DOMSTOLENS DOM (Tiende Afdeling)
11. juli 2019 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 2009/28/EF – artikel 3, stk. 3, litra a) – fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder – produktion af elektrisk energi på solcelleanlæg – ændring af en støtteordning – retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning«
I de forenede sager C-180/18, C-286/18 og C-287/18,
angående tre anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelser af 25. januar 2018, indgået til Domstolen den 9. marts 2018, i sagerne
Agrenergy Srl (sag C-180/18 og sag C-286/18)
Fusignano Due Srl (sag C-287/18)
mod
Ministero dello Sviluppo Economico,
procesdeltager:
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
har
DOMSTOLEN (Tiende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, C. Lycourgos, og dommerne M. Ilešič og I. Jarukaitis (refererende dommer),
generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 14. marts 2019,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Agrenergy Srl og Fusignano Due Srl ved avvocati V. Cerulli Irelli og A. Lorizio,
– Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA ved avvocati A. Segato og A. Pugliese,
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Aiello,
– den tjekkiske regering ved M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede,
– den græske regering ved M. Tassopoulou, A. Magrippi og E. Tsaousi, som befuldmægtigede,
– den spanske regering ved A. Rubio González, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved G. Gattinara, T. Maxian Rusche og K. Talabér-Ritz, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 3, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (EUT 2009, L 140, s. 16).
2 Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem dels Agrenergy Srl (sag C-180/18 og sag C-286/18), dels Fusignano Due Srl (sag C-287/18) og Ministero dello Sviluppo Economico (ministeriet for økonomisk udvikling, Italien) vedrørende lovligheden af et ministerielt dekret og disse virksomheders ret til at drage fordel af incitamentstariffer fastsat ved et tidligere ministerielt dekret.
Retsforskrifter
EU-retten
3 25. betragtning til direktiv 2009/28 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne har forskelligt potentiale for vedvarende energi og forskellige støtteordninger til energi fra vedvarende energikilder i nationalt regi. Flertallet af medlemsstaterne anvender støtteordninger, der udelukkende giver tilskud til energi fra vedvarende energikilder, som produceres på deres eget område. For at nationale støtteordninger kan fungere, som de skal, er det af afgørende betydning, at medlemsstaterne kan styre virkningerne af og omkostningerne ved deres nationale støtteordninger alt efter deres forskellige potentiale. Et vigtigt middel til at nå målet med dette direktiv er at sikre, at de nationale støtteordninger, som under [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/77/EF af 27. september 2001 om fremme af elektricitet produceret fra vedvarende energikilder inden for det indre marked for elektricitet (EFT 2001, L 283, s. 33)], fungerer som de skal, således at investorernes tillid bevares, og således at medlemsstaterne kan udforme effektive nationale foranstaltninger til opfyldelse af målene. […]«
4 Artikel 1 i direktiv 2009/28 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« bestemmer:
»Dette direktiv fastsætter en fælles ramme for fremme af energi fra vedvarende energikilder. Det fastsætter bindende nationale mål for den samlede andel af energi fra vedvarende energikilder i det udvidede endelige energiforbrug og for andelen af energi fra vedvarende energikilder på transportområdet. […]«
5 Direktivets artikel 3, der har overskriften »Bindende nationale overordnede mål og foranstaltninger for anvendelse af energi fra vedvarende energikilder«, bestemmer:
»1. Hver medlemsstat sikrer, at energi fra vedvarende energikilder, som beregnet i overensstemmelse med artikel 5-11, udgør en andel af det udvidede endelige energiforbrug i 2020, der mindst svarer til det nationale overordnede mål for andelen af energi fra vedvarende energikilder, der er opstillet for medlemsstaten i dette år i bilag I, del A, tabellens tredje kolonne. Disse bindende nationale overordnede mål er i overensstemmelse med et mål om, at andelen af energi fra vedvarende energikilder af [Unionens] udvidede endelige energiforbrug skal være mindst 20% i 2020. For lettere at nå målene i denne artikel fremmer og tilskynder hver medlemsstat til energieffektivitet og energibesparelser.
