Language of document : ECLI:EU:T:1998:200

BESCHIKKING VAN HET GERECHT (Tweede kamer)

15 september 1998 (1)

„Sanitair beleid - Vrijwaringsmaatregelen - Beschikking 95/119/EG - Rechtszekerheidsbeginsel - Vertrouwensbeginsel - Evenredigheidsbeginsel - Motivering - Misbruik van bevoegdheid”

In zaak T-136/95,

Industria del Frio Auxiliar Conservera SA, vennootschap naar Spaans recht, gevestigd te Bermeo (Spanje), vertegenwoordigd door I. Sáenz-Cortabarría Fernández en M. Morales Isasi, advocaten bij de balie van Vizcaya, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van G. Harles, advocaat aldaar, Rue Mathias Hardt 8-10,

verzoekster,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J. L. Iglesias Buhigues en door B. Vila Costa, bij de Commissie gedetacheerd nationaal ambtenaar, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verweerster,

betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 95/119/EG van de Commissie van 7 april 1995 houdende beschermende maatregelen ten aanzien van visserijproducten van oorsprong uit Japan (PB L 80, blz. 56), voor zover deze maatregelen betrekking hebben op de visserijproducten die op het moment van de bekendmaking van de beschikking naar de Gemeenschap onderweg waren, alsmede tot vergoeding van de daardoor geleden schade,

geeft

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: A. Kalogeropoulos, kamerpresident, C. W. Bellamy en J. Pirrung, rechters,

griffier: H. Jung

de navolgende

Beschikking

Juridisch kader

1.
    Richtlijn 91/493/EEG van de Raad van 22 juli 1991 tot vaststelling van de gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van visserijproducten (PB L 268, blz. 15; hierna: „richtlijn 91/493”), bevat met name in de artikelen 10 tot en met 12 bepalingen op veterinair gebied voor de invoer van visserijproducten afkomstig uit derde landen.

2.
    Artikel 10, eerste alinea, bepaalt:

„De bepalingen die gelden voor de invoer van visserijproducten uit derde landen moeten ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke gelden voor de productie en het in de handel brengen van communautaire producten.”

3.
    Artikel 11, lid 1, luidt:

„De bijzondere voorwaarden voor de invoer van visserijproducten worden voor elk derde land of elke groep van derde landen (...) vastgesteld aan de hand van de gezondheidssituatie van het betrokken derde land.”

4.
    Artikel 11, lid 7, preciseert:

„In afwachting van de vaststelling van de in lid 1 bedoelde invoervoorwaarden, zien de lidstaten erop toe dat op de invoer van visserijproducten uit derde landen voorwaarden worden toegepast die ten minste gelijkwaardig zijn aan die welke gelden voor de productie en het in de handel brengen van communautaire producten.”

5.
    Bij verschillende opeenvolgende beschikkingen van de Raad en van de Commissie zijn overgangsmaatregelen vastgesteld voor de certificering van visserijproducten uit derde landen, teneinde de toepassing van de bij richtlijn 91/493 ingevoerde regeling te vergemakkelijken.

6.
    Volgens artikel 12 van deze richtlijn zijn de voorschriften en beginselen van richtlijn 90/675/EEG van de Raad van 10 december 1990 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten uit derde landen die in de Gemeenschap worden binnengebracht (PB L 373, blz. 1; hierna: „richtlijn 90/675”), „van toepassing, met name betreffende de organisatie van de door de lidstaten te verrichten controles en de daaraan te verbinden gevolgen, alsmede de uit te voeren vrijwaringsmaatregelen”.

7.
    Artikel 19, lid 1, van richtlijn 90/675 voorziet in de mogelijkheid om vrijwaringsmaatregelen te treffen:

„Indien zich op het grondgebied van een derde land een in richtlijn 82/894/EEG [van de Raad van 21 december 1982 inzake de melding van dierziekten in de Gemeenschap (PB L 378, blz. 58)] vermelde ziekte, een zoönose of een ziekte of een risico voordoet of verspreidt waaraan ernstige gevaren voor de gezondheid van mens en dier kunnen zijn verbonden, of indien zulks om andere ernstige veterinairrechtelijke redenen of in verband met de bescherming van de volksgezondheid is gerechtvaardigd, met name wegens door haar veterinairs gedane constateringen, stelt de Commissie op eigen initiatief of op verzoek van een lidstaat onverwijld, naar gelang van de ernst van de situatie, een van de volgende maatregelen vast:

-    schorsing van de invoer uit het gehele grondgebied van het betrokken derde land of een deel daarvan en, in voorkomend geval, van het derde land van doorvoer,

-    vaststelling van bijzondere voorwaarden voor de producten afkomstig uit het gehele grondgebied van het betrokken derde land of een deel daarvan.”

8.
    Op basis van deze bepaling stelde de Commissie op 7 april 1995 beschikking 95/119/EG vast, houdende beschermende maatregelen ten aanzien van visserijproducten van oorsprong uit Japan (PB L 80, blz. 56; hierna: „bestreden beschikking”).

9.
    Artikel 1 van deze beschikking luidt:

„De lidstaten bepalen dat de invoer van partijen visserijproducten van oorsprong uit Japan, in welke vorm dan ook, verboden is.”

