PRESUDA SUDA (deseto vijeće)
11. srpnja 2019.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2009/28/EZ – Članak 3. stavak 3. točka (a) – Promicanje uporabe energije iz obnovljivih izvora – Proizvodnja električne energije u fotonaponskim solarnim postrojenjima – Izmjena programa potpore – Načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja”
U spojenim predmetima C‑180/18, C‑286/18 i C‑287/18,
povodom triju zahtjevâ za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija), odlukama od 25. siječnja 2018., koje je Sud zaprimio 9. ožujka 2018., u postupcima
Agrenergy Srl (C‑180/18 i C‑286/18)
Fusignano Due Srl (C‑287/18)
protiv
Ministero dello Sviluppo Economico,
uz sudjelovanje:
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
SUD (deseto vijeće),
u sastavu: C. Lycourgos, predsjednik vijeća, M. Ilešič i I. Jarukaitis (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 14. ožujka 2019.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Agrenergy Srl i Fusignano Due Srl, V. Cerulli Irelli i A. Lorizio, avvocati,
– za Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, A. Segato i A. Pugliese, avvocati,
– za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. Aiella, avvocato dello Stato,
– za češku vladu, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
– za vladu Helenske Republike, M. Tassopoulou, A. Magrippi i E. Tsaousi, u svojstvu agenata,
– za španjolsku vladu, A. Rubio González, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, G. Gattinara, T. Maxian Rusche i K. Talabér‑Ritz, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 3. stavka 3. točke (a) Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (SL 2009., L 140, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 11., str. 39.).
2 Ti su zahtjevi upućeni u okviru sporova između društva Agrenergy Srl (predmeti C‑180/18 i C‑286/18) i društva Fusignano Due Srl (predmet C‑287/18), s jedne strane, i Ministero dello Sviluppo Economico (Ministarstvo gospodarskog razvoja), s druge strane, u pogledu zakonitosti jedne ministarske uredbe i prava tih poduzeća na primjenu poticajnih tarifa utvrđenih prethodnom ministarskom uredbom.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 U skladu s uvodnom izjavom 25. Direktive 2009/28:
„Države članice imaju različite mogućnosti za razvoj obnovljive energije i na nacionalnoj razini provode različite programe potpore za energiju iz obnovljivih izvora. Velik dio država članica provodi programe potpore u okviru kojih je pomoć namijenjena isključivo energiji iz obnovljivih izvora koja se proizvodi na njihovom državnom području. Za ispravno funkcioniranje nacionalnih programa potpore iznimno je važno da države članice nadziru djelovanje i troškove nacionalnih programa potpore u skladu s različitim mogućnostima. Važno sredstvo za ostvarenje cilja ove Direktive je osiguravanje ispravnog funkcioniranja nacionalnih programa potpore u skladu s Direktivom 2001/77/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 27. rujna 2001. o promicanju električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije na unutarnjem tržištu električne energije (SL 2001., L 283, str. 33.)] kako bi se sačuvalo povjerenje ulagača i omogućilo državama članicama da pripreme učinkovite nacionalne mjere za ispunjavanje ciljeva. […]”
4 Članak 1. Direktive 2009/28, naslovljen „Predmet i područje primjene”, propisuje:
„Ovom Direktivom utvrđuje se zajednički okvir za promicanje energije iz obnovljivih izvora. Direktiva postavlja obvezne nacionalne ciljeve za ukupan udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije i za udio energije iz obnovljivih izvora u prometu. […]”
5 Članak 3. Direktive 2009/28, naslovljen „Obvezni nacionalni opći ciljevi i mjere za uporabu energije iz obnovljivih izvora”, predviđa:
„1. Svaka država članica osigurava da je udio energije iz obnovljivih izvora, izračunan u skladu s člancima od 5. do 11., u konačnoj bruto potrošnji energije u 2020. barem jednak njezinom nacionalnom općem cilju za udio energije iz obnovljivih izvora te godine, kako je naveden u trećemu stupcu tablice u Prilogu I. dijelu A. Takvi obvezni opći nacionalni ciljevi u skladu su s ciljem od najmanje 20 % udjela energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije u [Uniji] u 2020. Radi lakšeg ostvarenja ciljeva navedenih u ovom članku, svaka država članica razvija i promiče energetsku učinkovitost i uštedu energije.