2. Medlemsstaterne træffer foranstaltninger, der har til formål effektivt at sikre, at andelen af energi fra vedvarende energikilder svarer til eller overstiger den, der fremgår af det vejledende forløb, der er fastlagt i bilag I, del B.
3. For at nå de mål, der er fastsat i denne artikels stk. 1 og 2, kan medlemsstaterne bl.a. anvende følgende foranstaltninger:
a) støtteordninger
[…]«
Italiensk ret
6 Artikel 23 i decreto legislativo nr. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (lovdekret nr. 28 om gennemførelsen af direktiv 2009/28/EF om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF) af 3. marts 2011 (almindeligt tillæg til GURI nr. 71, af 28.3.2011, herefter »lovdekret nr. 28/2011«) bestemmer, som det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, at der anvendes et princip om gradvis indførsel af foranstaltninger for at sikre de foretagne investeringer, et princip om proportionalitet i forhold til målene og et princip om fleksibilitet vedrørende støtteordningens struktur med henblik på, at der tages hensyn til markedsmekanismerne og den teknologiske udvikling inden for vedvarende energi og energieffektivitet.
7 Dette lovdekrets artikel 25 bestemmer:
»1. Produktion af elektrisk energi på anlæg, som anvender vedvarende energikilder, og som senest den 31. december 2012 er blevet sat i drift, fremmes ved de eksisterende mekanismer på dette dekrets ikrafttrædelsesdato […]
[…]
10. […] [T]ilskyndelse til produktion af elektrisk energi på solcelleanlæg, som tages i drift efter [den 31. maj 2011], reguleres ved dekret fra [ministeren for økonomisk udvikling], som senest den 30. april 2011 skal vedtages i samarbejde med Ministro dell’ambiente e della tutela del [territorio e del] mare [(ministeren for miljø og for natur- og havbeskyttelse, Italien)], efter høring af Conferenza unificata [(det samlede udvalg for kontakt mellem stat, regioner og lokale myndigheder, Italien)] nævnt i artikel 8 i decreto legislativo nr. 281 [(lovdekret nr. 281)] af 28. august 1997 på grundlag af de følgende principper:
a) Der fastsættes en årlig grænse for den samlede mængde elektricitet for solcelleanlæg, der er berettigede til incitamentstarifferne.
b) Der fastsættes incitamentstariffer under hensyntagen til de faldende omkostninger for teknologi og installation samt de incitamentsforanstaltninger, der anvendes i Den Europæiske Unions medlemsstater.
c) Der fastsættes incitamentstariffer og differentierede andele, henset til karakteren af anlæggets beliggenhed.
d) Bestemmelserne i artikel 7 i decreto legislativo nr. 387 [(lovdekret nr. 387)] af 29. december 2003 finder anvendelse, for så vidt som de er forenelige med nærværende artikel.«
8 Artikel 1, stk. 2, i decreto ministeriale – Incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (ministerielt dekret om tilskyndelse til produktion af elektrisk energi på solcelleanlæg) af 5. maj 2011 (GURI nr. 109, af 12.5.2011, herefter »det fjerde energiregnskab«) fandt anvendelse på solcelleanlæg, der blev taget i drift efter den 31. maj 2011 og indtil den 31. december 2016, og havde som vejledende mål en installeret kapacitet på nationalt plan på ca. 23 000 megawatt (MW), hvilket svarede til en samlet årlig vejledende omkostning for incitamentsforanstaltningerne på ca. 6-7 mia. EUR.
9 Fjerde energiregnskabs artikel 2 bestemte:
»Almindelige kriterier for støtteordningen:
1. Støtteordningen anvendes efter vejledende mål for udviklingen af anlæggenes kapacitet over tid, idet disse mål skal være forenelige med de årlige forudsigelser vedrørende udgifter.