10.
    Artikel 3 bepaalt, dat de lidstaten de maatregelen wijzigen die zij ten aanzien van de invoer toepassen, teneinde deze in overeenstemming met de beschikking te brengen, en dat zij de Commissie daarvan op de hoogte stellen.

11.
    De eerste en de derde overweging van de considerans van de bestreden beschikking luiden als volgt:

„Overwegende dat deskundigen van de Commissie een missie naar Japan hebben uitgevoerd voor verificatie van de omstandigheden bij de productie en de verwerking van visserijproducten die naar de Gemeenschap worden geëxporteerd; dat deze deskundigen hebben geconstateerd dat de officiële waarborgen die door de Japanse autoriteiten zijn gegeven, niet in acht worden genomen en dat er bij de productie en de opslag van visserijproducten sprake is van ernstige tekortkomingen op het vlak van hygiëne en controle die risico's voor de volksgezondheid kunnen inhouden;

(...)

Overwegende dat, in afwachting van een verbetering van de hygiëne bij en de controle op de productie, de invoer van alle visserijproducten van oorsprong uit Japan moet worden geschorst.”

Antecedenten van het geding

12.
    Verzoekster is een particuliere vennootschap, gevestigd te Bermeo (Spanje). Haar bedrijfsdoel bestaat in het conserveren en diepvriezen van alle soorten voedings- en levensmiddelen, alsmede in alle activiteiten op het gebied van de koop en verkoop, verwerking en behandeling van visserijproducten. Haar hoofdactiviteit is de invoer, de aankoop en de levering aan de conservenindustrie van witte tonijn.

13.
    In januari 1995 besloot zij 250 ton ingevroren witte tonijn te kopen van de Japanse vennootschap Itochu Corporation. Met betrekking tot die aankoop werden twee overeenkomsten gesloten op, respectievelijk, 14 februari en 9 maart 1995. Een partij van 50 ton tonijn, ingescheept op 28 februari 1995, kwam op 5 april daaraanvolgend in de haven van Bilbao aan. Nadat de voorgeschreven sanitairecontroles waren verricht, werd de partij volgens de gebruikelijke procedure ingeklaard.

14.
    Toen de bestreden beschikking op 9 april 1995 van toepassing werd, was het resterende deel van de ingevroren tonijn (200 ton), dat in drie verschillende partijen in Japanse havens was ingescheept, naar de Gemeenschap onderweg.

15.
    De eerste partij, van 50 ton, die op 15 maart 1995 was ingescheept, arriveerde op 20 april 1995 in Bilbao. De dag daarop weigerden de nationale autoriteiten op grond van de bestreden beschikking die partij in te klaren.

16.
    Verzoekster nam contact op met de dienst voedselcontrole derde landen van de algemene onderdirectie externe en veterinaire gezondheid van het Spaanse Ministerie van Volksgezondheid en Consumentenzaken. Die onderdirectie stelde zich in verbinding met de Commissie, die haar bij twee faxberichten van 25 en 26 april 1995 liet weten, dat de bestreden beschikking een verbod stelde op alle invoer van visserijproducten van oorsprong uit Japan, daaronder begrepen de producten die vóór de bekendmaking van de beschikking waren verzonden. Op 26 april 1995 weigerden de diensten van de Inspección de Sanidad Exterior de Vizcaya de invoer van de betrokken partij toe te staan.

17.
    Het tegen die weigering ingestelde administratief beroep werd bij uitspraak van de Subsecretaría de Sanidad y Consumo van 22 juni 1995 verworpen.

18.
    Vóór die uitspraak, namelijk op 8 juni 1995, was de betrokken partij van 50 ton tonijn ingescheept met bestemming San Juan (Puerto Rico), in de hoop dat een eventuele koper haar zou accepteren.

19.
    De tweede partij, van 75 ton, werd op 24 maart 1995 in een Japanse haven ingescheept met bestemming Bilbao. Op 19 april daaraanvolgend werd zij door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in de haven van Southampton vastgehouden. Op basis van een op 18 mei 1995 met Itochu gesloten overeenkomst belastte deze vennootschap zich verder met de partij.

20.
    De laatste partij, eveneens van 75 ton, werd op 31 maart 1995 in Japan ingescheept en kwam op 7 mei daaraanvolgend in de Spaanse haven van Algeciras aan. Op 15 mei 1995 weigerden de nationale autoriteiten de partij in te klaren. Krachtens een op 18 mei met Itochu gesloten overeenkomst belastte deze vennootschap zich ook met deze laatste partij.

21.
    Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 juli 1995, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.

22.
    Bij op 31 juli 1995 neergelegde memorie heeft de Commissie een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, die bij beschikking van 2 mei 1996 met de zaak ten gronde is gevoegd. De schriftelijke behandeling is op 17 december 1996 afgesloten.

23.
    Tussen 6 en 27 oktober 1997 hebben partijen op verzoek van het Gerecht hun opmerkingen ingediend over de eventuele consequenties voor het onderhavige geding van 's Hofs arrest van 17 juli 1997, Affish (C-183/95, Jurispr. blz. I-4315).

24.
    Bij beschikking van het Gerecht van 9 juni 1998 is de zaak overeenkomstig de artikelen 14 en 51 van het Reglement voor de procesvoering verwezen naar de uit drie rechters bestaande Tweede kamer.

