SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera
ampliada)
de 16 de septiembre de 1998 (1)
«Competencia - Reenvío - Recurso de anulación - Desestimación parcial de
una denuncia - Interés comunitario»
En el asunto T-110/95,
International Express Carriers Conference (IECC), organización profesional suiza,
con sede social en Ginebra (Suiza), representada por Mes Eric Morgan de Rivery,
Abogado de París, y Jacques Derenne, Abogado de Bruselas y París, que designa
como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Alex Schmitt, 62, avenue
Guillaume,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada inicialmente por el Sr.
Francisco Enrique González Díaz, miembro del Servicio Jurídico, y la Sra.
Rosemary Caudwell, funcionaria nacional en comisión de servicios en la Comisión,
y posteriormente por las Sras. Caudwell y Fabiola Mascardi, funcionaria nacional
en comisión de servicios en la Comisión, en calidad de Agentes, asistidas por el Sr.
Nicholas Forwood, QC, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho
del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner,
Kirchberg,
apoyada por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra.
Stephanie Ridley, del Treasury Solicitor's Department, y, en la fase oral, también
por el Sr. Nicholas Green, QC, en calidad de Agentes, que designa como domicilio
en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt;
La Poste, representada por Mes Hervé Lehman y Sylvain Rieuneau, Abogados de
París, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Aloyse May,
31, Grand-Rue,
y
Post Office, representada por el Sr. Ulick Bourke, Solicitor of the Supreme Court
of England and Wales, y, en la fase oral, también por el Sr. Stuart Isaacs y la Sra.
Sarah Moore, Barristers, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho
de Mes Loesch y Wolter, 11, Rue Goethe,
que tiene por objeto una demanda por la que se solicita la anulación de la Decisión
de la Comisión de 17 de febrero de 1995, mediante la cual ésta desestimó
definitivamente la parte de la denuncia presentada por la demandante el 13 de
julio de 1988 relativa a un acuerdo de fijación de precios celebrado en octubre de
1987 por diversos operadores públicos de correos,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Tercera ampliada),
integrado por el Sr.: B. Vesterdorf, Presidente; el Sr. C.P. Briët, la Sra. P. Lindh,
y los Sres. A. Potocki y J.D. Cooke, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de
mayo de 1997;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos que originaron el litigio
International Express Carriers Conference (IECC) y reenvío
- 1.
- La International Express Carriers Conference (IECC) es una organización que
representa los intereses de determinadas empresas proveedoras de servicios de
correo urgente. Sus miembros ofrecen, entre otros, servicios denominados de
«reenvío» consistentes en transportar correo procedente de un país A al territorio
de un país B al objeto de depositarlo en el operador postal público (en lo sucesivo,
«OPP») local, para que éste finalmente lo envíe en su propio territorio o con
destino al país A o a un país C.
- 2.
- Es habitual distinguir tres categorías de servicios de reenvío:
- El «reenvío ABC», que corresponde a la situación en la que el correo
originario de un país A es transportado e introducido por sociedades
privadas en el sistema postal de un país B, con el fin de que sea enviado a
través del sistema postal internacional clásico a un país C, en el que reside
el destinatario final del correo de que se trata;
- El «reenvío ABB», que corresponde a la situación en la que el correo
originario de un país A es transportado e introducido por sociedades
privadas en el sistema postal de un país B, con el fin de que sea enviado al
destinatario final del correo que reside en ese mismo país B;
- El «reenvío ABA», que corresponde a la situación en la que el correo
originario de un país A es transportado e introducido por sociedades
privadas en el sistema postal de un país B, con el fin de que sea enviado de
nuevo a través del sistema postal internacional clásico al país A, en el que
reside el destinatario final del correo de que se trata.
- 3.
- A estos tres tipos de reenvío debe añadirse el reenvío denominado «reenvío no
físico». Este tipo de reenvío corresponde a la situación en la que las informaciones
procedentes de un país A se cursan por vía electrónica a un país B, en el que, en
ese mismo estado o después de transformarlas, se imprimen en papel y luego se
transportan y se cursan en el sistema postal del país B o de un país C, para ser
cursadas a través del sistema postal internacional clásico a un país A, B o C, en el
que reside el destinatario final del correo de que se trata.
Gastos terminales y Convenio de la Unión Postal Universal
- 4.
- El Convenio de la Unión Postal Universal (UPU), adoptado el 10 de julio de 1964
en el marco de la Organización de las Naciones Unidas, Convenio al que se
adhirieron todos los Estados miembros de la Comunidad Europea, constituye el
marco de las relaciones entre las Administraciones Postales del mundo entero. En
este marco fue creada la Conferencia Europea de Administraciones de Correos y
Telecomunicaciones (en lo sucesivo, «CEPT»), de la que forman parte todas las
Administraciones postales europeas a las que se refiere la denuncia de la
demandante.
- 5.
- En los sistemas postales, la clasificación del correo «de entrada» y la distribución
de éste a los destinatarios finales ocasionan considerables costes a los OPP. Por
ello, los miembros de la UPU adoptaron en 1969 un sistema de tasas de
compensación fija por el tipo de correo, denominado «gastos terminales», haciendo
suyo de esta forma un principio vigente desde la fundación de ésta, en virtud del
cual cada OPP asumía los costes correspondientes a la clasificación y la distribución
del correo de entrada sin facturarlos a los OPP de los países de los que éste era
originario. El valor económico del servicio de distribución prestado por las
diferentes Administraciones postales, la estructura de los costes de dichas
Administraciones y los gastos facturados a los clientes, podían, por su parte, ser
considerablemente diferentes. La diferencia entre los precios impuestos por el
envío de correo nacional e internacional en los diferentes Estados miembros y la
importancia del nivel de los «gastos terminales» con relación a esos diferentes
precios vigentes en la esfera nacional, constituyen elementos determinantes que
originaron el fenómeno del reenvío. Los operadores de reenvío pretenden, en
efecto, entre otras cosas, beneficiarse de esas diferencias de precios proponiendo
a las sociedades mercantiles transportar su correo hacia los OPP que ofrecen la
mejor relación calidad/precio a un determinado destino.
- 6.
- El artículo 23 del Convenio de la UPU de 1984, convertido en el artículo 25 del
Convenio de la UPU de 1989, dispone:
«1. Ningún país miembro estará obligado a encaminar ni a distribuir a los
destinatarios los envíos de correspondencia que los expedidores que residen en su
territorio depositen o hagan depositar en un país extranjero para beneficiarse de
condiciones tarifarias más favorables que las allí aplicadas. Lo mismo es aplicable
a los envíos depositados en grandes cantidades, se efectúen o no tales depósitos
con el fin de beneficiarse de condiciones tarifarias más favorables.
2. Las disposiciones establecidas en el apartado 1 se aplicarán sin distinción,
tanto a los envíos de correspondencia preparados en el país de residencia del
expedidor y transportados luego a través de la frontera, como a los envíos de
correspondencia confeccionados en un país extranjero.
3. La Administración de destino tendrá derecho a remitir los envíos a su
origen o a imponerles sus tarifas internas. Si el expedidor se negase a pagar dichas
tarifas, podrá tratar los envíos de conformidad con su propia legislación.
4. Ningún país miembro estará obligado a aceptar, encaminar ni distribuir a
los destinatarios los envíos de correspondencia que los expedidores hubieren
depositado o hecho depositar en gran cantidad en un país distinto a aquel en el
cual residen. Las Administraciones de destino tendrán derecho a reexpedir dichos
envíos a la Administración de depósito o a devolverlos a los expedidores sin
devolución de la tarifa.»
Denuncia de la IECC y Acuerdo CEPT de 1987
- 7.