2. Države članice uvode učinkovite mjere kako bi osigurale da udio energije iz obnovljivih izvora bude jednak udjelu navedenom u okvirnim smjernicama iz Priloga I. dijela B ili da ga premaši.
3. Kako bi se ostvarili ciljevi utvrđeni u stavcima 1. i 2. ovog članka države članice mogu, inter alia, primijeniti sljedeće mjere:
(a) programe potpore;
[…]”
Talijansko pravo
6 Članak 23. Decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (Zakonodavna uredba br. 28 o prenošenju Direktive 2009/28/EZ o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ) od 3. ožujka 2011. (Redovni dodatak GURI‑ju br. 71 od 28. ožujka 2011., u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 28/2011) predviđa, kao što to proizlazi iz spisa kojim raspolaže Sud, da se primjenjuju načela stupnjevitosti intervencije kako bi se očuvala izvršena ulaganja, proporcionalnosti prema ciljevima te prilagodljivosti strukture programa potpore kako bi se uzeli u obzir tržišni mehanizmi i razvoj tehnologije u području obnovljivih izvora energije i energetske učinkovitosti.
7 Članak 25. te zakonodavne uredbe propisuje:
„1. Proizvodnja električne energije u postrojenjima koja upotrebljavaju obnovljive izvore i koja su puštena u pogon najkasnije 31. prosinca 2012. potiče se mehanizmima koji postoje na dan stupanja na snagu ove uredbe […]
[…]
10. […] Poticanje proizvodnje električne energije u fotonaponskim solarnim postrojenjima koja su puštena u pogon nakon [31. svibnja 2011.] uređuje se uredbom [ministra gospodarskog razvoja] koja se treba donijeti u suradnji s Ministro dell’ambiente e della tutela del [territorio e del] mare [ministar za okoliš i za zaštitu teritorija i mora, Italija], nakon savjetovanja s Conferenza unificata [Jedinstvena konferencija, Italija] iz članka 8. Decreto legislativo n. 281 (Zakonodavna uredba br. 281) od 28. kolovoza 1997., za 30. travnja 2011., na temelju sljedećih načela:
(a) određivanje godišnjeg ograničenja ukupne električne snage fotonaponskih postrojenja koja mogu ostvariti poticajne tarife;
(b) određivanje poticajnih tarifa uzimajući u obzir smanjenje troška tehnologija i postrojenja te poticajnih mjera koje se primjenjuju u državama članicama Europske unije;
(c) predviđanje poticajnih tarifa i diferenciranih dijelova uzimajući u obzir narav lokacije postrojenja;
(d) primjena odredaba članka 7. Decreto legislativo n. 387 (Zakonodavna uredba br. 387) od 29. prosinca 2003., u granicama njihove sukladnosti s ovim stavkom.”
8 Članak 1. stavak 2. Decreto ministeriale – Incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (Ministarska uredba o poticanju proizvodnje električne energije u fotonaponskim solarnim postrojenjima) od 5. svibnja 2011. (GURI br. 109 od 12. svibnja 2011., u daljnjem tekstu: Četvrti energetski račun) primjenjivao se na fotonaponska postrojenja puštena u pogon nakon 31. svibnja 2011. i do 31. prosinca 2016. s okvirnim ciljem instalirane snage na nacionalnoj razini od 23 000 megavata (MW), koji je odgovarao okvirnom ukupnom godišnjem trošku poticajnih mjera od 6 do 7 milijardi eura.