Conclusies van partijen

25.
    Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:

-    de bestreden beschikking nietig te verklaren, voor zover zij betrekking heeft op de producten die naar de Gemeenschap onderweg waren;

-    de Gemeenschap te veroordelen tot vergoeding van de schade die verzoekster heeft geleden als gevolg van de met het recht strijdige toepassing van die beschikking, en het bedrag ervan vast te stellen op 18 396 133 PTA, behoudens vermeerdering van eis - op basis van de verkoopprijs van 50 ton ingevroren witte tonijn in Puerto Rico - of althans op een zodanig bedrag als het Gerecht zou vermenen te behoren, vermeerderd met wettelijke interessen tegen de voet van 9 % en met moratoire interessen vanaf de dag van indiening van het verzoekschrift;

-    de Commissie in de kosten te verwijzen.

26.
    De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:

-    het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;

-    subsidiair, het als ongegrond te verwerpen;

-    verzoekster in de kosten te verwijzen.

Ten gronde

27.
    In casu dient toepassing te worden gegeven aan artikel 111 van het Reglement voor de procesvoering, zoals gewijzigd met ingang van 1 juni 1997 (PB L 103, blz. 6), volgens hetwelk het Gerecht, wanneer een beroep kennelijk ongegrond is, zonder de behandeling voort te zetten, kan beslissen bij met redenen omklede beschikking. Uit het arrest Affish, reeds aangehaald, waarbij de geldigheid van de met hetonderhavige beroep aangevochten beschikking is bevestigd, blijkt immers, dat dit beroep kennelijk ongegrond is.

28.
    Vijf van de zes middelen die verzoekster in casu heeft voorgedragen, te weten schending van het algemene vertrouwensbeginsel, schending van het algemene evenredigheidsbeginsel, schending van het algemene gelijkheidsbeginsel, schending van de motiveringsplicht en misbruik van bevoegdheid, werden immers in wezen ook aangevoerd in de zaak die tot dat arrest heeft geleid.

29.
    Verzoekster voert daarnaast nog een zesde middel aan, namelijk schending van het rechtszekerheidsbeginsel (het beginsel dat rechtsvoorschriften geen terugwerkende kracht hebben).

30.
    In de onderhavige zaak behoeft dus enkel meer in detail te worden ingegaan op dit bijkomende middel en op de argumenten die specifiek tot staving van de vijf andere middelen zijn aangevoerd.

Schending van het rechtszekerheidsbeginsel

31.
    Verzoekster is van mening, dat de beschikking, door een verbod te stellen op de invoer van producten die op het moment van haar bekendmaking naar de Gemeenschap onderweg waren en die onvermijdelijk na die datum in de communautaire haven zouden arriveren, terugwerkende kracht heeft gehad, daar zij is toegepast op feiten die reeds in het verleden waren aangevangen. Een in dergelijke omstandigheden toegepaste vrijwaringsmaatregel zou tot onrechtvaardige situaties leiden, waarvoor noch artikel 19 van richtlijn 90/675, noch artikel 3 B EG-Verdrag, noch de artikelen 2 en 5, lid 6, van de Overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen, die deel uitmaakt van bijlage I A bij de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie, enige grondslag zouden bieden.

32.
    Volgens de Commissie is de bestreden beschikking een algemene maatregel die zij met volledige kennis van zaken zonder uitzondering, onmiddellijk en tijdelijk heeft toegepast, teneinde een maximale doeltreffendheid ervan te verzekeren, zowel wat de bescherming van de gezondheid als wat de verbetering en het herstel van de sanitaire omstandigheden in de Japanse fabrieken betreft.

33.
    Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat de bestreden beschikking blijkens haar bewoordingen vanaf de dag van haar bekendmaking onverwijld van toepassing is op alle invoer van visserijproducten van oorsprong uit Japan.

34.
    Zij geldt niet voor importen in de Gemeenschap, die vóór haar inwerkingtreding hebben plaatsgevonden. De handeling die ter bepaling van de werkingssfeer van de beschikking in aanmerking wordt genomen, is de invoer in de Gemeenschap, en niet, zoals verzoekster ten onrechte stelt, de uitvoer uit het derde land. Deomstandigheid dat de beschikking concrete gevolgen heeft gehad voor producten die naar de Gemeenschap onderweg waren, ontneemt haar niet het karakter van een beschikking die „ex nunc” van toepassing is, dat wil zeggen op alle vanaf de dag van haar bekendmaking ingevoerde producten.

35.
    Bijgevolg is de bestreden beschikking, nu zij geen terugwerkende kracht heeft, niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

36.
    Het middel inzake schending van dit beginsel is derhalve kennelijk ongegrond.

37.
    De vraag, of de Commissie rekening had moeten houden met de producten die onderweg waren, betreft slechts de middelen inzake schending van het vertrouwensbeginsel en van het evenredigheidsbeginsel. Zij zal bij de bespreking van die middelen worden onderzocht.

Schending van het vertrouwensbeginsel

38.
    Verzoekster stelt, dat de bestreden beschikking ingevolge het vertrouwensbeginsel had moeten voorzien in overgangsmaatregelen die rekening hielden met de bijzondere situatie van de producten die al naar de Gemeenschap onderweg waren. Een voor die producten geldende vrijstelling van het verbod zou de beschikking niet haar nuttig effect hebben ontnomen, zolang de producten zouden zijn onderworpen aan een sanitaire controle waaruit bleek dat zij onschadelijk waren.

