicios de la Inspección de Sanidad Exterior de Vizcaya se negaron a proceder al despacho aduanero.

17.
    El recurso de alzada interpuesto contra esa denegación fue desestimado mediante resolución de la Subsecretaría de Sanidad y Consumo de 22 de junio de 1995.

18.
    Anteriormente, el 8 de junio de 1995, las 50 toneladas de atún de que se trata habían sido embarcadas con destino a San Juan (Puerto Rico), esperando que un posible comprador las aceptase.

19.
    La segunda partida, de 75 toneladas, fue embarcada en un puerto japonés el 24 de marzo de 1995 con destino a Bilbao. Dicha partida fue retenida el 19 de abril de 1995 en el puerto de Southampton por las autoridades del Reino Unido. Mediante acuerdo celebrado el 18 de mayo de 1995 con Itochu, ésta se hizo cargo de la mercancía.

20.
    La última partida, también de 75 toneladas, fue embarcada en Japón el 31 de marzo de 1995 y llegó al puerto español de Algeciras el 7 de mayo de 1995. El despacho aduanero de esta partida fue rechazado por las autoridades nacionales el 15 de mayo de 1995. Por acuerdo celebrado también el 18 de mayo con Itochu, ésta se hizo cargo asimismo de esa mercancía.

21.
    Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 3 de julio de 1995, la demandante interpuso el presente recurso contra la Comisión.

22.
    Esta propuso una excepción de inadmisibilidad mediante escrito presentado el 31 de julio de 1995. Mediante auto de 2 de mayo de 1996 se acordó examinar dicha excepción junto con el fondo del asunto. La fase escrita finalizó el 17 de diciembre de 1996.

23.
    Entre el 6 y el 27 de octubre de 1997, en respuesta a una petición del Tribunal de Primera Instancia, las partes presentaron sus observaciones sobre las consecuencias que podría tener para el presente litigio la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de julio de 1997, Affish (C-183/95, Rec. p. I-4315).

24.
    Mediante decisión del Tribunal de Primera Instancia de 9 de junio de 1998, adoptada con arreglo a los artículos 14 y 51 del Reglamento de Procedimiento, el asunto fue atribuido a la Sala Segunda, integrada por tres Jueces.

Pretensiones de las partes

25.
    La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

-    Anule la Decisión controvertida en cuanto afecta a los productos en curso de transporte hacia la Comunidad.

-    Condene a la Comunidad Europea a indemnizar a la demandante por los daños y perjuicios que se le han irrogado como consecuencia de la aplicación no conforme a Derecho de dicha Decisión y determine el importe a abonar en 18.396.133 pesetas, pendiente de ulterior liquidación -en función del precio de venta de 50 toneladas de atún alalunga congelado en Puerto Rico-, o, por lo menos, en la cuantía que el Tribunal considere apropiada, incrementada por el interés legal al tipo del 9 % y por los intereses de demora a partir de la fecha de la presentación de la demanda.

-    Condene en costas a la Comisión.

26.
    La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

-    Declare la inadmisibilidad de la demanda.

-    Con carácter subsidiario, la desestime por infundada.

-    Condene en costas a la demandante.

Sobre el fondo

27.
    En el presente asunto procede aplicar el artículo 111 del Reglamento de Procedimiento, tal como fue modificado con efecto de 1 de junio de 1997 (DO L 103, p. 6), según el cual cuando un recurso carezca manifiestamente de fundamento jurídico alguno, el Tribunal de Primera Instancia podrá, sin continuar el procedimiento, decidir por medio de auto motivado. En efecto, la sentencia Affish, antes citada, que confirmó la validez de la misma Decisión impugnada mediante el presente recurso, demuestra que éste carece manifiestamente de todo fundamento jurídico.

28.
    Cinco de los seis motivos formulados por la demandante, basados en violaciones de los principios generales de protección de la confianza legítima, de proporcionalidad y de igualdad de trato, en un incumplimiento de la obligación de motivación y en una desviación de poder, fueron ya, fundamentalmente, invocados en el asunto que dio lugar a dicha sentencia.

29.
    La demandante formula además un sexto motivo basado en una violación del principio de seguridad jurídica (irretroactividad de las normas jurídicas).

30.
    Por tanto, en el presente asunto, una apreciación más detallada sólo será necesaria en lo que respecta a ese motivo adicional y a las alegaciones formuladas específicamente en apoyo de los otros cinco motivos.