- El 13 de junio de 1988, la IECC presentó una denuncia ante la Comisión con
arreglo al apartado 2 del artículo 3 del Reglamento n. 17 del Consejo, de 6 de
febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del
Tratado (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22, en lo sucesivo, «Reglamento
n. 17»). Fundamentalmente, la denunciante alegaba, en primer lugar, que algunos
OPP de la Comunidad Europea y de países terceros habían celebrado en Berna en
octubre de 1987 un Acuerdo sobre fijación de precios relativos a los gastos
terminales (en lo sucesivo, «Acuerdo CEPT») y, en segundo lugar, que algunos
OPP tenían previsto aplicar un acuerdo de reparto de mercados, fundándose en el
artículo 23 del Convenio de la UPU, para negarse a distribuir el correo depositado
por un cliente en un OPP de un país distinto de aquel en el que reside.
- 8.
- En la parte de su denuncia relativa al Acuerdo CEPT, la IECC exponía, más
concretamente, que en abril de 1987 un gran número de OPP comunitarios habían
examinado, durante una reunión en el Reino Unido, la oportunidad de adoptar una
política común para combatir la competencia de que eran objeto por parte de las
sociedades privadas que ofrecían servicios de reenvío. Un grupo de trabajo
constituido en el seno de la CEPT había propuesto posteriormente, básicamente,
un aumento de los gastos terminales y la adopción de un código deontológico
común, así como una mejora del servicio prestado a la clientela. En octubre de
1987, dicho grupo de trabajo adoptó en consecuencia un nuevo acuerdo relativo
a los gastos terminales, el Acuerdo CEPT, que proponía, en realidad, una nueva
tarifa fija superior a la precedente.
- 9.
- Consta, además, que el 17 de enero de 1995, con el fin de sustituir el Acuerdo
CEPT de 1987, catorce OPP, entre ellos doce de la Comunidad Europea, firmaron
un Acuerdo preliminar sobre los gastos terminales. Este, denominado «Acuerdo
REIMS» (sistema de retribución de los intercambios internacionales de correo
entre operadores postales públicos que tienen la obligación de garantizar el servicio
universal), prevé, básicamente, un sistema en el marco del cual la Administración
postal de destino aplica a la Administración postal de origen un porcentaje fijo de
su tarifa interior a cualquier correo que le llegue. El 13 de diciembre de 1995 se
firmó una versión definitiva de dicho Acuerdo, notificada a la Comisión el 19 de
enero de 1996 (DO L 1996, C 42, p. 7).
Tratamiento de la denuncia por parte de la Comisión
- 10.
- Los OPP citados en la denuncia de la demandante remitieron sus respuestas a las
preguntas formuladas por la Comisión en noviembre de 1988. Durante el período
comprendido entre junio de 1989 y febrero de 1991 se intercambió abundante
correo entre la IECC, por una parte, y diversos funcionarios de la Dirección
General de la Competencia (DG IV), así como los Gabinetes de los miembros de
la Comisión Sres. Gangemann y Brittan, por otra parte.
- 11.
- El 18 de abril de 1991, la Comisión informó a la IECC que «había decidido iniciar
un procedimiento con arreglo a las disposiciones del Reglamento n. 17 [...] sobre
la base del apartado 1 del artículo 85 y del artículo 86 del Tratado».
- 12.
- El 7 de abril de 1993, informó a la IECC que había emitido un pliego de cargos el
5 de abril de 1993 y que éste se dirigiría a los OPP afectados.
- 13.
- El 26 de julio de 1994, la IECC requirió a la Comisión, con arreglo al artículo 175
del Tratado para que le dirigiese un escrito, conforme al artículo 6 del Reglamento
n. 99/63 de la Comisión, de 25 de julio de 1963, relativo a las audiencias previstas
en los apartados 1 y 2 del artículo 19 del Reglamento n. 17 del Consejo (DO 1963,
127, p. 2268; EE 08/01, p. 62, en lo sucesivo «Reglamento n. 99/63»), en el
supuesto de que considerase que no era necesaria la adopción de una decisión de
prohibición con respecto a los OPP.
- 14.
- El 23 de septiembre de 1994, la Comisión dirigió un escrito a la IECC en el que
le manifestaba su intención de desestimar la parte de su denuncia que se refería
a la aplicación del artículo 85 del Tratado al Acuerdo CEPT, y le pedía que
presentase sus observaciones, conforme al artículo 6 del Reglamento n. 99/63.
- 15.
- Mediante escrito de 23 de noviembre de 1994, la IECC comunicó sus observaciones
sobre dicho escrito de la Comisión y pidió simultáneamente a ésta que definiese
su posición sobre su denuncia.
- 16.
- El 15 de febrero de 1995, por estimar que la Comisión no había definido su
posición en el sentido del artículo 175 del Tratado, la IECC interpuso un recurso
por omisión, registrado con el número T-28/95. Dos días más tarde, el 17 de
febrero de 1995, la Comisión envió a la IECC la Decisión final desestimatoria de
su denuncia por lo que respecta a la aplicación del artículo 85 del Tratado al
Acuerdo CEPT, la cual es objeto del presente recurso (en lo sucesivo, «Decisión
de 17 de febrero de 1995»).
- 17.
- En su Decisión de 17 de febrero de 1995, la Comisión precisa:
«5. [...] Nuestra principal objeción al sistema de gastos terminales definido en el
Acuerdo CEPT de 1987 era que dicho sistema no se fundaba en los costes
soportados por las Administraciones postales para tratar el correo internacional de
entrada [...] En consecuencia, el pliego de cargos subrayaba que las tarifas
percibidas por las Administraciones postales por el tratamiento del correo
internacional de entrada debían basarse en los costes soportados por dichas
Administraciones.
6. La Comisión admitía que podía resultar difícil calcular dichos costes con
precisión y declaraba que podía considerarse que las tarifas internas constituían una
indicación adecuada al respecto. [...]
8. [...] La Comisión fue tenida al corriente de las etapas que condujeron al
”Sistema REIMS” propuesto. El 17 de enero de 1995, catorce OPP [...] firmaron
un acuerdo preliminar sobre los gastos terminales, con el fin de que se aplicase a
partir del 1 de enero de 1996. Según informaciones proporcionadas de manera
informal por la International Post Corporation, el Acuerdo preliminar
recientemente firmado prevé un sistema con arreglo al cual el OPP receptor
factura un porcentaje fijo de su tarifa interna, por cualquier objeto postal recibido,
al OPP de origen.
9. La Comisión observa, pues, que los OPP se esfuerzan realmente por elaborar
un sistema de nuevas tarifas y considera en este momento que las partes procuran
tener en cuenta las preocupaciones de la Comisión respecto al Derecho de la
competencia, compartidas por la denuncia de la IECC relativa al antiguo sistema.
Es poco probable que la continuación del procedimiento por infracción relativo al
Sistema CEPT de 1987, que pronto dejará de estar vigente, conduzca a un
resultado más favorable para sus clientes. En efecto, el resultado probable de una
decisión de prohibición sería simplemente el de retrasar la reforma y
reestructuración profundas del sistema de gastos terminales que se están llevando
a cabo, mientras que el sistema modificado debería aplicarse en un próximo futuro.
A la luz de la sentencia dictada [...] en el asunto Automec II, la Comisión estima
que no es conforme al interés comunitario que dedique sus escasos recursos a
intentar resolver, en estos momentos, el extremo de la denuncia relativo a los
gastos terminales mediante una Decisión de prohibición.
[...]
12 [...] El Sistema REIMS parece proporcionar, sin embargo, al menos por un
período transitorio, alternativas a las cláusulas restrictivas anteriores que
preocupaban a la Comisión. El Sistema REIMS garantiza, en particular, pese a
posibles imperfecciones, una relación entre los gastos terminales y la estructura de
las tarifas internas [...]