9 Članak 2. Četvrtog energetskog računa predviđao je:
„Opći kriteriji sustava potpora:
1. Sustav potpora primjenjuje se u skladu s okvirnim ciljevima vremenskog razvoja snage postrojenja – što su ciljevi koji moraju biti u skladu s godišnjim prognozama u području troškova.
2. Ne dovodeći u pitanje prijelazne odredbe za prihvatljivost za poticaje predviđene za godine 2011. i 2012., prekoračenje okvirnih godišnjih troškova definiranih za svaku godinu ili dio godine ne ograničava pristup poticajnim tarifama, nego znači dodatno smanjenje potonjih za iduće razdoblje, uzimajući u obzir okvirni ukupni godišnji trošak iz članka 1. stavka 2.
3. Kad je dosegnuta najmanja od vrijednosti okvirnog ukupnog godišnjeg troška iz članka 1. stavka 2., načini poticaja propisani ovom uredbom mogu se revidirati uredbom ministra gospodarskog razvoja u suradnji s ministrom za okoliš i zaštitu teritorija i mora, nakon savjetovanja s [Jedinstvenom konferencijom], u smjeru koji u svakom slučaju potiče naknadni razvoj tog sektora.”
10 Članak 6. tog energetskog računa propisivao je:
„Opći uvjeti pristupa poticajnim tarifama:
1. Postrojenja mogu primjenjivati poticajne tarife na način i u skladu s uvjetima propisanima ovom uredbom.
2. Velika postrojenja puštena u pogon najkasnije 31. kolovoza 2011. mogu izravno primjenjivati poticajne tarife, ne dovodeći u pitanje obvezu prijave Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA puštanja u pogon u roku od 15 kalendarskih dana.
3. Za godine 2011. i 2012. velika postrojenja koja nisu navedena u stavku 2. mogu primjenjivati poticajne tarife ako su ispunjena sljedeća druga dva uvjeta:
(a) postrojenje je bilo upisano u registar predviđen člankom 8. na odgovarajućem rangu za ulazak u posebne granice troškova definirane za svako referentno razdoblje iz članka 4. stavka 2. U tom kontekstu granica troškova za 2011. uključuje troškove povezane s poticajnim mjerama za velika postrojenja puštena u pogon najkasnije 31. kolovoza 2011. Ako ukupni troškovi povezani s poticajnim mjerama za velika postrojenja puštena u pogon najkasnije 31. kolovoza 2011. i za ona upisana u registar iz članka 8. znače za 2011. prekoračenje granice troškova predviđene za isto razdoblje, prekoračenje dovodi do smanjenja u istom iznosu kao granica troškova za drugo polugodište 2012.;
[…]”
11 Preambula Decreto ministeriale – Attuazione dell’art. 25 del decreto legislativo del 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (Ministarska uredba o provedbi članka 25. Zakonodavne uredbe br. 28 od 3. ožujka 2011. o poticajnim mjerama za proizvodnju električne energije u fotonaponskim solarnim postrojenjima) od 5. srpnja 2012. (Redovni dodatak GURI‑ju br. 159 od 10. srpnja 2012., u daljnjem tekstu: Peti energetski račun) glasi:
„Budući da je u pogledu fotonaponske solarne energije brzo smanjenje troška postrojenja uzrokovalo ubrzani porast obujma postrojenja, što je, među ostalim, uzrokovalo povećanje financijskog tereta u vezi s potporama, uz prisvajanje poljoprivrednog zemljišta;
budući da je nekoliko drugih europskih država donijelo mjere za smanjenje fotonaponskih poticaja, s obzirom na povećanu razinu financijskog tereta u vezi s potporama i na smanjenje troškova postrojenja, i budući da je potrebno, također radi zaštite tržišnog natjecanja i krajnjih potrošača, težiti europskim normama u području poticaja;
budući da, s gledišta kasnijeg razvoja sektora, postoji znatan prostor za smanjenje poticaja u odnosu na one dodijeljene tijekom posljednjih godina, uzimajući u obzir razinu poticaja u drugim europskim državama i uobičajenu isplativost ulaganja;
budući da se budući razvoj fotonaponske solarne energije mora usmjeriti prema namjenama koje omogućuju smanjenje prisvajanja zemljišta, poticanje tehnoloških inovacija i energetske učinkovitosti i stvaranje dodatnih pozitivnih učinaka u pogledu zaštite okoliša i gospodarskog utjecaja […].”