2. Med forbehold for overgangsbestemmelser for berettigelse til de incitamenter, der fastsættes for 2011 og 2012, begrænser en overskridelse af de vejledende årlige omkostninger fastsat for hvert år eller del af et år ikke adgangen til incitamentstarifferne, men indebærer en supplerende nedsættelse af disse for den følgende periode, henset til de i artikel 1, stk. 2, omhandlede vejledende samlede årlige omkostninger.
3. Når den mindste af de i artikel 1, stk. 2, omhandlede værdier for de vejledende samlede årlige omkostninger nås, kan de metoder til incitament, der fastsættes ved nærværende dekret, ændres ved dekret fra ministeren for økonomisk udvikling i samarbejde med ministeren for miljø og for natur- og havbeskyttelse efter høring af [det samlede udvalg for kontakt mellem stat, regioner og lokale myndigheder] i en retning, der under alle omstændigheder fremmer den endelige udvikling på området.«
10 Dette energiregnskabs artikel 6 bestemte:
»Almindelige bestemmelser for adgang til incitamentstarifferne:
1. Anlæggene er berettigede til incitamentstariffer i henhold til de fremgangsmåder og under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i dette dekret.
2. Store anlæg, der tages i drift senest den 31. august 2011, drager direkte fordel af incitamentstarifferne med forbehold for forpligtelsen til at give Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA meddelelse om idrifttagelse inden for 15 kalenderdage fra denne dag at regne.
3. For 2011 og 2012 har store anlæg, som ikke er blandt de i stk. 2 omhandlede, ret til incitamentstarifferne, hvis to øvrige betingelser opfyldes:
a) Anlægget er blevet optaget som støtteberettiget i det i artikel 8 foreskrevne register med henblik på at indgå i de konkrete omkostningsgrænser, som er defineret for hver af de i artikel 4, stk. 2, omhandlede referenceperioder. I denne sammenhæng medregnes i omkostningsloftet for 2011 omkostninger, der er forbundet med incitamentsforanstaltninger til fordel for store anlæg, der senest tages i drift den 31. august 2011. Hvis de samlede omkostninger forbundet med incitamentsforanstaltninger til fordel for store anlæg, der senest tages i drift den 31. august 2011, og til fordel for de anlæg, der er opført i det i artikel 8 nævnte register, for 2011 indebærer en overskridelse af den omkostningsgrænse, der er fastsat for denne samme periode, giver overskridelsen anledning til en tilsvarende nedsættelse af omkostningsgrænsen for andet halvår i 2012.
[…]«
11 Præamblen til decreto ministeriale – Attuazione dell’art. 25 del decreto legislativo del 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (ministerielt dekret om gennemførelse af artikel 25 i lovdekret nr. 28 af 3.3.2011 vedrørende incitamentsforanstaltninger for produktion af elektrisk energi på solcelleanlæg) af 5. juli 2012 (almindeligt tillæg til GURI nr. 159, af 10.7.2012, herefter »det femte energiregnskab«) har følgende ordlyd:
»Henset til, at den hurtige sænkning af omkostningerne ved anlæggene for så vidt angår solcelleanlæg indebærer en stigende forøgelse af mængden af anlæg, hvilket bl.a. har til følge, at de udgifter, der er forbundet med støtten, stiger, samtidig med, at der lægges beslag på jord, herunder landbrugsjord
henset til, at flere andre europæiske lande har vedtaget foranstaltninger med henblik på at nedsætte incitamenterne til solceller under hensyntagen til det forhøjede niveau af udgifter, der er forbundet med støtten, samt henset til de sænkede omkostninger ved anlæggene, og til, at det er nødvendigt, også under hensyn til bevarelse af konkurrencen og til beskyttelsen af slutbrugerne, at tilpasse sig de europæiske normer for incitamenter
henset til, at der stadig ud fra en synsvinkel om sektorens fremtidige udvikling eksisterer en betydelig margen for nedsættelse af incitamenterne sammenlignet med dem, der er blevet udbetalt i tidligere år, når niveauet for incitamenter i de andre europæiske lande og det sædvanlige afkast på investeringer tages i betragtning