13. La Comisión examinará sin duda alguna en profundidad el futuro Sistema
REIMS y su aplicación con respecto a las normas sobre la competencia.
Examinará, en particular, la cuestión del interés comunitario, tanto por lo que se
refiere al fondo de las reformas como al ritmo de su aplicación [...]»
- 18.
- El 6 de abril de 1995, la Comisión dirigió a la demandante una Decisión por la que
desestimaba la segunda parte de su denuncia, en la medida en que se refiere a la
interceptación del reenvío ABA. Dicha Decisión es objeto del asunto T-133/95.
- 19.
- El 14 de agosto de 1995, la Comisión adoptó una Decisión relativa a la aplicación
de las normas sobre la competencia a la utilización del artículo 23 del Convenio de
la UPU para la interceptación del reenvío del tipo «ABC». Dicha Decisión es
objeto del asunto T-204/95.
Procedimiento
- 20.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
28 de abril de 1995, la demandante interpuso el presente recurso.
- 21.
- Mediante autos de 6 de febrero de 1996, el Presidente de la Sala Tercera ampliada
del Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención del Reino Unido de Gran
Bretaña e Irlanda del Norte, del Post Office y de la Poste en apoyo de las
pretensiones de la Comisión.
- 22.
- Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera
ampliada) decidió iniciar la fase oral. En el marco de las diligencias de
organización del procedimiento, el Tribunal pidió a algunas partes que aportasen
documentos y respondiesen a determinadas preguntas, bien por escrito, o bien
oralmente durante la vista. Las partes atendieron dichas peticiones.
- 23.
- Por haber conexión entre el objeto de los asuntos T-28/95, T-110/95, T-133/95 y
T-204/95, interpuestos por la misma demandante, fueron acumulados, con arreglo
al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento, a efectos de la fase oral mediante
auto del Presidente de la Sala Tercera ampliada del Tribunal de Primera Instancia
de 12 de marzo de 1997.
- 24.
- En la vista de 13 de mayo de 1997, se oyeron los informes orales de las partes, así
como sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera
Instancia.
- 25.
- El 26 de septiembre de 1997, la demandante solicitó la reapertura de la fase oral,
en virtud del artículo 62 del Reglamento de Procedimiento. La Comisión, el Post
Office, la Poste y la Deutsche Post comunicaron, a petición del Tribunal, que no
procedía la reapertura de la fase oral. El 26 de febrero de 1998, la demandante
solicitó de nuevo la reapertura de la fase oral. El Tribunal de Primera Instancia
considera que, teniendo en cuenta los documentos aportados por la demandante,
no procede acoger dichas peticiones. En efecto, los elementos nuevos invocados
por la demandante en apoyo de éstas o bien no contienen ningún elemento
decisivo para la solución del litigio, o bien se limitan a demostrar la existencia de
hechos que son claramente posteriores a la adopción de la Decisión impugnada,
hechos que no pueden, por consiguiente, afectar a su validez.
Pretensiones de las partes
- 26.
- La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión de 17 de febrero de 1995.
- Acuerde cualquier otra medida que el Tribunal de Primera Instancia
considere adecuada para inducir a la Comisión a atenerse al artículo 176 del
Tratado.
- Condene en costas a la Comisión.
- 27.
- En sus observaciones sobre los escritos de formalización de la intervención, la
demandante solicita además al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del escrito de formalización de la intervención del
Post Office.
- Condene a las partes coadyuvantes al pago de las costas relativas a las
observaciones sobre las intervenciones.
- Ordene que se aporte el Acuerdo preliminar REIMS.
- 28.
- La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la demandante.
- 29.
- El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Post Office solicitan la
desestimación del recurso.
- 30.
- La Poste solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene a la demandante al pago de las costas de su intervención.
Sobre la admisibilidad del escrito de formalización de la intervención del Post
Office
- 31.
- Según la demandante, el escrito de formalización de la intervención del Post Office
no es conforme a la letra a) del apartado 4 del artículo 116 del Reglamento de
Procedimiento, en la medida en que no indica en apoyo de qué parte ha sido
presentado, por lo que procede declarar su inadmisibilidad.
- 32.
- En virtud del apartado 3 del artículo 37 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia
y de la letra a) del apartado 4 del artículo 116 del Reglamento de Procedimiento
del Tribunal de Primera Instancia, las pretensiones de un escrito de formalización
de la intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de
las partes en el litigio principal. Pues bien, del escrito de formalización de la
intervención del Post Office se desprende que el objetivo de la intervención era
apoyar las pretensiones de la Comisión, pese a la inexistencia de pretensiones
formales en este sentido. La demandante no podía, por tanto, tener serias dudas
respecto al alcance o al objetivo pretendido por el escrito de formalización de la
intervención. Procede recordar, además, que la demanda de intervención del Post
Office contenía, conforme a la letra e) del apartado 2 del artículo 115 del
Reglamento de Procedimiento, la indicación de las pretensiones en cuyo apoyo
solicitaba intervenir éste y que el auto de 6 de febrero de 1996, antes citado,
admitió, en el número 1 de su fallo, la intervención del Post Office «en apoyo de
las pretensiones de la parte demandada». En estas circunstancias, procede
desestimar este punto de las pretensiones.
Sobre la admisibilidad de la pretensión que tiene por objeto que el Tribunal de
Primera Instancia ordene a la Comisión que adopte las medidas oportunas para
atenerse a las obligaciones establecidas en el artículo 176 del Tratado
- 33.
- Según reiterada jurisprudencia, no corresponde al órgano jurisdiccional comunitario
dirigir órdenes conminatorias a las Instituciones comunitarias o sustituir a estas
últimas en el marco del control de legalidad que ejercen. Incumbe a la Institución
de que se trate, en virtud del artículo 176 del Tratado, adoptar las medidas para
la ejecución de una sentencia dictada en el marco de un recurso de anulación.
- 34.
- Procede, por tanto, declarar la inadmisibilidad de este punto de las pretensiones.
Sobre el fondo
- 35.
- En apoyo de su recurso de anulación, la IECC invoca seis motivos: el primero se
basa en una infracción del apartado 1 del artículo 85 del Tratado; el segundo se
basa en una infracción del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n. 17 y del
apartado 3 del artículo 85 del Tratado; el tercero se basa en un error de Derecho
y en un error manifiesto de apreciación de los hechos; el cuarto se basa en una
desviación de poder; el quinto se basa en una infracción del artículo 190 del
Tratado; por último, el sexto se basa en la violación de determinados principios
generales del Derecho.
- 36.
- En el presente caso, procede examinar en primer lugar el tercer motivo invocado
por la demandante.
Sobre el tercer motivo, basado en un error de Derecho y en un error manifiesto en la
apreciación por parte de la Comisión del interés comunitario del asunto
Alegaciones de las partes
- 37.
- En la primera parte de este motivo, la demandante estima que la Comisión ya no
tenía derecho a invocar la falta «de interés comunitario» para desestimar su
denuncia, dado que ésta se había tramitado de manera definitiva y la Comisión
había reconocido la existencia de una infracción del artículo 85 del Tratado
(conclusiones del Juez Sr. Edward, en funciones de Abogado General, en la
sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1992,
Automec/Comisión, T-24/90, Rec. p. II-2223, en lo sucesivo, «sentencia Automec
II», apartado 105). En efecto, la Comisión únicamente puede decidir no tramitar
un asunto en profundidad en dos supuestos: o bien cuando considere que no se han
infringido los artículos 85 y 86 del Tratado, o bien cuando, sobre la base de un
examen preliminar, considere que el asunto de referencia no merece, a falta de
interés comunitario, ser tratado con carácter prioritario (sentencia del Tribunal de
Primera Instancia de 24 de enero de 1995, BEMIM/Comisión, T-114/92, Rec.
p. II-147). Una vez concluidas dichas etapas preliminares del procedimiento, la
Comisión no puede invocar ya el concepto de interés comunitario.
