Language of document : ECLI:EU:C:2015:366

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MELCHIOR WATHELET

4 päivänä kesäkuuta 2015 (1)

Asia C‑299/14

Vestische Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen

vastaan

Jovanna García-Nieto,

Joel Peña Cuevas,

Jovanlis Peña García ja

Joel Luis Peña Cruz

(Ennakkoratkaisupyyntö – Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Saksa))

Asetus N:o 883/2004 – Direktiivi 2004/38/EY – Unionin kansalaisuus – Yhdenvertainen kohtelu – Työtä hakevat unionin kansalaiset, jotka oleskelevat jonkin toisen jäsenvaltion alueella – Jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa säädetään erityisten maksuihin perustumattomien rahaetuuksien epäämisestä näiltä henkilöiltä – Tosiasiallinen yhteys kyseisen kansalaisen ja sen jäsenvaltion työmarkkinoiden välillä, jossa hän oleskelee





I       Johdanto

1.        Nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä esitetään pääasiallisesti kysymys siitä, voiko jäsenvaltio evätä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 883/2004,(2) sellaisena kuin se on muutettuna 9.12.2010 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 1244/2010(3) (jäljempänä asetus N:o 883/2004), tarkoitetun maksuihin perustumattoman toimeentuloetuuden muiden jäsenvaltioiden varattomilta kansalaisilta heidän oleskelunsa kolmen ensimmäisen kuukauden ajalta, kun he eivät vielä ole taloudellisesti aktiivisia.

2.        Tämä asia kuuluu sarjaan Saksasta peräisin olevia asioita, joissa ennakkoratkaisua pyytävät tuomioistuimet tiedustelevat, onko unionin oikeuden ja erityisesti useissa primaarioikeuden ja johdetun oikeuden säännöksissä vahvistetun yhdenvertaisuusperiaatteen mukaista, että tietyiltä unionin kansalaisilta evätään kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä sosiaalietuuksia.

3.        Näistä asioista ensimmäinen, jossa annettiin tuomio Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), koski tilannetta, jossa unionin kansalainen saapui jäsenvaltion alueelle haluamatta etsiä siellä työtä ja kykenemättä kustantamaan toimeentuloaan omilla varoillaan. Toinen asia, jossa annoin ratkaisuehdotuksen 26.3.2015 (Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:210), koski unionin kansalaista, joka haki vastaanottavan jäsenvaltion toimeentuloetuuksia työskenneltyään vähemmän kuin vuoden ajan sellaisen jäsenvaltion alueella, jonka kansalaisuutta hänellä ei ollut.

4.        Nyt käsiteltävä asia antaa mahdollisuuden tarkastella kolmatta tilannetta: sellaisen unionin kansalaisen tilannetta, joka ei ole oleskelunsa kolmen ensimmäisen kuukauden aikana vastaanottavan valtion alueella työntekijä eikä itsenäinen ammatinharjoittaja eikä hänen voida myöskään katsoa säilyttäneen työntekijän tai itsenäisen ammatinharjoittajan asemaa Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY(4) 7 artiklan 3 kohdan nojalla.

II     Asiaa koskeva lainsäädäntö

      Unionin oikeus

1.       EUT-sopimus

5.        SEUT 18 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan ”kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä perussopimusten soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten erityismääräysten soveltamista”.

6.        SEUT 45 artiklassa taataan erikseen työntekijöiden vapaa liikkuvuus unionissa. Kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan vapaa liikkuvuus ”merkitsee, että kaikki kansalaisuuteen perustuva jäsenvaltioiden työntekijöiden syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä palkkauksessa ja muissa työehdoissa poistetaan”.

2.       Asetus N:o 883/2004

7.        Asetuksen N:o 883/2004 asiallinen soveltamisala määritellään asetuksen 3 artiklassa seuraavasti:

”1.      Tätä asetusta sovelletaan kaikkeen seuraavia sosiaaliturvan aloja koskevaan lainsäädäntöön:

– –

h)      työttömyysetuudet;

– –

2.      Jollei liitteen XI säännöksistä muuta johdu, tätä asetusta sovelletaan yleisiin ja erityisiin sosiaaliturvajärjestelmiin riippumatta siitä, ovatko ne maksuihin perustuvia vai maksuihin perustumattomia, sekä työnantajan tai laivanvarustajan velvoitteita koskeviin järjestelmiin.

3.      Tätä asetusta sovelletaan myös maksuihin perustumattomiin erityisiin raha-etuuksiin, joista säädetään 70 artiklassa.