Sobre la violación del principio de seguridad jurídica

31.
    La demandante estima que, al prohibir la importación de productos que se encontraban en fase de transporte hacia la Comunidad en la fecha de la publicación de la Decisión y que, irremediablemente, llegarían a puerto comunitario con posterioridad a esa fecha, la Decisión produjo efectos retroactivos, puesto que se aplicaba a hechos cuya ejecución ya había comenzado en el pasado. Una medida de salvaguardia aplicada en tales circunstancias conduciría a situaciones injustas no amparadas por el artículo 19 de la Directiva 90/675 ni por el artículo 3 B del Tratado CE o por el artículo 2 o el apartado 6 del artículo 5 del Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias, Anexo I A del Acuerdo constitutivo de la Organización Mundial de Comercio.

32.
    Según la Comisión, la Decisión controvertida constituye una medida general, cuya aplicación sin excepciones, inmediata y temporal, tuvo lugar con todo conocimiento de causa, para ser de la mayor eficacia tanto en lo que respecta a la protección de la salud como a la corrección y restablecimiento de las condiciones sanitarias de las instalaciones japonesas.

33.
    A este respecto, debe señalarse que, según su propio tenor, la Decisión controvertida es aplicable, a partir del día de su publicación, sin demora, a toda importación de productos pesqueros originarios de Japón.

34.
    No afecta a las importaciones en la Comunidad efectuadas antes de su entrada en vigor. La acción tenida en cuenta para determinar el ámbito de aplicación de la Decisión es la importación en la Comunidad, y no, como pretende erróneamente la demandante, la exportación desde el país tercero. El hecho de que la Decisión haya tenido efectos materiales sobre la mercancía en ruta hacia la Comunidad no la priva de su carácter de Decisión aplicable ex nunc, es decir, a toda mercancía importada a partir del día de su publicación.

35.
    De ello se desprende que, al no tener efecto retroactivo, la Decisión no violó el principio de seguridad jurídica.

36.
    Por tanto, el motivo basado en tal violación carece manifiestamente de fundamento.

37.
    La cuestión de si la Comisión debería haber tenido en cuenta la mercancía en fase de transporte afecta sólo a los motivos basados en una violación de la confianza legítima y del principio de proporcionalidad y será considerada en el marco del examen de dichos motivos.

Sobre la violación de la confianza legítima

38.
    La demandante afirma que el principio de protección de la confianza legítima exigía la adopción de medidas transitorias que tuvieran en cuenta la situación especial de las mercancías ya en ruta hacia la Comunidad. Según ella, la exención de estas mercancías de la medida prohibitiva no habría privado a la Decisión controvertida de su efecto útil, siempre que las mercancías hubiesen sido sometidas a un control sanitario que acreditase que eran inocuas.

39.
    La Comisión considera que la Decisión impugnada no viola el principio de protección de la confianza legítima. Las condiciones necesarias para crear una confianza legítima no se dan en el presente caso. Cualquier excepción con las mercancías que se supone que representan un serio riesgo para la salud humana -y haciendo una discriminación entre ellas- sería contraria a los objetivos de la medida y no permitiría restablecer a corto plazo una situación satisfactoria de las instalaciones japonesas en lo que respecta a la producción y al almacenamiento.

40.
    En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia estima que la Comunidad no creó una situación que engendrase una confianza legítima.

41.
    En el marco de las medidas de salvaguardia, la Comisión debe necesariamente tomar medidas individuales y adaptadas a cada situación. Un operador económico no puede confiar en que sus intereses económicos se tengan en consideración en cualquier circunstancia, aun cuando, en el pasado, ciertas medidas de salvaguardia hayan tenido en cuenta intereses comparables.

42.
    Los ejemplos invocados por la demandante en su escrito de 27 de octubre de 1997, a saber, la Decisión 97/513/CE de la Comisión, de 30 de julio de 1997, y sus Decisiones 97/515/CE y 97/516/CE, de 1 de agosto de 1997, relativas a determinadas medidas de protección con respecto a algunos productos de la pesca originarios respectivamente de Bangladesh, de India y de Madagascar (DO L 214, respectivamente pp. 46, 52 y 53), no pueden modificar este análisis. En efecto, esas tres Decisiones se adoptaron después de la Decisión controvertida, de modo que en ningún caso pudieron suscitar una confianza legítima, ya que tal confianza sólo puede basarse en situaciones existentes antes de la adopción de una medida determinada.

