Mål C‑646/16
Förfarande anhängiggjort av Khadija Jafari
och
Zainab Jafari
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgerichtshof)
”Begäran om förhandsavgörande – Förordning (EU) nr 604/2013 – Fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av en ansökan om internationellt skydd som lämnats in i en av medlemsstaterna av en tredjelandsmedborgare – Exceptionellt stor tillströmning av tredjelandsmedborgare som söker internationellt skydd – Myndigheterna i en medlemsstat har ordnat gränspassage i syfte att möjliggöra genomresa till en annan medlemsstat – Inresa har tillåtits med stöd av undantaget avseende humanitära skäl – Artikel 2 m – Begreppet ’visering’ – Artikel 12 – Utfärdande av en visering – Artikel 13 – Otillåten passage av en yttre gräns”
Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 26 juli 2017
1. Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd – Förordning nr 604/2013 – Visering – Begrepp – Tredjelandsmedborgares inresa på en medlemsstats territorium i syfte att möjliggöra deras genomresa till en annan medlemsstat för att där ansöka om internationellt skydd – Omfattas inte – Exceptionellt stor tillströmning av tredjelandsmedborgare som söker internationellt skydd – Saknar betydelse
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 604/2013, artiklarna 2 m och 12)
2. Unionsrätt – Tolkning – Metoder – Bokstavstolkning, systematisk tolkning och teleologisk tolkning
3. Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd – Förordning nr 604/2013 – Inresa och/eller vistelse – Tredjelandsmedborgares inresa på en medlemsstats territorium i syfte att möjliggöra deras genomresa till en annan medlemsstat för att där ansöka om internationellt skydd – Situation som betraktas som en otillåten passage av en yttre gräns – Exceptionellt stor tillströmning av tredjelandsmedborgare som söker internationellt skydd – Saknar betydelse
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 604/2013, artikel 13.1)
1. Artikel 12 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat, jämförd med artikel 2 m i denna förordning, ska tolkas så, att det förhållandet att de nationella myndigheterna i en första medlemsstat – som ställs inför en exceptionellt stor tillströmning av tredjelandsmedborgare som vill resa genom denna medlemsstats territorium för att lämna in en ansökan om internationellt skydd i en annan medlemsstat – tolererar att sådana medborgare inreser i landet, trots att dessa medborgare inte uppfyller de inresevillkor som i princip gäller i denna första medlemsstat, inte ska betraktas som en ”visering” i den mening som avses i denna artikel 12.
I artikel 2 m i samma förordning ges en allmän definition av begreppet ”visering” och det anges däri att viseringens art fastställs enligt mer detaljerade definitioner som avser visering för längre vistelse, visering för kortare vistelse respektive visering för flygplatstransitering.
Det framgår av denna bestämmelse att begreppet ”visering”, i den mening som avses i Dublin III‑förordningen, inte bara omfattar visering för kortare vistelse och visering för flygplanstransitering – för vilka förfarandena och villkoren för utfärdande har harmoniserats i viseringskodexen – utan även visering för längre vistelse, som inte omfattas av denna kodex och som, eftersom unionslagstiftaren inte har beslutat om några allmänna åtgärder med stöd av artikel 79.2 a FEUF, ska utfärdas med tillämpning av nationell rätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2017, X och X, C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punkterna 41 och 44). Under dessa förhållanden kan begreppet ”visering”, i den mening som avses i Dublin III‑förordningen – även om de rättsakter som unionen har antagit angående viseringar utgör kontextuella faktorer som ska beaktas vid tolkningen av artikel 2 m och artikel 12 i Dublin III‑förordningen – inte direkt härledas ur dessa rättsakter utan ska förstås med utgångspunkt i den särskilda definition som anges i artikel 2 m i förordningen och på grundval av förordningens systematik.
I denna definition preciseras att en visering är ett ”tillstånd som utfärdas eller beslut som fattas av en medlemsstat och som krävs för transitering genom eller inresa” i den medlemsstaten eller flera medlemsstater. Det följer således av unionslagstiftarens egen formulering dels att begreppet visering avser en rättsakt som formellt antagits av en nationell myndighet och inte bara ett tolererande, dels att viseringen inte kan förväxlas med inresan på en medlemsstats territorium, eftersom viseringen krävs just för att tillåta denna inresa. Denna skillnad överensstämmer för övrigt med unionslagstiftningens allmänna struktur inom de berörda områdena. Medan de bestämmelser som reglerar inresan på medlemsstaternas territorium, vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, fanns i kodexen om Schengengränserna, så angavs villkoren för att utfärda viseringar i andra rättsakter såsom, när det gäller viseringar för kortare vistelse, i viseringskodexen.
(se punkterna 43, 44, 47, 48, 51 och 58 samt punkt 1 i domslutet)
2. Se domen.
(se punkt 73)
3. Artikel 13.1 i förordning nr 604/2013 ska tolkas så, att en tredjelandsmedborgare vars inresa har tolererats av myndigheterna i en första medlemsstat som ställts inför en exceptionellt stor tillströmning av tredjelandsmedborgare som vill resa genom denna medlemsstat för att lämna in en ansökan om internationellt skydd i en annan medlemsstat, utan att uppfylla de inresevillor som i princip krävs i denna första medlemsstat, ska anses ”utan tillstånd [ha] passerat” nämnda första medlemsstats gräns i den mening som avses i denna bestämmelse.