– –

5.      Tätä asetusta ei sovelleta seuraaviin:

a)      lääkinnälliseen ja sosiaalihuoltoon

– –”

8.        Tämän asetuksen 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Yhdenvertainen kohtelu”, säädetään seuraavaa:

”Henkilöillä, joihin tätä asetusta sovelletaan, on samat jäsenvaltion lainsäädännön mukaiset etuudet ja velvollisuudet kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaisilla, jollei tässä asetuksessa toisin säädetä.”

9.        Asetuksen N:o 883/2004 III luvun 9 jakson otsikkona on ”Erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet”. Siinä on vain yksi artikla eli 70 artikla, jonka otsikkona on ”Yleisiä säännöksiä” ja jossa säädetään seuraavaa:

”1.      Tätä artiklaa sovelletaan erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin, jotka myönnetään sellaisen lainsäädännön perusteella, jossa sen henkilöllisen soveltamisalan, tavoitteiden ja/tai myöntämisedellytysten takia on piirteitä sekä 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta sosiaaliturvalainsäädännöstä että sosiaalihuollosta.

2.      Tässä luvussa ’erityisillä maksuihin perustumattomilla rahaetuuksilla’ tarkoitetaan etuuksia,

a)      joilla on tarkoitus antaa joko

i)      lisä-, korvaavaa tai täydentävää turvaa 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sosiaaliturvan aloihin kuuluvien riskien varalta ja joilla varmistetaan asianomaisille henkilöille vähimmäistoimeentulo ottaen huomioon kyseisen jäsenvaltion taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, tai

ii)      yksinomaan vammaisten erityissuojelua ja jotka liittyvät läheisesti henkilön sosiaaliseen ympäristöön kyseisessä jäsenvaltiossa;

ja

b)      jotka rahoitetaan yksinomaan yleisten julkisten menojen kattamiseen tarkoitetuilla pakollisilla veroilla ja joiden myöntämis- ja laskemisedellytykset eivät ole riippuvaisia etuudensaajan maksuista. Maksuihin perustuvan etuuden lisänä myönnettyjä etuuksia ei kuitenkaan yksin tästä syystä ole pidettävä maksuihin perustuvina etuuksina;

ja

c)      jotka on mainittu liitteessä X.

3.      Edellä 7 artiklaa ja tämän osaston muita lukuja ei sovelleta tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin etuuksiin.

4.      Edellä 2 kohdassa tarkoitetut etuudet myönnetään asianomaisille henkilöille ainoastaan heidän asuinjäsenvaltiossaan sen lainsäädännön mukaisesti. Kyseiset etuudet antaa asuinpaikan laitos omalla kustannuksellaan.”

10.      Asetuksen N:o 883/2004 liite X, joka koskee ”maksuihin perustumattomia erityisiä rahaetuuksia”, sisältää otsikon ”Saksa” alla seuraavan täsmennyksen:

”– –

b)      Työnhakijoiden perusturvaan liittyvät toimeentuloetuudet, paitsi jos kyseisten etuuksien osalta edellytykset väliaikaisen lisäosan myöntämiseksi työttömyysetuuden jälkeen täyttyvät (sosiaalilain II osan 24 pykälän 1 momentti).”

3.       Direktiivi 2004/38

11.      Direktiivin 2004/38 johdanto-osan 10, 16 ja 21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”(10) Henkilöistä, jotka käyttävät oleskeluoikeuttaan, ei kuitenkaan saisi aiheutua kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle oleskelun alkuvaiheessa. Tämän vuoksi olisi unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä yli [kolmen] kuukauden mittaiselle oleskelulle asetettava ehtoja.

– –

(16)      Oleskeluluvan haltijaa ei saisi karkottaa niin kauan kuin hän ei aiheuta kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Siksi sosiaalihuoltojärjestelmään turvautumisesta ei saisi automaattisesti seurata karkottamistoimenpide. Vastaanottavan jäsenvaltion olisi tarkasteltava, onko kyse väliaikaisista vaikeuksista, ja otettava huomioon oleskelun pituus, henkilökohtaiset olosuhteet ja myönnetyn avustuksen määrä arvioidessaan, aiheuttaako henkilö kohtuuttoman rasituksen vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle ja voidaanko hänet karkottaa. Työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja työnhakijoihin, siten kuin yhteisöjen tuomioistuin on nämä määritellyt, ei missään tapauksessa saisi kohdistaa karkottamistoimenpidettä, paitsi yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.

– –

(21)      Vastaanottavan jäsenvaltion olisi kuitenkin annettava päättää, myöntääkö se muille henkilöille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille tai sellaisille, jotka säilyttävät tämän aseman, tai heidän perheenjäsenilleen sosiaaliavustusta ensimmäisten kolmen oleskelukuukauden tai, työnhakijoiden osalta, pitemmän jakson aikana taikka toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista.”