43.
    Además, el Tribunal de Justicia declaró que, aun suponiendo que la Comunidad hubiera creado previamente una situación capaz de dar origen a una confianza legítima, un interés público imperativo puede oponerse a la adopción de medidas transitorias para situaciones nacidas antes de la entrada en vigor de la nueva normativa, pero cuya evolución no hubiera llegado a su término (sentencia Affish, antes citada, apartado 57). Pues bien, el objetivo de la Decisión controvertida, a saber, la protección de la salud pública, constituye un interés público imperativo (mismo apartado de la sentencia). Por tanto, la cuestión de si la fecha de salida de Japón de determinadas partidas de productos pesqueros era anterior o posterior al 8 de abril de 1995 carece de interés.

44.
    En cuanto a la posibilidad de recurrir a una medida de salvaguardia consistente en controlar, en el momento de su importación, las partidas de productos pesqueros ya expedidas, el Tribunal de Justicia decidió que procede señalar que la demandante no podía confiar legítimamente en la utilización de ese sistema (sentencia Affish, antes citada, apartado 58). Tales controles no pueden, en todos los casos, servir de parámetro de referencia satisfactorio para determinar si un producto es apto para ser importado, ya que los controles sanitarios efectuados en la fase de la producción son mucho más eficaces y más prácticos que los controles efectuados en el momento de la importación. Por otra parte, el procedimiento utilizado constituye la base de las Directivas veterinarias y sanitarias, especialmente de la Directiva 91/493 (misma sentencia, apartados 39 y 40, a los que se remite el apartado 58). Por último, la Comisión no podía adaptar la medida de salvaguardia a la situación específica de un solo importador o de un solo Estado miembro importador, sino que debía tener en cuenta las importaciones de productos pesqueros procedentes de Japón en todo el territorio de la Comunidad (misma sentencia, apartado 58).

45.
    De ello se desprende que el motivo basado en una violación de la confianza legítima carece manifiestamente de fundamento.

Sobre la violación del principio de proporcionalidad

46.
    La demandante estima que una prohibición absoluta de importación de la mercancía que se encontrase en fase de transporte no era necesaria para lograr los objetivos que la Decisión perseguía. Según ella, existían otras medidas de igual eficacia y menos restrictivas para el grupo de importadores cuyas mercancías se encontraban en fase de transporte hacia la Comunidad en el momento de hacerse pública la Decisión.

47.
    La demandante invoca el carácter vinculante para la Comunidad del apartado 6 del artículo 5 del Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias, y del apartado 3, in fine, del artículo 2 de ese Acuerdo, según el cual las medidas sanitarias y fitosanitarias no se aplicarán de manera que constituyan una restricción encubierta del comercio internacional.

48.
    La Comisión estima que no podía adoptar una medida menos restrictiva, como el simple control ordinario o un control especial, para proteger el objetivo perseguido. La medida tuvo un carácter necesariamente radical (prohibición total) y amplio (todas las especies procedentes de todo el país). Por lo tanto, opina que la demandante no puede mantener que cumplió las condiciones veterinarias comunitarias y que debía jugar la presunción de cumplimiento de tales condiciones.

49.
    La aplicación a la demandante de una medida menos onerosa para ella, como la simple ejecución de los controles veterinarios a la entrada en la Comunidad, habría equivalido a una inexistencia de medida alguna, puesto que tales controles de las mercancías llegadas a destino ya están previstos cuando se cumplen en origen las condiciones de higiene y salubridad exigidas por la normativa comunitaria y cuando, por tanto, no hay, en principio, peligro alguno para la salud humana. Por tanto, la demandante pretende en el presente asunto, según la Comisión, que ésta no debería haber adoptado medida alguna, para satisfacer los intereses puramente comerciales de la sociedad interesada y prescindiendo de toda consideración de intereses sanitarios o de salud pública.

50.
    En el marco de una ponderación correcta entre las medidas que pueden adoptarse para la protección de la salud pública, la prohibición total de importación del pescado procedente de Japón, sin excepción alguna, habría sido una medida claramente más eficaz que la ejecución de los controles ordinarios a la importación en el puerto de destino, dado que se trataba de productos pesqueros y que había un riesgo cierto para la salud en las pésimas condiciones de producción y almacenamiento. Según la Comisión, es precisamente por ello por lo que la Directiva 91/493 prevé cláusulas de salvaguardia que incorporan medidas que van claramente más allá de los simples controles veterinarios ordinarios.