- 38.
- En una segunda parte, la demandante imputa a la Comisión haber incurrido en un
error de Derecho y en un error manifiesto en su apreciación del interés
comunitario. Afirma, en efecto, que en el presente caso existía un interés
comunitario en proseguir el examen del asunto debido a la importancia de la
infracción alegada para el funcionamiento del mercado común, a la probabilidad
de poder probar su existencia y a la amplitud de las medidas de investigación
necesarias (sentencia Automec II, apartado 86). Insiste, además, en la falta de
soluciones alternativas a la adopción por la Comisión de una decisión de
prohibición en la medida en que, debido al carácter internacional del Acuerdo
CEPT, serían inadecuadas las acciones judiciales a nivel nacional. En estas
circunstancias, la desestimación de una denuncia constituye una denegación de
justicia. Recuerda, por último, que la Comisión declaró en el pliego de cargos
dirigido a los OPP que «existe un peligro real de reanudación de la práctica a la
que puso fin el compromiso y que, en consecuencia, es necesario clarificar la
situación jurídica». Esta consideración debería, pues, haber conducido a la
Comisión a adoptar una Decisión de declaración de una infracción del Derecho de
la competencia, máxime cuando no se había puesto fin aún a la referida infracción.
- 39.
- En una tercera parte, imputa a la Comisión haber incurrido en un error de
Derecho y un error manifiesto de apreciación de los hechos al referirse al proyecto
de Acuerdo REIMS para desestimar la denuncia.
- 40.
- En primer lugar, la Comisión incurrió en un error de Derecho al negarse a adoptar
una decisión de prohibición del Acuerdo CEPT, basándose en la aplicación de un
Proyecto de Acuerdo destinado a sustituir a dicho Acuerdo. Cometió asimismo un
error manifiesto de apreciación de los hechos al declarar que la consecuencia de
una decisión de prohibición del Acuerdo CEPT sería «únicamente la de retrasar
la reforma y la reestructuración profundas del sistema de gastos terminales»,
cuando del expediente se deduce que únicamente debido a las presiones de la
Comisión los OPP aceptaron reformar el Sistema CEPT. Una decisión de
prohibición habría obligado, pues, a los OPP a adoptar un nuevo sistema de
inmediato.
- 41.
- Considera, a continuación, que la Comisión apreció incorrectamente el Proyecto
de Acuerdo REIMS dado que, en el momento en que adoptó la Decisión
impugnada, el Acuerdo aún no había sido concluido ni firmado por las partes y la
prensa se hacía eco de la voluntad de algunas partes de no firmarlo. De esta forma,
la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación de los hechos (en este
sentido, sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de mayo de 1994,
BEUC y NCC/Comisión, T-37/92, Rec. p. II-285, apartado 59), dado que no
demostró que el Proyecto de Acuerdo REIMS pondría fin necesariamente a la
infracción comprobada.
- 42.
- Alega, por último, que el Acuerdo REIMS prevé un período de transición
demasiado largo y contiene aspectos discriminatorios. Mantiene en vigor, además,
varias disposiciones ilegales del Acuerdo CEPT, sin aportar soluciones, por otra
parte, a los problemas planteados en la denuncia (sentencia BEUC y
NCC/Comisión, antes citada, apartado 54).
- 43.
- La Comisión recuerda, en respuesta a la primera parte, que según la sentencia del
Tribunal de Primera Instancia de 24 de enero de 1995, Tremblay y otros/Comisión
(T-5/93, Rec. p. II-185), no puede ser obligada a adoptar una decisión de
prohibición, ni siquiera en el supuesto de que haya afirmado que un
comportamiento constituye una infracción de las normas sobre la competencia.
- 44.
- Por lo que respecta a la segunda parte, estima que la lista de los criterios
enumerados en el apartado 86 de la sentencia Automec II, antes citada, no es
exhaustiva y que podía tener en cuenta el deseo expresado por los OPP de
orientarse hacia el Sistema REIMS.
- 45.
- La Comisión niega, por último, haber incurrido en error de apreciación o en error
de Derecho alguno en la apreciación del Acuerdo REIMS.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 46.
- Según reiterada jurisprudencia, el artículo 3 del Reglamento n. 17 no confiere al
autor de una solicitud presentada en virtud de dicho artículo el derecho a obtener
una Decisión de la Comisión, en el sentido del artículo 189 del Tratado, sobre si
existe o no una infracción del artículo 85 y/o del artículo 86 del Tratado (en
particular, sentencia BEMIM/Comisión, antes citada, apartado 62). Además, la
Comisión tiene derecho a desestimar una denuncia cuando comprueba que el
asunto no presenta un interés comunitario suficiente para justificar que prosiga el
examen del mismo (sentencia BEMIM/Comisión, antes citada, apartado 80).
- 47.
- Cuando la Comisión desestima una denuncia por falta de interés comunitario, el
control de legalidad que debe efectuar el Tribunal tiene la finalidad de comprobar
que la Decisión controvertida no está basada en hechos materialmente inexactos,
no está viciada de ningún error de Derecho, ni tampoco de ningún error manifiesto
de apreciación ni de desviación de poder (sentencia Automec II, apartado 80).
- 48.
- En el presente caso, la demandante afirma en la primera parte de su motivo que
la Comisión no podía desestimar la denuncia por falta de interés comunitario
suficiente sin incurrir en un error de Derecho, habida cuenta del avanzado estado
de la investigación. No puede acogerse esta argumentación.
- 49.
- En efecto, tal interpretación sería no sólo contraria al propio texto del apartado 1
del artículo 3 del Reglamento n. 17, según el cual la Comisión «podrá» adoptar
una decisión sobre la existencia de la supuesta infracción, sino que se opondría
además a una reiterada jurisprudencia (véase, en particular, la sentencia del
Tribunal de Justicia de 18 de octubre de 1979, GEMA/Comisión, 125/78, Rec.
p. 3173, apartado 17), según la cual el autor de una denuncia no tiene derecho a
obtener una Decisión de la Comisión, en el sentido del artículo 189 del Tratado.
A este respecto, se ha precisado en la sentencia BEMIM/Comisión, antes citada,
que la Comisión puede adoptar la decisión de archivo de una denuncia por
inexistencia de interés comunitario suficiente, no sólo antes de haber iniciado la
investigación del asunto, sino también después de haber adoptado medidas de
investigación, si tal es la conclusión a la que llega en dicha fase del procedimiento
(apartado 81).
- 50.
- En la segunda parte de su motivo, la demandante afirma, básicamente, que la
Comisión infringió las normas jurídicas relativas a la apreciación del interés
comunitario.
- 51.
- Para determinar el interés comunitario que hay en proseguir el examen de un
asunto, la Comisión debe tener en cuenta las circunstancias del caso de que se trate
y, especialmente, los elementos de hecho y de Derecho contenidos en la denuncia
que le es sometida. Le corresponde, en particular, tras evaluar con toda la atención
requerida los elementos de hecho y de Derecho expuestos por la parte
denunciante, sopesar la importancia de la supuesta infracción para el
funcionamiento del mercado común, la probabilidad de probar su existencia y el
alcance de las medidas de investigación necesarias, a efectos de cumplir, en las
mejores condiciones, su misión de velar por la observancia de los artículos 85 y 86
del Tratado (sentencia Automec II, apartado 86).
- 52.
- La Comisión no está obligada, sin embargo, a sopesar, en su apreciación del interés
comunitario, únicamente los elementos enumerados por el Tribunal de Primera
Instancia en la sentencia Automec II. Tiene derecho, pues, a tener en cuenta en
dicha apreciación otros elementos pertinentes. En efecto, la apreciación del interés
comunitario se basa necesariamente en el examen de las circunstancias específicas
de cada caso, realizado bajo el control del Tribunal.