12.      Direktiivin 2004/38 6 artiklan, jonka otsikkona on ”Oikeus oleskella enintään kolme kuukautta”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella enintään kolmen kuukauden ajan ilman muita edellytyksiä tai muodollisuuksia kuin se, että heillä on oltava voimassa oleva henkilökortti tai passi.”

13.      Direktiivin 2004/38 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus oleskella yli kolme kuukautta”, säädetään seuraavaa:

”1.      Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan

a)      jos he ovat työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia vastaanottavassa jäsenvaltiossa; tai

b)      jos heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa;

– –

3.      Sovellettaessa 1 kohdan a alakohtaa unionin kansalainen, joka ei enää ole työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja, säilyttää työntekijän tai itsenäisen ammatinharjoittajan aseman

– –

b)      jos hän yli vuoden työskenneltyään joutuu asianmukaisesti rekisteröidyksi työttömäksi tahtomattaan ja ilmoittautuu työnhakijaksi asianomaiseen työvoimatoimistoon;

c)      jos hän alle vuoden kestäneen määräaikaisen työsuhteen päätyttyä tai kahdentoista ensimmäisen kuukauden aikana joutuu asianmukaisesti rekisteröidyksi työttömäksi tahtomattaan ja ilmoittautuu työnhakijaksi asianomaiseen työvoimatoimistoon. Tällöin hän säilyttää työntekijän asemansa vähintään kuuden kuukauden ajan;

– –”

14.      Direktiivin 2004/38 14 artiklassa, jonka otsikkona on ”Oleskeluoikeuden säilyminen”, säädetään seuraavaa:

”1.      Unionin kansalaisella ja hänen perheenjäsenillään on 6 artiklassa säädetty oleskeluoikeus sikäli kuin he eivät muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.

– –

3.      Karkottamistoimenpide ei saa automaattisesti olla seurauksena siitä, että unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä turvautuu vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään.

4.      Poiketen siitä, mitä 1 ja 2 kohdassa säädetään, unionin kansalaista tai hänen perheenjäseniään koskevaa karkottamistoimenpidettä ei saa missään tapauksessa toteuttaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta VI luvun säännösten soveltamista, jos:

a)      unionin kansalainen on työntekijä tai itsenäinen ammatinharjoittaja; tai

b)      unionin kansalainen on tullut vastaanottavan jäsenvaltion alueelle työnhakuun. Tässä tapauksessa unionin kansalaista tai hänen perheenjäsentään ei saa karkottaa niin kauan kuin unionin kansalainen voi esittää näyttöä siitä, että hän jatkaa työnhakua ja että hänellä on todellisia mahdollisuuksia löytää työtä.”

15.      Kyseisen direktiivin 24 artiklassa, jonka otsikkona on ”Tasavertainen kohtelu”, säädetään vielä seuraavaa:

”1.      Jollei perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa annetuista nimenomaisista erityismääräyksistä muuta johdu, kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Tämä oikeus on ulotettava koskemaan perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, mutta joilla on oleskeluoikeus tai oikeus pysyvään oleskeluun.

2.      Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetyn pidemmän ajanjakson aikana muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheensä jäsenille eikä sen tarvitse myöntää heille ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, opintorahan tai -lainan muodossa.”

      Saksan lainsäädäntö

1.       Sosiaaliturvalaki

16.      Sosiaaliturvalain I osaan (Sozialgesetzbuch Erstes Buch, jäljempänä SGB I) sisältyvän 19a §:n 1 momentissa säädetään kahdesta työnhakijoiden perusturvaan liittyvästä etuustyypistä seuraavaa:

”(1)      Työnhakijoiden perusturvaoikeuden nojalla voidaan hakea:

1.      työhön integroitumista koskevia etuuksia,

2.      etuuksia, joiden tarkoituksena on turvata toimeentulo.

– –”

17.      Sosiaaliturvalain II osan (Sozialgesetzbuch Zweites Buch, jäljempänä SGB II) 1 §:n, jonka otsikkona on ”Työnhakijoiden perusturvan tehtävä ja tavoite”, 1 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:

”(1)      Työnhakijoiden perusturvan [(”Grundsicherung”)] tarkoituksena on mahdollistaa sen saajille ihmisarvoinen elämä.

– –

(3)      Työnhakijoiden perusturva käsittää etuudet, joiden tarkoituksen on

1.      lopettaa avuntarve tai vähentää sitä erityisesti työhön integroitumisen kautta ja

2.      turvata toimeentulo.”