51.
    El Tribunal de Primera Instancia señala que el Tribunal de Justicia, en su sentencia Affish, decidió que, para determinar si una disposición de Derecho comunitario es conforme con el principio de proporcionalidad, es necesario verificar si los medios elegidos son aptos para la realización del objetivo pretendido y si no van más allá de lo que es necesario para lograrlo (sentencias del Tribunal de Justicia de 13 demayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo, C-233/94, Rec. p. I-2405, apartado 54, y Affish, antes citada, apartado 30).

52.
    Como declaró el Tribunal de Justicia, dicho principio tiene su formulación específica en el apartado 1 del artículo 19 de la Directiva 90/675, donde se establece que la medida de salvaguardia que adopte la Comisión debe ser acorde con la gravedad de la situación. Dicha medida puede consistir en una suspensión de las importaciones o bien en la fijación de condiciones particulares para los productos importados. En ambos casos, la medida puede abarcar la totalidad del país tercero de que se trate o limitarse a los productos procedentes de una parte de dicho país (sentencia Affish, antes citada, apartado 31).

53.
    En cuanto al efecto territorial de la prohibición de importar, el Tribunal de Justicia reconoció (sentencia Affish, antes citada, apartado 33) que no cabe reprochar a la Comisión el haberse limitado a controlar un escaso número de establecimientos de exportación de productos pesqueros, dado que, por una parte, dichos controles eran dignos de confianza y, por otra, sus resultados podían extrapolarse adecuadamente para describir la situación en la totalidad del país tercero visitado. En efecto, visitar un gran número de establecimientos, o incluso todos ellos, no es factible en la práctica, aunque sólo sea por la necesidad de actuar con la celeridad que exige la adopción de medidas de salvaguardia en materia de salud pública. Además, para organizar los controles, la Comisión depende de las autoridades del país tercero de que se trate.

54.
    En lo que respecta a la posibilidad de extrapolar los resultados de los controles efectuados en los establecimientos seleccionados, debe señalarse en primer lugar que, como la selección la efectuaron las autoridades japonesas, la Comisión podía legítimamente considerar que dichos establecimientos eran representativos de la totalidad de los establecimientos japoneses, y no de aquellos que presentaban las peores condiciones de higiene (misma sentencia, apartado 35).

55.
    Además, como señaló el Tribunal de Justicia (misma sentencia, apartado 36), del informe de la misión de expertos de la Comisión resultaba, por una parte, que las autoridades oficiales japonesas no ejercían un control eficaz sobre los establecimientos de que se trata y habían declarado conformes a las exigencias de la Directiva 91/493 establecimientos que presentaban graves riesgos para la salud pública y, por otra, que las imprecisiones en el marcado de las partidas de pescado no permitían identificar con certeza el establecimiento de que procedían ni el proceso de elaboración utilizado. Dadas estas circunstancias y sin un control centralizado y eficaz para todo Japón, la eventual limitación de la prohibición a los productos procedentes de determinadas regiones de dicho país no habría permitido garantizar que los productos procedentes de un establecimiento situado en otra región, en la que se hubieran respetado todas las reglas sanitarias, no fueran confundidos con productos que no procedieran de esa misma región.

56.
    La demandante mencionó la posibilidad de efectuar un control veterinario en el momento de la importación de los productos procedentes de Japón. Sobre este extremo, la Comisión señaló acertadamente que los controles en el lugar de destino ya están previstos cuando se cumplen en origen las condiciones de higiene y salubridad y, por tanto, no hay ningún peligro para la salud humana. En efecto, tales controles son menos eficaces, ya que en esa fase el pescado congelado está embalado y los controles deben efectuarse, necesariamente, mediante muestreo. El examen de todos los paquetes sería imposible desde el punto de vista económico y duraría tanto tiempo que podría llevar al deterioro del producto. Así pues, un control de ese tipo en el puerto de destino no podría garantizar que todos los productos están exentos de microorganismos patógenos, aun cuando el conjunto de las partidas se considerase conforme con las exigencias de la normativa comunitaria. Pues bien, los controles en el momento de la importación serían incompletos, por lo que resultarían menos representativos y, por tanto, menos fiables que los efectuados en la fase de la producción y de la transformación. La prohibición total, sin excepción alguna, de las importaciones procedentes de Japón constituye, por tanto, una medida claramente más eficaz que la ejecución de los controles ordinarios en el momento de la importación. Tal medida resulta justificada teniendo en cuenta su objetivo, que es la protección de la salud pública de los consumidores comunitarios. A este respecto, la Comisión tiene razón cuando señala que es precisamente para evitar un riesgo cierto para la salud humana por lo que la Directiva 91/493 prevé cláusulas de salvaguardia que implican medidas que van claramente más allá de los simples controles veterinarios ordinarios.