39.
    Volgens de Commissie is de bestreden beschikking niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. In casu zou niet zijn voldaan aan de voorwaarden die noodzakelijk zijn om een gewettigd vertrouwen op te wekken. Elke uitzondering voor producten die worden geacht een ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens op te leveren - waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen die producten - zou op gespannen voet staan met het doel van de maatregel en in de weg staan aan een spoedige verbetering van de productie- en opslagomstandigheden in de Japanse fabrieken.

40.
    Naar het oordeel van het Gerecht heeft de Gemeenschap in casu niet een situatie geschapen waardoor een gewettigd vertrouwen is opgewekt.

41.
    In het kader van vrijwaringsmaatregelen dient de Commissie noodzakelijkerwijze maatregelen te nemen die zijn afgestemd op elke situatie. Een marktdeelnemer kan er niet op vertrouwen, dat zijn economische belangen in alle omstandigheden in aanmerking worden genomen, zelfs al is in het verleden bij bepaalde vrijwaringsmaatregelen rekening gehouden met vergelijkbare belangen.

42.
    Aan deze analyse wordt niet afgedaan door de voorbeelden die verzoekster in haar brief van 27 oktober 1997 aanhaalt, te weten beschikking 97/513/EG van de Commissie van 30 juli 1997 en de beschikkingen 97/515/EG en 97/516/EG van de Commissie van 1 augustus 1997, houdende beschermende maatregelen ten aanzienvan visserijproducten van oorsprong uit, respectievelijk, Bangladesh, India en Madagaskar (PB L 214, resp. blz. 46, 52 en 53). Die beschikkingen dateren immers van na de bestreden beschikking, zodat zij geen gewettigd vertrouwen hebben kunnen opwekken, daar een dergelijk vertrouwen enkel gebaseerd kan zijn op situaties die vóór de vaststelling van een bepaalde maatregel bestonden.

43.
    Bovendien heeft het Hof beslist, dat ook al zou de Gemeenschap op een eerder tijdstip een situatie hebben geschapen waardoor een gewettigd vertrouwen kan worden opgewekt, een dwingend algemeen belang zich kan verzetten tegen de vaststelling van overgangsmaatregelen voor situaties die vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regeling zijn ontstaan, doch die in hun ontwikkeling nog niet zijn voltooid (arrest Affish, reeds aangehaald, punt 57). De doelstelling van de bestreden beschikking nu, te weten de bescherming van de volksgezondheid, vormt een dergelijk dwingend algemeen belang (ibidem). De vraag, of bepaalde partijen vis vóór dan wel na 8 april 1995 Japan hadden verlaten, is derhalve zonder belang.

44.
    Met betrekking tot de mogelijkheid om bij wege van vrijwaringsmaatregel te voorzien in een controle bij de invoer van reeds verscheepte visserijproducten, heeft het Hof beslist dat moet worden opgemerkt, dat verzoekster er niet op mocht vertrouwen, dat die methode zou worden toegepast (arrest Affish, reeds aangehaald, punt 58). Dergelijke controles kunnen niet in alle gevallen dienen als een bevredigend aanknopingspunt om te bepalen, of een product geschikt is om te worden ingevoerd, daar sanitaire controles in het productiestadium duidelijk efficiënter en praktischer zijn dan controles bij invoer. Afgezien daarvan vormt de gevolgde handelwijze het uitgangspunt van de richtlijnen inzake veterinaire en sanitaire controles, en vooral van richtlijn 91/493 (hetzelfde arrest, punten 39 en 40, waarnaar punt 58 verwijst). Ten slotte kon de Commissie de vrijwaringsmaatregel niet op de specifieke situatie van een enkele importeur of één lidstaat van invoer afstemmen, doch diende zij rekening te houden met de invoer van visserijproducten uit Japan op het gehele grondgebied van de Gemeenschap (hetzelfde arrest, punt 58).

45.
    Mitsdien is het middel inzake schending van het vertrouwensbeginsel kennelijk ongegrond.

Schending van het evenredigheidsbeginsel

46.
    Verzoekster meent, dat een absoluut verbod op de invoer van de producten die onderweg waren, niet noodzakelijk was om de door de beschikking nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken. Er zouden andere maatregelen voorhanden zijn geweest, die even doeltreffend waren en minder beperkingen meebrachten voor de groep importeurs wier producten op het moment van de bekendmaking van de beschikking naar de Gemeenschap onderweg waren.

47.
    Verzoekster beroept zich op het bindende karakter voor de Gemeenschap van artikel 5, lid 6, van de Overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen, en van artikel 2, lid 3, in fine, van die overeenkomst, bepalende dat sanitaire en fytosanitaire maatregelen niet zo mogen worden toegepast, dat zij een verkapte beperking van de internationale handel vormen.

48.
    De Commissie is van mening, dat zij ter verwezenlijking van het nagestreefde doel niet had kunnen volstaan met een minder beperkende maatregel, zoals de eenvoudige gebruikelijke controle of een bijzondere controle. Haars inziens moest de maatregel wel een radicaal (algeheel verbod) en algemeen (alle soorten afkomstig uit het gehele land) karakter hebben. Verzoekster zou dan ook niet staande kunnen houden, dat zij de communautaire veterinaire voorwaarden in acht had genomen en dat zulks moest worden vermoed het geval te zijn.

