SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (osmi senat)

z dne 12. decembra 2019(*)

„Javni uslužbenci – Reforma Kadrovskih predpisov in PZDU, ki je začela veljati 1. januarja 2014 – Uredba (EU, Euratom) št. 1023/2013 – Solidarnostna dajatev, ki se uporablja od 1. januarja 2014 – Prekinitev uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov za leti 2013 in 2014“

V zadevi T‑527/16,

Margarita Tàpias, stanujoča v Wavru (Belgija), ki jo zastopata L. Levi in N. Flandin, odvetnici,

tožeča stranka,

proti

Svetu Evropske unije, ki ga zastopata M. Bauer in R. Meyer, agenta,

tožena stranka,

ob intervenciji

Evropskega parlamenta, ki ga zastopata E. Taneva in M. Ecker, agentki,

intervenient,

zaradi predloga na podlagi člena 270 PDEU za razglasitev ničnosti odločbe o določitvi osebnega prejemka tožeče stranke za januar 2014, kot je bila udejanjena v plačilnem listu za navedeni mesec, ki je bil tožeči stranki poslan 14. januarja 2014 in ki naj bi bil prvi plačilni list, pri katerem sta bila zanjo uporabljena člen 65(4) in člen 66a Kadrovskih predpisov, ki izhajata iz člena 1, točki 44 in 46, Uredbe (EU, Euratom) št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013 (UL 2013, L 287, str. 15) in ki določata, da se uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov za leti 2013 in 2014 prekine ter da se od 1. januarja 2014 uporablja solidarnostna dajatev.

SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat),

v sestavi A. M. Collins, predsednik, M. Kancheva (poročevalka), sodnica, in G. De Baere, sodnik,

sodna tajnica: M. Marescaux, administratorka,

na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 28. marca 2019

izreka naslednjo

Sodbo

 Dejansko stanje

1        Tožeča stranka, Margarita Tàpias, je uradnica Sveta Evropske unije.

2        Kadrovski predpisi za uradnike Evropske unije (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi) in Pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske unije (v nadaljevanju: PZDU) so priloženi Uredbi št. 31 (EGS)/11 (ESAE) o določitvi Kadrovskih predpisov za uradnike in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 1962, 45, str. 1385).

3        Kadrovski predpisi in PZDU so bili od sprejetja večkrat spremenjeni, med drugim z Uredbo (EU, Euratom) št. 1023/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013 (UL 2013, L 287, str. 15).

4        Natančneje, s členom 1, točki 44 in 46, Uredbe št. 1023/2013 sta bila spremenjena člena 65 in 66a Kadrovskih predpisov.

5        V različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 1023/2013, je člen 65 Kadrovskih predpisov določal:

„1.      Svet vsako leto pregleda osebne prejemke uradnikov in drugih uslužbencev Unije. Ta pregled se opravi septembra ob upoštevanju skupnega poročila Komisije, ki temelji na skupnem indeksu, ki ga pripravi Statistični urad Evropske unije v soglasju z nacionalnimi statističnimi uradi držav članic; indeks odraža stanje v vsaki od držav Unije na dan 1. julija.

Pri tem pregledu Svet preuči, ali je potrebna prilagoditev osebnih prejemkov kot del ekonomske in socialne politike Unije. Zlasti morajo biti upoštevana vsa povišanja plač v javnih službah in kadrovske potrebe.

2.      V primeru znatne spremembe življenjskih stroškov Svet v dveh mesecih odloči, kako naj se ponderji [korekcijski koeficienti] prilagodijo in, če je to primerno, o njihovi retroaktivni uporabi.

3.      Za namene tega člena odloča Svet s kvalificirano večino na predlog Komisije, kakor predvideva člen 16(4) in (5) Pogodbe Evropske unije.“

6        Člen 65 Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013, zdaj določa:

„1.      Osebni prejemki uradnikov in drugih uslužbencev Evropske unije se vsako leto posodobijo ob upoštevanju gospodarske in socialne politike Unije. Zlasti se upošteva morebitno povišanje plač javnih uslužbencev v državah članicah in zaposlitvene potrebe. Posodobitev osebnih prejemkov se izvede v skladu s Prilogo XI. Ta posodobitev se opravi pred koncem posameznega leta ob upoštevanju poročila Komisije, ki temelji na statističnih podatkih, ki jih pripravi Statistični urad Evropske unije v soglasju z nacionalnimi statističnimi uradi držav članic; statistični podatki kažejo stanje v vsaki od držav članic na dan 1. julija. Navedeno poročilo vsebuje podatke o proračunskem učinku na osebne prejemke in pokojnine uradnikov Unije. Posreduje se Evropskemu parlamentu in Svetu.

Zneski iz drugega in tretjega odstavka člena 42a, členov 66 in 69, členov 1(1), 2(1), 3(1) in (2), 4(1), 7(2), 8(2), 10(1) Priloge VII in člena 8(2) Priloge XIII ter zneski iz prejšnjega člena 4a Priloge VII, ki se posodabljajo v skladu s členom 18(1) Priloge XIII, zneski iz člena 24(3), drugega pododstavka člena 28a(3), členov 28a(7), 93 in 94, drugega pododstavka člena 96(3), ter členov 96(7), 133, 134 in 136 [PZDU], zneski iz prvega pododstavka člena 1(1) Uredbe Sveta (ESPJ, EGS, Euratom) št. 300/76 […] in koeficient za zneske iz člena 4 Uredbe Sveta (EGS, Euratom, ESPJ) št. 260/68 […] se posodabljajo letno v skladu s Prilogo XI. Komisija informativno objavi posodobljene zneske v dveh tednih po posodobitvi v seriji C Uradnega lista Evropske unije.

2.      V primeru znatne spremembe življenjskih stroškov se zneski iz odstavka 1 in ponderji [korekcijski koeficienti] iz člena 64 posodobijo v skladu s Prilogo XI. Komisija informativno objavi posodobljene zneske in ponderje [korekcijske koeficiente] v dveh tednih po posodobitvi v seriji C Uradnega lista Evropske unije.

3.      Zneski iz odstavka 1 in ponderji [korekcijski koeficienti] iz člena 64 se razumejo kot zneski in ponderji [korekcijski koeficienti], katerih dejanska vrednost se lahko v danem trenutku posodobi brez posredovanja drugega pravnega akta.

4.      Brez poseganja v člen 3(5) in (6) Priloge XI se ne opravi nobena posodobitev iz odstavkov 1 in 2 v letih 2013 in 2014.“

7        V različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 1023/2013, je člen 66a Kadrovskih predpisov določal:

„1.      Z odstopanjem od člena 3(1) Uredbe Sveta (EGS, Euratom, ESPJ) št. 260/68 iz februarja 1968 o pogojih in postopku obdavčevanja v korist Evropskih skupnosti […] se v obdobju od 1. maja 2004 do 31. decembra 2012 za osebne prejemke aktivno zaposlenih v Uniji uporabi začasen ukrep, imenovan ‚posebna dajatev‘.

2.      Stopnja te posebne dajatve, ki se odmeri od osnove, določene v odstavku 3, je:

od 1.5.2004 do 1.12.2004	2,50 %
od 1.1.2005 do 31.12.2005	2,93 %
od 1.1.2006 do 31.12.2006	3,36 %
od 1.1.2007 do 31.12.2007	3,79 %
od 1.1.2008 do 31.12.2008	4,21 %
od 1.1.2009 do 31.12.2009	4,64 %
od 1.1.2010 do 31.12.2010	5,07 %
od 1.1.2011 do 31.12.2012	5,50 %.

3.

(a)      osnova za odmero posebne dajatve je osnovna plača, ki se uporabi za izračun osebnih prejemkov, od katere se odštejejo:

(i)      prispevki za socialno varnost in pokojnino ter davki pred posebno dajatvijo, kakršne plačuje uradnik iz istega razreda in stopnje, ki nima vzdrževanih družinskih članov v smislu člena 2 Priloge VII in

(ii)      znesek, enak osnovni plači uradnika iz stopnje 1 razreda 1.

(b)      Elementi, uporabljeni za določitev osnove za posebno dajatev, se izrazijo v evrih in ponderirajo s [se za njih uporabi korekcijski koeficient] 100.

4.      Solidarnostna dajatev se mesečno odtegne od vira; dohodki se vknjižijo kot prihodek splošnega proračuna Evropske unije.“

8        Člen 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013, od takrat določa:

„1.      Z odstopanjem od člena 3(1) Uredbe (EGS, Euratom, ESPJ) št. 260/68 in za upoštevanje uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov in pokojnin uradnikov brez poseganja v člen 65(3) se od 1. januarja 2014 do 31. decembra 2023 za osebne prejemke aktivno zaposlenega osebja v Uniji uporabi začasen ukrep, imenovan ‚solidarnostna dajatev‘.

2.      Stopnja te solidarnostne dajatve, ki se odmeri od osnove, določene v odstavku 3, je 6 %. Ta stopnja znaša 7 % za uradnike od vključno 2. stopnje razreda AD 15 dalje.

3.

(a)      Osnova za odmero solidarnostne dajatve je osnovna plača, ki se uporabi za izračun osebnih prejemkov, od katere se odštejejo:

(i)      prispevki za socialno varnost in pokojnino ter davki pred solidarnostno dajatvijo, ki jih plačuje uradnik iz istega razreda in stopnje, ki nima vzdrževanih družinskih članov v smislu člena 2 Priloge VII, in

(ii)      znesek, enak osnovni plači uradnika iz stopnje 1 razreda AST 1.

(b)      Elementi, uporabljeni za določitev osnove za solidarnostno dajatev, se izrazijo v eurih in ponderirajo s [se za njih uporabi korekcijski koeficient] 100.

4.      Solidarnostna dajatev se mesečno odtegne pri viru; dohodki se vknjižijo kot prihodek splošnega proračuna Evropske unije.“

9        V skladu s členom 3(1) Uredbe št. 1023/2013 je navedena uredba začela veljati 1. novembra 2013. V skladu s členom 3(2) te uredbe se določbe te uredbe uporabljajo od 1. januarja 2014, razen člen 1, točka 44, in člen 1, točka 73(d), ki se uporabljata od dneva začetka veljavnosti navedene uredbe.

10      Tožeča stranka je 14. januarja 2014 prejela svoj plačilni list za januar 2014.

11      Tožeča stranka je 1. aprila 2014 pri Svetu kot organu za imenovanja vložila pritožbo zoper svoj plačilni list za januar 2014, ker ta plačilni list po eni strani pomeni zanjo prvo izrecno odločitev o uporabi solidarnostne dajatve od 1. januarja 2014 do 30. junija 2015, čeprav je bila uporaba metode za prilagoditev osebnih prejemkov v tem obdobju zamrznjena, ter po drugi strani prvo odločbo zaradi molka, da se letna prilagoditev ne izvede za njene osebne prejemke za obdobje od 1. januarja 2014 do 30. junija 2015.

12      Svet je pritožbo tožeče stranke zavrnil z izrecno odločbo z dne 17. julija 2014.

 Postopek in predlogi strank

13      Tožeča stranka je 27. oktobra 2014 v sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence Evropske unije vložila to tožbo, ki je bila vpisana pod številko F‑121/14.

14      Predsednik tretjega senata Sodišča za uslužbence je s sklepom z dne 10. decembra 2014 v skladu s členom 42(1)(a) Poslovnika Sodišča za uslužbence odločil, da se postopek v tej zadevi prekine, dokler sodba, s katero se konča postopek v zadevi T‑75/14 USFPEI/Parlament in Svet, ne postane pravnomočna.

15      Evropski parlament je 8. januarja 2015 v sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence vložil predlog za intervencijo v podporo predlogom Sveta.

16      V skladu s členom 3 Uredbe (EU, Euratom) 2016/1192 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. julija 2016 o prenosu pristojnosti za odločanje o sporih med Evropsko unijo in njenimi uslužbenci na prvi stopnji na Splošno sodišče (UL 2016, L 200, str. 137–139) je bila zadeva F‑121/14, o kateri pred Sodiščem za uslužbence do 31. avgusta 2016 še ni bilo odločeno, 2. septembra 2016 prenesena na Splošno sodišče in je bila vpisana pod številko zadeve T‑527/16.

17      Postopek v obravnavani zadevi se je nadaljeval 19. januarja 2018, ker je sodba z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet (T‑75/14, EU:T:2017:813), postala pravnomočna.

18      Svet je 30. aprila 2018 vložil odgovor na tožbo.

19      Predsednik petega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 14. maja 2018 dovolil intervencijo Parlamenta.

20      Tožeča stranka je 5. julija 2018 vložila repliko.

21      Parlament je 3. julija 2018 vložil intervencijsko vlogo. Tožeča stranka je 21. avgusta 2018 vložila stališče o intervencijski vlogi.

22      Svet je 3. septembra 2018 vložil dupliko.

23      Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila, je bila zadeva na podlagi člena 27(5) Poslovnika Splošnega sodišča dodeljena osmemu senatu, v katerega je razporejen ta sodnik poročevalec.

24      Stranki sta na obravnavi 28. marca 2019 podali ustne navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča.

25      Splošno sodišče je s sklepom z dne 14. junija 2019 v skladu s členom 113 Poslovnika odločilo, da ponovno odpre ustni del postopka.