57.
    En cualquier caso, el libre ejercicio de una actividad profesional no constituye una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponérsele restricciones, en especial en el marco de una organización común de mercados, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho así garantizado. La importancia de los objetivos perseguidos puede justificar restricciones que tengan consecuencias negativas para determinados operadores económicos (véase la sentencia Affish, antes citada, apartado 42, y la jurisprudencia citada).

58.
    Pues bien, incluso valorándola a la luz de las consecuencias económicas que pueda acarrear a los importadores que se encuentren en una situación comparable a la de la demandante, el Tribunal de Justicia decidió (sentencia Affish, antes citada, apartado 43) que no puede considerarse que la Decisión controvertida constituya una intervención desmesurada, puesto que cumple el requisito de proporcionalidad establecido en el apartado 1 del artículo 19 de la Directiva 90/675. En efecto, dicho requisito pretende precisamente garantizar el respeto de los intereses de los operadores económicos. En el caso de autos, constituye un importante argumento adicional en apoyo de dicha afirmación la necesidad de atribuir una importancia preponderante a la protección de la salud pública, que la Decisión controvertidapretende garantizar, frente a las consideraciones económicas (véase la misma sentencia, apartado 43, y la jurisprudencia citada).

59.
    Por último, las disposiciones del Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias, invocadas por la demandante, tampoco obligaban a la Comisión a tener en cuenta sus intereses económicos. A la luz de cuanto precede, dado que la medida adoptada tenía como finalidad la protección de la salud pública, no entrañaba «un grado de restricción del comercio mayor del requerido para lograr su nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria, teniendo en cuenta su viabilidad técnica y económica», en el sentido del apartado 6 del artículo 5 del Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias. Por otra parte, dado que la Comisión, para adoptar su Decisión, se basó en conclusiones fiables de expertos, no procede admitir, a falta de prueba en este sentido, la alegación de la demandante según la cual la medida adoptada constituía una «restricción encubierta del comercio internacional», en el sentido del apartado 3 del artículo 2 del mismo Acuerdo.

60.
    Así pues, la Comisión no estaba obligada a prever un régimen especial para los operadores cuyas mercancías estuviesen en fase de transporte hacia la Comunidad.

61.
    Por tanto, el motivo basado en una violación del principio de proporcionalidad carece manifiestamente de fundamento.

Sobre la violación del principio de igualdad de trato

62.
    La demandante estima que, al no tener en cuenta, en la Decisión controvertida, las mercancías en fase de transporte, la Comisión trató situaciones idénticas de manera diferente y, por tanto, violó el principio general de igualdad de trato. Añade que la Decisión controvertida sólo puede explicarse por un deseo de primar el empleo de determinados medios de transporte sobre otros (transporte aéreo en vez de transporte marítimo).

63.
    Además, según la demandante, la aplicación de dicha Decisión a las mercancías expedidas con anterioridad a su publicación es contraria al principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, enunciado en el artículo 6 del Tratado. Tal aplicación conduce ineludiblemente a discriminar por razón de su nacionalidad a las empresas importadoras de productos pesqueros, en la medida en que éstas únicamente se establecen allí donde la mayoría de sus clientes, en el presente caso las empresas de la industria conservera, tienen asimismo sus establecimientos. En consecuencia, las empresas importadoras no pueden establecerse en otros Estados miembros.

64.
    La demandante opina que existe una diferencia cualitativa entre los productos expedidos de Japón antes de la adopción de la Decisión y los expedidos con posterioridad a su adopción, en cuanto a su aptitud para corresponder al objetivoperseguido por la Decisión. Por lo tanto, en ningún caso está justificado tratar de manera idéntica a todas las mercancías procedentes de ese país y no puede hacerse recaer sobre los productos expedidos con anterioridad a la adopción de la Decisión, como pretende la Comisión, una presunción iuris et de iure de peligrosidad, equiparándolos así a los expedidos con posterioridad a dicha adopción, los cuales a partir de ese momento constituyen, según la Comisión, un peligro para la salud pública.