18.      SGB II:n 7 §:ssä, jonka otsikkona on ”Edunsaajat”, säädetään seuraavaa:

”(1)      Tähän osaan perustuvat etuudet on tarkoitettu henkilöille, jotka

1.      ovat täyttäneet 15 vuotta eivätkä ole vielä saavuttaneet 7a §:ssä tarkoitettua ikärajaa,

2.      ovat työkykyisiä,

3.      ovat avun tarpeessa ja

4.      oleskelevat vakinaisesti Saksan alueella (työkykyiset edunsaajat). Etuuksia ei myönnetä

1.      ulkomaalaisille, jotka eivät ole työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia Saksassa ja joilla ei ole oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen unionin kansalaisten yleisestä liikkumisvapaudesta annetun lain [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU, jäljempänä FreizügG/EU)] 2 §:n 3 momentin nojalla, eikä heidän perheenjäsenilleen heidän oleskelunsa kolmen ensimmäisen kuukauden aikana

2.      ulkomaalaisille, joiden oleskeluoikeus perustuu ainoastaan työnhakuun, eikä heidän perheenjäsenilleen,

– –

Toisen virkkeen 1 kohtaa ei sovelleta ulkomaalaisiin, jotka oleskelevat Saksassa oleskeluoikeutta koskevan lain 2 luvun 5 jakson nojalla myönnetyn oleskeluluvan mukaisesti. Oleskeluoikeutta koskevat säännökset pysyvät muuttumattomina.

– –”

19.      SGB II:n 8 §:ssä, joka on omistettu käsitteelle ”Työkykyisyys”, säädetään seuraavaa:

”(1)      Työkykyinen on henkilö, joka ei ennakoitavissa olevana ajanjaksona ole sairauden tai vamman vuoksi kykenemätön työskentelemään vähintään kolme tuntia päivässä työmarkkinoiden tavanomaisissa olosuhteissa.

– –”

20.      SGB II:n 9 §:ssä säädetään seuraavaa:

”(1)      Avun tarpeessa on henkilö, joka ei kykene huolehtimaan toimeentulostaan tai vastaamaan siitä riittävästi huomioon otettavien tulojen tai varallisuuden perusteella eikä saa tarvittavaa apua muilta henkilöiltä, kuten perheenjäseniltään tai muita sosiaalietuuksia tarjoavilta laitoksilta. – –

– –”

21.      SGB II:n 14–18e artikla muodostavat III luvun ensimmäisen jakson, ja niissä käsitellään integroitumista työmarkkinoille koskevia etuuksia.

22.      SGB II:n 20 §:ssä on täydentäviä säännöksiä toimeentulon perustarpeista, SGB II:n 21 koskee lisätarpeita ja SGB II:n 22 §:ssä asumista ja lämmitystä koskevia tarpeita. Lopuksi SGB II:n 28–30 §:ssä käsitellään koulutus- ja osallistumisetuuksia.

23.      Sosiaaliturvalain XII osan (Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch, jäljempänä SGB XII) sosiaaliapuun liittyvässä 1 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Sosiaaliavulla pyritään siihen, että tuensaaja voisi elää ihmisarvoista elämää. – –”

24.      SGB XII:n 21 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Toimeentuloetuuksia ei makseta henkilöille, jotka saavat etuuksia II osan nojalla, siltä osin kuin he ovat työkykyisiä tai heidän perhesiteensä perusteella. – –”

2.       FreizügG/EU

25.      FreizügG/EU:n soveltamisalasta säädetään tämän lain 1 §:ssä seuraavaa:

”Tämä laki koskee Euroopan unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisten (unionin kansalaisten) ja heidän perheenjäsentensä maahantuloa ja oleskelua.”

26.      FreizügG/EU:n 2 §:ssä säädetään maahantulo- ja oleskeluoikeudesta seuraavaa:

”(1)      Vapaaseen liikkuvuuteen oikeutetuilla unionin kansalaisilla ja heidän perheenjäsenillään on oikeus tulla liittovaltion alueelle ja oleskella siellä tässä laissa säädetyin edellytyksin.

(2)      Unionin oikeuden mukaan vapaaseen liikkuvuuteen oikeutettuja henkilöitä ovat:

1.      unionin kansalaiset, jotka haluavat oleskella työntekijöinä hakeakseen työtä tai osallistuakseen ammatilliseen koulutukseen.

– –

5.      unionin kansalaiset, jotka eivät työskentele, 4 §:ssä säädetyin edellytyksin,

6.      perheenjäsenet 3 ja 4 §:ssä säädetyin edellytyksin,

– –

(3)      Edellä 1 momentissa säädettyyn oikeuteen ei vaikuta työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien osalta

– –

2.      tahaton työttömyys, jonka toimivaltainen työvoimatoimisto on vahvistanut, tai itsenäisen ammatinharjoittamisen päättyminen itsenäisestä ammatinharjoittajasta riippumattomista syistä, kun toiminta on kestänyt yli vuoden,

– –

Edellä olevaan 1 momenttiin perustuva oikeus säilyy kuuden kuukauden ajan, jos kyseessä on toimivaltaisen toimiston vahvistama työttömyys, joka on asianomaisen tahdosta riippumatonta, alle yhden vuoden pituisen työskentelyn jälkeen.