26      Splošno sodišče je s prvim ukrepom procesnega vodstva, sprejetim 14. junija 2019 na podlagi člena 89 Poslovnika, stranki pozvalo, naj odgovorita na vprašanje. Stranki sta na to vprašanje odgovorili v določenem roku. Splošno sodišče je 24. julija 2019 sprejelo drugi ukrep procesnega vodstva, s katerim je stranki pozvalo, naj zavzameta stališče o svojih odgovorih glede prvega ukrepa procesnega vodstva. Stranki sta na ta poziv odgovorili v določenem roku.

27      S sklepom predsednika osmega senata Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2019 se je ustni del postopka ponovno končal.

28      Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        „[razglasi za nično] izrecno odločbo o določitvi solidarnostne dajatve od 1. januarja 2014 do 30. junija 2015, čeprav je bila določena zamrznitev prilagoditve plač za obdobje od 1. januarja 2014 do 30. junija 2015;

–        [razglasi za nično] odločbo zaradi molka, da se letna prilagoditev ne izvede za osebne prejemke tožeče stranke za obdobje od 1. januarja 2014 in do 30. junija 2015,

pri čemer sta bili ti odločbi prvič razkriti v plačilni listi tožeče stranke za januar 2014 in vročeni 14. januarja 2014;

–        [razglasi za nično], če je treba, odločbo o zavrnitvi pritožbe z dne 17. julija 2014;

–        [Svetu] [naloži] plačilo vseh stroškov“.

29      Svet ob podpori Parlamenta Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        tožbo zavrne;

–        tožeči stranki naloži plačilo stroškov.

 Pravo

 Dopustnost

30      Opozoriti je treba, da sta v skladu z ustaljeno sodno prakso roka za vložitev pritožbe in tožbe, na katera se nanašata člena 90 in 91 Kadrovskih predpisov, prekluzivna in ne moreta biti predmet diskrecije strank in sodišča, ki mora, tudi po uradni dolžnosti, preveriti, ali sta bila po opredelitvi strank s pisnimi vprašanji spoštovana. Ta roka ustrezata zahtevi po pravni varnosti in nujnosti, da se izogne vsakršni diskriminaciji ali samovoljnemu ravnanju pri izvajanju sodne oblasti (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2008, Lofaro/Komisija, T‑293/07 P, EU:T:2008:607, točka 28 in navedena sodna praksa).

31      Splošno sodišče mora torej po uradni dolžnosti preučiti, ali je bila pritožba, ki jo je tožeča stranka vložila 1. aprila 2014, vložena v trimesečnem roku iz člena 90(2) Kadrovskih predpisov. Za to mora Splošno sodišče preučiti akt, ki posega v položaj tožeče stranke v smislu člena 90(2) Kadrovskih predpisov.

32      Tožeča stranka trdi, da je odločitev o določitvi njenega plačilnega lista za januar 2014 akt, ki posega v njen položaj v smislu člena 90(2) Kadrovskih predpisov, ker je ta odločitev zanjo prvo izvajanje člena 65(4) Kadrovskih predpisov, s katerim je prekinjena uporaba metode za prilagoditev osebnih prejemkov iz Priloge XI h Kadrovskim predpisom, in člena 66a Kadrovskih predpisov, s katerim je bila ponovno uvedena solidarnostna dajatev na plače uradnikov in drugih uslužbencev z dne 1. januarja 2014 do 31. decembra 2023, ki izhajata iz člena 1, točki 44 in 46, Uredbe št. 1023/2013. V odgovor na ukrep procesnega vodstva Splošnega sodišča z dne 24. julija 2019 je tožeča stranka pojasnila, da člen 65(4) Kadrovskih predpisov, ki določa, da se ne opravi nobena posodobitev v letih 2013 in 2014, Evropski komisiji v zvezi s tem ne pušča nobenega polja proste presoje. Tožeča stranka meni, da plačilni list za januar 2014 razkriva, da se zanjo ta zamrznitev osebnih prejemkov izvede za ti leti. Zato naj bi bilo dokončno sprejeto, da osebni prejemek tožeče stranke ne bo posodobljen za leti 2013 in 2014 od začetka uporabe Kadrovskih predpisov, kakor so bili spremenjeni z Uredbo št. 1023/2013, januarja 2014.

33      V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je akt, ki posega v položaj, v smislu člena 90(2) in člena 91(1) Kadrovskih predpisov akt, ki ima zavezujoče pravne učinke, ki lahko neposredno in takoj vplivajo na interese tožeče stranke s tem, da bistveno spreminjajo njen pravni položaj (glej sodbo z dne 30. septembra 2010, Lebedef in Jones/Komisija, F‑29/09, EU:F:2010:120, točka 31 in navedena sodna praksa).

34      Preveriti je torej treba, ali tožba v delu, v katerem se nanaša na odločbo o določitvi osebnega prejemka tožeče stranke za januar 2014, kot je bila udejanjena v plačilnem listu za navedeni mesec, izpolnjuje zahteve iz členov 90 in 91 Kadrovskih predpisov.

35      Poudariti je treba, da plačilni list zaradi svoje narave in predmeta nima značilnosti akta, ki posega v položaj, ker je le finančni odraz prejšnjih upravnih odločb, ki se nanašajo na osebni in pravni položaj uradnika (sodbi z dne 23. aprila 2008, Pickering/Komisija, F‑103/05, EU:F:2008:45, točka 72, in z dne 23. aprila 2008, Bain in drugi/Komisija, F‑112/05, EU:F:2008:46, točka 73). Ker pa je plačilni list, ki vsebuje seznam finančnih pravic, jasen kazalnik obstoja in vsebine individualne upravne odločbe, ki do zdaj ni bila opažena, ker ni bila uradno vročena zadevni osebi, se lahko šteje za akt, ki posega v položaj, in je lahko predmet pritožbe in po potrebi tožbe. V teh okoliščinah posredovanje plačilnega lista povzroči, da začneta teči roka za vložitev pritožbe in tožbe zoper upravno odločbo, ki je bila sprejeta glede zadevnega uradnika in se odraža na plačilnem listu (glej sodbo z dne 30. septembra 2010, Lebedef in Jones/Komisija, F‑29/09, EU:F:2010:120 točka 33 in navedena sodna praksa).

36      Enako velja, kadar je s plačilnim listom prvič udejanjeno izvajanje novega splošnega akta o določitvi finančnih pravic, kot so odločba o spremembi načina izračuna potnih stroškov, odločba o spremembi lestvice prispevkov staršev za storitve vrtca, uredba o spremembi korekcijskih koeficientov, uredba o prilagoditvi zneska osebnih prejemkov ali uredba o uvedbi izjemnega kriznega prispevka ali začasnega prispevka (glej v tem smislu sodbo z dne 30. septembra 2010, Lebedef in Jones/Komisija, F‑29/09, EU:F:2010:120 točka 34 in navedena sodna praksa).

37      V zadnjenavedenih primerih je prvi plačilni list, izdan po začetku veljavnosti splošnega akta o spremembi finančnih pravic abstraktne kategorije uradnikov, za naslovnika nujno odraz sprejetja individualne upravne odločbe z zavezujočimi pravnimi učinki, ki lahko neposredno in takoj vplivajo na interese zadevnega uradnika. Tudi ob domnevi, da se lahko sklepa, da organ, pristojen za imenovanja, vsak mesec sprejme novo individualno upravno odločbo o določitvi finančnih pravic uradnika, ki se odraža v ustreznem plačilnem listu, bi te zaporedne odločbe le potrjevale prvo odločbo, s katero je bil na podlagi novega splošnega akta bistveno spremenjen pravni položaj zadevne osebe (sodba z dne 30. septembra 2010, Lebedef in Jones/Komisija, F‑29/09, EU:F:2010:120, točka 35).

38      Zato uradnik, ki v rokih za vložitev pritožbe in tožbe ni izpodbijal plačilnega lista, s katerim je prvič udejanjeno izvajanje novega splošnega akta o določitvi finančnih pravic, po izteku teh rokov ne more učinkovito izpodbijati poznejših plačilnih listov, tako da bi se zoper njih skliceval na isto nezakonitost, ki jo je vseboval prvi plačilni list (glej sodbo z dne 30. septembra 2010, Lebedef in Jones/Komisija, F‑29/09, EU:F:2010:120, točka 36 in navedena sodna praksa).

39      Po mnenju tožeče stranke ji je bilo v obravnavani zadevi na podlagi plačilnega lista za januar 2014, ki ji je bil poslan 14. januarja 2014, prvič od začetka veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 razkrito, da, po eni strani, na podlagi člena 65(4) Kadrovskih predpisov njen osebni prejemek ni bil predmet letne posodobitve zaradi prekinitve uporabe metode iz Priloge XI h Kadrovskim predpisom za leti 2013 in 2014 ter, po drugi strani, da je na njen osebni prejemek na podlagi člena 66a Kadrovskih predpisov vplivala solidarnostna dajatev.

40      V zvezi s tem iz člena 65(1) Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013, izhaja, da se osebni prejemki uradnikov in drugih uslužbencev Evropske unije posodobijo pred koncem posameznega leta v skladu s Prilogo XI h Kadrovskim predpisom.

41      Vendar je treba opozoriti, da se v skladu s členom 65(4) Kadrovskih predpisov, ki je bil uveden s členom 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013, „ne opravi nobena posodobitev iz odstavkov 1 in 2 v letih 2013 in 2014“.

42      Na podlagi člena 3(2) Uredbe št. 1023/2013 se je člen 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013 o spremembi člena 65 Kadrovskih predpisov uporabljal od datuma začetka veljavnosti te uredbe, in sicer tretji dan po njeni objavi v Uradnem listu Evropske unije, to je 1. novembra 2013.

43      Iz tega izhaja, da je bil v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točkah od 35 do 37, prvi plačilni list, ki je sledil začetku veljavnosti zadevnega splošnega akta – in sicer določbe, v skladu s katero se metoda za letno posodabljanje osebnih prejemkov in pokojnin za leti 2013 in 2014 ne uporablja – tisti iz decembra 2013. Odločitev o določitvi osebnega prejemka tožeče stranke za januar 2014, ki je bila udejanjena s plačilnim listom za navedeni mesec, torej za tožečo stranko ni pomenila prve uporabe člena 65 Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013.

44      Zato je treba ugotoviti, da plačilni list za januar 2014 ne posega v položaj tožeče stranke, ker zanjo ni pomenil prvega izvajanja člena 65(4) Kadrovskih predpisov, ki je bil uveden s členom 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013. V skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 38, pa je treba navesti, da tožeča stranka v rokih za pritožbo in tožbo ni izpodbijala plačilnega lista, ki je pomenil zanjo prvo izvajanje te določbe, in sicer plačilnega lista za december 2013. Iz tega izhaja, da ta tožba ni dopustna v delu, v katerem se z njo predlaga razglasitev ničnosti odločitve o določitvi osebnega prejemka tožeče stranke za januar 2014, ker naj bi se zanjo prvič uporabil člen 65(4) Kadrovskih predpisov, ki je bil uveden s členom 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013, saj je bila ta odločitev le potrditvena glede na odločitev o določitvi njenega osebnega prejemka za december 2013, s katero je bila ta določba zanjo prvič uporabljena in ki je postala pravnomočna. Drugi predlog je treba zato razglasiti za nedopusten.

45      Vendar je treba navesti, da je plačilni list tožeče stranke za januar 2014 zanjo pomenil prvo uporabo člena 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013, in zato pomeni akt, ki posega v položaj tožeče stranke. Taka ugotovitev jasno izhaja iz besedila te določbe in dejstva, da plačilni list tožeče stranke za januar 2014, ki ga je tožeča stranka predložila v prilogi k tožbi, omenja „posebno dajatev“, določeno v navedeni določbi.

46      Ker je tožeča stranka vložila pritožbo zoper svoj plačilni list za januar 2014 v trimesečnem roku iz člena 90(2) Kadrovskih predpisov, je treba šteti, da je ta tožba dopustna v delu, v katerem se z njo predlaga razglasitev ničnosti odločitve o določitvi osebnega prejemka tožeče stranke za januar 2014, s katerim je bil zanjo prvič uporabljen člen 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013. Prvi tožbeni predlog je torej dopusten.

 Utemeljenost

47      Najprej je treba navesti, da se tožeča stranka v utemeljitev tožbe sklicuje le na ugovor nezakonitosti na podlagi člena 277 PDEU, pri čemer navaja, da se Uredba št. 1023/2013 ne uporablja v delu, v katerem določa, prvič, zamrznitev osebnih prejemkov za dve leti, hkrati pa za obdobje od 1. januarja 2014 do 30. junija 2015 uvaja solidarnostno dajatev na te iste osebne prejemke.

48      Tožeča stranka trdi, da sta člen 65(4) in člen 66a Kadrovskih predpisov splošna predpisa, s katerima je bila odločitev o določitvi njenega plačilnega lista za januar 2014 zanjo prvič uporabljena, zato obstaja neposredna pravna povezava ali vsaj posredna pravna povezava med to posamično odločbo in temi določbami, tako da se lahko učinkovito sklicuje na ugovor nezakonitosti, ki temelji na členu 277 PDEU.