65.
    La Comisión afirma, por el contrario, que aplicó un trato idéntico, y no distinto, a todas las mercancías originarias de Japón y salidas de las plantas que no reunían las condiciones de higiene y salubridad exigidas por la inspección comunitaria. La circunstancia de que, en su Decisión, no haya tenido en cuenta las mercancías en fase de transporte significa que, precisamente, todas las mercancías procedentes de dicho país han sido tratadas de manera idéntica.

66.
    Según la Comisión, una distinción entre, por un lado, las mercancías embarcadas y arribadas al puerto de destino con anterioridad a la fecha de publicación de la Decisión y, por otro lado, las embarcadas con anterioridad, pero que debían llegar a puerto con posterioridad a esa fecha, es superflua, porque no tiene en cuenta el principio de la aplicación ex nunc de los actos administrativos. En cuanto a la distinción según los medios de transporte, es totalmente artificiosa. La Decisión controvertida produce todos sus efectos en todas las mercancías desde la fecha de su publicación, por lo que podría hablarse de la eficacia ordinaria de un acto administrativo que implica una medida sanitaria general.

67.
    La Comisión estima que la alegación de una discriminación por razón de la nacionalidad carece totalmente de fundamento al pretender dotar a la Decisión controvertida de unos efectos inexistentes sobre los circuitos comerciales tradicionales, en la medida en que, debido a su propio carácter temporal, dicha Decisión no podía provocar ninguna alteración extraordinaria.

68.
    El Tribunal de Primera Instancia señala que la Decisión controvertida trata de manera idéntica situaciones idénticas. Se aplica a todas las mercancías importadas después de su publicación, sin distinción alguna según el medio de transporte utilizado. La aplicación de la Decisión es determinada únicamente por la fecha de importación en la Comunidad. A partir de su entrada en vigor, queda prohibida cualquier importación, independientemente del modo de transporte utilizado. El hecho de que la mercancía haya sido ya embarcada y se encuentre en fase de transporte hacia la Comunidad no tiene influencia alguna sobre la aplicación de la Decisión, que se aplica de manera idéntica a todo el pescado procedente de Japón.

69.
    La circunstancia de que otros operadores hayan podido dirigir la mercancía hacia otros mercados es un efecto secundario de la publicación de la Decisión que no permite presumir una violación del principio de igualdad.

70.
    La Decisión controvertida tampoco ha efectuado una discriminación por razón de la nacionalidad, ya que afecta a todos los operadores económicos que importan en la Comunidad pescado procedente de Japón.

71.
    Por tanto, el motivo basado en una violación del principio de igualdad es manifiestamente infundado.

Sobre la incumplimiento de la obligación de motivación

72.
    La demandante opina que la Comisión ha incumplido su obligación de motivar sus actos al no justificar ciertos aspectos esenciales de su Decisión. La demandada debería haber motivado de manera específica el efecto retroactivo que confirió a dicha Decisión.

73.
    Según la demandante, los operadores comunitarios cuyas mercancías se encuentran en fase de transporte hacia la Comunidad están en una situación particular que debería gozar de protección en virtud del principio general de seguridad jurídica. En el presente caso, tanto el segundo guión del apartado 1 del artículo 19 de la Directiva 90/675, como el apartado 3 del artículo 3 B del Tratado, como el apartado 3 del artículo 2 y el apartado 6 del artículo 5 del Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias, obligan a tener presente la situación de los productos en fase de transporte a la hora de adoptar una medida de salvaguardia.

74.
    La Comisión recuerda que el objeto de la motivación se circunscribe al contenido de la parte dispositiva del acto que encabeza. En el caso concreto, al tratarse de la ejecución de una medida de salvaguardia prevista en el artículo 19 de la Directiva 90/675 del Consejo, la motivación se limita, precisamente, a las condiciones materiales y de oportunidad que han generado tal medida. Así, al no existir un régimen legal especial aplicable a las mercancías en fase de transporte hacia la Comunidad, tal extremo no tendría por qué ser objeto de un razonamiento negativo de motivación de su exclusión, en la medida en que los operadores no podrían invocar ningún principio de confianza legítima.