49.
    De toepassing ten aanzien van verzoekster van een voor haar minder belastende maatregel, zoals het eenvoudig verrichten van de veterinaire controles bij binnenkomst in de Gemeenschap, zou zijn neergekomen op het ontbreken van elke maatregel, daar dergelijke controles van op hun bestemming aangekomen producten reeds zijn voorzien wanneer in het land van oorsprong is voldaan aan de in de gemeenschapsregeling geformuleerde voorwaarden op het vlak van hygiëne, en er dus in beginsel geen sprake is van enig gevaar voor de gezondheid van de mens. Verzoekster zou in casu dus beweren, dat de Commissie elke maatregel achterwege had moeten laten, teneinde tegemoet te komen aan de zuiver commerciële belangen van de belanghebbende vennootschap, zonder daarbij op enigerlei wijze rekening te houden met sanitaire belangen en met het belang van de volksgezondheid.

50.
    In het kader van een juiste afweging van de maatregelen die ter bescherming van de volksgezondheid kunnen worden genomen, was volgens de Commissie een algeheel, zonder enige uitzondering geldend verbod op de invoer van uit Japan afkomstige vis een duidelijk doeltreffender maatregel dan de gebruikelijke controles bij invoer in de haven van bestemming, aangezien het om visserijproducten ging en de zeer slechte productie- en opslagomstandigheden zeker een gevaar voor de gezondheid opleverden. Dit is volgens de Commissie juist ook de reden waarom richtlijn 91/493 voorziet in de mogelijkheid van vrijwaringsmaatregelen die duidelijk verder gaan dan de eenvoudige veterinaire controles die gewoonlijk worden verricht.

51.
    Het Gerecht merkt op, dat volgens de rechtspraak van het Hof bij het onderzoek van de vraag, of een bepaling van gemeenschapsrecht in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet worden nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het nagestreefde doel en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (arrest Hof van 13 maart 1997, Duitsland/Parlement en Raad, C-233/94, Jurispr. blz. I-2405, punt 54, en arrest Affish, reeds aangehaald, punt 30).

52.
    Gelijk het Hof heeft verklaard, heeft dit beginsel een bijzondere uitdrukking gevonden in artikel 19, lid 1, van richtlijn 90/675, bepalende dat de vrijwaringsmaatregel waartoe de Commissie besluit, dient te zijn afgestemd op de ernst van de situatie. Deze maatregel bestaat hetzij in schorsing van de invoer, hetzij in vaststelling van bijzondere voorwaarden voor de ingevoerde producten. In beide gevallen kan de maatregel worden uitgebreid tot het gehele betrokken derde land dan wel worden beperkt tot producten die uit een deel van dat land afkomstig zijn (arrest Affish, reeds aangehaald, punt 31).

53.
    Wat de territoriale omvang van het invoerverbod betreft, heeft het Hof erkend, dat de Commissie niet kan worden verweten, dat zij slechts een beperkt aantal inrichtingen voor de uitvoer van visserijproducten heeft gecontroleerd, aangezien, in de eerste plaats, die controles betrouwbaar waren en, in de tweede plaats, de uitkomsten ervan konden worden geëxtrapoleerd ter beschrijving van de situatie in het gehele betrokken derde land. Het is in de praktijk immers onmogelijk een groot aantal of zelfs alle inrichtingen te bezoeken, al was het alleen al wegens de vereiste snelheid waarmee vrijwaringsmaatregelen op het gebied van de volksgezondheid moeten worden vastgesteld. Bovendien is de Commissie bij de organisatie van de controles afhankelijk van de autoriteiten van het betrokken derde land (hetzelfde arrest, punt 33).

54.
    Ten aanzien van de mogelijkheid om de uitkomsten van de in de geselecteerde inrichtingen verrichte controles te extrapoleren, moet in de eerste plaats worden opgemerkt, dat die inrichtingen door de Japanse autoriteiten waren geselecteerd, zodat de Commissie mocht aannemen, dat zij representatief waren voor alle Japanse inrichtingen en niet voor die met de slechtste hygiënische omstandigheden (hetzelfde arrest, punt 35).

55.
    Voorts blijkt, zoals het Hof heeft vastgesteld (hetzelfde arrest, punt 36), uit het verslag van de missie van deskundigen van de Commissie enerzijds, dat de officiële Japanse autoriteit de betrokken inrichtingen niet afdoende controleerde en van inrichtingen die een ernstig gevaar voor de volksgezondheid vormden, had verklaard dat zij voldeden aan de vereisten van richtlijn 91/493, en anderzijds, dat door onnauwkeurige merking van de partijen vis niet met zekerheid kon worden vastgesteld, uit welke inrichting zij afkomstig waren en wat het gevolgde productieprocédé was. Onder deze omstandigheden en bij gebreke van een efficiënte centrale controle voor heel Japan, zou een beperking van het verbod tot producten afkomstig uit bepaalde regio's van Japan niet hebben gegarandeerd, dat producten afkomstig uit een inrichting in een andere regio, waar alle gezondheidsvoorschriften in acht waren genomen, niet werden verwisseld met producten die niet uit die regio afkomstig waren.