49      V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 277 PDEU določa, da lahko vsaka stranka v sporu, v katerem gre za zakonitost uredbe iz te določbe, predvsem v utemeljitev tožbe zoper izvedbeni ukrep, razloge iz člena 263, drugi odstavek, PDEU uveljavlja tudi po izteku roka za vložitev tožbe zoper uredbo. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je to vmesno pravno sredstvo odraz splošnega načela, katerega namen je zagotoviti, da ima ali je imel vsakdo možnost izpodbijati akt Unije, ki je podlaga za odločbo zoper njega (sodbe z dne 6. marca 1979, Simmenthal/Komisija, 92/78, EU:C:1979:53, točka 36; z dne 19. januarja 1984, Andersen in drugi/Parlament, 262/80, EU:C:1984:18, točka 6, in z dne 10. julija 2003, Komisija/ECB, C‑11/00, EU:C:2003:395, točke od 74 do 78). Pravilo iz člena 277 PDEU se vsekakor uporablja v sporu, ki je Splošnemu sodišču predložen na podlagi člena 270 PDEU (sodbi z dne 4. oktobra 2018, Tataram/Komisija, T‑546/16, neobjavljena, EU:T:2018:644, točka 32, in z dne 30. septembra 2010, Lebedef in Jones/Komisija, F‑29/09, EU:F:2010:120, točka 29).

50      Vendar iz sodne prakse izhaja tudi, da s členom 277 PDEU dana možnost sklicevanja na to, da naj uredbe ne bi bilo mogoče uporabljati, ne daje pravice do samostojne tožbe in se lahko uveljavlja le kot vmesno pravno sredstvo, tako da neobstoj pravice do tožbe glede glavne stvari ali nedopustnost tožbe glede glavne stvari povzroči nedopustnost ugovora nezakonitosti (sodbi z dne 4. oktobra 2018, Tataram/Komisija, T‑546/16, neobjavljena, EU:T:2018:644, točka 33, in z dne 30. septembra 2010, Lebedef in Jones/Komisija, F‑29/09, EU:F:2010:120, točka 30).

51      Kot pa je bilo ugotovljeno zgoraj v točki 46, je ta tožba, ki je bila vložena zoper odločitev o določitvi osebnega prejemka tožeče stranke za januar 2014 in je bila udejanjena s plačilnim listom navedenega meseca, dopustna v delu, v katerem se je z navedeno odločbo za tožečo stranko prvič izvajal člen 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013.

52      Nasprotno, kot je bilo ugotovljeno zgoraj v točki 44, odločitev o določitvi osebnega prejemka za tožečo stranko za januar 2014 zanjo ne pomeni prve uporabe člena 65(4) Kadrovskih predpisov, ki je bil uveden s členom 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013, in zato v zvezi s tem ne posega v njen položaj.

53      Iz tega sledi, da se tožeča stranka lahko učinkovito sklicuje na ugovor nezakonitosti, ki ga uveljavlja v podporo svoji tožbi, le v delu, v katerem se nanaša na člen 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013, na podlagi katerega se solidarnostna dajatev uporablja od 1. januarja 2014, čeprav je bila uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov, določena v Prilogi XI h Kadrovskim predpisom, na podlagi člena 65(4) Kadrovskih predpisov prekinjena.

54      Tožeča stranka v utemeljitev ugovora nezakonitosti navaja sedem tožbenih razlogov. Prvi tožbeni razlog se v bistvu nanaša na pretrganje povezave med uporabo metode za samodejno prilagoditev osebnih prejemkov iz Priloge XI h Kadrovskim predpisom in solidarnostno dajatvijo ter na kršitev načela primerljivosti med osebnimi prejemki uradnikov in uslužbencev Unije ter osebnimi prejemki javnih uslužbencev držav članic. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev svobode združevanja, pravice do obveščenosti, posvetovanja in kolektivnih pogajanj iz člena 12(1), člena 27 in člena 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah kot takih, kot se izvajajo s členom 10, drugi odstavek, členom 10b, drugi odstavek, in členom 24b Kadrovskih predpisov, ter na kršitev sklepa Sveta z dne 23. junija 1981 o vzpostavitvi tristranskega posvetovalnega postopka o odnosih z uslužbenci (v nadaljevanju: sklep Sveta z dne 23. junija 1981). Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev pridobljenih pravic. Četrti tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela sorazmernosti. Peti tožbeni razlog se nanaša na kršitev zakonodajnega postopka. Šesti tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve. Nazadnje, sedmi tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, ker niso bili sprejeti prehodni ukrepi.

55      Na prvem mestu je treba preučiti drugi, peti in šesti tožbeni razlog, ki se nanašajo na kršitev svobode združevanja in pravice do obveščenosti, posvetovanja in kolektivnih pogajanj, na kršitev zakonodajnega postopka in kršitev obveznosti obrazložitve, ki se nanašajo na formalno zakonitost Uredbe št. 1023/2013, nato pa preučiti druge tožbene razloge, navedene v podporo ugovoru nezakonitosti, ki se nanašajo na materialno zakonitost navedene uredbe.

 Drugi tožbeni razlog: kršitev svobode združevanja in pravice do obveščenosti, posvetovanja in kolektivnih pogajanj

56      Tožeča stranka meni, da Uredba št. 1023/2013 ni zakonita, ker je bila pri sprejemanju kršena svoboda združevanja in pravica do obveščenosti, posvetovanja in kolektivnih pogajanj iz člena 12(1), člena 27 in člena 28 Listine o temeljnih pravicah, ki se izvajajo s členom 10, drugi odstavek, Kadrovskih predpisov, členom 10b, drugi odstavek, Kadrovskih predpisov in členom 24b Kadrovskih predpisov, ter kršen sklep Sveta z dne 23. junija 1981. Natančneje, tožeča stranka trdi, da se z odborom za Kadrovske predpise ni ustrezno posvetovalo in da ni bil spoštovan posvetovalni postopek, določen s sklepom Sveta z dne 23. junija 1981. Tožeča stranka v zvezi s posvetovanjem z odborom za Kadrovske predpise trdi, da se z njim ni posvetovalo o prvem osnutku predloga o spremembi Kadrovskih predpisov, ki ga je Komisija sprejela 29. junija 2011 in ki je določal, da bi se pri metodi za posodabljanje osebnih prejemkov vključila nova solidarnostna dajatev v višini 5,5 %, ki bi se uporabljala od 1. januarja 2013 do 31. decembra 2020, ampak le o drugem osnutku predloga o spremembi Kadrovskih predpisov, ki je določal solidarnostno dajatev v višini 6 % in ga je Komisija odboru za Kadrovske predpise predložila 21. novembra 2011. Poleg tega je bilo po mnenju tožeče stranke posvetovanje z odborom za Kadrovske predpise, ki se je izvedlo 17. in 18. julija 2013, prepozno in torej brez polnega učinka. Tožeča stranka glede posvetovanja in usklajevanja s sindikati oziroma združenji uslužbencev (v nadaljevanju: SZU) trdi, da se Komisija ni posvetovala s SZU pred sprejetjem prvega osnutka o spremembi Kadrovskih predpisov in da se s SZU ni posvetovala niti o drugem osnutku predloga o spremembi Kadrovskih predpisov. Poleg tega tožeča stranka trdi, da je Svet zavrnil zahtevo SZU, da se posvetovalni odbor še naprej sestaja ves čas tristranske razprave. Poleg tega tožeča stranka meni, da je bil postopek posvetovanja, določen s sklepom Sveta z dne 23. junija 1981, sicer res uveden, vendar ni bil spoštovan. Tako naj bi bila po eni strani sestanka posvetovalnega odbora, ki sta bila organizirana 6. maja 2013 in 23. junija 2013, le informativna sestanka, na katerih naj ne bi prišlo do nobenega usklajevanja. Po drugi strani naj posvetovalni odbor ne bi predložil poročila o različnih stališčih, ki so jih udeležene strani izrazile na teh dveh sestankih. Poleg tega tožeča stranka trdi, da če uresničevanje pravic, določenih s členom 28 Listine o temeljnih pravicah, ni zadostno opredeljeno ali je opredeljeno z določbami prava Unije, katerih veljavnost se izpodbija, se lahko zahteva spoštovanje temeljne pravice do kolektivnih pogajanj, ki jo določa člen 28 Listine o temeljnih pravicah, ne glede na določbe sekundarne zakonodaje, s katerimi se izvaja ta člen, za kar naj bi šlo v obravnavi zadevi. V tem okviru tožeča stranka meni, da glede na pogoje, pod katerimi je potekal postopek posvetovanja, določen s sklepom Sveta z dne 23. junija 1981, ta postopek posvetovanja ni spoštoval pravice do kolektivnih pogajanj.

57      Svet in Parlament trditve tožeče stranke izpodbijata.

58      Najprej je treba opozoriti, da se člen 12(1), člen 27 in člen 28 Listine o temeljnih pravicah, ki določajo svobodo združevanja v obliki sindikatov, pravico delavcev do obveščenosti in posvetovanja v podjetju ter pravico do kolektivnih pogajanj in ukrepov, lahko uporabljajo za razmerja med institucijami Unije in njihovim osebjem. Vendar je uresničevanje pravic, ki jih določajo, v skladu z besedilom teh določb omejeno na primere in pogoje, določene s pravom Unije (sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 77).

59      V zvezi z določbami prava Unije, ki določajo pogoje za izvajanje temeljnih pravic, določenih v členu 12(1), členu 27 in členu 28 Listine o temeljnih pravicah, je treba opozoriti, prvič, da člen 10 Kadrovskih predpisov določa, da se Komisija posvetuje z odborom za Kadrovske predpise, ki je sestavljen iz predstavnikov institucij Unije in enakega števila predstavnikov njihovih odborov uslužbencev, o vseh predlogih za revizijo Kadrovskih predpisov.

60      Postopek posvetovanja, določen s sklepom Sveta z dne 23. junija 1981, se uporablja za predloge, ki jih je Komisija predložila Svetu v zvezi s spremembo Kadrovskih predpisov ali o uporabi določb Kadrovskih predpisov v zvezi z osebnimi prejemki ali pokojninami, vsakič ko član posvetovalnega odbora – ki ga načeloma sestavljajo predstavniki držav članic in enako število predstavnikov zaposlenih, ki jih imenujejo SZU, in vodje uprave vsake institucije Unije – to zahteva. V skladu s točko I.8 sklepa Sveta z dne 23. junija 1981 v povezavi z razlagalno izjavo tega sklepa, ki jo je Svet sprejel 6. maja 2013, zato da bi se ta uporabil v okviru rednega zakonodajnega postopka v zvezi s predlogom o spremembi Kadrovskih predpisov, je namen navedenega posvetovalnega postopka preučiti vse razpoložljive informacije in stališča udeleženih strani, da bi se čim bolj poenostavilo usklajevanje stališč in seznanilo predstavnike držav članic s stališči uslužbencev in upravnih organov, preden se v rednem zakonodajnem postopku sprejmejo konkretni sklepi. V skladu z isto določbo ima Svet možnost, da ob sprejetju stališča v okviru rednega zakonodajnega postopka upošteva poročilo predsednika posvetovalnega odbora (sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 115).

61      Tako se člen 10 Kadrovskih predpisov in sklep Sveta z dne 23. junija 1981 nanašata na pogoje izvajanja pravice delavcev do obveščenosti in posvetovanja iz člena 27 Listine o temeljnih pravicah v razmerjih med institucijami in njihovim osebjem (sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 116).

62      Navesti pa je treba, da člen 10b, drugi odstavek, Kadrovskih predpisov določa le možnost, da se Komisija posvetuje z reprezentativnimi SZU o predlogih o spremembi Kadrovskih predpisov iz člena 10 Kadrovskih predpisov, tako da se tožeča stranka ne more sklicevati na to določbo, da bi uveljavljala pravico reprezentativnih SZU do posvetovanja o predlogih o spremembi Kadrovskih predpisov.

63      Drugič, navesti je treba, da se člen 24b Kadrovskih predpisov, na katerega se tožeča stranka tudi sklicuje, nanaša na pogoje izvajanja svobode združevanja iz člena 12(1) Listine o temeljnih pravicah, v delu, v katerem določa, da imajo uradniki pravico do združevanja in so zlasti lahko člani SZU uradnikov Evropske unije.

64      Vendar je treba opozoriti, da mora vsaka tožba na podlagi člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ki se v skladu s členom 53, prvi odstavek, tega statuta uporablja za postopek pred Splošnim sodiščem, in člena 76(d) Poslovnika vsebovati predmet spora, navajane razloge in trditve ter povzetek navedenih razlogov. V skladu z ustaljeno sodno prakso morajo biti te navedbe dovolj jasne in natančne, da toženi stranki omogočijo pripravo obrambe, Splošnemu sodišču pa, da glede na okoliščine primera o tožbi odloči brez drugih dodatnih podatkov. Za zagotovitev pravne varnosti in učinkovitega izvajanja sodne oblasti je za dopustnost tožbe potrebno, da bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih ta temelji, vsaj na kratko, a dosledno in razumljivo izhajajo iz besedila tožbe (glej sodbo z dne 25. januarja 2018, BSCA/Komisija, T‑818/14, EU:T:2018:33, točka 95 in navedena sodna praksa).