- 53.
- En el caso de autos, de una lectura de conjunto de la Decisión impugnada se
desprende que la Comisión desestimó la denuncia, por lo que se refiere a la
supuesta infracción del apartado 1 del artículo 85 del Tratado, basándose en la
inexistencia de interés comunitario, debido a que las empresas objeto de la
denuncia debían modificar los comportamientos denunciados en el sentido que ella
preconizaba.
- 54.
- A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que la amplitud de las
obligaciones de la Comisión en el ámbito del Derecho de la competencia debe
examinarse a la luz del apartado 1 del artículo 85 del Tratado, el cual, en dicho
ámbito, constituye la manifestación específica de la misión general de vigilancia
confiada a la Comisión por el artículo 155 del Tratado (sentencia del Tribunal de
Primera Instancia de 14 de julio de 1994, Parker Pen/Comisión, T-77/92, Rec.
p. II-549, apartado 63).
- 55.
- La misión de vigilancia que tiene encomendada en el ámbito del Derecho de la
competencia incluye la función de investigar y reprimir infracciones individuales,
pero comprende también el deber de proseguir una política general dirigida a
aplicar en materia de competencia los principios establecidos por el Tratado y a
orientar en este sentido el comportamiento de las empresas (sentencia del Tribunal
de Justicia de 7 de junio de 1983, Musique Diffusion française y otros/Comisión,
asuntos acumulados 100/80, 101/80, 102/80 y 103/80, Rec. p. 1825, apartado 105).
- 56.
- Además, el artículo 85 del Tratado es una expresión del objetivo general asignado
por la letra g) del artículo 3 del Tratado a la acción de la Comunidad, a saber, el
establecimiento de un régimen que garantice que no se falsee la competencia en
el mercado común (en el mismo sentido, sentencia del Tribunal de Justicia de 13
de febrero de 1979, Hoffmann-La Roche/Comisión, 85/76, Rec. p. 461,
apartado 38).
- 57.
- Habida cuenta de dicho objetivo general y de la misión asignada a la Comisión, el
Tribunal de Primera Instancia considera que, sin perjuicio de motivar dicha
Decisión, la Comisión puede decidir que no es oportuno tramitar una denuncia de
prácticas contrarias al apartado 1 del artículo 85 del Tratado, cuando los hechos
que se examinen le permitan legítimamente creer que los comportamientos de las
empresas afectadas se modificarán en un sentido favorable al interés general.
- 58.
- En tal situación, corresponde a la Comisión, en el marco de su misión de vigilancia
de la correcta aplicación del Tratado, decidir si interesa a la Comunidad incitar a
las empresas implicadas en el procedimiento administrativo a modificar sus
comportamientos teniendo en cuenta las imputaciones formuladas contra ellas (en
este sentido, sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de noviembre de 1983, IAZ y
otros/Comisión, asuntos acumulados 96/82 a 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 y 110/82,
Rec. p. 3369, apartado 15) y exigirles garantías de que efectivamente se
modificarán dichos comportamientos en el sentido que ella defiende más bien que
declarar formalmente en una decisión que dichos comportamientos empresariales
infringen las normas sobre la competencia establecidas en el Tratado.
- 59.
- En consecuencia, la Comisión tenía derecho a considerar que, en las circunstancias
del presente caso, era preferible, habida cuenta de sus recursos limitados, favorecer
le reforma en curso del sistema de gastos terminales en lugar de sancionar el
sistema de dichos gastos mediante una decisión de prohibición del Acuerdo CEPT.
- 60.
- Por lo que se refiere a la supuesta contradicción entre el pliego de cargos y la
Decisión de 17 de febrero de 1995 por lo que respecta al riesgo de reincidencia de
los OPP, basta señalar que la afirmación de la Comisión reproducida por la
demandante (véase supra, apartado 38) se refería a las prácticas de interceptación
llevadas a cabo por los OPP sobre la base del artículo 23 del Convenio de la UPU,
que es objeto de los asuntos T-133/95 y T-204/95. Dicha alegación carece, pues, de
pertinencia en el marco del presente asunto.
- 61.
- Al haber elegido la Comisión incitar a las empresas afectadas a modificar los
comportamientos denunciados en el sentido que preconizaba en el pliego de
cargos, la demandante no puede invocar la falta de alternativa judicial nacional a
la adopción de una decisión de prohibición, dado que, al adoptar dicha conducta
conforme a su política respecto al sector postal, la Comisión respondió también en
el presente caso a las imputaciones formuladas por la demandante en su denuncia
y sus escritos posteriores con respecto al antiguo sistema de tarifas.
- 62.
- Por último, la demandante afirma, en la tercera parte de su motivo, que laComisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al referirse al proyecto de
Acuerdo REIMS para desestimar la denuncia.
- 63.
- No puede acogerse esta alegación. En efecto, la Comisión no incurrió en error
alguno al considerar que, en la fecha de adopción de la Decisión, el proyecto de
Acuerdo REIMS ofrecía suficientes garantías de éxito general del proceso de
negociación entre los OPP, dirigido a la implantación de un sistema basado en los
costes reales que para ellos representa el tratamiento del correo a escala nacional.
A pesar del carácter transitorio y potencialmente imperfecto del proyecto de
Acuerdo REIMS, reconocido además por la Comisión, el documento invocado por
ésta en la Decisión impugnada ya describía de manera detallada el nuevo sistema
basado en las tarifas postales nacionales que debía establecerse a partir del 1 de
enero de 1996. Dicho documento caracterizaba el estado intermedio, pero seguro,
del proceso de negociación entre todos los OPP afectados. En este contexto,
procede señalar igualmente que la Comisión nunca afirmó que la existencia del
proyecto de Acuerdo REIMS hubiese puesto fin ipso facto a los aspectos contrarios
a las normas sobre la competencia del Acuerdo CEPT alegados por el denunciante.
- 64.
- Por otra parte, las alegaciones de la demandante en el sentido de que el Acuerdo
preliminar REIMS prevé un período de transición demasiado largo y contiene
aspectos discriminatorios no pueden afectar a la legalidad de la Decisión
impugnada. El Tribunal de Primera Instancia no puede, en efecto, examinar
detalladamente todas las disposiciones del Acuerdo preliminar REIMS, tal como
fue notificado posteriormente a la Comisión, sin prejuzgar el análisis de dicho
Acuerdo que la Comisión aún debe proporcionar con arreglo a los apartados 1 y
3 del artículo 85 del Tratado en el marco de dicha notificación.
- 65.
- Además, los hechos que originaron el presente asunto son distintos de los
examinados por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia BEUC y
NCC/Comisión, antes citada. En dicha sentencia, el Tribunal de Primera Instancia
había anulado la Decisión de la Comisión por error en la apreciación de los hechos
relativos al cese de la infracción controvertida. Dicha apreciación de los hechos,
específica de dicho asunto, no puede extrapolarse, por tanto, al presente litigio. Por
otra parte, ya se ha señalado en el apartado 63 que la Comisión no ha afirmado
en modo alguno en la Decisión impugnada que el Acuerdo preliminar REIMS
hubiese puesto fin ipso facto al Acuerdo CEPT.
- 66.
- Por lo que se refiere a la alegación de la demandante según la cual la Comisión
incurrió en un error al considerar que la adopción de una decisión de prohibición
podría bloquear las negociaciones relativas al Acuerdo preliminar REIMS, procede
recordar que es jurisprudencia reiterada que el Tribunal de Primera Instancia debe
limitarse a comprobar la falta de errores manifiestos de apreciación en el marco
de su control de las consecuencias que saca la Comisión de los hechos que se
someten a su apreciación (sentencia BEMIM/Comisión, antes citada, apartado 72).