henset til, at den fremtidige udvikling af solenergi fra solcelleanlæg bør orientere sig mod anvendelser, som gør det muligt at begrænse den jord, der lægges beslag på, at stimulere teknologisk innovation og energieffektivitet og at skabe supplerende positive virkninger for så vidt angår miljøbeskyttelse og de økonomiske afledte virkninger […]«
12 Femte energiregnskabs artikel 1 bestemmer:
»1. I henhold til artikel 25, stk. 10, i lovdekret [nr. 28/2011], og henset til bestemmelserne i artikel 2, stk. 3, i det ministerielle dekret af 5. maj 2011, fastsætter nærværende dekret fremgangsmåder til incitament til produktion af elektrisk energi på solcelleanlæg, som skal anvendes, når de samlede årlige vejledende omkostninger på 6 mia. EUR er nået for incitamentsforanstaltningerne. […]
5. Nærværende dekret ophører under alle omstændigheder med at finde anvendelse ved udløbet af en frist på 30 kalenderdage at regne fra den dag, hvor de samlede vejledende årlige omkostninger når 6,7 mia. EUR. Myndigheden for elektrisk energi og gas giver meddelelse om den dato, hvor den ovennævnte årlige værdi på 6,7 mia. EUR opnås, på basis af oplysninger fra GSE, og i henhold til den fremgangsmåde, der er foreskrevet i stk. 2.«
Tvisterne i hovedsagerne og det præjudicielle spørgsmål
13 Agrenergy og Fusignano Due er virksomheder, der er aktive inden for konstruktion, drift og vedligeholdelse af anlæg, der producerer energi fra vedvarende energikilder. De i hovedsagerne omhandlede anlæg blev opstillet i løbet af 2011 og sat i drift den 29. februar 2012. Sagerne C-180/18 og C-286/18 vedrører solcelleanlæg på jorden, som Agrenergy har opstillet i landbrugszoner i henholdsvis Fusignano kommune (Italien) og Massa Lombarda kommune (Italien). Sag C-287/18 vedrører et solcelleanlæg, som Fusignano Due har opstillet i Fusignano kommune.
14 I henhold til den ordning, der blev indført ved lovdekret nr. 28/2011, anvender GSE i forhold til ejeren af et solcelleanlæg, der er forbundet med det nationale elnet, og som har en nominel ydelse på mindst 1 kilowatt (kW), en fordelagtig tarif for den producerede energi. Muligheden for at drage fordel af disse tariffer afhænger af klassificeringen af de berørte erhvervsdrivende i det EDB-register, som de er optaget i, og kan mindskes, hvis grænserne for omkostningerne ved de tildelte incitamenter overskrides i en forudgående periode.
15 Sagsøgerne i hovedsagerne har for Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) anfægtet det femte energiregnskab, som i væsentlig grad reducerede incitamenterne for produktion af elektrisk energi på solcelleanlæg. De har nedlagt påstand om, at de bør være berettigede til de mere fordelagtige tariffer, der foreskrives under det fjerde energiregnskab, idet de har gjort gældende, at de omhandlede anlæg opfyldte betingelserne for at være berettiget til den incitamentsordning, der blev fastsat ved dette sidstnævnte energiregnskab.
16 Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) forkastede det søgsmål, der var blevet anlagt for denne ret, med den begrundelse, at den manglende oprettelse af registret for andet halvår 2012 var retmæssig, henset til bestemmelserne i det fjerde energiregnskabs artikel 6, for så vidt som de samlede omkostninger, der var forbundet med incitamentsordningen for store anlæg, der var sat i drift før den 31. august 2011, og antallet af de støttemodtagere, der var opført i dette register, havde medført en overskridelse af den omkostningsgrænse, der var foreskrevet for denne samme periode. I henhold til denne retsinstans havde omkostningerne ved incitamentsforanstaltningerne for sådanne anlæg og for de anlæg, som var optaget i det tidligere register – som det var blevet meddelt af GSE – den virkning, at støtten for andet halvår 2012 blev nedsat til nul, hvilket begrundede, at dette register ikke blev oprettet.