65      Ugotoviti pa je treba, da tožeča stranka v tožbi ne navaja nobene trditve v podporo domnevni kršitvi člena 24b Kadrovskih predpisov, tako da je treba tak očitek zavreči kot nedopusten.

66      Tretjič, poudariti je treba, da se tožeča stranka ne sklicuje na določbe prava Unije o pogojih uresničevanja pravice do kolektivnih pogajanj in ukrepov iz člena 28 Listine o temeljnih pravicah. Tožeča stranka se namreč zgolj sklicuje na kršitev postopka posvetovanja, določenega s sklepom Sveta z dne 23. junija 1981, ki se, kot je bilo opozorjeno zgoraj v točki 59, nanaša na pogoje uresničevanja pravice delavcev do obveščenosti in posvetovanja iz člena 27 Listine o temeljnih pravicah.

67      Tožeča stranka v repliki trdi, da se je vseeno mogoče sklicevati na kršitev člena 28 Listine o temeljnih pravicah, ker „se je podvomilo v veljavnost [določb sekundarne zakonodaje, ki se uporabljata,] ravno zaradi sprememb, ki so bile z njima uvedene“. Tožeča stranka navaja, da so v obravnavani zadevi pravice in obveznosti SZU sicer opredeljene z določbama sekundarne zakonodaje, ki se uporabljata, vendar pa je veljavnost teh določb vprašljiva v delu, v katerem tožeča stranka izpodbija zakonitost člena 65(4) Kadrovskih predpisov, uvedenega z Uredbo št. 1023/2013, in člena 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s to uredbo.

68      Poudariti je treba, da se je na kršitev pogojev uresničevanja pravice do kolektivnih pogajanj in ukrepov iz člena 28 Listine o temeljnih pravicah – razen v primerih, določenih z določbami sekundarne zakonodaje, ki se uporabljajo – mogoče sklicevati, le če zadevne pravice in obveznosti niso bile zadostno opredeljene z navedenimi določbami ali če je bila veljavnost teh določb izpodbijana (glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2013, Heath/BCE, T‑645/11 P, EU:T:2013:326, točka 155).

69      Vendar je treba v obravnavani zadevi ugotoviti, da določbi sekundarne zakonodaje, ki se uporabljata in katerih zakonitost izpodbija tožeča stranka – in sicer člen 65(4) Kadrovskih predpisov, ki je bil uveden z Uredbo št. 1023/2013, in člen 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen z isto uredbo – ne določata pogojev za uresničevanje pravice do kolektivnih pogajanj in ukrepov iz člena 28 Listine o temeljnih pravicah. Iz tega izhaja, da se tožeča stranka ne more sklicevati na kršitev pogojev za uresničevanje pravic in obveznosti iz člena 28 Listine o temeljnih pravicah.

70      Poleg tega je treba navesti, da se v skladu s členom 28 Listine o temeljnih pravicah pravica do kolektivnih pogajanj izrecno nanaša na pogajanje in sklepanje kolektivnih pogodb. Vendar je treba opozoriti, da je namen pravice do pogajanja in sklepanja kolektivnih pogodb omogočiti pogajanja med socialnimi partnerji, da se določijo delovni pogoji, kadar pravice in obveznosti niso zadostno opredeljene z določbami, ki se uporabljajo (sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 117).

71      Zato v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, pravice do kolektivnih pogajanj ni mogoče izenačiti s pravico SZU do pogajanj o vsebini določb Kadrovskih predpisov, ki se v skladu s členom 294 PDEU sprejmejo v rednem zakonodajnem postopku.

72      Zato se bo pri preizkusu tega tožbenega razloga preverilo le, ali so bili pogoji za uresničevanje pravice delavcev do obveščenosti in posvetovanja, ki so določeni v členu 10 Kadrovskih predpisov in sklepu Sveta z dne 23. junija 1981, v obravnavani zadevi spoštovani.

–       Kršitev člena 10 Kadrovskih predpisov

73      Tožeča stranka trdi, da bi morala Komisija v skladu s členom 10 Kadrovskih predpisov odboru za Kadrovske predpise predložiti prvi predlog o spremembi Kadrovskih predpisov, ki ga je sprejela 29. junija 2011 in v katerem je bila določena solidarnostna dajatev v višini 5,5 %, in ne drugega predloga o spremembi Kadrovskih predpisov, v katerem je bila določena solidarnostna dajatev v višini 6 % in ki ga je Komisija odboru za Kadrovske predpise predložila 21. novembra 2011. Tožeča stranka trdi tudi, da posvetovanje z odborom za Kadrovske predpise, ki je bilo opravljeno 17. in 18. julija 2013, ne ustreza niti zahtevam iz člena 10 Kadrovskih predpisov, ker naj bi bilo prepozno in torej brez polnega učinka.

74      V zvezi s tem je treba, prvič, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da člen 10 Kadrovskih predpisov Komisiji nalaga, da odboru za Kadrovske predpise predloži prvi predlog o spremembi Kadrovskih predpisov, ki ga je sprejela 29. junija 2011, opozoriti, da člen 10 Kadrovskih predpisov Komisiji nalaga, da odboru za Kadrovske predpise predloži „vse[…] predlog[e] za revizijo Kadrovskih predpisov“. V obravnavani zadevi pa, po eni strani, iz spisa izhaja, da besedilo, ki ga je Komisija sprejela 29. junija 2011, uradno ni bil predlog o spremembi Kadrovskih predpisov, temveč osnutek predloga o spremembi Kadrovskih predpisov, katerega namen je bilo posvetovanje s SZU pred predložitvijo uradnega predloga o spremembi Kadrovskih predpisov Svetu in Parlamentu. Po drugi strani je treba navesti tudi, da je Komisija besedilo, ki ga je predložila odboru za Kadrovske predpise 21. novembra 2011, nato poslala Parlamentu in Svetu kot zakonodajni predlog v smislu člena 294(2) PDEU v okviru rednega zakonodajnega postopka, v katerem ti instituciji v skladu s členom 336 PDEU sprejemata Kadrovske predpise in PZDU ter njihove spremembe.

75      Zato je treba trditev tožeče stranke, da je Komisija kršila člen 10 Kadrovskih predpisov, ker odboru za Kadrovske predpise ni predložila prvega osnutka predloga o spremembi Kadrovskih predpisov, zavrniti kot neutemeljeno.

76      Drugič, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da naj bi bil s posvetovanjem z odborom za Kadrovske predpise dne 17. in 18. julija 2013 kršen člen 10 Kadrovskih predpisov, ker naj bi se to posvetovanje izvedlo v prepozni fazi zakonodajnega postopka, tako da naj bi bil posvetovanju odvzet polni učinek, je treba navesti, da člen 10 Kadrovskih predpisov Komisiji nalaga obveznost posvetovanja, in to ne le, ko gre za uradne predloge, temveč tudi, ko gre za bistvene spremembe, ki jih namerava vnesti v že prej obravnavane predloge, razen če ne bi zadevne spremembe po svojem bistvu ustrezale spremembam, ki jih je predlagal odbor za Kadrovske predpise (sodbi z dne 11. julija 2007, Centeno Mediavilla in drugi/Komisija, T‑58/05, EU:T:2007:218, točka 35; z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 129, in z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet, T‑75/14, EU:T:2017:813, točka 99).

77      Tako razlago narekujeta tako besedilo člena 10 Kadrovskih predpisov kot vloga odbora za Kadrovske predpise. Po eni strani ta določba namreč s tem, da določa posvetovanje z odborom za Kadrovske predpise brez pridržkov ali izjem o vsakem predlogu za revizijo Kadrovskih predpisov, daje obveznosti, ki jo opredeljuje, širok obseg. Njeno besedilo torej očitno ni v skladu z ozko razlago njenega obsega. Po drugi strani odbor za Kadrovske predpise kot paritetni organ, ki združuje predstavnike uprav in predstavnike uslužbencev vseh institucij, pri čemer so ti demokratično izvoljeni, upošteva in izraža interese javnih uslužbencev Unije v celoti (sodbe z dne 11. julija 2007, Centeno Mediavilla in drugi/Komisija, T‑58/05, EU:T:2007:218, točka 36; z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 130, in z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet, T‑75/14, EU:T:2017:813, točka 100).

78      Iz tega izhaja, da se mora Komisija, če v rednem zakonodajnem postopku spremeni svoj predlog za revizijo Kadrovskih predpisov, ponovno posvetovati z odborom za Kadrovske predpise, preden Svet sprejme zadevne regulativne določbe, če ta sprememba bistveno vpliva na sistematiko predloga (sodbi z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 135, in z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet, T‑75/14, EU:T:2017:813, točka 101).

79      V obravnavani zadevi pa je treba ugotoviti, da Komisija, čeprav je uporabila svojo pristojnost za zakonodajno pobudo s predložitvijo predloga o spremembi Kadrovskih predpisov Evropskemu parlamentu in Svetu 13. decembra 2011, ni uporabila tega pooblastila za spremembo navedenega predloga (sodba z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet, T‑75/14, EU:T:2017:813, točka 102).

80      Komisija je sicer sodelovala pri tristranskih pogajanjih v zadevnem rednem zakonodajnem postopku. V skladu s točko 13 Skupne izjave o praktičnih ureditvah za postopek soodločanja (člen 251 Pogodbe ES) (UL 2007, C 145, str. 5), ki so jo 13. junija 2007 podali Parlament, Svet in Komisija in ki ureja ta neformalna srečanja, je v fazi prve obravnave v Parlamentu vloga Komisije omejena na spodbujanje stikov „za olajšanje vodenja postopkov v prvi obravnavi“ in za izvajanje „svoj[e] pravic[e] do pobude z namenom, da se uskladita stališči [P]arlamenta in Sveta, z upoštevanjem ravnotežja med institucijami in vloge, ki ji jo podeljuje Pogodba“ (sodba z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet, T‑75/14, EU:T:2017:813, točka 103).

81      Tako dejstvo, da so tristranska pogajanja, ki so v obravnavani zadevi potekala v fazi prve obravnave v Parlamentu, s sodelovanjem Komisije, katere vloga je predstavljena zgoraj v točki 80, pripeljala do kompromisa med Parlamentom in Svetom, da bi se spremenil predlog o spremembi Kadrovskih predpisov, ne pomeni, da je Komisija spremenila navedeni predlog (sodba z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet, T‑75/14, EU:T:2017:813, točka 104).

82      Poleg tega je treba navesti, da tega, da je Parlament v fazi prve obravnave sprejel besedilo, s katerim je bil spremenjen predlog o spremembi Kadrovskih predpisov, prav tako ni mogoče enačiti s tem, da je Komisija sama spremenila svoj prvotni predlog (sodba z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet, T‑75/14, EU:T:2017:813, točka 105).

83      Iz zgoraj navedenega je razvidno, da se Komisiji ni bilo treba ponovno posvetovati z odborom za Kadrovske predpise v skladu s členom 10 Kadrovskih predpisov niti po uspešnem končanju tristranskih pogajanj v fazi prve obravnave v Parlamentu niti po tem, ko je Parlament sprejel ta predlog v fazi prve obravnave (sodba z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet, T‑75/14, EU:T:2017:813, točka 106).

84      V zvezi s tem se tožeča stranka ne more utemeljeno sklicevati na okoliščino, da je Komisija, čeprav ji tega ni bilo treba storiti, z dopisom z dne 5. julija 2013 odboru za Kadrovske predpise poslala stališče Parlamenta v fazi prve obravnave z dne 2. julija 2013, pri čemer je Komisija navedla, da po njenem mnenju predlog o spremembi Kadrovskih predpisov, ki ga je predložila odboru za Kadrovske predpise 21. novembra 2011, v rednem zakonodajnem postopku ni bil bistveno spremenjen in da se v tej fazi zakonodajnega postopka člen 10 Kadrovskih predpisov ne uporabi. Taka okoliščina namreč ni upoštevna za zakonitost postopka sprejetja Uredbe št. 1023/2013 in zlasti glede spoštovanja obveznosti Komisije, ki jo ima v obravnavani zadevi na podlagi člena 10 Kadrovskih predpisov.

85      Zato je treba trditev tožeče stranke, da naj bi se posvetovanje z odborom za Kadrovske predpise 17. in 18. julija 2013, potem ko mu je Komisija predložila navedeno stališče 5. julija 2013, izvedlo v prepozni fazi zadevnega zakonodajnega postopka in da naj bi bil tako posvetovanju v nasprotju s členom 10 Kadrovskih predpisov odvzet polni učinek, zavrniti kot neutemeljeno.

–       Kršitev postopka posvetovanja

86      Tožeča stranka trdi, da se Komisija ni posvetovala s SZU pred sprejetjem prvega osnutka predloga o spremembi Kadrovskih predpisov, ki je bil sprejet 29. junija 2011, in da se ni posvetovala s SZU niti o drugem osnutku predloga o spremembi Kadrovskih predpisov z dne 13. decembra 2011. Poleg tega tožeča stranka trdi, da sta bila sestanka posvetovalnega odbora, ki sta bila organizirana 6. maja 2013 in 20. junija 2013, informativna sestanka, na katerih SZU ni bil posredovan noben dokument niti ni bilo opravljeno nobeno posvetovanje in na podlagi katerih posvetovalni odbor ni predložil nobenega poročila, iz katerega bi izhajala razhajanja med udeleženimi stranmi, s čimer naj bi bil kršen sklep Sveta z dne 23. junija 1981. Tožeča stranka prav tako trdi, da je Svet zavrnil zahtevo SZU, da se posvetovalni odbor še naprej sestaja ves čas tristranske razprave, ki je trajala od 13. maja 2013 do 25. junija 2013.