12 Članak 1. Petog energetskog računa predviđa:
„1. U skladu s člankom 25. stavkom 10. Zakonodavne uredbe [br. 28/2011] i s obzirom na odredbe članka 2. stavka 3. Ministarske uredbe od 5. svibnja 2011., ova uredba određuje načine poticaja proizvodnje fotonaponske električne energije koje treba primjenjivati jednom kad se dosegne okvirni ukupni godišnji trošak od 6 milijardi eura za poticajne mjere. […]
5. Ova se uredba u svakom slučaju prestaje primjenjivati istekom roka od trideset kalendarskih dana od datuma na koji je dosegnut okvirni ukupni trošak od 6,7 milijardi eura. Datum na koji je dosegnuta gore navedena godišnja vrijednost od 6,7 milijardi eura priopćuje Tijelo za električnu energiju i plin, na temelju podataka koje pruži GSE, na način predviđen u stavku 2.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
13 Agrenergy i Fusignano Due su društva koja djeluju u području izgradnje, upravljanja i održavanja postrojenja za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora. Postrojenja u glavnom postupku izgrađena su 2011. i puštena u pogon 29. veljače 2012. Predmeti C‑180/18 i C‑286/18 odnose se na fotonaponska solarna postrojenja koja je Agrenergy izgradio u poljoprivrednim zonama općine Fusignano (Italija) i općine Massa Lombarda (Italija). Predmet C‑287/18 odnosi se na postrojenje koje je Fusignano Due izgradio na području općine Fusignano.
14 Prema odredbama Zakonodavne uredbe br. 28/2011, na vlasnika fotonaponskog postrojenja koje je priključeno na nacionalnu električnu mrežu i koje ima nominalnu snagu od barem 1 kilovata (kW) GSE primjenjuje povoljniju tarifu za proizvedenu energiju. Mogućnost ostvarivanja tih tarifa ovisi o svrstavanju dotičnih ekonomskih operatora u informatički registar u koji su upisani i ona se može smanjiti ako su prekoračene granice troškova poticaja koji su dodijeljeni u prethodnom razdoblju.
15 Tužitelji u glavnom postupku pred Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud za Lacij, Italija) osporavaju Peti energetski račun, koji je znatno smanjio poticaje za proizvodnju električne energije u fotonaponskim solarnim postrojenima. Oni su zatražili primjenu povoljnije poticajne tarife predviđene Četvrtim energetskim računom, ističući da dotična postrojenja ispunjavaju uvjete za poticaj predviđen potonjim energetskim računom.
16 Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud za Lacij) odbio je tužbe koje su mu podnesene uz obrazloženje da je izostanak otvaranja registra u vezi s drugim polugodištem 2012. zakonit, s obzirom na odredbe članka 6. Četvrtog energetskog računa, jer su svi troškovi u vezi s poticajima za velika postrojenja puštena u pogon prije 31. kolovoza 2011. i broj korisnika upisanih u taj registar doveli do prekoračenja troškovne granice predviđene za to razdoblje. Naime, kao što je to, prema navodima tog suda, objavio GSE, trošak poticajnih mjera za ta postrojenja i za ona koja su bila upisana u prethodni registar imao je za učinak to da su financijska sredstva za drugo polugodište 2012. smanjena na nulu, što je opravdavalo da se taj registar ne otvori.