56.
    Verzoekster heeft gewezen op de mogelijkheid van een veterinaire controle bij de invoer van uit Japan afkomstige producten. Dienaangaande heeft de Commissie terecht beklemtoond, dat controles op de plaats van bestemming reeds zijnvoorzien wanneer in het land van oorsprong aan de voorwaarden op het vlak van hygiëne is voldaan, en er dus in beginsel geen sprake is van enig gevaar voor de gezondheid van de mens. Dergelijke controles zijn immers minder doeltreffend, daar in dat stadium de ingevroren vis verpakt is en de controles niet anders dan steekproefsgewijze kunnen geschieden. Een onderzoek van alle pakketten zou economisch niet haalbaar zijn en zou zo veel tijd vergen, dat het product verloren zou kunnen gaan. Een dergelijke controle in de haven van bestemming zou dus niet kunnen garanderen, dat alle producten vrij zijn van ziekteverwekkende micro-organismen, ook al zouden de partijen in hun geheel in overeenstemming met de gemeenschapswetgeving worden bevonden. Controles op het moment van invoer zouden onvolledig en dus minder representatief zijn, en daardoor minder betrouwbaar dan controles in het stadium van de productie en de verwerking. Een algeheel, zonder enige uitzondering geldend verbod op de importen uit Japan is derhalve een duidelijk doeltreffender maatregel dan de gebruikelijke controles bij invoer. Die maatregel is dus, het ermee nagestreefde doel, te weten de bescherming van de gezondheid van de consument in de Gemeenschap, in aanmerking genomen, gerechtvaardigd. In dit verband beklemtoont de Commissie terecht, dat richtlijn 91/493 juist ter vermijding van een zeker gevaar voor de gezondheid van de mens voorziet in de mogelijkheid van vrijwaringsmaatregelen die duidelijk verder gaan dan de eenvoudige veterinaire controles die gewoonlijk worden verricht.

57.
    Hoe dan ook heeft de vrijheid van beroepsuitoefening geen absolute gelding, maar moet zij in relatie met haar sociale functie worden gezien. Daarom kan zij aan beperkingen worden onderworpen, met name in het kader van een gemeenschappelijke marktordening, voor zover die beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor het gewaarborgde recht in de kern wordt aangetast. Het belang van de nagestreefde doeleinden kan beperkingen rechtvaardigen die negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers hebben (zie arrest Affish, reeds aangehaald, punt 42, en de daar genoemde rechtspraak).

58.
    Zelfs indien de bestreden beschikking wordt beoordeeld naar de economische gevolgen die zij kan hebben voor importeurs in een situatie als verzoekster, kan zij niet als een onevenredige ingreep worden aangemerkt, aangezien zij voldoet aan de evenredigheidseisen van artikel 19, lid 1, van richtlijn 90/675. Die vereisten beogen immers juist te garanderen, dat de belangen van de marktdeelnemers in acht worden genomen. Dit geldt hier te meer, daar aan de bescherming van de volksgezondheid, die de bestreden beschikking beoogt te garanderen, een groter belang moet worden toegekend dan aan economische overwegingen (zie hetzelfde arrest, punt 43, en de daar genoemde rechtspraak).

59.
    De door verzoekster ingeroepen bepalingen van de Overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen ten slotte verplichtten de Commissie evenmin om met haar economische belangen rekening te houden. Gelet op het voorgaande was degenomen maatregel, waar hij gericht was op de bescherming van de volksgezondheid, niet een maatregel die de handel meer beperkte dan nodig was om het door de leden passend geachte niveau van sanitaire of fytosanitaire bescherming te bereiken, rekening houdend met de technische en economische uitvoerbaarheid ervan, in de zin van artikel 5, lid 6, van genoemde overeenkomst. Aangezien bovendien de beschikking van de Commissie gebaseerd was op betrouwbare conclusies van deskundigen, kan verzoekster, bij gebreke van bewijs in die zin, niet staande houden, dat de vastgestelde maatregel een „verkapte beperking van de internationale handel” als bedoeld in artikel 2, lid 3, van die overeenkomst vormde.

60.
    De Commissie was derhalve niet gehouden, een bijzondere regeling te treffen voor de marktdeelnemers wier producten naar de Gemeenschap onderweg waren.

61.
    Mitsdien is het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel kennelijk ongegrond.

Schending van het gelijkheidsbeginsel

62.
    Verzoekster is van mening, dat de Commissie, door in de bestreden beschikking geen rekening te houden met de producten die reeds onderweg waren, gelijke situaties verschillend heeft behandeld en daarmee het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. De bestreden beschikking kan haars inziens niet anders worden verklaard dan door de wens om bepaalde wijzen van vervoer te bevoordelen ten koste van andere (luchtvervoer in plaats van zeevervoer).

63.
    De toepassing van de beschikking op de producten die vóór de bekendmaking ervan waren verscheept, is volgens verzoekster bovendien in strijd met het in artikel 6 van het Verdrag neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Die toepassing zou onvermijdelijk leiden tot een discriminatie wegens hun nationaliteit van de ondernemingen die visserijproducten invoeren, voor zover deze ondernemingen zich uitsluitend vestigen daar waar de meeste van hun afnemers, in casu de ondernemingen van de conservenindustrie, eveneens gevestigd zijn. Vestiging in andere lidstaten zou voor hen dus onmogelijk zijn.