87      V zvezi s tem je treba, prvič, glede neobstoja posvetovanja s SZU pred sprejetjem prvega osnutka predloga o spremembi Statuta Komisije z dne 29. junija 2011 navesti, da ta okoliščina ni upoštevna za zakonitost rednega zakonodajnega postopka, ki se je začel pozneje, in sicer 13. decembra 2011, s posredovanjem drugega osnutka predloga o spremembi Kadrovskih predpisov Parlamentu in Svetu v obliki zakonodajnega predloga. Zato je treba to trditev zavrniti kot brezpredmetno.

88      Drugič, glede trditve tožeče stranke, da se Komisija pred sprejetjem osnutka predloga o spremembi Kadrovskih predpisov z dne 13. decembra 2011 ni posvetovala s SZU, je treba navesti, da se je s SZU, kot je ugotovilo Splošno sodišče v točki 4 sodbe z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet (T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489), Komisija 7. septembra 2011 posvetovala s SZU glede drugega osnutka predloga o spremembi Kadrovskih predpisov ter da so upravna, tehnična in politična usklajevanja med Komisijo in SZU nato glede tega potekala 6. oktobra 2011, 28. oktobra 2011 in 7. novembra 2011.

89      Ker tožeča stranka ni predložila nobenega pravnega ali dejanskega elementa, na podlagi katerega bi lahko izpodbila to ugotovitev, je treba trditev tožeče stranke, da se Komisija s SZU ni posvetovala preden je sprejela drugi osnutek predloga o spremembi Kadrovskih predpisov in ga posredovala Parlamentu in Svetu 13. decembra 2011, zavrniti kot neutemeljeno.

90      Tretjič, glede očitka tožeče stranke, da SZU na sestankih posvetovalnega odbora z dne 6. maja 2013 in 20. junija 2013 ni bil razdeljen noben dokument, je treba navesti, da je Splošno sodišče ta očitek že preučilo in ga zavrnilo v sodbi z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet (T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489).

91      Tako je Splošno sodišče v točki 161 sodbe z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet (T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489), navedlo, da postopek posvetovanja, določen s sklepom Sveta z dne 23. junija 1981, niti ne določa niti ne prepoveduje predložitve pisnih dokumentov SZU, da bi se pripravili na usklajevalne sestanke ali na samih usklajevalnih sestankih.

92      Kot je Splošno sodišče navedlo v točki 162 sodbe z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet (T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489), je v skladu s točko I.8 sklepa Sveta z dne 23. junija 1981 v povezavi z razlagalno izjavo Sveta z dne 6. maja 2013 namen posvetovalnega postopka, določenega s to odločbo, preučiti vse razpoložljive informacije in stališča udeleženih strani, da bi se čim bolj poenostavilo usklajevanje stališč in seznanilo predstavnike držav članic s stališči uslužbencev in upravnih organov, preden se v rednem zakonodajnem postopku sprejmejo konkretni sklepi.

93      Glede na predmet posvetovalnega postopka, določenega s sklepom Sveta z dne 23. junija 1981, je odgovor na vprašanje, ali je Svet dolžan informacije, ki so mu na voljo, SZU sporočati v pisni obliki, tako da lahko SZU izrazijo svoje stališče, torej odvisen od seznanjenosti SZU z zadevnimi informacijami, od narave in obsega teh informacij ter od časovnih in tehničnih omejitev, ki so značilne za potek tristranskih pogajanj (sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 163).

94      V obravnavani zadevi je treba glede prvega sestanka posvetovalnega odbora, katerega namen je bil sprejetje pogajalskega mandata Sveta za tristranska pogajanja, navesti, da Svet ni bil dolžan SZU posredovati pisnih dokumentov, ker so bili SZU seznanjeni s predlogom o spremembi Kadrovskih predpisov, na katerega bi se morala nanašati ravno ta pogajanja (sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 164).

95      Glede drugega sestanka posvetovalnega odbora, ki je potekal 20. junija 2013, potem ko so Parlament, Svet in Komisija 19. junija 2013 dosegli začasni kompromis o predlogu revizije Kadrovskih predpisov, je treba navesti, da so bi bili SZU sicer seznanjeni z vsebino predloga o spremembi Kadrovskih predpisov in nekaterih predlogov držav članic, kot je razvidno iz zloženke, ki jo je 17. septembra 2012 objavilo več SZU, vendar pa SZU niso bili seznanjeni z natančnim izidom tristranskih pogajanj, ki so se med drugim nanašala na te predloge (sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 165).

96      Zato bi moral Svet ob upoštevanju narave in obsega sprememb, ki so bile uvedene v predlogu o spremembi Kadrovskih predpisov med tristranskim pogajanjem, SZU posredovati vse razpoložljive informacije, tako da bi SZU omogočil, da učinkovito podajo svoja stališča o teh spremembah. S tem se torej načeloma zahteva, da imajo lahko navedeni SZU podporo v pisni obliki, da se lahko učinkovito odzovejo (sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 166).

97      Vendar je treba opozoriti, da besedilo, ki je izšlo iz začasnega kompromisa z dne 19. junija 2013, 20. junija 2013 še ni bilo na voljo, kar pomeni, da fizično ni moglo biti dano na voljo članom SZU, sodelujočim v posvetovalnem odboru (sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 167).

98      V teh okoliščinah Svetu ni mogoče očitati, da je na sestanku posvetovalnega odbora 20. junija 2013 ustno predstavil glavne elemente začasnega kompromisa, doseženega 19. junija 2013, pri čemer je ta predstavitev v posebnih okoliščinah obravnavane zadeve, v katerih so obstajale časovne in tehnične omejitve, ki so značilne za potek tristranskih pogajanj, ustrezala edinemu mogočemu načinu obveščanja SZU (sodba z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 169).

99      Poleg tega je treba na eni strani opozoriti, da je Svet članom SZU, sodelujočim v posvetovalnem odboru, posredoval besedilo začasnega kompromisa skupaj s pojasnili 24. junija 2013 zvečer ter besedilo končnega kompromisa prav tako skupaj s pojasnili 27. junija 2013, torej pred sprejetjem konkretnega sklepa držav članic v smislu točke I.8 sklepa Sveta z dne 23. junija 1981, ko je Odbor stalnih predstavnikov (Coreper) 28. junija 2013 obravnaval besedilo končnega kompromisa. Na drugi strani je treba poudariti, da SZU, ki so sodelovali v posvetovalnem odboru, niso pravočasno zahtevali organizacije novega sestanka, da bi se izjavili o besedilu začasnega ali celo končnega kompromisa (sodbi z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 170, in z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet, T‑75/14, EU:T:2017:813, točke od 119 do 122).

100    Ugotoviti pa je treba, da tožeča stranka ne navaja nobenega novega dejanskega ali pravnega elementa, s katerim bi bilo mogoče izpodbiti ugotovitve Splošnega sodišča v sodbah – ki sta postali pravnomočni – z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet (T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489), in z dne 16. novembra 2017, USFSPEI/Parlament in Svet (T‑75/14, EU:T:2017:813), na kateri je bilo opozorjeno zgoraj v točkah od 91 do 99, tako da je treba očitek tožeče stranke, da sta bila sestanka posvetovalnega odbora dne 6. maja 2013 in 20. junija 2013 le splošna informativna sestanka, na katerih SZU ni bil razdeljen noben dokument in na katerih ni prišlo do nobenega usklajevanja, zavrniti kot neutemeljen.

101    Četrtič, trditev tožeče stranke, da posvetovalni odbor po sestankih 9. maja 2013 in 23. junija 2013 ni predložil poročila, v katerem bi bila predstavljena različna stališča udeleženih strani, je treba zavrniti kot neutemeljeno. Navesti je namreč treba, da predsednik posvetovalnega odbora v skladu s členom I.7 sklepa Sveta z dne 23. junija 1981 v povezavi s smernico 5 razlagalne izjave Sveta z dne 6. maja 2013 v fazi obravnave Sveta o predlogu o spremembi Kadrovskih predpisov poroča Coreperju v imenu posvetovalnega odbora po vsakem sestanku, na katerem so udeleženci predstavili svoja stališča. Vendar je treba navesti, da iz sporočila generalnega sekretarja Sveta o reformi Kadrovskih predpisov, ki je bil 28. junija 2013 poslan uslužbencem Sveta in ga je predložila tožeča stranka, izhaja, da je generalni sekretar Sveta uslužbencem te institucije sporočil, da je Coreperju predstavil izid sestanka posvetovalnega odbora z dne 20. junija 2013. Poleg tega iz dokumentov, ki jih je predložil Svet, izhaja, da je generalni sekretar Sveta, predsednik posvetovalnega odbora – čeprav po sestankih posvetovalnega odbora z dne 6. maja 2013 in z dne 20. junija 2013 ni bilo pripravljeno nobeno pisno poročilo – Coreperju 8. maja 2013 oziroma 26. junija 2013 dejansko pripravil ustno poročilo.

102    Petič, očitek tožeče stranke, da je generalni sekretar Sveta zavrnil zahtevo SZU, da se posvetovalni odbor še naprej sestaja ves čas tristranske razprave, je tudi treba zavrniti kot neutemeljen. V skladu s členom I.5 sklepa Sveta z dne 23. junija 1981 v povezavi s smernico 5 razlagalne izjave Sveta z dne 6. maja 2013 v fazi prve obravnave Sveta o predlogu o spremembi Kadrovskih predpisov posvetovalni odbor skliče njegov predsednik, če to zahteva ena od strani. Iz tega izhaja, da je generalni sekretar Sveta, ki je predsedoval posvetovalnemu odboru – čeprav bi lahko predstavniki zaposlenih, ki so jih imenovali reprezentativni SZU in so člani posvetovalnega odbora, večkrat zahtevali sestanek navedenega odbora – utemeljeno zavrnil splošno zahtevo, kot je ta, da se posvetovalni odbor še naprej sestaja ves čas tristranske razprave.

103    Glede na zgornje preudarke je treba drugi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

 Peti tožbeni razlog: kršitev zakonodajnega postopka

104    Tožeča stranka opozarja, da predlog o spremembi Kadrovskih predpisov, ki ga je Komisija predložila Svetu in Parlamentu 13. decembra 2011, ni določal prekinitve uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov za leti 2013 in 2014 niti uporabe solidarnostne dajatve v istem obdobju. Po mnenju tožeče stranke je Svet šele med tristransko razpravo vnesel te spremembe, pri čemer je povzel sklepe Evropskega sveta z dne 7. in 8. februarja 2013. Svet naj bi s tem kršil člen 296 PDEU, ki določa, da Evropski parlament in Svet pri obravnavi osnutkov zakonodajnih aktov ne sprejmeta nobenega akta, za katerega na zadevnem področju ni določen ustrezen zakonodajni postopek. Poleg tega je po mnenju tožeče stranke Evropski svet s sprejetjem sklepov z dne 7. in 8. februarja 2013, ki jih je nato povzel Svet, kršil člen 15(1) PEU, ki določa, da Evropski svet ne opravlja zakonodajne funkcije.

105    Svet in Parlament trditve tožeče stranke izpodbijata.

106    Najprej je treba navesti, da trditve tožeče stranke temeljijo na napačni predpostavki, da naj bi ukrep uporabe solidarnostne dajatve v višini 6 %, čeprav je bila uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov prekinjena, izhajal iz sklepov Evropskega sveta z dne 7. in 8. februarja 2013 ter naj bi ga Svet in Parlament preprosto povzela pri sprejemanju Uredbe št. 1023/2013. Vendar je treba navesti, da so sklepi Evropskega sveta z dne 7. in 8. februarja 2013, izdani v okviru smernic o večletnem finančnem okviru, sicer določali, da se prekine uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov za dve leti ter uporabi dajatev v višini 6 % „kot del reforme plačne metode“, vendar ti sklepi niso določali, da bi se navedena dajatev uporabljala v zadevnem obdobju prekinitve.

107    Vsekakor je treba poudariti, da trditev tožeče stranke, ki se nanašajo na kršitev člena 296 PDEU in člena 15(1) PEU, ni mogoče sprejeti.

108    Tako je treba, prvič, glede tega, da je Svet domnevno kršil člen 296, tretji odstavek, PDEU, opozoriti, da v skladu s to določbo „Evropski parlament in Svet pri obravnavi osnutkov zakonodajnih aktov ne sprejmeta nobenega akta, za katerega na zadevnem področju ni predviden ustrezen zakonodajni postopek“.

109    V skladu s členom 336 PDEU Parlament in Svet Kadrovske predpise in PZDU določita po posvetovanju z drugimi zadevnimi institucijami z uredbo, sprejeto po rednem zakonodajnem postopku.

110    V obravnavani zadevi sta Svet in Parlament, ki jima je Komisija 13. decembra 2011 predložila predlog o spremembi Kadrovskih predpisov, sprejela Uredbo št. 1023/2013, potem ko je Parlament 2. julija 2013 sprejel stališče v fazi prve obravnave in ko je Svet 10. oktobra 2013 to stališče odobril v skladu s členom 294(3) in (4) PDEU.