75.
    Procede señalar que, como indicó el Tribunal de Justicia en su sentencia Affish, antes citada (apartado 64), los considerandos de la Decisión controvertida muestran claramente que la Comisión adoptó la medida de salvaguardia después de haber enviado a Japón una misión de expertos, los cuales comprobaron que había graves deficiencias en materia de higiene y de control de las condiciones de producción y almacenamiento de los productos pesqueros que podían constituir riesgos para la protección de la salud pública (primer considerando de la Decisión controvertida).

76.
    Resulta también (misma sentencia, apartado 65), que, vista la naturaleza de la Decisión controvertida y, en particular, el plazo en el que debía adoptarse, laComisión pudo limitarse a indicar en términos generales el procedimiento utilizado y los datos esenciales que constituían la base de su evaluación, sin repetir los detalles del informe de la misión de expertos ni explicar mediante una motivación específica las razones que la habían llevado a descartar otras posibilidades.

77.
    Por consiguiente, el motivo basado en un incumplimiento de la obligación de motivación es manifiestamente infundado.

Sobre la desviación de poder

78.
    Según la demandante, a la luz del informe preliminar de los expertos de la Comisión, en el cual únicamente se señala que los productos expedidos de dos establecimientos japoneses presentan riesgos para la salud pública, la aplicación de la Decisión controvertida a productos de distinta procedencia y en fase de transporte confirma que se trata de una medida de índole comercial más bien que sanitaria. Por tanto, la Comisión se arroga facultades que son atribuciones del Consejo en virtud del artículo 113 del Tratado e infringe lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4 y en el apartado 155 del Tratado, incurriendo así en desviación de poder.

79.
    La Comisión confirma que la medida adoptada se limita estrictamente a los parámetros establecidos por el apartado 1 del artículo 19 de la Directiva 90/675. Señala que, dado que las graves deficiencias detectadas conciernen a las plantas de producción y de almacenamiento de todas las especies de pescado, la medida inmediata que había que adoptar debía ser amplia y suficientemente eficaz en su función protectora. Añade que dicha medida no va acompañada de ninguna disposición especial para las mercancías peligrosas, incluidas las que se hallan en fase de transporte, al igual que no prevé ninguna aplicación retroactiva.

80.
    La Comisión recuerda que el artículo 43 del Tratado, base jurídica de toda la Política Agrícola Común, confiere a las Instituciones comunitarias y, en particular, a la Comisión una amplísima facultad para tomar decisiones. Según ella, el restablecimiento de las condiciones sanitarias no es aquí sino el fin genérico, de carácter estructural, de toda medida de salvaguardia. Estima que, por tanto, no ha infringido en ningún momento ni el artículo 43 del Tratado ni la Directiva 90/675, ni ha ejercido sus facultades con un objetivo comercial.

81.
    Procede recordar que, en lo que respecta a los objetivos perseguidos por la Comisión, las deficiencias comprobadas en el control ejercido por las autoridades japonesas contribuyeron precisamente a la apreciación de que no era posible garantizar la calidad sanitaria de los productos procedentes de la totalidad del territorio japonés (sentencia Affish, antes citada, apartado 49). Pues bien, en el presente asunto, la demandante, al igual que la demandante en el asunto que dio lugar a la sentencia Affish, no aportó dato alguno que demostrara que, al adoptar la Decisión controvertida, la Comisión hubiera perseguido un objetivo distinto deaquel para el que le fueron otorgadas competencias en la materia con arreglo al artículo 19 de la Directiva 90/675 (sentencia Affish, antes citada, apartado 49).

82.
    En tales circunstancias, el motivo basado en una desviación de poder es manifiestamente infundado.

83.
    De cuanto precede resulta que el recurso de anulación debe ser desestimado.

84.
    En lo que respecta al recurso de indemnización, a su vez es infundado, puesto que la Decisión controvertida no comporta ninguna ilegalidad que pudiera hacer incurrir a la Comunidad en responsabilidad.

Costas

85.
    A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante procede condenarla en costas, de conformidad con las pretensiones de la Comisión en ese sentido.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)

resuelve:

1)    Desestimar el recurso.

2)    Condenar en costas a la parte demandante.

Dictado en Luxemburgo, a 15 de septiembre de 1998.

El Secretario

El Presidente

H. Jung

A. Kalogeropoulos


1: Lengua de procedimiento: español.