17 Derudover udgør støtteordningen til anlæg, der producerer energi fra vedvarende energikilder, ikke en forpligtelse, men alene en af de mulige foranstaltninger, som medlemsstaterne kan anvende for at nå de mål vedrørende produktion af energi fra vedvarende energikilder, der er fastsat i direktiv 2009/28. Det femte energiregnskab gennemførte en revision af incitamentssystemet i forbindelse med en sammenhængende og rationel anvendelse af de i dette direktiv omhandlede principper om progression, fleksibilitet, effektivitet og produktivitet.
18 Sagsøgerne i hovedsagerne iværksatte appel ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) af afgørelserne fra Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio). De har til støtte for deres appel i det væsentlige gjort gældende, at de ikke kunne drage fordel af de mere fordelagtige tariffer, der var fastsat i det fjerde energiregnskab, fordi GSE ikke havde oprettet registret for andet halvår 2012, og de har gjort gældende, at det femte energiregnskab strider mod såvel den italienske lovgivning som direktiv 2009/28, og at det tilsidesætter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
19 Den forelæggende ret har anført, at den overgangsordning, der foreskrives i femte energiregnskabs artikel 1, finder anvendelse i forhold til anlæg, der er »optaget som støtteberettigede i registrene« for den ordning, der er fastsat i det fjerde energiregnskab, og ikke i forhold til de anlæg, der – hvis disse registre var blevet oprettet – ville have opfyldt betingelserne for at blive optaget deri. Som følge deraf er de anlæg, der tilhører sagsøgerne i hovedsagerne, ikke berettigede til den tarif, der er fastsat ved dette sidstnævnte energiregnskab, fordi de i det relevante register ville være blevet klassificeret som ikke-støtteberettigede.
20 Den forelæggende ret er i øvrigt af den opfattelse, at den omstændighed, at det udgiftsloft, der i forvejen var blevet fastsat ved den omhandlede nationale lovgivning, blev nået, begrundede, at registret ikke blev oprettet for andet halvår 2012, idet den fastsatte finansieringsramme allerede var blevet nedsat til nul. GSE havde på tilstrækkelig vis offentliggjort disse omstændigheder, således at sagsøgerne i hovedsagerne ikke kan gøre en berettiget forventning gældende vedrørende muligheden for at modtage den vejledende tarif, der blev fastsat ved det fjerde energiregnskab.
21 Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den italienske lovgivning er forenelig med direktiv 2009/28, idet dette direktiv ikke pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at indføre en uforanderlig støtteordning for produktion af energi fra vedvarende energikilder. Ifølge denne retsinstans tilsigter dette direktiv at fremme produktion af energi fra vedvarende energikilder, og det fastsætter mål vedrørende den samlede andel af energi fra sådanne energikilder i den samlede nationale produktion. Udformning af støtteordninger til denne produktion er en af de foranstaltninger, som medlemsstaterne kan træffe i denne henseende, og som følge deraf har disse ordninger en frivillig og fakultativ karakter. I 25. betragtning til direktiv 2009/28 fremhæves endvidere den strukturelle fleksibilitet i støtteordningerne, som skal tilpasses de faktiske omstændigheder og budgetmæssige overvejelser i medlemsstaterne. Denne tilgang overholdes af den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning, som ud fra de foreliggende behov fastsætter de støtteordninger, der finder anvendelse.
22 I øvrigt fremgår det af præamblen til femte energiregnskab, at reduktionen af incitamentsforanstaltningerne skyldes den omstændighed, at Den Italienske Republik var forud for målene om produktion af vedvarende energi, at anlæggene kostede mindre end tidligere, at de omkostninger, der blev båret af de offentlige finanser, blev højere og højere, at andre medlemsstater ligeledes nedsatte deres incitamentsordninger, at anvendelsen af jord skulle begrænses, og at der snarere burde investeres i energieffektivitet, varme og transport, idet disse foranstaltninger blev anset for gennemsnitligt at være mere økonomisk effektive.