111    Ugotoviti je torej treba, da v obravnavani zadevi Parlament in Svet nista sprejela drugih aktov, kot so tisti, ki so sprejeti v skladu z rednim zakonodajnim postopkom.

112    Poleg tega je treba navesti, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, iz člena 296, tretji odstavek, PDEU ne izhaja, da ta določba nasprotuje temu, da bi Svet lahko upošteval sklepe Evropskega sveta, kadar uporabi možnost, da odstopi od zakonodajnega predloga Komisije, ki ga ne zavezuje. Opozoriti je namreč treba, da je Svet v okviru zakonodajne oblasti, ki je Svetu skupaj s Parlamentom priznana s členom 14(1) PEU, členom 16(1) PEU in členom 289 PDEU ter ki izhaja iz načela dodelitve pristojnosti, določenega v členu 13(2) PEU, in širše iz načela institucionalnega ravnovesja, ki je značilno za institucionalno strukturo Unije (glej po analogiji sodbo z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 146), pristojen, da opravlja funkcijo oblikovanja politike in usklajevanja v skladu s pogoji, določenimi s Pogodbama.

113    Iz tega sledi, da je treba trditev tožeče stranke v zvezi s kršitvijo člena 296 PDEU zavrniti kot neutemeljeno.

114    Drugič, glede trditve tožeče stranke, da je Evropski svet kršil člen 15(1) PEU in s tem posegel v zakonitost zakonodajnega postopka, na podlagi katerega je bila sprejeta Uredba št. 1023/2013, je treba najprej opozoriti, da so Komisija, Svet in Parlament, kot je bilo ugotovljeno zgoraj v točki 111, spoštovali redni zakonodajni postopek, ki se uporablja v obravnavani zadevi.

115    Dalje je treba opozoriti, da člen 15(1) PEU določa, da „Evropski svet daje Uniji potrebne spodbude za njen razvoj in zanj opredeljuje splošne politične usmeritve in prednostne cilje. Ne opravlja zakonodajne funkcije.“

116    Navesti pa je treba, da ta določba ne nasprotuje temu, da Evropski svet sprejme stališče o vprašanju, ki je predmet zakonodajnega postopka.

117    Nazadnje je treba opozoriti, da domnevni vpliv „politične“ narave sklepov Evropskega sveta o zakonodajnih pooblastilih Parlamenta in Sveta ne more biti razlog za to, da Splošno sodišče razglasi ničnost izpodbijanega sklepa (glej v tem smislu sodbi z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 145, in z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 86).

118    Iz tega sledi, da je treba trditev tožeče stranke, da je Evropski svet posegel v zakonitost zakonodajnega postopka, na podlagi katerega je bila sprejeta Uredba št. 1023/2013, ker je sprejel sklepe z dne 7. in 8. februarja 2013, zavrniti kot neutemeljeno.

119    Poleg tega, če je treba trditev tožeče stranke, ki se nanaša na kršitev člena 15(1) PEU, samo po sebi šteti za ugovor nezakonitosti zoper sklepe Evropskega sveta z dne 7. in 8. februarja 2013, je treba opozoriti, da cilj člena 277 PDEU ni omogočiti stranki, da v katerem koli pravnem sredstvu izpodbija uporabo katerega koli splošnega akta, zato mora biti obseg ugovora nezakonitosti omejen na to, kar je nujno potrebno za rešitev spora. Iz tega izhaja, da mora biti splošni akt, katerega zakonitosti se ugovarja, v zadevi, ki je predmet tožbe, neposredno ali posredno uporaben ter da mora med izpodbijano posamično odločbo in tem splošnim aktom obstajati neposredna pravna vez (glej sodbo z dne 4. oktobra 2018, Tataram/Komisija, T‑546/16, neobjavljena, EU:T:2018:644, točka 45 in navedena sodna praksa).

120    Ugotoviti pa je treba, da takšna pravna vez med posamično odločbo, ki je predmet te tožbe, in sicer odločitvijo o določitvi osebnega prejemka za tožečo stranko za januar 2014, s katero je bil zanjo prvič uporabljen člen 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013, in sklepi Evropskega sveta z dne 7. in 8. februarja 2013 v obravnavani zadevi ni podana, tako da je treba trditev tožeče stranke v delu, v katerem jo je treba šteti za ugovor nezakonitosti zoper sklepe Evropskega sveta z dne 7. in 8. februarja 2013, zavreči kot nedopustno.

121    Peti tožbeni razlog je treba tako v celoti zavrniti.

 Šesti tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve

122    Tožeča stranka trdi, da razlogi, navedeni v Uredbi št. 1023/2013 za utemeljitev uporabe solidarnostne dajatve, določene v členu 66a Kadrovskih predpisov, in sicer posebej težke gospodarske razmere, niso drugačni od razlogov za utemeljitev uporabe podobnih dajatev v preteklosti. Tožeča stranka v zvezi s tem navaja uvodno izjavo 1 Uredbe Sveta (Euratom, ESPJ, EGS) št. 3821/81 z dne 15. decembra 1981 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropskih skupnosti in pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropskih skupnosti (UL 1981, L 386, str. 1), iz katere naj bi izhajalo, da je uporaba posebne dajatve na neto osebne prejemke, pokojnine in odpravnine, ki jih izplačujejo Skupnosti, postala smotrna zaradi posebej težkih gospodarskih in socialnih razmer. Naložitev solidarnostne dajatve v obdobju, v katerem je uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov prekinjena, pa naj bi pomenila nov ukrep, ki utemeljuje posebno obrazložitev, ki v obravnavani zadevi ni podana. Poleg tega tožeča stranka trdi, da je v obrazložitvi Uredbe št. 1023/2013 s tem, da so v uvodnih izjavah 12 in 13 navedene uredbe navedeni sklepi Evropskega sveta z dne 7. in 8. februarja 2013, naveden sklic na akt, ki v zakonodajnem postopku Unije ni bil določen, kar naj bi bilo v nasprotju s členom 296 PDEU.

123    Svet in Parlament trditve tožeče stranke izpodbijata.

124    Opozoriti je treba, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, zahtevana v členu 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta in mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt sprejela, in sicer tako, da se lahko zadevne osebe seznanijo z razlogi za sprejeti ukrep in da pristojno sodišče lahko opravi nadzor. To zahtevo je treba presojati glede na okoliščine posamezne zadeve, zlasti glede na vsebino akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, ki jih akt neposredno in posamično zadeva. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker je treba to, ali so z obrazložitvijo izpolnjene zahteve iz člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 15. septembra 2016, U4U in drugi/Parlament in Svet, T‑17/14, neobjavljena, EU:T:2016:489, točka 181 in navedena sodna praksa).

125    Poleg tega je v skladu s sodno prakso v obrazložitvi splošnih aktov, kot je Uredba št. 1023/2013, lahko navedeno le splošno stanje, ki je vodilo k njihovemu sprejetju, in splošni cilji, ki jih namerava zakonodajalec uresničiti, ne da bi bila potrebna posebna obrazložitev v zvezi z vsemi podrobnostmi, ki bi lahko izhajale iz takšnih aktov. Tako ni treba obrazložiti vsake spremembe Kadrovskih predpisov, ampak je dovolj, da zakonodajalec razloži bistvo ukrepov, čeprav le na kratko, če je razlaga jasna in upoštevna (sodbi z dne 29. novembra 2006, Campoli/Komisija, T‑135/05, EU:T:2006:366, točka 159, in z dne 23. aprila 2008, Pickering/Komisija, F‑103/05, EU:F:2008:45, točka 121).

126    V obravnavani zadevi je treba, prvič, navesti, da sta prekinitev uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov za leti 2013 in 2014 ter uporaba solidarnostne dajatve od 1. januarja 2014 le sestavna dela obsežne reforme Kadrovskih predpisov, ki sta jo Parlament in Svet izvedla s sprejetjem Uredbe št. 1023/2013.

127    Drugič, navesti je treba, da je v uvodnih izjavah 11, 12 in 13 Uredbe št. 1023/2013 navedeno:

„(11)      Morebitne ugodnosti, ki jih imajo uradniki in drugi uslužbenci Evropske unije zaradi uporabe metode, bi bilo treba uravnovesiti s ponovno uvedbo sistema dajatve. Kot v primeru [večletnega mehanizma za posodabljanje osebnih prejemkov] se lahko uporaba solidarnostne dajatve začasno podaljša. V trenutnih okoliščinah se zdi primerno solidarnostno dajatev povišati glede na stopnjo posebne dajatve, ki se je uporabljala v obdobju od leta 2004 do leta 2012, ter poskrbeti za bolj progresivno stopnjo. In sicer zato, da se upoštevajo še posebej težke gospodarske in socialne razmere v Uniji in njihove posledice za javne finance po vsej Uniji. Potreba po konsolidaciji javnih financ v Uniji, tudi kratkoročno, zahteva hiter in izjemen solidarnostni prispevek osebja institucij Unije. Zato bi se morala taka solidarnostna dajatev od 1. januarja 2014 uporabljati za vse uradnike in druge uslužbence Unije.

(12)      Evropski svet je 8. februarja 2013 v sklepih o večletnem finančnem okviru poudaril, da konsolidacija javnih financ kratkoročno, srednjeročno in dolgoročno zahteva izjemno prizadevanje vsake javne uprave in njenega osebja, da bi se izboljšala učinkovitost in uspešnost in z namenom prilagajanja spreminjajočim se gospodarskim razmeram. Ta poziv je dejansko izpostavil cilj iz predloga Komisije iz leta 2011 za spremembo Kadrovskih predpisov in [PZDU], ki si je prizadeval zagotoviti stroškovno učinkovitost in poudaril, da sedanji izzivi Evropske unije zahtevajo izjemno prizadevanje prav vsake javne uprave in prav vsakega člana osebja, da bi se izboljšala učinkovitost in z namenom prilagajanja spreminjajočim se gospodarskim in socialnim razmeram v Evropi. Poleg tega je Evropski svet kot del reforme Kadrovskih predpisov pozval k temu, da se na podlagi [večletnega mehanizma za posodabljanje osebnih prejemkov] za dve leti prekine prilagajanje osebnih prejemkov in pokojnin vsega osebja institucij Unije ter da se kot del reforme plačne metode ponovno uvede nova solidarnostna dajatev.

(13)      Ob upoštevanju navedenih sklepov, z namenom prilagoditve bodočim proračunskim omejitvam ter v želji pokazati solidarnost evropske javne uprave do strogih ukrepov držav članic zaradi finančne krize brez primere, zlasti pa do težkih socialnih in gospodarskih razmer v državah članicah ter v vsej Uniji, je treba za dve leti prekiniti [večletni mehanizem za posodabljanje osebnih prejemkov] za vse osebne prejemke, pokojnine in nadomestila ter navkljub takšni prekinitvi uveljaviti solidarnostno dajatev.“

128    Iz uvodne izjave 11 Uredbe št. 1023/2013 tako izhaja, da sta Parlament in Svet utemeljila uporabo solidarnostne dajatve od 1. januarja 2014 s potrebo po uravnovešenju morebitnih ugodnosti, ki jih imajo uradniki in drugi uslužbenci Unije zaradi uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov. Iz te uvodne izjave tudi izhaja, da je odločitev o uporabi te solidarnostne dajatve od 1. januarja 2014 v skladu s ciljem „konsolidacije javnih financ v Uniji, tudi kratkoročno“, s „hitrim in izjemnim solidarnostnim prispevkom osebja institucij Unije“. V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, iz iste uvodne izjave izhaja, da sklicevanje na še posebej težke gospodarske in socialne razmere v Uniji ne utemeljuje uporabe solidarnostne dajatve, kot je to veljalo za posebno dajatev, ki se je uporabljala na podlagi Uredbe št. 3821/81, temveč povišanje stopnje solidarnostne dajatve v primerjavi s stopnjo posebne dajatve, ki se je uporabljala med letoma 2004 in 2012, in uporabo bolj progresivne stopnje.

129    Poleg tega je treba navesti, da sta Parlament in Svet v uvodnih izjavah 12 in 13 Uredbe št. 1023/2013 – v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka – navedla razloge, ki utemeljujejo odločitev za uporabo solidarnostne dajatve od 1. januarja 2014, čeprav je bila uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov za leti 2013 in 2014 prekinjena. Iz navedenih uvodnih izjav izhaja, da je bil namen te odločitve upoštevati ne samo sklepe Evropskega sveta z dne 7. in 8. februarja 2013, ampak tudi „bodoče proračunske omejitve“, „zlasti […] težke socialne in gospodarske razmere v državah članicah ter v vsej Uniji“ ter pokazati „solidarnost evropske javne uprave do strogih ukrepov držav članic zaradi finančne krize brez primere“.

130    Zato je treba šteti, da obrazložitev iz uvodnih izjav 11, 12 in 13 Uredbe št. 1023/2013 ustreza merilom iz sodne prakse, navedenim zgoraj v točkah 124 in 125. V Uredbi št. 1023/2013 je namreč navedeno razlogovanje zakonodajalca Unije in splošni cilji, ki se uresničujejo. Z Uredbo št. 1023/2013 so uradniki zadostno obveščeni o razlogih za uporabo solidarnostne dajatve v obdobju, v katerem je uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov prekinjena.