Mot bakgrund av den normala betydelsen av begreppet ”passage utan tillstånd” av en gräns anser EU-domstolen att en passage som sker utan att följa de villkor som gäller enligt den lagstiftning som är tillämplig i den berörda medlemsstaten nödvändigtvis måste anses ha skett ”utan tillstånd” i den mening som avses i artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen.
Av detta följer att frågan huruvida en passage av en gräns till en medlemsstat har skett utan tillstånd, i det fall då denna medlemsstat är bunden av kodexen om Schengengränserna, måste avgöras med beaktande, bland annat, av de bestämmelser som föreskrivs i denna kodex.
Konstaterandet i punkt 74 i denna dom räcker emellertid inte för att ge en fullständig definition av begreppet ”passage utan tillstånd” i den mening som avses i artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen. Det måste även beaktas att de berörda nationella myndigheterna, i de rättsakter som reglerar passagen av de yttre gränserna, kan ges möjlighet att, med åberopande av humanitära skäl, avvika från de villkor för inresa som i princip gäller för tredjelandsmedborgare för att försäkra sig om att deras framtida vistelse i medlemsstaterna är laglig. En sådan möjlighet föreskrivs bland annat i artikel 5.4 c i kodexen om Schengengränserna, enligt vilken de medlemsstater som är bundna av denna kodex har möjligheter att undantagsvis bevilja tredjelandsmedborgare, som inte uppfyller ett eller flera av de inresevillkor som i princip gäller för dessa medborgare, tillstånd till inresa på deras territorium av humanitära skäl, av nationellt intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Det kan i detta hänseende först och främst påpekas att det i artikel 5.4 c i kodexen om Schengengränserna, till skillnad från i artikel 5.4 b i kodexen, preciseras att ett sådant tillstånd endast är giltigt på den berörda medlemsstatens territorium och inte på ”medlemsstaternas territorium” i deras helhet. Denna förstnämnda bestämmelse kan således inte användas för att legalisera en tredjelandsmedborgares passage av gränsen, som tillåtits av myndigheterna i en medlemsstat i det enda syftet att möjliggöra denna medborgares genomresa till en annan medlemsstat för att där inge en ansökan om internationellt skydd.
I detta hänseende framgår det av sambandet mellan artiklarna 12 och 14 i Dublin III‑förordningen, att dessa artiklar i princip omfattar alla typer av laglig inresa på medlemsstaternas territorium, eftersom en tredjelandsmedborgares lagliga inresa på detta territorium normalt sett grundar sig antingen på en visering eller ett uppehållstillstånd eller på ett undantag från viseringskravet. Tillämpningen av de olika kriterier som anges i dessa artiklar, och i artikel 13 i förordningen, ska i allmänhet göra det möjligt att tilldela den medlemsstat som ursprungligen tillåtit en tredjelandsmedborgares inresa eller vistelse på medlemsstaternas territorium ansvaret för att pröva den ansökan om internationellt skydd som eventuellt ingetts av denna medborgare. Mot bakgrund av dessa uppgifter kan de kriterier som anges i artiklarna 12–14 i Dublin III‑förordningen inte, utan att förordningens systematik äventyras, tolkas på så sätt att en medlemsstat befrias från sitt ansvar om den beslutar att av humanitära skäl tillåta en tredjelandsmedborgare att inresa på dess territorium utan visering och utan att omfattas av ett undantag från viseringskravet.
Dessutom kan det förhållandet, som i förevarande fall, att den berörda tredjelandsmedborgaren inrest till medlemsstaternas territorium under de berörda myndigheternas övervakning och utan att på något som helst sätt dra sig undan från gränskontrollen, inte vara avgörande för tillämpningen av artikel 13.1 i denna förordning.
Det förhållandet att situationen i samband med passagen av gränsen kännetecknas av en exceptionellt stor tillströmning av tredjelandsmedborgare som vill ansöka om internationellt skydd påverkar inte tolkningen eller tillämpningen av artikel 13.1 i Dublin III‑förordningen. Det kan, under alla omständigheter, konstateras att en överföring av en sökande av internationellt skydd till den ansvariga medlemsstaten, enligt artikel 3.2 i Dublin III‑förordningen och artikel 4 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, inte får verkställas om överföringen medför en verklig risk för att den berörde utsätts för omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i nämnda artikel 4 (se, för ett liknade resonemang, dom av den 16 februari 2017, C.K. m.fl., C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punkt 65). En överföring kan således inte verkställas om det föreligger en sådan risk i den ansvariga medlemsstaten efter en exceptionellt stor tillströmning av tredjelandsmedborgare som söker internationellt skydd.
(se punkterna 74, 75, 77–80, 86, 87, 89, 90, 93, 101 och 102 samt punkt 2 i domslutet)