23 På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagerne og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 3, stk. 3, litra a), i direktiv [2009/28] – også i lyset af det almindelige princip om beskyttelse af den berettigede forventning og direktivets samlede regulering af fremme af produktionen af energi fra vedvarende energikilder – fortolkes således, at en national ordning, hvorefter den italienske regering med efterfølgende gennemførelsesdekreter kan reducere eller endog ophæve de fastsatte incitamentstariffer, ikke er forenelig med EU-retten?«
Det præjudicielle spørgsmål
24 Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 3, litra a), i direktiv 2009/28, sammenholdt med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, som tillader en medlemsstat at fastsætte en nedsættelse, eller endog en ophævelse, af tidligere fastsatte incitamentstariffer for energi produceret på solcelleanlæg.
25 Det bemærkes, at direktiv 2009/28, som det fremgår af dets artikel 1, har til formål at fastsætte en fælles ramme for fremme af energi fra vedvarende energikilder ved bl.a. at fastsætte bindende nationale mål for den samlede andel af energi fra vedvarende energikilder i det udvidede endelige energiforbrug.
26 Artikel 3, stk. 3, litra a), i direktiv 2009/28 bestemmer, at medlemsstaterne kan anvende støtteordninger for at nå de mål, der er fastsat i dette direktivs artikel 3, stk. 1 og 2, hvorefter hver medlemsstat dels sikrer, at energi fra vedvarende energikilder udgør en andel af det endelige energiforbrug i 2020, der mindst svarer til det nationale overordnede mål, der er opstillet i bilag I, del A, til dette direktiv, dels træffer foranstaltninger, der har til formål effektivt at sikre, at andelen af energi fra vedvarende energikilder svarer til eller overstiger den, der fremgår af det vejledende forløb, der er fastlagt i bilag I, del B, til samme direktiv.
27 Domstolen har fastslået, at som det fremgår af selve ordlyden af artikel 3, stk. 3, litra a), i direktiv 2009/28 og navnlig af ordet »kan«, er medlemsstaterne på ingen måde forpligtede til at vedtage støtteordninger til fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder. Medlemsstaterne har dermed betydelige skønsbeføjelser til at fastsætte de foranstaltninger, som de anser for passende for at nå de bindende nationale overordnede mål, som er omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1 og 2, sammenholdt med bilag I hertil (jf. i denne retning dom af 20.9.2017, Elecdey Carcelen m.fl., C-215/16, C-216/16, C-220/16 og C-221/16, EU:C:2017:705, præmis 31 og 32). En sådan skønsmargen indebærer, at medlemmerne frit kan vedtage, ændre eller ophæve støtteordninger, forudsat at disse formål opnås.
28 Det bemærkes i øvrigt, at som det følger af fast retspraksis, er medlemsstaterne, når de på denne måde vedtager foranstaltninger, hvorved de gennemfører EU-retten, forpligtede til at overholde de generelle principper i EU-retten, herunder bl.a. retssikkerhedsprincippet (dom af 1.7.2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, præmis 125 og den deri nævnte retspraksis).
29 Efter Domstolens ligeledes faste praksis kræver retssikkerhedsprincippet og det hermed sammenhængende princip om beskyttelse af den berettigede forventning dels, at retsreglerne er klare og præcise, dels, at deres anvendelse er forudsigelig for de retsundergivne, især når de kan have bebyrdende virkninger for personer og virksomheder (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 77).
30 Navnlig kræver det nævnte princip, at en lovgivning giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, og at disse sidstnævnte ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (jf. bl.a. dom af 1.7.2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, præmis 128 og den deri nævnte retspraksis).