131    Poleg tega je treba v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da sta Parlament in Svet kršila obveznosti obrazložitve, ker je v uvodnih izjavah 12 in 13 Uredbe št. 1023/2013 naveden sklic na sklepe Evropskega sveta z dne 7. in 8. februarja 2013, tako kot Svet navesti, da morajo biti pravni akti v skladu s členom 296 PDEU sicer obrazloženi, vendar to ne izključuje tega, da se zakonodajalec v uvodni izjavi sklicuje na politične usmeritve, ki jih določi Evropski svet.

132    Zato je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, zavrniti kot neutemeljen.

 Prvi tožbeni razlog: kršitev pretrganja povezave med uporabo metode za samodejno prilagoditev osebnih prejemkov iz Priloge XI h Kadrovskim predpisom in solidarnostno dajatvijo ter kršitev načela primerljivosti

133    Tožeča stranka trdi, da iz sodb z dne 3. julija 1985, Abrias in drugi/Komisija (3/83, EU:C:1985:283), in z dne 22. junija 1994, Rijnoudt in Hocken/Komisija (T‑97/92 in T‑111/92, EU:T:1994:69), izhaja, da načelo primerljivosti pomeni, da se lahko solidarnostna dajatev uporabi, le če se uporablja tudi metoda za prilagoditev osebnih prejemkov, ki pomeni protidajatev. Po mnenju tožeče stranke poleg tega iz uvodne izjave 11 Uredbe št. 1023/2013 in člena 66a(1) Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen z navedeno uredbo, izhaja, da je namen solidarnostne dajatve izravnati ugodnosti, ki jih imajo uradniki in uslužbenci Unije zaradi uporabe metode za posodabljanje. Ta povezava naj bi bila potrjena s členom 15 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 1023/2013, s katerim naj bi bile spremembe solidarnostne dajatve povezane s spremembami metode za prilagoditev osebnih prejemkov. Iz tega naj bi izhajalo, da zakonodajalec ni mogel določiti, da se solidarnostna dajatev uporablja v obdobju, v katerem je bila uporaba metode za prilagoditev osebnih prejemkov prekinjena.

134    Svet in Parlament trditve tožeče stranke izpodbijata.

135    Najprej je treba opozoriti, da lahko zakonodajalec Kadrovske predpise v skladu z ustaljeno sodno prakso kadar koli vnaprej spremeni, če meni, da je to v interesu službe, tudi če so te spremembe manj ugodne (sodbi z dne 30. septembra 1998, Ryan/Računsko sodišče, T‑121/97, EU:T:1998:232, točka 98, in z dne 11. julija 2007, Centeno Mediavilla in drugi/Komisija, T‑58/05, EU:T:2007:218, točka 86).

136    Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se mora nadzor zakonitosti, ki ga opravi sodišče Unije, na področjih, na katerih ima zakonodajalec Unije široko polje proste presoje, omejiti na preverjanje, ali pri zadevnem ukrepu ni bila storjena očitna napaka, oziroma ali niso bila zlorabljena pooblastila, oziroma ali zadevni organ ni očitno prekoračil meje svojega polja proste presoje (glej sodbo z dne 23. januarja 2007, Chassagne/Komisija, F‑43/05, EU:F:2007:14, točka 56 in navedena sodna praksa).

137    Trditve tožeče stranke je treba preučiti ob upoštevanju teh načel.

138    V zvezi s tem je treba najprej navesti, da iz sodb z dne 3. julija 1985, Abrias in drugi/Komisija (3/83, EU:C:1985:283), in z dne 22. junija 1994, Rijnoudt in Hocken/Komisija (T‑97/92 in T‑111/92, EU:T:1994:69), na kateri se sklicuje tožeča stranka, ne izhaja, da bi obstajalo načelo prava Unije, v skladu s katerim bi se lahko solidarnostna dajatev uporabila, le če se uporablja tudi metoda za prilagoditev osebnih prejemkov.

139    Tako so tožeče stranke v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 3. julija 1985, Abrias in drugi/Komisija (3/83, EU:C:1985:283), posredno izpodbijale zakonitost Uredbe št. 3821/81, s katero je bil v členu 66a Kadrovskih predpisov uveden krizni prispevek. Sodišče je v točkah 15 in 21 navedene sodbe ugotovilo, da je bilo strinjanje najbolj reprezentativnih sindikatov, da bodo v obliki izjemnega in enotnega ukrepa za osebne prejemke sodelovali pri posledicah posebej težkih gospodarskih in socialnih razmer v Skupnosti, uravnoteženo s sprejetjem metode za uskladitev osebnih prejemkov, ki je ohranila načelo primerljivosti, v skladu s katerim, se je – da bi se odločilo, ali je primerno prilagoditi osebne prejemke uradnikov Skupnosti – upoštevalo zlasti morebitno povečanje plač v javnih službah v državah članicah.

140    Enako so tožeče stranke v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 22. junija 1994, Rijnoudt in Hocken/Komisija (T‑97/92 in T‑111/92, EU:T:1994:69), izpodbijale zakonitost Uredbe Sveta (ESPJ, EGS, Euratom) št. 3831/91 z dne 19. decembra 1991 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropskih skupnosti in pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropskih skupnosti zaradi uvedbe prehodnega prispevka (UL 1991, L 361, str. 7), s katero je bil uveden člen 66a v Kadrovskih predpisih zaradi uvedbe prehodnega prispevka. Splošno sodišče je v odgovor na tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo obveznosti obrazložitve opozorilo na preambulo Uredbe št. 3831/91, v kateri je navedeno, da „[…] [je] iz sklepov posvetovalnega odbora izhaja[lo], da bi bilo treba uporabiti začasni ukrep za osebne prejemke, ki jih izplačujejo Skupnosti, v obliki prehodnega prispevka, odtegnjenega pri viru, skupaj s sprejetjem metode, ki določa podrobna pravila za uporabo členov 64 in 65 Kadrovskih predpisov kot soodvisna dejavnika celovite rešitve“.

141    Tako iz sodb z dne 3. julija 1985, Abrias in drugi/Komisija (3/83, EU:C:1985:283), in z dne 22. junija 1994, Rijnoudt in Hocken/Komisija (T‑97/92 in T‑111/92, EU:T:1994:69), izhaja, da je zakonodajalec v preteklosti sprejel splošni pristop, v skladu s katerim je uporaba posebne dajatve za osebne prejemke uradnikov in uslužbencev Unije uravnotežena z uporabo metode, ki pod nekaterimi določenimi pogoji omogoča prilagoditev zadevnih osebnih prejemkov ob upoštevanju morebitnega povečanja plač v javnih službah v državah članicah Unije.

142    Vendar je treba navesti, da je zakonodajalec v okviru svojega širokega polja proste presoje, navedenega zgoraj v točki 135, prosto odločal o tem, ali bo opustil, ohranil ali spremenil ta prejšnji pristop s tem, da je v Uredbi št. 1023/2013 določil, da se bo solidarnostna dajatev uporabljala v obdobju, v katerem je uporaba metode za prilagoditev osebnih prejemkov prekinjena.

143    Dalje je treba poudariti, da je zakonodajalec v Uredbi št. 1023/2013 dejansko vzpostavil povezavo med solidarnostno dajatvijo in metodo za posodabljanje osebnih prejemkov.

144    Tako iz člena 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013, izhaja, da se solidarnostna dajatev uporabi „za upoštevanje uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov in pokojnin uradnikov […]“.

145    Prav tako je treba navesti, da člen 15(2) Priloge XI h Kadrovskim predpisom v zvezi s podrobnimi pravili za uporabo členov 64 in 65 Kadrovskih predpisov v različici po začetku veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 določa, da mora biti vsakemu predlogu Komisije za spremembo navedene priloge pred iztekom obdobja uporabe te priloge, to je 31. decembra 2023, priložen predlog za spremembo člena 66a Kadrovskih predpisov.

146    Iz člena 15(3) Priloge XI h Kadrovskim predpisom, ki je bil uveden z Uredbo št. 1023/2013, izhaja tudi, da dokler Evropski parlament in Svet ne sprejmeta uredbe na podlagi predloga Komisije, se navedena priloga in člen 66a Kadrovskih predpisov še naprej začasno uporabljata po 31. decembru 2023.

147    Poleg tega je treba opozoriti, kot je bilo navedeno zgoraj v točki 128, da iz uvodne izjave 11 Uredbe št. 1023/2013 izhaja, da sta Parlament in Svet utemeljila uporabo solidarnostne dajatve od 1. januarja 2014 s potrebo po uravnovešenju morebitnih ugodnosti, ki jih imajo uradniki in drugi uslužbenci Unije zaradi uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov.

148    Vendar niti iz uvodne izjave 11 Uredbe št. 1023/2013 niti iz povezave med zadevnimi ukrepi, ki so navedeni zgoraj v točkah od 144 do 146, ni mogoče razbrati načela, v skladu s katerim se solidarnostna dajatev uporablja le sočasno z uporabo metode za prilagoditev osebnih prejemkov s svojo vlogo blažilca, če navedena metoda daje ugodnost uradnikom Unije.

149    Zadostuje navesti, da je zakonodajalec v okviru svojega širokega polja proste presoje izrecno določil, da se solidarnostna dajatev uporablja v obdobju, v katerem je bila uporaba metode za prilagoditev osebnih prejemkov prekinjena. V zvezi s tem iz uvodnih izjav 12 in 13 Uredbe št. 1023/2013 izhaja, da je zakonodajalec to odločitev utemeljil z uresničevanjem ciljev, navedenih zgoraj v točki 129. Tožeča stranka ni dokazala, da je ta odločitev pomenila očitno napako pri presoji ali zlorabo pooblastil v smislu sodne prakse, navedene zgoraj v točki 136.

150    Nazadnje je treba navesti, da v delu, v katerem je treba trditve tožeče stranke obravnavati tako, da se z njimi izpodbija zakonitost člena 66a Kadrovskih predpisov, ki je določal, da se solidarnostna dajatev uporabi od 1. januarja 2014, ker naj bi bila taka uporaba v nasprotju s členom 65(4) Kadrovskih predpisov, ki je določal prekinitev uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov, zadostuje opozoriti, da tako kot sta že razsodili Sodišče in Splošno sodišče v zvezi z uvedbo posebne dajatve z Uredbo št. 3821/81 in z uvedbo prehodnega prispevka z Uredbo št. 3831/91, zakonitosti spremembe Kadrovskih predpisov, uvedene z vstavitvijo nove določbe, ni mogoče izpodbijati na podlagi druge določbe Kadrovskih predpisov (sodbi z dne 3. julija 1985, Abrias in drugi/Komisija, 3/83, EU:C:1985:283, točka 20, in z dne 22. junija 1994, Rijnoudt in Hocken/Komisija, T‑97/92 in T‑111/92, EU:T:1994:69, točka 65).

151    Trditev tožeče stranke, da člen 66a Kadrovskih predpisov ni zakonit, ker od 1. januarja 2014 določa uporabo solidarnostne dajatve, čeprav je bila uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov prekinjena, je zato treba zavrniti kot neutemeljeno.

152    Glede na zgoraj navedene preudarke je treba prvi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

 Tretji tožbeni razlog: kršitev pridobljenih pravic

153    Tožeča stranka trdi, da se je načelo letne prilagoditve osebnih prejemkov zanjo vedno uporabljalo. Tožeča stranka opozarja, da je bila ta metoda, čeprav se je vedno sistematično podaljševala z nekaterimi prilagoditvami, določena za omejeno časovno obdobje. Tožeča stranka meni, da je pravica uradnikov Unije, da imajo koristi od razvoja kupne moči vzporedno s kupno močjo nacionalnih javnih uslužbencev na podlagi metode za posodabljanje osebnih prejemkov, pridobljena pravica in bistveni element njenega osebnega prejemka ter bistveni pogoj njenega razmerja z delodajalcem. Parlament in Svet naj bi s tem, da sta prekinila uporabo metode za posodabljanje osebnih prejemkov za dve zaporedni leti, ne da bi bili določeni prehodni ukrepi, kršila te pridobljene pravice.

154    Svet in Parlament trditve tožeče stranke izpodbijata.

155    Navesti je treba, da tožeča stranka s tem tožbenim razlogom izpodbija zakonitost člena 65(4) Kadrovskih predpisov, ki je bil uveden s členom 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013, v katerem je določena prekinitev uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov za leti 2013 in 2014.

156    Opozoriti pa je treba, kot je bilo ugotovljeno zgoraj v točkah 52 in 53, da lahko tožeča stranka za izpodbijanje odločitev o določitvi njenega osebnega prejemka za januar 2014 uveljavlja le nezakonitost člena 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013, in da ne more uspešno uveljavljati nezakonitosti člena 65(4) Kadrovskih predpisov, ki je bil uveden s členom 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013.

157    Iz tega sledi, da je treba drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pridobljenih pravic, zavrniti kot brezpredmeten.

