Kohtuasi C-646/16
Kaebuse esitajad Khadija Jafari
ja
Zainab Jafari
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgerichtshof)
Eelotsusetaotlus – Määrus (EL) nr 604/2013 – Liikmesriigi määramine, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest – Erakordselt suure arvu kolmandate riikide kodanike saabumine, kes soovivad saada rahvusvahelist kaitset – Piiriületuse korraldamine liikmesriigi ametiasutuste poolt läbisõiduks teise liikmesriiki – Humanitaarsetel kaalutlustel põhineva erandi alusel lubatav riiki sisenemine – Artikli 2 punkt m – Mõiste „viisa“ – Artikkel 12 – Viisa väljaandmine – Artikkel 13 – Välispiiri ebaseaduslik ületamine
Kokkuvõte – Euroopa Kohtu (suurkoda) 26. juuli 2017. aasta otsus
1. Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumid ja mehhanismid – Määrus nr 604/2013 – Visa – Mõiste – Kolmandate riikide kodanike lubamine liikmesriigi territooriumile, et võimaldada neil läbid see territoorium teise liikmesriiki siirdumiseks, et esitada seal rahvusvahelise kaitse taotlus – Välistamine –Erakordselt suure arvu kolmandate riikide kodanike saabumine, kes soovivad saada rahvusvahelist kaitset – Mõju puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 604/2013, artikli 2 punkt m ja artikkel 12)
2. Euroopa Liidu õigus – Tõlgendamine – Meetodid – Grammatiline, süstemaatiline ja teleoloogiline tõlgendamine
3. Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumid ja mehhanismid – Määrus nr 604/2013 – Liikmesriiki sisenemine ja/või seal viibimine –Kolmandate riikide kodanike lubamine liikmesriigi territooriumile, et võimaldada neil läbid see territoorium teise liikmesriiki siirdumiseks, et esitada seal rahvusvahelise kaitse taotlus – Olukord, mis on käsitatav välispiiri ebaseadusliku ületamisena – Erakordselt suure arvu kolmandate riikide kodanike saabumine, kes soovivad saada rahvusvahelist kaitset – Mõju puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 604/2013, artikli 13 lõige 1)
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, artiklit 12, koostoimes selle määruse artikli 2 punktiga m, tuleb tõlgendada nii, et asjaolu, et sellise esimese liikmesriigi ametiasutused, kuhu on saabunud erakordselt suur hulk kolmandate riikide kodanikke, kes soovivad läbida selle liikmesriigi territooriumi, et esitada rahvusvahelise kaitse taotlus mõnes teises liikmesriigis, lubavad oma riigi territooriumile siseneda kodanikel, kes ei vasta selles esimeses liikmesriigis põhimõtteliselt nõutavatele sisenemise tingimustele, ei saa pidada „viisaks“ nimetatud artikli 12 tähenduses.
Sama määruse artikli 2 punktis m on toodud mõiste „viisa“ üldine määratlus ning täpsustatud, et viisa liik määratakse kindlaks konkreetsete määratluste kohaselt, mis puudutavad vastavalt pikaajalist viisat, lühiajalist viisat ja lennujaama transiidiviisat.
Sellest sättest tuleneb, et mõiste „viisa“ Dublini III määruse tähenduses hõlmab mitte ainult lühiajalisi viisasid ja lennujaama transiidiviisasid, mille väljaandmise tingimused on viisaeeskirjaga ühtlustatud, vaid ka pikaajalisi viisasid, mis ei kuulu selle eeskirja kohaldamisalasse ning mida tänase päeva seisuga, mil liidu seadusandja ei ole ELTL artikli 79 lõike 2 punkti a alusel vastu võtnud üldisi meetmeid, võidakse välja anda siseriikliku õiguse alusel (vt selle kohta kohtuotsus, 7.3.2017, X ja X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punktid 41 ja 44). Neil asjaoludel ei saa mõistet „viisa“ nimetatud määruse tähenduses otseselt tuletada liidu poolt viisade valdkonnas vastu võetud õigusaktidest, hoolimata sellest, et need aktid kuuluvad konteksti, mida tuleb Dublini III määruse artikli 2 punkti m ja artikli 12 tõlgendamisel arvesse võtta, ning seda mõistet tuleb käsitada põhinevana konkreetsel määratlusel, mis on toodud nimetatud määruse artikli 2 punktis m, ja selle määruse üldisel ülesehitusel.
Sellega seoses tuleb tõdeda, et kõnealune määratlus täpsustab, et viisa on „liikmesriigi luba või otsus“, mida „nõutakse“ selles või mitmes liikmesriigis „läbisõiduks või viibimise eesmärgil „sisenemiseks“. Nendest liidu seadusandja kasutatud väljenditest tuleneb seega ühelt poolt, et mõiste „viisa“ viitab liikmesriigi ametiasutuse poolt vormiliselt antud aktile, mitte aga pelgale nõustumisele, ning et teiselt poolt ei saa viisat segamini ajada liikmesriigi territooriumile lubamisega, kuna viisat just nõutaksegi sisenemiseks loa andmisel. Selline eristamine on pealegi kooskõlas ka liidu asjaomaste valdkondade õigusaktide üldise ülesehitusega. Nimelt, kuigi liikmesriikide territooriumile sisenemise lubamist reguleerivad normid olid põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal ette nähtud Schengeni piirieeskirjades, on viisade väljaandmise tingimused määratletud eraldiseisvates õigusaktides, näiteks lühiajaliste viisade puhul viisaeeskirjas.