31 For så vidt angår princippet om beskyttelse af den berettigede forventning fremgår det af Domstolens faste praksis, at adgangen til at påberåbe sig dette princip står åben for enhver erhvervsdrivende med begrundede forventninger, som en national myndighed har givet anledning til. Når en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kan påregne vedtagelsen af en foranstaltning, der kan påvirke den pågældendes interesser, kan vedkommende dog ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen vedtages. De erhvervsdrivende kan endvidere ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som de nationale myndigheder kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn (dom af 10.9.2009, Plantanol, C-201/08, EU:C:2009:539, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
32 Når det drejer sig om en ordning fastsat i en national lovgivning, skal den forelæggende ret under hensyn til de oplysningsforanstaltninger, der normalt anvendes i den medlemsstat, der har udstedt denne lovgivning, og til sagens faktiske omstændigheder ud fra en konkret helhedsvurdering afgøre, om den berettigede forventning hos de erhvervsdrivende, der er omfattet af denne lovgivning, er behørigt respekteret (jf. dom af 10.9.2009, Plantanol, C-201/08, EU:C:2009:539, præmis 57).
33 Det påhviler den forelæggende ret at undersøge, om en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede er forenelig med disse principper, idet Domstolen, når den træffer præjudiciel afgørelse på grundlag af artikel 267 TEUF, alene kan forsyne den forelæggende ret med fortolkningsbidrag vedrørende EU-retten, således at den forelæggende ret selv kan vurdere spørgsmålet om den nationale foranstaltnings forenelighed (dom af 1.7.2014, Ålands Vindkraft, C-573/12, EU:C:2014:2037, præmis 126 og den deri nævnte retspraksis).
34 Den forelæggende ret kan med henblik herpå tage hensyn til alle de relevante faktorer, der fremgår af de pågældende lovgivningers ordlyd, formål eller opbygning (dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl., C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).
35 Med henblik på at give den forelæggende ret et brugbart svar bør der i denne forbindelse navnlig fremhæves følgende oplysninger, som fremgår af de sagsakter, Domstolen råder over.
36 For det første bestemte lovdekret nr. 28/2011, som gennemførte direktiv 2009/28 i italiensk ret, allerede i artikel 25, stk. 10, at et ministerielt dekret kunne regulere incitamenterne til produktion af elektrisk energi på solcelleanlæg, og at et sådant dekret ville blive baseret på principperne om en fastsættelse af en årlig grænse for den samlede elektriske ydelse for de solcelleanlæg, der kunne drage fordel af incitamentstarifferne, samt at en fastsættelse af disse tariffer ville tage hensyn til sænkningen i omkostninger til teknologi og anlæg samt til de incitamentsordninger, der anvendes i de øvrige medlemsstater, og til karakteren af det sted, hvor anlæggene opstilles.
37 For det andet bestemte det fjerde energiregnskab, som blev vedtaget i medfør af denne bestemmelse, i artikel 6, stk. 2, at store anlæg, der blev sat i drift senest den 31. august 2011, drog direkte fordel af incitamentstarifferne. Det er imidlertid uomtvistet, at de i hovedsagerne omhandlede anlæg ikke opfyldte denne betingelse, idet de blev sat i drift efter denne dato.
38 Endvidere fastsatte fjerde energiregnskabs artikel 6, stk. 3, litra a), for de anlæg, der ikke var blevet sat i drift senest på denne dato, en betingelse for adgang til incitamentsforanstaltningerne, nemlig optagelse som støtteberettiget på et af de af GSE førte registre. Disse registre blev i princippet oprettet hvert halvår, og anlæggene blev optaget i registrene efter en klassificering, i henhold til hvilken de havde adgang til incitamentsforanstaltningerne. GSE har anført, at det på sit websted offentliggjorde dels en »solcelletæller«, som angav antallet af anlæg, der var berettiget til incitamentsforanstaltninger, og de årlige omkostninger forbundet med disse incitamenter, dels meddelelser om manglende oprettelse af registrene for optagelse, når omkostningslofterne var nået.