64.
    Volgens verzoekster bestaat er een kwalitatief verschil tussen de vóór de vaststelling van de beschikking vanuit Japan verzonden producten en de producten die na dat tijdstip zijn verscheept, voor zover het de vraag betreft, of zij met het door de beschikking nagestreefde doel in overeenstemming zijn. Het zou derhalve in geen enkel opzicht gerechtvaardigd zijn, alle uit dat land afkomstige producten gelijk te behandelen. Bovendien zou men niet, zoals de Commissie doet, de vóór de vaststelling van de beschikking verscheepte producten mogen opzadelen met het onweerlegbare vermoeden dat zij gevaarlijk zijn, door deze producten over één kam te scheren met die welke na dat tijdstip zijn verscheept en vanaf dat moment een gevaar voor de volksgezondheid zouden opleveren.

65.
    De Commissie stelt integendeel, dat zij dezelfde, en niet een verschillende, behandeling heeft toegepast ten aanzien van alle producten van oorsprong uit Japan en afkomstig van fabrieken die niet voldeden aan de door de communautaire inspectie gestelde voorwaarden op het vlak van hygiëne. De omstandigheid dat zij in haar beschikking geen rekening heeft gehouden met de producten die reeds onderweg waren, toont haars inziens juist aan, dat alle uit Japan afkomstige producten gelijk zijn behandeld.

66.
    Een onderscheid tussen enerzijds de producten die vóór de datum van bekendmaking van de beschikking waren ingescheept en in de haven van bestemming waren aangekomen, en anderzijds die welke vóór die datum waren ingescheept, maar pas daarna in de haven zouden aankomen, is volgens de Commissie overbodig, omdat het voorbijziet aan het beginsel dat administratieve handelingen ex nunc van toepassing zijn. Het onderscheid naar gelang van de wijze van vervoer acht de Commissie volledig kunstmatig. De bestreden beschikking zou vanaf de datum van haar bekendmaking gevolgen hebben voor alle producten, zodat zou kunnen worden gesproken van de normale werking van een administratieve handeling die een algemene sanitaire maatregel behelst.

67.
    De Commissie meent, dat de bewering als zou zij zich schuldig hebben gemaakt aan discriminatie op grond van nationaliteit, volledig ongegrond is, aangezien hiermee wordt beoogd, aan de bestreden beschikking niet-bestaande gevolgen voor de traditionele handelsstromen toe te schrijven, terwijl die beschikking wegens haar tijdelijk karakter geen bijzondere veranderingen kon teweegbrengen.

68.
    Het Gerecht merkt op, dat de bestreden beschikking gelijke situaties gelijk behandelt. Zij is van toepassing op alle na haar bekendmaking ingevoerde producten, zonder onderscheid te maken naar gelang van de wijze van vervoer. Voor de toepasselijkheid van de beschikking is uitsluitend de datum van invoer in de Gemeenschap bepalend. Vanaf haar inwerkingtreding is alle invoer verboden, ongeacht de wijze waarop de producten zijn vervoerd. Het feit dat de producten reeds zijn ingescheept en naar de Gemeenschap onderweg zijn, heeft geen enkele invloed op de toepasselijkheid van de beschikking, die gelijkelijk van toepassing is op alle uit Japan afkomstige vis.

69.
    De omstandigheid dat andere marktdeelnemers eventueel in de gelegenheid zijn geweest, de producten naar andere markten te sturen, is een bijkomend effect van de bekendmaking van de beschikking, op basis waarvan geen schending van het gelijkheidsbeginsel kan worden aangenomen.

70.
    De bestreden beschikking levert evenmin een discriminatie naar nationaliteit op, daar alle marktdeelnemers die vis van oorsprong uit Japan invoeren in de Gemeenschap, erdoor worden geraakt.

71.
    Mitsdien is het middel inzake schending van het gelijkheidsbeginsel kennelijk ongegrond.

Schending van de motiveringsverplichting

72.
    Verzoekster is van mening, dat de Commissie haar motiveringsverplichting heeft geschonden, daar zij geen rechtvaardiging heeft gegeven voor bepaalde wezenlijke aspecten van haar beschikking. Volgens verzoekster had de Commissie specifiek moeten aangeven, waarom zij aan haar beschikking terugwerkende kracht verleende.

73.
    Volgens verzoekster bevonden de marktdeelnemers wier producten naar de Gemeenschap onderweg waren, zich in een bijzondere situatie, die uit hoofde van het algemene rechtszekerheidsbeginsel bescherming verdiende. In casu zouden zowel artikel 19, lid 1, tweede streepje, van richtlijn 90/675 als artikel 3 B van het Verdrag en de artikelen 2, lid 3, en 5, lid 6, van de Overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen de verplichting meebrengen, rekening te houden met de situatie van de producten die op het moment van de vaststelling van een vrijwaringsmaatregel onderweg zijn.

74.
    De Commissie herinnert eraan, dat de motivering enkel betrekking dient te hebben op de inhoud van het dispositief van de handeling, waaraan zij voorafgaat. Waar het in casu gaat om de tenuitvoerlegging van een in artikel 19 van richtlijn 90/675 bedoelde vrijwaringsmaatregel, heeft de Commissie zich bij haar motivering nauwkeurig bepaald tot de aan die maatregel ten grondslag liggende materiële voorwaarden en met opportuniteit verband houdende overwegingen. Bij gebreke van een bijzonder wettelijk regime voor de producten die naar de Gemeenschap onderweg waren, behoefde aan dit element derhalve geen negatieve redenering te worden gewijd waarmee de uitsluiting van die producten werd gemotiveerd, voor zover de marktdeelnemers geen gewettigd vertrouwen konden doen gelden.