17 Nadalje, program potpore za postrojenja koja proizvode obnovljivu energiju nije obveza, nego je samo jedan od načina na koji države mogu postići ciljeve proizvodnje energije iz obnovljivih izvora utvrđene Direktivom 2009/28. Petim energetskim računom uređena je revizija sustava poticaja, usklađenom i dosljednom primjenom načela stupnjevitosti, prilagodljivosti, djelotvornosti i učinkovitosti propisanima tom direktivom.
18 Tužitelji u glavnom postupku podnijeli su žalbu protiv odluka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud za Lacij) pred Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija). U potporu svojim tužbama oni u biti ističu da nisu mogli ostvariti povoljnije tarife predviđene Četvrtim energetskim računom jer GSE nije otvorio registar za drugo polugodište 2012. i tvrde da je Peti energetski račun u suprotnosti s talijanskim zakonodavstvom i Direktivom 2009/28 i da povređuje načelo zaštite legitimnih očekivanja.
19 Sud koji je uputio zahtjev navodi da se prijelazno uređenje iz članka 1. Petog energetskog računa primjenjuje na postrojenja „upisana na odgovarajućem rangu u registrima” u vezi s uređenjem predviđenim Četvrtim energetskim računom, a ne na ona koja bi, da su ti registri bili otvoreni, ispunjavala uvjete da su jednostavno u njima navedeni. Posljedično, postrojenja tužitelja u glavnom postupku nisu prihvatljiva za tarifu predviđenu potonjim energetskim računom jer bi u odgovarajućem registru bila svrstana na neodgovarajući rang.
20 Nadalje, on smatra da je činjenica da je granica troškova koja je unaprijed utvrđena dotičnim nacionalnim zakonodavstvom bila dosegnuta opravdavala da se registar ne otvori za drugo polugodište 2012. jer su predviđena financijska sredstva već smanjena na nulu. GSE je u dovoljnoj mjeri objavio te okolnosti, tako da se tužitelji u glavnom postupku ne mogu pozivati na legitimno očekivanje mogućnosti dobivanja poticajne tarife predviđene Četvrtim energetskim računom.
21 Sud koji je uputio zahtjev smatra da je talijansko zakonodavstvo u sukladnosti s Direktivom 2009/28 jer potonja državama članicama ne nameće obvezu predviđanja nepromjenjivog programa potpora proizvodnji energije iz obnovljivih izvora. Naime, taj sud smatra da ta direktiva ima za cilj poticati proizvodnju energije iz obnovljivih izvora i definira ciljeve u pogledu udjela energije proizvedene iz tih izvora u ukupnoj nacionalnoj proizvodnji. Izrada programa potpore toj proizvodnji jedna je od mjera koju države članice mogu u tu svrhu donijeti i, prema tome, ti su programi fakultativne naravi. Nadalje, uvodna izjava 25. Direktive 2009/28 ističe strukturnu fleksibilnost programa potpora, koji se moraju prilagoditi okolnostima i proračunskim ograničenjima država članica. Taj pristup nacionalno zakonodavstvo u glavnom postupku poštuje jer predviđa programe potpora koji se primjenjuju ovisno o potrebama trenutka.
22 Nadalje, iz preambule Petog energetskog računa proizlazi da je do smanjenja poticaja došlo jer je Talijanska Republika postigla ciljeve ranije od predviđenog, jer postrojenja imaju niže troškove nego prije, jer troškovi na teret javnih sredstava predstavljaju sve veće opterećenje, jer i druge europske države smanjuju poticaje, jer je svrsishodno ograničiti korištenje tla, jer su prioritet ulaganja u energetsku učinkovitost, toplinsku energiju i promet, za koje se smatra da su u prosjeku ekonomski učinkovitiji.
23 U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu, u svakom od spojenih predmeta, sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 3. stavak 3. točku (a) Direktive [2009/28], s obzirom na opće načelo zaštite legitimnih očekivanja i na sve odredbe propisane [tom] direktivom koje se odnose na davanje poticaja za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, tumačiti na način da se njime isključuje usklađenost s pravom Europske unije nacionalnog zakonodavstva koje talijanskoj vladi omogućuje da nizom provedbenih uredbi smanjuje ili čak ukida prethodno određene poticajne tarife?”