39 I denne henseende begrænsede det fjerde energiregnskab de samlede vejledende årlige incitamentsomkostninger til 6 mia. EUR, hvilket beløb svarede til et vejledende mål om en ydelse på nationalt niveau på ca. 23 000 MW, og som, når det var nået, medførte, at nye registre ikke kunne oprettes. Dette energiregnskab bestemte også, at når dette beløb var nået, kunne incitamentsordningen ændres. I den foreliggende sag blev beløbet på 6 mia. EUR nået i marts 2012, og som følge deraf blev der ikke oprettet et register for »store anlæg« for andet halvår 2012. Det femte energiregnskab blev vedtaget i henhold til artikel 25 i lovdekret nr. 28/2011.
40 Den italienske regering har gjort gældende, at disse omstændigheder burde have været kendt af sagsøgerne i hovedsagerne. Sidstnævnte har i deres skriftlige indlæg anerkendt, at de var bekendt med en meddelelse fra GSE om, at det i fjerde energiregnskab fastsatte beløb for incitamenter var opbrugt, og at der ikke ville blive oprettet et nyt register.
41 Med forbehold for den efterprøvelse, det tilkommer den forelæggende ret at foretage, følger det deraf, at muligheden for at drage fordel af de ved fjerde energiregnskab fastsatte incitamentstariffer dels afhang af et solcelleanlægs optagelse i et register ført af GSE, dels af, at den nævnte grænse for de vejledende incitamentsomkostninger ikke blev overskredet for den foregående periode. Sådanne incitamenter blev således ikke tilbudt alle operatører af solcelleanlæg og var heller ikke garanteret for en bestemt periode, men afhang af de ovennævnte betingelser og omstændigheder.
42 Alle disse betingelser synes klart at fremgå af den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning, således at deres anvendelse i princippet burde være forudsigelig for de berørte erhvervsdrivende, hvilket det ligeledes tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
43 Det fremgår således af de sagsakter, Domstolen har til rådighed, at de i hovedsagerne omhandlede lovbestemmelser er blevet forskriftsmæssigt offentliggjort, at de var tilstrækkeligt præcise, og at sagsøgerne i hovedsagerne havde kendskab til deres indhold.
44 Derudover var disse bestemmelser under alle omstændigheder af en sådan karakter, at de i forhold til en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende uden videre indikerede, at incitamentsordningen for solcelleanlæg kunne blive tilpasset, og endog ophævet, af de nationale myndigheder for at tage hensyn til visse ydre omstændigheder, og at det følgelig ikke på grundlag af bestemmelserne i nævnte lovgivning kunne udledes, at en sådan ordning med sikkerhed ville blive opretholdt i en given periode.
45 Det fremgår, at den italienske lovgiver ved vedtagelsen af det femte energiregnskab netop foreskrev en tilpasning af denne incitamentsordning, henset til udviklingen i visse omstændigheder og under de betingelser, der fastsættes i dette femte energiregnskab.
46 På baggrund af det ovenstående og med forbehold for de vurderinger, der alene henhører under den forelæggende rets kompetence, fremgår det ikke, at den i hovedsagerne omhandlede lovgivning skulle indebære en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, eller at den skulle være uforenelig med direktiv 2009/28.
47 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at med forbehold for den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage under hensyntagen til alle relevante forhold, skal artikel 3, stk. 3, litra a), i direktiv 2009/28, sammenholdt med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, som tillader en medlemsstat at fastsætte en nedsættelse, eller endog en ophævelse, af tidligere fastsatte incitamentstariffer for energi produceret på solcelleanlæg.
Sagsomkostninger
48 Da sagen i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:
Med forbehold for den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage under hensyntagen til alle relevante forhold, skal artikel 3, stk. 3, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF, sammenholdt med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, som tillader en medlemsstat at fastsætte en nedsættelse, eller endog en ophævelse, af tidligere fastsatte incitamentstariffer for energi produceret på solcelleanlæg.
Underskrifter