– –”

27.      FreizügG/EU:n 4 §:ssä säädetään vapaaseen liikkuvuuteen oikeutetuista henkilöistä, jotka eivät työskentele, seuraavaa:

”Unionin kansalaisilla, jotka eivät työskentele, heidän perheenjäsenillään ja kumppaneillaan, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin, on 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeus, jos heillä on riittävä sairausvakuutusturva ja riittävät varat. Jos unionin kansalainen oleskelee liittovaltion alueella opiskelijan asemassa, tämä oikeus on ainoastaan hänen avopuolisollaan tai kumppanillaan ja hänen huollettavilla lapsillaan.”

3.       Sosiaali- ja lääkintäapua koskeva eurooppalainen yleissopimus

28.      Sosiaali- ja lääkintäapua koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen (jäljempänä sosiaali- ja lääkintäapua koskeva yleissopimus) 1 artiklassa määrätään syrjintäkiellon periaatteesta.

29.      Mainitun yleissopimuksen 16 artiklan b kohdan mukaisesti Saksan hallitus teki kuitenkin 19.12.2011 varauman (jäljempänä varauma), jonka mukaan ”Saksan liittotasavallan hallitus ei sitoudu myöntämään muiden sopimuspuolten kansalaisille etuuksia, joista on säädetty Saksan sosiaaliturvalain hakemuksen jättämisajankohtana voimassa olevan version II osassa – Työnhakijoiden perusturva –, samansuuruisina ja samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen”.

III  Pääasian taustalla olevat tosiseikat

30.      Pääasian kantajat ovat Espanjan kansalaisia. Jovanna García-Nieto ja Joel Peña Cuevas ovat asuneet vuosikausia parisuhteessa Espanjassa yhteisen lapsensa Jovanlis Peña Garcían sekä Joel Peña Cuevasin vielä alaikäisen pojan Joel Luis Peña Cruzin kanssa, mutta he eivät ole avioituneet eivätkä ole rekisteröidyssä parisuhteessa.

31.      García-Nieto saapui huhtikuussa 2012 Saksan liittotasavallan alueelle heidän tyttärensä Jovanlis Peña Garcían kanssa. Hän ilmoittautui työnhakijaksi 1.6.2012. Hän aloitti työn keittiöapulaisena kymmenisen päivää myöhemmin. Hän sai siitä 1.7.2012 lähtien 600 euron suuruista nettokuukausipalkkaa (josta suoritettiin sosiaalivakuutusmaksut).

32.      Peña Cuevas seurasi poikansa Joel Luis Peña Cruz kanssa heitä hieman myöhemmin eli 23.6.2012. Kaikki neljä asuivat 1.11.2012 saakka García-Nieton äidin luona ja saivat toimeentulonsa hänen tuloistaan.

33.      Peña Cuevas sai lyhytaikaisen työpaikan ajanjaksolle 2.–30.11.2012. Tämän jälkeen hän sai 1.12.2012–1.1.2013 Espanjassa täyttyneiden vakuutuskausien perusteella työttömyyskorvausta sosiaaliturvalain kolmannen osan perusteella. Hän sai tammikuussa 2013 työpaikan siivousalalta. Tämän työn päätyttyä hän sai jälleen työttömyyskorvausta. Hän sai lokakuussa 2013 uuden työpaikan, mutta työsuhteen on ennakkoratkaisupyynnön mukaan määrä päättyä 30.9.2014.

34.      García-Nieto ja Peña Cuevas ovat saaneet kahdesta lapsestaan lapsilisiä heinäkuusta 2012 lähtien. Lapset ovat myös käyneet koulua 22.8.2012 lähtien.

35.      Pääasian kantajat hakivat myös 30.7.2012 Vestische Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausenilta (jäljempänä Jobcenter) SGB II:ssa säädettyjä toimeentuloetuuksia.

36.      Jobcenter epäsi kuitenkin nämä etuudet Peña Cuevasilta ja hänen pojaltaan Joel Luis Peña Cruzilta elo- ja syyskuun 2012 osalta. Jobcenterin päätös perustui SGB II:n 7 §:n 1 momentin toisen virkkeen 1 kohtaan, koska Peña Cuevas ja hänen poikansa eivät olleet vielä oleskelleet kolmea kuukautta Saksassa ja koska Peña Cuevas ei ollut myöskään työntekijä eikä itsenäinen ammatinharjoittaja. Jobcenterin mukaan etuuksien epäämisen peruste koski myös Peña Cuevasin poikaa, koska sosiaali- ja lääkintäapua koskeva yleissopimus ei Saksan hallituksen tekemän varauman perusteella voinut enää luoda oikeuksia.