El Tribunal de Primera Instancia no puede, en el marco de dicho control, sustituir
la apreciación de la Comisión por su apreciación sobre el alcance preciso de las
consecuencias concretas de hechos complejos (sentencia del Tribunal de Justicia
de 18 de marzo de 1975, Deuka, 78/74, Rec. p. 421, apartados 9 y 10). Pues bien,
en el presente caso, la Comisión podía razonablemente considerar que la adopción
de una decisión de prohibición complicaría considerablemente el proceso de
adopción del Acuerdo preliminar REIMS. No ha incurrido, pues, en error
manifiesto de apreciación de las consecuencias de la posible adopción de una
decisión de prohibición. La argumentación de la demandante, según la cual los
OPP adaptaron en su día su actitud respecto al reenvío únicamente por las
presiones ejercidas por la Comisión, no afecta al carácter razonable de dicha
apreciación.
- 67.
- También debe desestimarse la alegación de la demandante según la cual el
Acuerdo preliminar REIMS mantiene en vigor determinadas disposiciones
prohibidas del Acuerdo CEPT, mientras que la prórroga de un acuerdo restrictivo
de competencia similar fue condenada en el apartado 54 de la sentencia BEUC y
NCC/Comisión, antes citada. En efecto, en dicho asunto la mera prórroga del
acuerdo informal de que se trataba implicaba que éste subsistía en su integridad,
sin control posterior por parte de la Comisión, mientras que, en el presente caso,
el Proyecto de Acuerdo REIMS, firmado formalmente por los OPP y que modifica
sustancialmente la situación de hecho existente anteriormente, es objeto de un
análisis detallado por parte de la Comisión por lo que se refiere a su
compatibilidad con el artículo 85 del Tratado en el marco de la citada notificación.
- 68.
- Respecto a la alegación según la cual debe considerarse que las respuestas
proporcionadas por los OPP al pliego de cargos revelan una negativa por su parte
a plegarse a la voluntad de la Comisión, hay que señalar que no puede exigirse a
una empresa destinataria de un pliego de cargos que, a la hora de redactar su
contestación a dicho pliego, manifieste únicamente su intención de alinearse con
la postura de la Comisión. Dicha empresa debe, en efecto, poder oponerse a las
afirmaciones jurídicas y fácticas de la Comisión. Una interpretación en sentido
contrario vaciaría de contenido el derecho de respuesta al pliego de cargos previsto
en el artículo 3 del Reglamento n. 99/63 (sentencia del Tribunal de Primera
Instancia de 12 de diciembre de 1991, Hilti/Comisión, T-30/89, Rec. p. II-1439,
apartado 35).
- 69.
- Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar el motivo en
su totalidad.
Sobre los motivos primero y segundo, basados, por una parte, en una infracción del
apartado 1 del artículo 85 del Tratado y, por otra parte, en una infracción del
apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n. 17 y del apartado 3 del artículo 85 del
Tratado
Alegaciones de las partes
- 70.
- En el marco de su primer motivo, la demandante señala, fundamentalmente, que
la Comisión demostró en su pliego de cargos y posteriormente en la Decisión de
17 de febrero de 1995 que el Acuerdo CEPT infringía el artículo 85 del Tratado.
Dicha Institución infringió, por tanto, la citada disposición al no condenar a los
OPP afectados y al desestimar su denuncia. Cita, a este respecto, la sentencia del
Tribunal de Justicia de 11 de abril de 1989, Ahmed Saeed Flugreisen y Silver Line
Reisebüro (66/86, Rec. p. 803, apartados 51 y 52), en la que el Tribunal de Justicia
prohibió a las Instituciones comunitarias favorecer la adopción de acuerdos o la
realización de prácticas contrarias al Derecho de la competencia.
- 71.
- Mediante su segundo motivo, la demandante alega que, al no obligar a los OPP a
poner fin al Acuerdo CEPT cuyo carácter restrictivo reconoció, la Comisión
concedió de facto una exención a dicho Acuerdo, a falta de notificación previa y sin
que se cumpliesen los requisitos de fondo impuestos por el apartado 3 del artículo
85 del Tratado. Subraya igualmente que la Comisión no puede invocar en su
Decisión desestimatoria la complejidad del asunto de referencia para abstenerse
de sancionar las infracciones a las normas sobre la competencia cometidas por los
OPP.
- 72.
- La Comisión, por su parte, señala que del artículo 3 del Reglamento n. 17 se
desprende que un denunciante no tiene derecho a obtener una decisión de
declaración de una infracción y que no está obligada a proseguir un procedimiento
hasta la adopción de una decisión definitiva.
- 73.
- Según el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la existencia de un
posible error de Derecho en la interpretación del apartado 1 del artículo 85 del
Tratado no tiene, en cualquier caso, incidencia alguna sobre la legalidad de la
Decisión impugnada, en la medida en que dicha Decisión no se funda en la
existencia de una posible infracción de la citada disposición.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 74.
- Los motivos primero y segundo invocados por la demandante se basan,
fundamentalmente, en la premisa de que la Comisión demostró, en la Decisión de
17 de febrero de 1995, que el Acuerdo CEPT infringe el apartado 1 del artículo 85
del Tratado. Pues bien, esta mera circunstancia no basta para declarar que la
Comisión incurrió, en el presente caso, en un error de Derecho al no prohibir, en
una decisión formal, las prácticas denunciadas. En efecto, según se deduce del
examen del motivo anterior, suponiendo incluso que se considere que la Comisión
cumple los requisitos para la aplicación del apartado 1 del artículo 85 del Tratado,
ésta no está obligada, por una parte, a adoptar una decisión de declaración de
infracción y, por otra parte, puede considerar, en una decisión desestimatoria de
la denuncia que originó la investigación llevada a cabo, que no interesa a la
Comunidad declarar dicha infracción.
- 75.
- Por otra parte, debe ser desestimada la alegación de la demandante según la cual,
al adoptar su Decisión desestimatoria, la Comisión «favoreció» la adopción o el
mantenimiento de un acuerdo restrictivo de la competencia en el sentido de la
sentencia Ahmed Saeed Flugreisen y Silver Line Reisebüro, antes citada. No puede,
en efecto, asimilarse la desestimación de una denuncia fundada básicamente en la
adopción del Acuerdo REIMS, que responde a las objeciones principales
formuladas por la Comisión y la denunciante, a un «favor» concedido por la
Comisión al Acuerdo CEPT así sustituido.
- 76.
- La alegación según la cual la Comisión no puede invocar la complejidad de una
práctica restrictiva de la competencia para desestimar una denuncia es, por su
parte, inoperante. Es preciso, en efecto, señalar que dicha Institución se limitó
legalmente a invocar la complejidad del expediente de referencia en los puntos 6
y 10 de la Decisión de 17 de febrero de 1995, con el fin de explicar por qué
consideraba que los problemas vinculados a la existencia del Acuerdo CEPT tenían
más posibilidades de quedar resueltos mediante el Acuerdo preliminar REIMS que
mediante una decisión de prohibición. Por tanto, la Decisión impugnada no puede
interpretarse, en ningún caso, en el sentido de que se se basa, en cuanto tal, en la
complejidad del expediente de que se trata, para desestimar la denuncia de la
demandante.
- 77.
- Procede, pues, desestimar los motivos primero y segundo en su totalidad.
Sobre el cuarto motivo, basado en una desviación de poder
Alegaciones de las partes
- 78.
- La demandante estima que la Comisión incurrió en una desviación de poder al
hacer uso de sus facultades en materia de competencia con el fin de conseguir los
objetivos de carácter político, a saber, «garantizar un buen clima político en las
relaciones entre la Comisión y las Administraciones postales y, por consiguiente,
sus Estados miembros».