75.
    Gelijk het Hof heeft opgemerkt in zijn arrest Affish, reeds aangehaald (punt 64), brengen in casu de overwegingen van de considerans van de bestreden beschikking duidelijk tot uitdrukking, dat de Commissie de vrijwaringsmaatregel heeft genomen nadat zij een missie van deskundigen naar Japan had gestuurd en deze deskundigen hadden vastgesteld, dat er bij de productie en de opslag van visserijproducten sprake was van ernstige tekortkomingen op het vlak van de hygiëne en de controle, die risico's voor de volksgezondheid konden inhouden (eerste overweging van de considerans van de bestreden beschikking).

76.
    Eveneens blijkt (hetzelfde arrest, punt 65), dat de Commissie, gelet op de aard van de bestreden beschikking en in het bijzonder de termijn waarbinnen deze tot stand moest komen, kon volstaan met in algemene bewoordingen de gevolgde procedure en de voornaamste omstandigheden die aan haar beoordeling ten grondslag lagen, te vermelden, zonder in te gaan op de details van het verslag van de missie van deskundigen of specifiek aan te geven, waarom geen gebruik was gemaakt van andere mogelijkheden.

77.
    Mitsdien is het middel inzake schending van de motiveringsverplichting kennelijk ongegrond.

Misbruik van bevoegdheid

78.
    Gelet op het voorlopig verslag van de deskundigen van de Commissie, waarin uitsluitend van twee Japanse inrichtingen wordt gezegd, dat de daarvan afkomstige producten risico's voor de volksgezondheid opleveren, is verzoekster van mening, dat de toepassing van de bestreden beschikking op producten van andere herkomst en op producten die reeds onderweg waren, bevestigt, dat het hier eerder een handelspolitieke dan een sanitaire maatregel betreft. De Commissie zou zich dus bevoegdheden hebben aangemeten die ingevolge artikel 113 van het Verdrag toekomen aan de Raad, en in strijd hebben gehandeld met het bepaalde in de artikelen 4, lid 1, en 155 van het Verdrag, waardoor zij zich schuldig zou hebben gemaakt aan misbruik van bevoegdheid.

79.
    De Commissie bevestigt, dat de door haar getroffen maatregel volledig binnen het kader van artikel 19, lid 1, van richtlijn 90/675 viel. Zij beklemtoont, dat waar de vastgestelde ernstige tekortkomingen zich voordeden bij de productie en de opslag van alle vissoorten, de onmiddellijk te nemen maatregel algemeen moest zijn en voldoende doelmatig uit het oogpunt van bescherming. Zij merkt bovendien op, dat die maatregel niet vergezeld ging van een bijzondere bepaling voor gevaarlijke producten, daaronder begrepen die welke reeds onderweg waren, en dat evenmin werd bepaald, dat de maatregel met terugwerkende kracht zou worden toegepast.

80.
    De Commissie herinnert eraan, dat artikel 43 van het Verdrag, de rechtsgrondslag van alle maatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de gemeenschapsinstellingen en in het bijzonder de Commissie een ruime beslissingsbevoegdheid verleent. Haars inziens is de verbetering van de sanitaire omstandigheden hier slechts het algemene en structurele doel van elke vrijwaringsmaatregel. Zij is dan ook van mening, dat zij op geen enkel moment in strijd heeft gehandeld met artikel 43 van het Verdrag of met richtlijn 90/675, noch haar bevoegdheden voor handelspolitieke doeleinden heeft gebruikt.

81.
    Aangaande de door de Commissie nagestreefde doeleinden zij eraan herinnerd, dat de aan het licht gekomen tekortkomingen in de door de Japanse autoriteiten verrichte controles juist hebben bijgedragen tot het oordeel, dat de sanitaire kwaliteit van de uit geheel Japan afkomstige producten niet kon worden gewaarborgd (arrest Affish, reeds aangehaald, punt 49). In casu nu heeft verzoekster, evenals het geval was bij de verzoekster in de zaak die tot het arrest Affish heeft geleid, niets gesteld waaruit zou kunnen blijken, dat de Commissie met de vaststelling van de bestreden beschikking een ander doel heeft nagestreefd dan waartoe de in artikel 19 van richtlijn 90/675 bedoelde bevoegdheid haar is verleend (ibidem).

82.
    In deze omstandigheden is het middel inzake misbruik van bevoegdheid kennelijk ongegrond.

83.
    Uit al het voorgaande volgt, dat het beroep tot nietigverklaring moet worden verworpen.

84.
    Wat de schadevordering betreft, deze is ongegrond, daar aan de bestreden beschikking niet een onwettigheid kleeft die tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap leidt.

Kosten

85.
    Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld en de Commissie in die zin heeft geconcludeerd, dient zij in de kosten te worden verwezen.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer)

beschikt:

1)    Het beroep wordt verworpen.

2)    Verzoekster wordt in de kosten verwezen.

Luxemburg, 15 september 1998.

De griffier

De president van de Tweede kamer

H. Jung

A. Kalogeropoulos


1: Procestaal: Spaans.