37.      Pääasian kantajat nostivat kanteen tästä epäämispäätöksestä Sozialgericht Gelsenkirchenissä, joka hyväksyi kanteen. Jobcenter valitti kuitenkin tästä tuomiosta Landessozialgericht Nordrhein-Westfaleniin.

38.      Kyseinen tuomioistuin on tässä yhteydessä epävarma siitä, onko se, että pääasian kantajilta evätään toimeentulotuet kokonaan, hyväksyttävissä unionin oikeuden perusteella.

IV     Ennakkoratkaisupyyntö ja asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa

39.      Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen on näin ollen lykännyt asian käsittelyä 22.5.2014 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 17.6.2014, ja esittänyt SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1)      Sovelletaanko asetuksen [N:o 883/2004] 4 artiklassa säädettyä yhdenvertaisen kohtelun periaatetta – kyseisen asetuksen 70 artiklan 4 kohdassa säädettyä etuuksien vientiä koskevaa kieltoa lukuun ottamatta – myös kyseisen asetuksen 70 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuihin erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin?

2)      Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko asetuksen (EY) N:o 883/2004 4 artiklassa tarkoitettua yhdenvertaisen kohtelun periaatetta rajoittaa – ja mahdollisesti missä määrin – kansallisen lainsäädännön säännöksillä, joilla pannaan täytäntöön direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohta ja joiden mukaan oikeutta tällaisiin etuuksiin ei poikkeuksetta ole oleskelun kolmen ensimmäisen kuukauden aikana, jos unionin kansalainen ei ole Saksassa työntekijänä eikä itsenäisenä ammatinharjoittajana eikä hänellä ole oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen [FreizügG/EU:n] 2 §:n 3 momentin perusteella?

3)      Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, ovatko primaarioikeuden syrjintäkiellon periaatteet – erityisesti SEUT 45 artiklan 2 kohta, luettuna yhdessä SEUT 18 artiklan kanssa – esteenä sellaiselle kansalliselle säännökselle, jonka nojalla unionin kansalaisilta evätään heidän oleskelunsa kolmen ensimmäisen kuukauden ajalta poikkeuksetta sosiaalietuus, jonka tarkoituksena on turvata toimeentulo ja joka helpottaa samalla työmarkkinoille pääsyä, jos nämä unionin kansalaiset eivät ole Saksan liittotasavallassa työntekijöinä eivätkä itsenäisinä ammatinharjoittajina eikä heillä ole oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen FreizügG/EU:n 2 §:n 3 momentin perusteella mutta he voivat osoittaa, että heillä on tosiasiallinen yhteys vastaanottavaan valtioon ja erityisesti sen työmarkkinoihin?”

40.      Se teki kuitenkin 19.3.2015 päätöksen siitä, että ensimmäiseen kysymykseen ei ollut tarpeen vastata, koska samanlainen kysymys oli esitetty asiassa, jossa annettiin tuomio Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), jossa unionin tuomioistuin oli vastannut siihen myöntävästi ja todennut, että asetusta N:o 883/2004 ”on tulkittava siten, että sen 3 artiklan 3 kohdassa ja 70 artiklassa tarkoitetut ’erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet’ kuuluvat asetuksen 4 artiklan soveltamisalaan”.(5)

41.      Kirjallisia huomautuksiaan ovat esittäneet pääasian kantajat, Saksan, Puolan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä Euroopan komissio.

42.      Kyseiset osapuolet esittivät kaikki Puolan hallitusta lukuun ottamatta näkemyksensä myös 22.4.2015 pidetyssä istunnossa. Myös Ranskan hallitus, joka ei ollut jättänyt kirjallisia huomautuksia, sai esittää argumenttinsa kyseisessä istunnossa.

V       Oikeudellinen arviointi

      Alustavia huomautuksia siitä, miten kansallisen lainsäädännön mukaisia toimeentuloetuuksia pitäisi luonnehtia

43.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella ennakkoratkaisukysymyksellään, ovatko rajoitukset, joita direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanosta annetussa kansallisessa lainsäädännössä on tehty asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa tarkoitettuun yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen, unionin oikeuden mukaisia, ja miltä osin ne mahdollisesti ovat sen mukaisia.

44.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vertaa tällä kysymyksellä SGB II:n 7 §:n 1 momentin toisen virkkeen 1 kohtaa direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohtaan, jossa säädetään poikkeuksesta vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten ja unionin kansalaisten yhdenvertaisuusperiaatteeseen myönnettäessä ”sosiaaliavustuksia”.