- 79.
- Señala, por una parte, que se vio obligada en varias ocasiones a exhortar a la
Comisión a actuar en virtud del artículo 175 del Tratado y que la inacción de esta
última la obligó a enviar un gran número de escritos a varios de sus responsables.
Por otra parte, considera que la existencia de presiones políticas queda demostrada,
entre otras, por la respuesta de la Administración alemana al pliego de cargos,
según la cual «la denuncia desentona dentro del clima de cooperación constructiva
entre las autoridades postales y la Comisión. Con el fin de atenuar el daño político
sugiero que no se continúe el procedimiento en un próximo futuro». El contraste
entre diversas declaraciones públicas de responsables de la Comisión, que
prometían una aplicación estricta de las normas de la competencia, y el retraso
considerable en la tramitación de dicho asunto por parte de la Comisión y, por
último, la declaración anónima de un responsable de la Comisión, publicada en la
revista The Economist, según la cual: «Nadie se ocupa de este expediente [...]»,
demuestran también la existencia de presiones políticas.
- 80.
- Estima que también por razones políticas la Comisión procuró coordinar la
tramitación de su denuncia y la adopción del Libro Verde sobre los servicios postales
en 1992.
- 81.
- Por último, la demandante considera que la actitud de la Comisión en este
expediente, contraria a una práctica constante de intervención respecto a los
acuerdos de fijación de precios, únicamente puede explicarse por la considerable
presión política que sufrió.
- 82.
- La Comisión niega, por su parte, que la desestimación de la denuncia estuviese
motivada por objetivos de carácter político y contesta que la demandante no aportó
ninguna prueba tangible de la existencia de desviación de poder alguna.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 83.
- Según reiterada jurisprudencia, una decisión sólo está viciada de desviación de
poder cuando resulte, en función de indicios objetivos, pertinentes y concordantes,
que fue adoptada para alcanzar fines distintos de los alegados (sentencia del
Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, 84/94,
Rec. p. I-5755, apartado 69, y sentencia Tremblay y otros/Comisión, antes citada,
apartados 87 y siguientes).
- 84.
- Pues bien, ni de los elementos fácticos ni de los elementos aportados ni de las
alegaciones formuladas por la demandante se desprende que la Comisión haya
desviado el procedimiento administrativo de referencia de su objeto reconocido, tal
como se recoge en su Decisión de 17 de febrero de 1995.
- 85.
- En efecto, el plazo de adopción, relativamente largo, de la Decisión desestimatoria
de 17 de febrero de 1995 y, anteriormente, el plazo de adopción del pliego de
cargos de 1993 pueden justificarse en buena parte por la complejidad de los
aspectos económicos de las cuestiones planteadas, el número de OPP implicados
en la negociación del Acuerdo preliminar REIMS, la adopción paralela del Libro
Verde sobre los servicios postales y el plazo necesario para la aplicación de un
sistema de sustitución como el Acuerdo preliminar REIMS.
- 86.
- Por lo que respecta a los diversos requerimientos de actuación dirigidos por la
demandante a la Comisión, procede señalar que fueron seguidos de definiciones
de posición de esta última, conforme al artículo 175 del Tratado, o no fueron
seguidos de la interposición de un recurso por omisión por parte de la primera.
- 87.
- Las declaraciones anónimas de supuestos funcionarios de la Comunidad, publicadas
por una revista como The Economist, deben considerarse, por su parte, meras
alegaciones y no pruebas o indicios de pruebas de la existencia de una desviación
de poder.
- 88.
- Dado que del examen efectuado por el Tribunal de Primera Instancia resulta que
la Comisión apreció correctamente la falta de interés comunitario en proseguir su
investigación, no parece que dicha Institución haya favorecido indebidamente la
elaboración de un marco normativo en detrimento de la aplicación de las normas
de la competencia. Por último, procede señalar que la Decisión impugnada
únicamente cita el Libro Verde sobre los servicios postales como dato que demuestra
que el Acuerdo preliminar REIMS hace frente a las objeciones planteadas con
respecto al Acuerdo CEPT y no desestima la denuncia por el mero hecho de la
adopción del referido Libro Verde.
- 89.
- Habida cuenta de lo antedicho, procede desestimar el motivo.
Sobre el quinto motivo, relativo a la infracción del artículo 190 del Tratado
Alegaciones de las partes
- 90.
- La demandante considera que, después de casi siete años de procedimiento que
llevó la adopción de un pliego de cargos, la Comisión estaba obligada a abordar
los puntos que ella había planteado a dicha Institución con un cuidado y una
minuciosidad especiales. Pues bien, estima que la Decisión impugnada no responde
en modo alguno a dichos criterios severos. No indica las razones por las que no
había interés comunitario en la adopción de una decisión de prohibición, evita
precisar por qué los efectos positivos del Acuerdo REIMS resultarían
comprometidos por la adopción de una decisión de prohibición y no precisa por
qué motivos se habría de acudir necesariamente al Acuerdo REIMS para resolver
los problemas planteados en su denuncia. Recuerda, además, que si una decisión
se aparta de una práctica decisoria anterior, la Comisión no puede limitarse a
adoptar una decisión somera y debe desarrollar su razonamiento de modo explícito
(sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 1987, BAT y
Reynolds/Comisión, asuntos acumulados 142/84 y 156/84, Rec. p. 4487,
apartado 71).
- 91.
- Cita, por otra parte, el apartado 86 de la sentencia Automec II y considera que la
Comisión no ha justificado su apreciación del interés comunitario con relación a
ninguno de los criterios enunciados en dicha sentencia.
- 92.
- Estima, por último, que no podía considerarse que estuviese suficientemente
informada de las razones de la adopción de la Decisión, pues únicamente había
obtenido una copia del informe de síntesis provisional del Acuerdo REIMS de
fecha 4 de febrero de 1994 y no una copia del Acuerdo provisional firmado el 17
de enero de 1995.
- 93.
- La Comisión responde que motivó suficientemente su Decisión desestimatoria, en
la medida en que se deduce claramente de ésta que su reproche principal frente
al Acuerdo CEPT consistía en que éste no se basaba en los costes realmente
soportados por los OPP y en que el Acuerdo REIMS tenía por objeto
precisamente establecer una relación entre los gastos terminales y la estructura
tarifaria nacional.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 94.
- Según reiterada jurisprudencia, la motivación de una decisión individual debe, por
una parte, permitir a su destinatario conocer la justificación de la medida adoptada,
para que éste pueda, en su caso, defender sus derechos y comprobar si la decisión
está o no fundada y, por otra parte, debe permitir al Juez comunitario ejercer su
control de legalidad (véanse las sentencias del Tribunal de Primera Instancia
Tremblay y otros/Comisión, antes citada, apartado 29, de 12 de enero de 1995,
Viho/Comisión, T-102/92, Rec. p. II-17, apartados 75 y 76, y de 18 de septiembre
de 1996, Asia Motor France y otros/Comisión, T-387/94, Rec. p. II-961, apartados
103 y 104).
- 95.
- Por otra parte, se desprende asimismo de la jurisprudencia que el alcance preciso
de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate
y de las circunstancias en que fue adoptado (sentencia del Tribunal de Justicia de
14 de enero de 1981, Alemania/Comisión, 819/79, Rec. p. 21, apartado 19). En
particular, el Tribunal de Primera Instancia precisó en el apartado 85 de la
sentencia Automec II que la obligación de motivación prevista en el artículo 190
del Tratado constituye un medio de control jurisdiccional de la utilización que hace
la Comisión del concepto de interés comunitario para desestimar determinadas
denuncias.
- 96.