(vt punktid 43, 44, 47, 48, 51, 58 ja resolutsiooni punkt 1)
2. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 73)
3. Määruse nr 604/2013 artikli 13 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et kolmanda riigi kodaniku sisenemist liikmesriigi territooriumile, mida lubavad sellise esimese liikmesriigi ametiasutused, kuhu on saabunud erakordselt suur hulk kolmandate riikide kodanikke, kes soovivad läbida selle liikmesriigi territooriumi, et esitada rahvusvahelise kaitse taotlus mõnes teises liikmesriigis, kuid kes ei vasta selles esimeses liikmesriigis põhimõtteliselt nõutavatele sisenemise tingimustele, tuleb nimetatud sätte tähenduses pidada esimese liikmesriigi piiri „ebaseaduslikuks ületamiseks“.
Mõiste „ebaseaduslik piiriületamine“ tavakeele tähenduse kohta tuleb märkida, et piiri ületamist ilma asjaomase liikmesriigi kehtivates õigusnormides sätestatud tingimusi täitmata tuleb tingimata pidada Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tähenduses „ebaseaduslikuks“.
Sellest järeldub, et juhul, kui on ületatud sellise liikmesriigi piiri, kellele Schengeni piirieeskirjad on siduvad, tuleb seda, kas piiriületamine oli ebaseaduslik, hinnata eelkõige nendes eeskirjades sätestatud normide alusel.
Sellele vaatamata ei piisa käesoleva kohtuotsuse punktis 74 tehtud järeldusest selleks, et mõiste „ebaseaduslik piiriületamine“ Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tähenduses täielikult määratleda. Nii tuleb arvesse võtta asjaolu, et välispiiride ületamist käsitlevad õigusaktid võivad anda liikmesriikide pädevatele asutustele õiguse teha humanitaarsetele kaalutlustele tuginedes kolmandate riikide kodanikele kehtestatud sisenemistingimustest erandeid, et tagada nende tulevane liikmesriikides viibimise seaduslikkus. Seda laadi õigus on eelkõige ette nähtud Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 4 punktis c, mis võimaldab nendel liikmesriikidel, kellele Schengeni piirieeskirjad on siduvad, lubada humanitaarsetel kaalutlustel, riiklikes huvides või rahvusvaheliste kohustuste tõttu erandkorras sellistel kolmandate riikide kodanikel, kes ei täida ühte või mitut neile ette nähtud tingimust, nende riikide territooriumile siseneda. Vaatamata sellele, tuleb kõigepealt tõdeda, et Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 4 punkt c – erinevalt nende eeskirjade artikli 5 lõike 4 punktist b – täpsustab, et selline luba on kehtiv üksnes asjaomase liikmesriigi territooriumil, mitte aga „liikmesriikide“ territooriumil tervikuna. Järelikult ei saa esimesena nimetatud säte muuta seaduslikuks kolmanda riigi kodaniku piiriületamist, milleks liikmesriigi ametiasutused on loa andnud vaid selleks, et võimaldada nimetatud kodanikul läbida selle liikmesriigi territoorium teise liikmesriiki siirdumiseks, et esitada seal rahvusvahelise kaitse taotlus.
Selles kontekstis tuleneb Dublini III määruse artiklite 12 ja 14 omavahelisest seosest, et need artiklid hõlmavad põhimõtteliselt kõik liikmesriikide territooriumile seadusliku sisenemise juhud, kuna kolmanda riigi kodaniku seadusliku sisenemise aluseks sellele territooriumile on tavapäraselt viisa, elamisluba või viisavabastus. Nendes artiklites, nagu ka selle määruse artiklis 13 sätestatud erinevate kriteeriumide kohaldamine peab üldjuhul võimaldama omistada sellele liikmesriigile, kelle kaudu kolmanda riigi kodanik liikmesriikide territooriumile sisenes või kus tal oli elamisluba, vastutuse rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest, kui nimetatud kodanik selle esitab. Neid asjaolusid arvestades ei saa Dublini III määruse artiklites 12–14 sätestatud kriteeriume selle määruse üldist ülesehitust riivamata tõlgendada nii, et liikmesriik, kes otsustas humanitaarsetele kaalutlustele tuginedes lubada oma territooriumile siseneda ilma viisata kolmanda riigi kodanikul, kellel ei olnud ka viisavabastust, on vastutusest vabastatud.
Ka selline asjaolu nagu käesoleval juhul, et asjaomane kolmanda riigi kodanik sisenes liikmesriikide territooriumile pädeva ametiasutuse järelevalve all, hoidmata vähimalgi määral kõrvale piirikontrollist, ei saa olla nimetatud määruse artikli 13 lõike 1 kohaldamisel määravaks.
Asjaolu, et piiriületamine toimus olukorras, mida iseloomustab erakordselt suure arvu kolmandate riikide kodanike saabumine, kes soovivad saada rahvusvahelist kaitset, ei mõjuta Dublini III määruse artikli 13 lõike 1 tõlgendamist või kohaldamist. Igal juhul tuleb meelde tuletada, et sama määruse artikli 3 lõike 2 teise lõigu ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 4 kohaselt ei või rahvusvahelise kaitse taotlejat vastutavale liikmesriigile üle anda, kui selle üleandmisega võib kaasneda asjaomasele isikule reaalne oht saada koheldud ebainimlikult või alandavalt harta artikli 4 tähenduses (vt selle kohta kohtuotsus, 16.2.2017, C. K. jt, C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 65). Seega ei tohi isikut üle anda, kui pärast erakordselt suure arvu kolmandate riikide kodanike saabumist, kes soovivad saada rahvusvahelist kaitset, on vastutavas liikmesriigis selline oht olemas.
(vt punktid 74, 75, 77–80, 86, 87, 89, 90, 93, 101, 102 ja resolutsiooni punkt 2)