45.      Kansallisen oikeussäännön yhteensopivuutta direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan kanssa koskevalla tarkastelulla on siis merkitystä vain sillä edellytyksellä, että riidanalaisia etuuksia voidaan pitää tässä direktiivissä tarkoitettuina ”sosiaaliavustuksina”.

46.      Unionin tuomioistuimella on ollut jo tilaisuus täsmentää, että myös asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettu erityinen maksuihin perustumaton rahaetuus saattoi kuulua direktiivin 2004/38 7 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetun käsitteen ”sosiaalihuoltojärjestelmä” piiriin.(6) Jos tällaiset rahaetuudet on tarkoitettu helpottamaan työhön pääsyä, niitä ei voida kuitenkaan pitää direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina ”sosiaaliavustuksina”.(7) Siinä tapauksessa ne kuuluisivat SEUT 45 artiklan soveltamisalaan, joka on kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen kohteena.

47.      Kun otetaan huomioon pääasiassa riidanalaisten etuuksien luonne, ainoastaan ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen toiseen tai kolmanteen kysymykseen on vastattava.

48.      Olen ottanut jo laajasti kantaa tähän kysymykseen ratkaisuehdotuksissani, jotka olen antanut asiassa Dano(8) ja asiassa Alimanovic,(9) ja tein sen päätelmän, että SGB II:ssa säädetyt toimeentuloetuudet vastasivat direktiivissä 2004/38 tarkoitettujen sosiaaliavustusten määritelmää.(10)

49.      Vaikuttaa siltä, että unionin tuomioistuin on itse pitänyt SGB II:n toimeentuloetuuksia direktiivissä 2004/38 tarkoitettuina sosiaaliavustuksina. Unionin tuomioistuin totesi näet tuomion Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) 69 kohdassa, että ”unionin kansalainen voi pääasiassa kyseessä olevien kaltaisten sosiaalietuuksien saamisen kannalta vaatia yhdenvertaista kohtelua vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa vain, jos hänen oleskelunsa vastaanottavan jäsenvaltion alueella täyttää direktiivin 2004/38 edellytykset”.(11) Kyseisessä asiassa riidanalaiset etuudet olivat samoja kuin etuudet, jotka Jobcenter epäsi pääasian valittajilta.

50.      Näin ollen, ellei muuteta tuomiossa Vatsouras ja Koupatantze(12) vahvistettua periaatetta, jonka mukaan rahaetuuksia, joiden tarkoituksena on helpottaa työhön pääsyä, ei voida pitää direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina sosiaaliavustuksina,(13) keskityn tarkastelussani viimeksi mainittuun säännökseen enkä SEUT 45 artiklan 2 kohtaan.

51.      Täydellisyyden vuoksi tarkastelen kuitenkin tätä määräystä ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen annettavaa vastausta siltä varalta, että unionin tuomioistuin jättäisi kansallisen tuomioistuimen ratkaistavaksi, luonnehditaanko riidanalaisia etuuksia sosiaaliavustuksiksi vai etuuksiksi, joiden tarkoituksena on helpottaa työhön pääsyä, vai etuuksiksi, joilla on molemmat tavoitteet.

52.      Jos kansallinen tuomioistuin tässä yhteydessä toteaisi, että vaadituilla etuuksilla on molemmat tavoitteet eli yhtäältä perustoimeentulon takaaminen ja toisaalta työhön pääsyn helpottaminen, pitäisi mielestäni nojautua etuuksien ensisijaiseen tehtävään, joka on tässä tapauksessa kiistatta toimeentulon takaaminen ihmisarvoista elämää varten.

      Toinen ennakkoratkaisukysymys

53.      Direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan mukaan ”vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetyn pidemmän ajanjakson aikana” eli sinä aikana, jona vastaanottavan jäsenvaltion alueelle työnhakuun tulleet unionin kansalaiset hakevat työtä, eikä heitä ”saa karkottaa niin kauan kuin unionin kansalainen voi esittää näyttöä siitä, että hän jatkaa työnhakua ja että hänellä on todellisia mahdollisuuksia löytää työtä”.

54.      Vaikka siis ”direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa ja asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa muistutetaan kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellosta, direktiivin 24 artiklan 2 kohta sisältää poikkeuksen syrjintäkiellon periaatteesta”.(14)

55.      Unionin tuomioistuin on vahvistanut kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen kolmen ensimmäisen kuukauden osalta tuomiossa Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) aikaisemman oikeuskäytäntönsä, jonka mukaan ”direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan mukaan vastaanottava jäsenvaltio ei – – ole kyseisenä ajanjaksona velvollinen myöntämään oikeutta sosiaalietuuteen toisen jäsenvaltion kansalaiselle tai hänen perheenjäsenilleen”.(15) Tätä oikeuskäytäntöä voidaan pitää vakiintuneena.(16)