- El Tribunal de Primera Instancia estima que, en el presente caso, la Comisión
respetó dicha obligación de motivación. En efecto, la Decisión de 17 de febrero de
1995 expone de manera detallada las razones específicas de la desestimación de la
denuncia, refiriéndose con precisión al contexto del asunto. Lejos de referirse de
manera abstracta al concepto de interés comunitario, la Decisión precisa
claramente en su punto 12 que la denuncia debe desestimarse debido a que el
Acuerdo preliminar REIMS da respuesta a la objeción principal de la Comisión
sobre el Acuerdo CEPT.
- 97.
- Procede desestimar también la alegación según la cual la Comisión no justificó su
Decisión con respecto a los tres criterios enunciados en el apartado 86 de la
sentencia Automec II. En efecto, como se ha señalado supra, en el marco del
examen del tercer motivo, la Comisión no estaba obligada a examinar la
oportunidad de la desestimación de la denuncia de que se trata únicamente con
respecto a los citados criterios. No puede ser obligada, por tanto, a motivar su
Decisión desestimatoria en función solamente de dichos criterios.
- 98.
- Además, en la sentencia BAT y Reynolds/Comisión, antes citada (apartados 23 y
24), el Tribunal de Justicia consideró que el procedimiento administrativo
constituye, entre otras cosas, la ocasión para que las empresas afectadas adapten
sus acuerdos o prácticas cuestionadas a las normas del Tratado y que esta
posibilidad presupone el derecho de las referidas empresas y de la Comisión a
iniciar negociaciones confidenciales para determinar las modificaciones que puedan
llevar a ésta a retirar sus imputaciones. Los intereses legítimos de los denunciantes
están, por tanto, plenamente salvaguardados cuando son informados del resultado
de dichas negociaciones, a la vista de lo cual la Comisión considera si debe archivar
sus denuncias, sin que tengan derecho, sin embargo, a acceder a los documentos
precisos que constituyeron el objeto de las citadas negociaciones. La demandante,
en cualquier caso, tiene aún la oportunidad de formular sus observaciones sobre
el Acuerdo REIMS con ocasión del examen de dicho Acuerdo con respecto a los
apartados 1 y 3 del artículo 85 del Tratado en el marco de la citada notificación del
referido Acuerdo.
- 99.
- Al haber motivado correctamente la Comisión su Decisión respecto a las razones
por las que la existencia del Acuerdo preliminar REIMS justificaba la falta de
interés comunitario en proseguir su investigación, el Tribunal del Primera Instancia
estima que dicha Institución ha precisado también suficientemente por qué la
adopción de una decisión de prohibición habría reducido la determinación de los
OPP en participar simultáneamente en el proceso de negociación del Acuerdo
preliminar REIMS.
- 100.
- Por otra parte, el punto 12 de la Decisión impugnada proporciona explicaciones
suficientes por lo que se refiere al carácter especulativo de las informaciones
relativas al Acuerdo preliminar REIMS que obraban en poder de la Comisión. La
medida en que la Comisión podía legalmente invocar dichas informaciones
supuestamente especulativas ha sido apreciada en el marco del examen del tercer
motivo, desestimado anteriormente.
- 101.
- Por todas estas razones, procede desestimar el quinto motivo.
Sobre el sexto motivo, basado en la violación de determinados principios generales del
Derecho
Alegaciones de las partes
- 102.
- La demandante alega, en una primera parte, que la Comisión violó los principios
de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, en la medida en que
no veló por que se respetara, como cabía esperar de ella, el Derecho de la
competencia. Recuerda que la Comisión precisó en el asunto que dio lugar a la
sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de octubre de 1994, Tetra
Pak/Comisión (T-83/91, Rec. p. II-755, apartado 29), que «nadie puede esperar
legítimamente eludir las consecuencias de acciones realizadas en el pasado
simplemente modificando su conducta futura».
- 103.
- En una segunda parte, afirma que la Comisión violó el principio de
proporcionalidad al declarar terminado el procedimiento. En efecto, la pobreza de
medios empleados, así como el carácter aleatorio del Acuerdo REIMS son
desproporcionados con relación a la infracción flagrante del Derecho de la
competencia que constituye el Acuerdo CEPT.
- 104.
- En una tercera parte, afirma que la Comisión violó el principio de no
discriminación, dado que su denuncia fue objeto de un trato diferente al dado a
asuntos que planteaban problemas similares.
- 105.
- Por último, en una cuarta parte, considera que la Comisión violó el principio de
buena administración, al obligar a la demandante en varias ocasiones a actuar por
los cauces procesales adecuados.
- 106.
- La Comisión se limita a recordar que de la sentencia Tremblay y otros/Comisión,
antes citada, se desprende que un denunciante no tiene el derecho a obtener una
decisión sobre la existencia de una infracción y que no puede, por tanto, albergar
confianza legítima alguna en el hecho de que obtendrá una decisión de este tipo.
Niega, por otra parte, haber violado los principios generales invocados por la
demandante.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 107.
- Por lo que se refiere a la primera parte del presente motivo, no puede considerarse
que la Comisión violó el principio de seguridad jurídica o el principio de protección
de la confianza legítima, en la medida en que, según se desprende de la
jurisprudencia citada por la Comisión, no puede considerarse que un denunciante
tiene derecho a obtener de la Comisión una decisión condenatoria. Resulta, por
otra parte, de la apreciación realizada por el Tribunal de Primera Instancia sobre
el tercer motivo que, al adoptar la Decisión de 17 de febrero de 1995, la Comisión
invocó legalmente el concepto de interés comunitario para desestimar la denuncia,
sin conculcar su facultad de apreciación.
- 108.
- La crítica formulada en la segunda parte del presente motivo se remite, en
realidad, a la cuestión de hasta qué punto la Comisión tenía derecho a invocar la
existencia del Acuerdo preliminar REIMS para desestimar la denuncia de la
demandante. Por tanto, dicha crítica debe desestimarse por los mismos motivos
expuestos supra, en el marco de la apreciación de la tercera parte del tercer
motivo.
- 109.
- Por lo que se refiere a la tercera parte del presente motivo, procede señalar que
la demandante no ha demostrado que, en una situación idéntica a la de autos, la
Comisión, contrariamente a su posición en el presente asunto, habría condenado
a las empresas de referencia. Por consiguiente, la demandante no ha demostrado
la supuesta violación del principio de no discriminación.
- 110.
- Por último, de lo antedicho, así como del hecho de que la Comisión ha invocado
legalmente la falta de interés comunitario se desprende que la Comisión no ha
violado el principio de buena administración.
- 111.
- Por todas estas razones, procede desestimar el sexto motivo.
Sobre la solicitud de aportación de documentos
- 112.
- En sus observaciones sobre los escritos de formalización de la intervención, la
demandante solicitó al Tribunal de Primera Instancia que ordenase la aportación
del Acuerdo preliminar REIMS.
- 113.
- En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, el Tribunal de
Primera Instancia solicitó la aportación de dicho documento. Dicha solicitud fue
atendida.
Costas
- 114.
- A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte
que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por
haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la parte demandante y
dado que la Comisión, así como la parte coadyuvante La Poste han solicitado que
se condene en costas a la demandante, procede condenarla en costas. El Post
Office, que no ha formulado pretensiones sobre las costas, soportará sus propias
costas.
- 115.
- El Reino Unido soportará sus propias costas, con arreglo al párrafo primero del
apartado 4 del artículo 87 del citado Reglamento.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera ampliada),
decide:
- 1.
- Desestimar el recurso de anulación por infundado.
- 2.
- La demandante soportará sus propias costas, así como las costas de la
Comisión y de la Poste.
- 3.
- El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Post Office
soportarán sus propias costas.
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VesterdorfBriët
Lindh
Potocki Cooke
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de septiembre de 1998.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
B. Vesterdorf