O prethodnom pitanju
24 Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavak 3. točku (a) Direktive 2009/28, s obzirom na načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo poput onoga u glavnom postupku koje dopušta državi članici da predvidi smanjenje ili i ukidanje prethodno utvrđenih poticajnih tarifa za energiju proizvedenu u fotonaponskim solarnim postrojenjima.
25 Valja podsjetiti da je predmet Direktive 2009/28, kako to proizlazi iz njezina članka 1., utvrđivanje zajedničkog okvira za promicanje energije iz obnovljivih izvora određivanjem, među ostalim, nacionalnih obveznih ciljeva za ukupan udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije.
26 Članak 3. stavak 3. točka (a) Direktive 2009/28 predviđa da države članice mogu primjenjivati programe potpora kako bi se postigli ciljevi predviđeni u članku 3. stavcima 1. i 2. te direktive, prema kojima, s jedne strane, svaka država članica osigurava da udio energije iz obnovljivih izvora u konačnoj bruto potrošnji energije u 2020. odgovara barem općem nacionalnom cilju, kako je utvrđen u Prilogu I. dijelu A spomenute direktive, i, s druge strane, države članice uvode učinkovito osmišljene mjere kako bi osigurale da udio energije iz obnovljivih izvora bude jednak udjelu navedenom u okvirnim smjernicama utvrđenima u Prilogu I. dijelu B te direktive.
27 Sud je presudio da, kao što to proizlazi iz samog teksta članka 3. stavka 3. točke (a) Direktive 2009/28 i osobito iz izraza „mogu”, države članice uopće nisu, kako bi promicale korištenje energije iz obnovljivih izvora, obvezne donijeti programe potpora. One tako raspolažu širokom marginom prosudbe u pogledu mjera koje smatraju primjerenima za postizanje obveznih nacionalnih općih ciljeva utvrđenih u članku 3. stavcima 1. i 2. te direktive, s obzirom na njezin Prilog I. (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2017., Elecdey Carcelen i dr., C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 i C‑221/16, EU:C:2017:705, t. 31. i 32.). Takva margina prosudbe znači da su države članice slobodne donijeti, izmijeniti ili ukinuti programe potpora, pod uvjetom da su ti ciljevi postignuti.
28 Nadalje, valja istaknuti da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da su države članice, kada na taj način usvajaju mjere kojima provode pravo Unije, obvezne poštovati opća načela tog prava, koja osobito uključuju načelo pravne sigurnosti (presuda od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, t. 125. i navedena sudska praksa).
29 Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda također proizlazi da načelo pravne sigurnosti, kojemu je pandan načelo zaštite legitimnih očekivanja, zahtijeva, s jedne strane, da su pravna pravila jasna i precizna i, s druge strane, da su predvidljiva u svojim učincima, osobito kada mogu imati nepovoljne posljedice na pojedince i poduzetnike (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 77.).
30 Preciznije, spomenuto načelo zahtijeva da propis omogućava zainteresiranim osobama da znaju točan opseg obveza koje im taj propis nameće i da potonje osobe mogu nedvojbeno znati svoja prava i obveze te da se posljedično mogu ponašati u skladu s njima (vidjeti osobito presudu od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, t. 128. i navedenu sudsku praksu).
31 Što se tiče načela zaštite legitimnih očekivanja, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je mogućnost pozivanja na to načelo otvorena svim gospodarskim subjektima prema kojima je nacionalno tijelo stvorilo osnovana očekivanja. Međutim, ako je oprezan i razborit gospodarski subjekt u stanju predvidjeti donošenje mjere koja može utjecati na njegove interese, on se ne može pozivati na blagodat tog načela kad se ta mjera usvoji. Nadalje, nije opravdano da gospodarski subjekti imaju legitimna očekivanja u vezi s održanjem postojeće situacije koju nacionalna tijela mogu izmijeniti u okviru svoje diskrecijske ovlasti (presuda od 10. rujna 2009., Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, t. 53. i navedena sudska praksa).