 Četrti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti

158    Tožeča stranka v bistvu trdi, da sta prekinitev uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov za dve leti in uporaba solidarnostne dajatve v tem obdobju v nasprotju z načelom sorazmernosti. Tožeča stranka meni, da so cilji teh ukrepov sicer legitimni, vendar navedena ukrepa nista primerna za uresničevanje teh ciljev. Tožeča stranka v zvezi s tem navaja, da sta se sočasna uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov in posebne dajatve v preteklosti šteli za primerni za izpolnjevanje enakih ciljev, kot so tisti iz Uredbe št. 1023/2013. Poleg tega tožeča stranka trdi, da gospodarska kriza, s katero se soočajo države članice, po eni strani ni nova in ni hujša od tiste iz prejšnjega večletnega finančnega okvira ter po drugi, da zakonodajalec ni upošteval tega, da Priloga XI h Kadrovskim predpisom, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1023/2013, že vsebuje mehanizme, ki omogočajo upoštevanje neugodnih gospodarskih razmer, saj metoda za posodabljanje upošteva negativni razvoj ravni osebnih prejemkov javnih uslužbencev držav članic, in da se za uporabo metode za posodabljanje uporabljajo ublažitvene določbe in določbe o izjemah. Tožeča stranka meni, da bi zakonodajalec lahko sprejel manj omejujoče ukrepe, s katerimi bi bilo mogoče uresničiti cilje, določene z Uredbo št. 1023/2013, in sicer bi lahko določil uporabo metode za posodabljanje osebnih prejemkov za leti 2013 in 2014 in povezal uporabo solidarnostne dajatve z uporabo navedene metode. Tožeča stranka dodaja, da je nesorazmernost izpodbijanih ukrepov v delu, v katerem se nanaša nanjo, še okrepljena z drugimi ukrepi, uvedenimi z Uredbo št. 1023/2013, katerih namen je bil znižanje stroškov osebja institucij Unije, in sicer onemogočanje napredovanja upravnih uslužbencev v razred AD 13, zmanjšanje potovalnega časa in znižanje povračila potnih stroškov.

159    Svet in Parlament trditve tožeče stranke izpodbijata.

160    Najprej je treba navesti, da je treba tožbeni razlog v delu, v katerem je namen tega tožbenega razloga dokazati nesorazmernost prekinitve uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov, določene v členu 65(4) Kadrovskih predpisov, ki je bil uveden s členom 1, točka 44, Uredbe št. 1023/2013, zavrniti kot brezpredmeten iz istih razlogov, kot so bili navedeni že zgoraj v točkah 52 in 53.

161    Zato je treba preizkusiti le, ali sta Parlament in Svet kršila načelo sorazmernosti, ker sta določila, da se bo solidarnostna dajatev, uvedena s členom 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013, uporabljala od 1. januarja 2014, čeprav je bila uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov za leti 2013 in 2014 v skladu s členom 65(4) Kadrovskih predpisov, ki je bil uveden s členom 1, točka 44, te uredbe, prekinjena.

162    V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z načelom sorazmernosti zakonitost predpisa Unije pogojena s tem, da so uporabljena sredstva ustrezna za dosego legitimnega cilja zadevnega predpisa in da ne presegajo tega, kar je nujno za to, da se ti cilji uresničijo, ter da je načeloma treba uporabiti, kadar obstaja možnost izbire med več ustreznimi ukrepi, najmanj omejujoč ukrep (glej v tem smislu sodbi z dne 25. julija 2018, Teglgaard in Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, točka 49 in navedena sodna praksa, in z dne 11. decembra 2013, Andres in drugi/BCE, F‑15/10, EU:F:2013:194, točka 317).

163    Vendar je ustaljena sodna praksa, da se mora preizkus sorazmernosti – kadar gre za področje, kot je v obravnavani zadevi, na katerem ima zakonodajalec Unije široko polje proste presoje, ki ustreza političnim odgovornostim, ki mu jih podeljuje Pogodba – omejiti le na preizkus očitne neprimernosti zadevnega ukrepa glede na cilj, ki ga mora zadevna institucija uresničiti (glej v tem smislu sodbi z dne 14. junija 2017, TofuTown.com, C‑422/16, EU:C:2017:458, točka 46 in navedena sodna praksa, in z dne 11. decembra 2013, Andres in drugi/BCE, F‑15/10, EU:F:2013:194, točka 318).

164    V obravnavani zadevi, kot je bilo navedeno zgoraj v točki 129, iz uvodnih izjav 12 in 13 Uredbe št. 1023/2013 izhaja, da je bil namen odločitve zakonodajalca, da uporabi solidarnostno dajatev od 1. januarja 2014, čeprav je bila uporaba metode za posodabljanje za leti 2013 in 2014 prekinjena, upoštevati ne le sklepe Evropskega sveta z dne 7. in 8. februarja 2013, ampak tudi „bodoče proračunske omejitve“, „zlasti […] težke socialne in gospodarske razmere v državah članicah ter v vsej Uniji“ ter pokazati „solidarnost evropske javne uprave do strogih ukrepov držav članic zaradi finančne krize brez primere“.

165    Ugotoviti pa je treba, da z vidika teh ciljev odločitev, da se za eno leto uporabi solidarnostna dajatev sočasno z uporabo prekinitve metode za posodabljanje osebnih prejemkov, da bi se uresničili zgoraj navedeni cilji, ni očitno nesorazmerna.

166    Te ugotovitve s trditvami tožeče stranke ni mogoče izpodbiti.

167    Prvič, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da Priloga XI h Kadrovskim predpisom, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1023/2013, vsebuje zadostne mehanizme, da se upošteva neugoden razvoj gospodarskih razmer v Uniji, zadostuje navesti, da se ta trditev nanaša na mehanizme za prilagoditev metode za posodabljanje osebnih prejemkov v primerjavi z razvojem ravni osebnih prejemkov javnih uslužbencev v državah članicah.

168    V skladu s tem, kar je bilo navedeno zgoraj v točki 160, pa je treba opozoriti, da je treba trditve, s katerimi se izpodbija sorazmernost prekinitve posodabljanja osebnih prejemkov, šteti za brezpredmetne.

169    Drugič, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da je bila nesorazmernost uporabe solidarnostne dajatve med prekinitvijo metode za posodabljanje osebnih prejemkov še okrepljena z drugimi ukrepi, uvedenimi z Uredbo št. 1023/2013, zadostuje navesti, da tožeča stranka ne more izpodbijati zakonitosti teh ukrepov v okviru ugovora nezakonitosti, na katerega se sklicuje v utemeljitev te tožbe, pri čemer med drugim trdi, da ti ukrepi niso sorazmerni, saj navedeni ukrepi niso povezani z odločitvijo o določitvi osebnega prejemka za tožečo stranko za januar 2014, s katero je bil zanjo prvič uporabljen člen 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013, ki je predmet te tožbe.

170    Zato je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni dokazala, da je zakonodajalec prekoračil široko polje proste presoje, ker je v času prekinitve metode za posodabljanje osebnih prejemkov določil solidarnostno dajatev.

171    Zato je treba tretji tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, zavrniti kot delno brezpredmeten in delno neutemeljen.

 Sedmi tožbeni razlog: kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, ker naj zakonodajalec ne bi določil prehodnih ukrepov

172    Tožeča stranka trdi, da je namen načela varstva legitimnih pričakovanj zaščititi zaposlene uradnike pred spremembami določb Kadrovskih predpisov, ki so bile ključne pri njihovi odločitvi, da postanejo uradniki Unije, kar je med drugim pomenilo, da so morali v večini primerov zapustiti svojo matično državo in sistem socialne varnosti. Načelo varstva legitimnih pričakovanj naj bi tako zakonodajalcu nalagalo, da se izogiba nenadnim spremembam pravnega in ekonomskega položaja zaposlenih uradnikov ter jim z ustreznimi prehodnimi ukrepi omogoči prilagajanje novemu položaju, to je ukrepi, ki bi morali biti dovolj dolgoročni, postopni in ustrezni, pri čemer je treba upoštevati obstoječe pravne ureditve in upravičene pomisleke uradnikov. Po mnenju tožeče stranke je zakonodajalec v obravnavani zadevi kršil navedeno načelo, ker ni določil prehodnih ukrepov v zvezi s prekinitvijo uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov in uporabo solidarnostne klavzule med to prekinitvijo. Zakonodajalec naj bi kršil tudi načelo varstva legitimnih pričakovanj, ker ni določil prehodnih ukrepov v zvezi s prilagoditvijo stopnje solidarnostne dajatve, ki znaša od 6 do 7 % od vključno stopnje 2 razreda AD 15.

173    Opozoriti je treba, kot je bilo navedeno zgoraj v točki 135, da lahko zakonodajalec v pravila Kadrovskih predpisov kadar koli vnese spremembe za prihodnost, za katere meni, da so v skladu s splošnim interesom, in sprejme določbe Kadrovskih predpisov, ki so manj ugodne za zadevne uradnike. Vendar je bilo v sodni praksi že pojasnjeno, da lahko zakonodajalec to stori, le če glede na okoliščine primera določi dovolj dolgo prehodno obdobje, ne da bi lahko zadevni uradniki nasprotovali uporabi teh sprememb na podlagi legitimnega pričakovanja glede ohranitve prejšnjih določb (glej v tem smislu sodbo z dne 11. julija 2007, Wils/Parlament, F‑105/05, EU:F:2007:128, točka 150 in navedena sodna praksa).

174    Opozoriti je treba tudi, da je zahteva po prehodnem obdobju mogoča, le če obstajajo pridobljene pravice, na katere se lahko uradniki in uslužbenci Unije sklicujejo (glej v tem smislu sodbi z dne 22. junija 2006, Belgija in Forum 187/Komisija, C‑182/03 in C‑217/03, EU:C:2006:416, točke od 147 do 149, in z dne 19. junija 2007, Davis in drugi/Svet, F‑54/06, EU:F:2007:103, točka 82).

175    V zvezi s tem je treba ugotoviti, da tožeča stranka ne more trditi, da bi se s členom 66a Kadrovskih predpisov, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 46, Uredbe št. 1023/2013, poseglo v njene pridobljene pravice, ker je bila v tej določbi za uradnike od vključno stopnje 2 razreda AD 15 dalje določena zvišana stopnja v višini 7 %.

176    Poudariti je namreč treba, da ta določba ne more vplivati na položaj tožeče stranke, saj je, prvič, kot izhaja iz člena 66a Kadrovskih predpisov in člena 15 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 1023/2013, uporaba „metode za prilagoditev osebnih prejemkov“ in „posebne dajatve“ prenehala veljati 31. decembra 2012, tako da se „posebna dajatev“ ni več uporabljala, ko se je začela uporabljati solidarnostna dajatev, to je 1. januarja 2014, in drugič, iz spisa izhaja, da tožeča stranka na ta dan ni dosegla stopnje 2 razreda AD 15.

177    Iz tega izhaja, da tožeča stranka zakonodajalcu ne more utemeljeno očitati, da ni določil prehodnega obdobja za uporabo zvišane stopnje v višini 7 % za uradnike od vključno stopnje 2 razreda AD 15 dalje.

178    Prav tako se tožeča stranka ni mogla sklicevati na pridobljeno pravico, da se solidarnostna dajatev uporablja le, ko se uporablja metoda za posodabljanje osebnih prejemkov. Ob predpostavki, da je taka povezava v preteklosti obstajala med „metodo za prilagoditev osebnih prejemkov“ in „posebno dajatvijo“, kot sta določeni v členu 66a Kadrovskih predpisov in členu 15 Priloge XI h Kadrovskim predpisom, v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 1023/2013, je namreč treba opozoriti, da je njuna uporaba prenehala 31. decembra 2012, tako da mehanizem, na katerega se sklicuje tožeča stranka, ob začetku veljavnosti Uredbe št. 1023/2013 ni več obstajal. Tožeča stranka torej v zvezi s tem ne more zatrjevati obstoja pridobljenih pravic.

179    Iz tega izhaja, da tožeča stranka zakonodajalcu ne more utemeljeno očitati, da ni določil prehodnega obdobja za uporabo solidarnostne dajatve v obdobju, v katerem je bila uporaba metode za posodabljanje osebnih prejemkov prekinjena.

180    Poleg tega je treba v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da bi moral zakonodajalec za uporabo člena 65(4) Kadrovskih predpisov določiti prehodno obdobje, v katerem je določena prekinitev uporabe metode za posodabljanje osebnih prejemkov za leti 2013 in 2014, ugotoviti, da je ta trditev iz razlogov, ki so bili že zgoraj navedeni v točkah 52 in 53, brezpredmetna, ker se v bistvu nanaša na izpodbijanje zakonitosti te določbe.

181    Iz tega sledi, da je treba šesti tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, zavrniti kot delno neutemeljen in delno brezpredmeten.

182    Glede na vse navedene preudarke je treba tožbo v celoti zavrniti.

 Stroški

183    V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

184    Ker tožeča stranka ni uspela, ji je treba v skladu s predlogom Komisije naložiti plačilo stroškov.

185    Na podlagi člena 138(1) Poslovnika institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Zato Parlament nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)

razsodilo:

1.      Tožba se zavrne.

2.      Margariti Tàpias se naloži plačilo stroškov.

3.      Evropski parlament nosi svoje stroške.

Collins Kancheva De Baere

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. decembra 2019.

Podpisi

*      Jezik postopka: francoščina.