32 Osim toga, što se tiče uređenja predviđenog nacionalnim zakonodavstvom, sud koji je uputio zahtjev mora, s obzirom na načine informiranja koje uobičajeno upotrebljava država članica koja ga je usvojila i na okolnosti konkretnog slučaja, općenito i konkretno ocijeniti jesu li legitimna očekivanja gospodarskih subjekata na koje se odnosi to zakonodavstvo bila odgovarajuće poštovana (presuda od 10. rujna 2009., Plantanol, C‑201/08, EU:C:2009:539, t. 57.).
33 Na sudu koji je uputio zahtjev jest da ispita je li nacionalni propis kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku u skladu sa spomenutim načelima, s obzirom na to da je Sud, kada na temelju članka 267. UFEU‑a odlučuje o zahtjevu za prethodnu odluku, samo nadležan za to da tom sudu da sve elemente tumačenja prava Unije koji bi mu mogli omogućiti da ocijeni tu sukladnost (presuda od 1. srpnja 2014., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, t. 126. i navedena sudska praksa).
34 Sud koji je uputio zahtjev u tu svrhu može uzeti u obzir sve relevantne elemente koji proizlaze iz teksta, cilja ili strukture predmetnog zakonodavstva (presuda od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr., C‑98/14, EU:C:2015:386, t. 81. i navedena sudska praksa).
35 Kako bi se dao koristan odgovor sudu koji je uputio zahtjev, osobito treba istaknuti sljedeće elemente koji proizlaze iz spisa podnesenog Sudu.
36 Kao prvo, Zakonodavna uredba br. 28/2011, kojom je u talijansko pravo prenesena Direktiva 2009/28, već je u svojem članku 25. stavku 10. predviđala da se ministarskom uredbom mora urediti poticanje proizvodnje električne energije u fotonaponskim solarnim postrojenjima i da se takva uredba temelji na načelima određivanja godišnje granice ukupne električne snage fotonaponskih postrojenja koja mogu ostvariti poticajne tarife i određivanja takvih tarifa koje uzimaju u obzir smanjenje troška tehnologije i postrojenja te poticajne mjere koje se primjenjuju u drugim državama članicama i narav lokacije postrojenja.
37 Kao drugo, Četvrti energetski račun, koji je donesen na temelju te odredbe, predviđao je, s jedne strane, u svojem članku 6. stavku 2., da velika postrojenja puštena u pogon najkasnije 31. kolovoza 2011. izravno ostvaruju poticajne tarife. Međutim, nije sporno da postrojenja u glavnom postupku nisu ispunjavala taj uvjet jer su puštena u pogon nakon tog datuma.
38 S druge strane, članak 6. stavak 3. točka (a) Četvrtog energetskog računa propisao je, za postrojenja koja nisu među onima koja su puštena u pogon najkasnije na taj datum, uvjet prihvatljivosti za poticajne mjere, tj. upis na odgovarajući rang u nekom od registara koje je otvorio GSE. Ti su registri u načelu bili otvarani svako polugodište, a postrojenja su u njemu bila upisivana u skladu s određenom klasifikacijom, u skladu s kojom su ostvarivala poticajne mjere. GSE navodi da je na svojoj internetskoj stranici objavljivao, s jedne strane, „fotonaponski brojač”, koji je navodio broj postrojenja koja su ostvarivala poticajne mjere i godišnji trošak njihova poticanja i, s druge strane, obavijesti o izostanku otvaranja registara kad su granice troškova bile dosegnute.
39 U tom smislu Četvrti energetski račun ograničio je ukupne okvirne troškove poticaja na 6 milijardi eura, što je iznos koji je odgovarao okvirnom cilju snage na nacionalnoj razini od oko 23 000 MW i sprečavao otvaranje novih registara kad je taj cilj bio dosegnut. Taj je energetski račun također predviđao da se program poticaja može izmijeniti kad se dosegne taj iznos. U ovom slučaju iznos od 6 milijardi eura dosegnut je u ožujku 2012. i, posljedično, registar „velikih postrojenja” nije bio otvoren za drugo polugodište 2012. Na temelju članka 25. Zakonodavne uredbe br. 28/2011 donesen je Peti energetski račun.
40 Talijanska vlada tvrdi da su te okolnosti morale biti poznate tužiteljima u glavnom postupku. Potonji u svojim pisanim očitovanjima priznaju da su primili na znanje obavijesti GSE‑a o iscrpljenju iznosa poticaja predviđenih Četvrtim energetskim računom i o neotvaranju novog registra.
41 Iz toga slijedi da je, ne dovodeći u pitanje provjere koje treba provesti sud koji je uputio zahtjev, mogućnost ostvarivanja poticajnih tarifa predviđenih Četvrtim energetskim računom ovisila, s jedne strane, o upisu na odgovarajući rang fotonaponskog solarnog postrojenja u registar koji je otvorio GSE i, s druge strane, o neprekoračenju te granice okvirnih troškova poticaja u prethodnom razdoblju. Takav poticaj stoga nije bio moguć za sve operatore fotonaponskih solarnih postrojenja niti je bio zajamčen tijekom određenog razdoblja, nego je ovisio o gore navedenim uvjetima i okolnostima.
42 Svi ti uvjeti jasno proizlaze iz nacionalnog zakonodavstva u glavnom postupku, tako da je njihova primjena u načelu morala biti predvidljiva dotičnim gospodarskim subjektima, što je također na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
43 Naime, iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da su regulatorne odredbe u glavnom postupku bile odgovarajuće objavljene, da su bile dovoljno precizne i da je tužiteljima u glavnom postupku bio poznat njihov sadržaj.
44 Nadalje, te su odredbe bile takve da su savjesnim i razumnim gospodarskim subjektima a priori davale do znanja da program poticaja koji se primjenjuje na fotonaponska solarna postrojenja nacionalna tijela mogu prilagoditi ili i ukinuti kako bi se uzeo u obzir razvoj određenih okolnosti i da se stoga na temelju odredaba tog zakonodavstva ne može temeljiti nikakva sigurnost u zadržavanje takvog uređenja tijekom određenog razdoblja.
45 Čini se da je donošenjem Petog energetskog računa talijanski zakonodavac upravo predvidio, s obzirom na razvoj određenih okolnosti, prilagodbu tog programa poticaja pod uvjetima utvrđenima tim Petim energetskim računom.
46 S obzirom na prethodno navedeno i podložno ocjenama koje su u isključivoj nadležnosti suda koji je uputio zahtjev, ne proizlazi da zakonodavstvo u glavnom postupku povređuje načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja ni da je nespojivo s Direktivom 2009/28.
47 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da, ne dovodeći u pitanje provjere koje sud koji je uputio zahtjev treba provesti uzimajući u obzir sve relevantne elemente, članak 3. stavak 3. točku (a) Direktive 2009/28, s obzirom na načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onoga u glavnom postupku koje dopušta državi članici da predvidi smanjenje ili i ukidanje prethodno utvrđenih poticajnih tarifa za energiju proizvedenu u fotonaponskim solarnim postrojenjima.
Troškovi
48 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:
Ne dovodeći u pitanje provjere koje sud koji je uputio zahtjev treba provesti uzimajući u obzir sve relevantne elemente, članak 3. stavak 3. točku (a) Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ, s obzirom na načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onoga u glavnom postupku koje dopušta državi članici da predvidi smanjenje ili i ukidanje prethodno utvrđenih poticajnih tarifa za energiju proizvedenu u fotonaponskim solarnim postrojenjima.
Potpisi