56.      Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut työtä toisessa jäsenvaltiossa hakevien jäsenvaltioiden kansalaisten oikeudesta eli direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta jälkimmäisestä ajanjaksosta, että sen tutkinnassa syrjintäkiellon periaatteen kannalta ei ollut ”tullut esille sellaisia seikkoja, jotka vaikuttaisivat [sen] pätevyyteen”.(17)

57.      Todellisuudessa liikkumis- ja oleskeluvapauttaan käyttäneiden unionin kansalaisten ja vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten välinen epäyhdenvertainen kohtelu sosiaaliavustusten myöntämisessä on ”direktiivin 2004/38 väistämätön seuraus[, joka] perustuu unionin lainsäätäjän kyseisen direktiivin 7 artiklassa vahvistamaan yhteyteen yhtäältä oleskelun edellytyksenä olevan riittäviä varoja koskevan vaatimuksen ja toisaalta sen huolen välillä, ettei jäsenvaltioiden sosiaalihuoltojärjestelmälle luoda rasitetta”.(18)

58.      Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltainen jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa evätään asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettu erityinen maksuihin perustumaton rahaetuus (joka lisäksi muodostaa direktiivissä 2004/38 tarkoitetun sosiaaliavustuksen) henkilöiltä, jotka saapuvat kyseisen jäsenvaltion alueelle hakeakseen työtä, ei ole mielestäni asetuksen N:o 883/2004 eikä direktiivillä 2004/38 perustetun järjestelmän vastainen.

59.      Kokonaisvaltainen oikeudellinen kehys, johon direktiivi 2004/38 kuuluu, ei kyseenalaista tätä päätelmää.

60.      Unionin tuomioistuin muistutti tuomiossa Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) siitä, että ”SEUT 20 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus (tuomio N., C-46/12, EU:C:2013:97, 25 kohta)”.(19)

61.      Tämän jälkeen se muistutti vakiintuneesta oikeuskäytännöstään, jonka mukaan ”unionin kansalaisen aseman tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema, jonka perusteella samassa tilanteessa olevat jäsenvaltioiden kansalaiset voivat saada EUT-sopimuksen asiallisella soveltamisalalla osakseen saman oikeudellisen kohtelun kansalaisuudestaan riippumatta, jollei tätä koskevista nimenomaisesti määrätyistä poikkeuksista muuta johdu (tuomio Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, 31 kohta; tuomio D’Hoop, C-224/98, EU:C:2002:432, 28 kohta ja tuomio N., C‑46/12, EU:C:2013:97, 27 kohta)”.(20)

62.      Siitä seuraa, että ”jokainen unionin kansalainen voi siis vedota SEUT 18 artiklaan, jossa kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä kaikissa niissä tilanteissa, jotka kuuluvat unionin oikeuden asialliseen soveltamisalaan. Tällaisiin tilanteisiin kuuluvat tapaukset, jotka koskevat SEUT 20 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdassa ja SEUT 21 artiklassa myönnetyn, liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskevan vapauden käyttämistä (ks. tuomio N., C‑46/12, EU:C:2013:97, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)”.(21)

63.      Unionin tuomioistuin lisäsi vielä, että ”tässä yhteydessä on todettava, että SEUT 18 artiklan 1 kohdassa kielletään kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä ’perussopimusten soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten erityismääräysten soveltamista’. SEUT 20 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa määrätään nimenomaisesti, että tässä artiklassa unionin kansalaisille myönnettyjä oikeuksia käytetään ’perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyin edellytyksin ja rajoituksin’. Lisäksi myös SEUT 21 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalaisten oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella edellyttää, että noudatetaan ’perussopimuksissa määrättyjä tai [niiden] soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädettyjä rajoituksia ja ehtoja’ (ks. tuomio Brey, C-140/12, EU:C:2013:565, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)”.(22)

64.      Unionin tuomioistuin päätteli lopuksi tästä, että ”SEUT 18 artiklassa vahvistettua syrjintäkiellon periaatetta täsmennetään direktiivin 2004/38 24 artiklassa sellaisten – – unionin kansalaisten osalta, jotka käyttävät vapauttaan liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella. Periaatetta täsmennetään lisäksi asetuksen N:o 883/2004 4 artiklassa sellaisten – – unionin kansalaisten osalta, jotka vaativat vastaanottavassa jäsenvaltiossa mainitun asetuksen 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja etuuksia”.(23)

65.      Toisin sanoen direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohta, jossa sallitaan unionin kansalaisten ja vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten erilainen kohtelu, on poikkeus SEUT 18 artiklassa määrätystä yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta, josta direktiivin 24 artiklan 1 kohta on vain erityinen ilmaus, joten sitä on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tulkittava suppeasti ja perussopimuksen määräysten mukaisesti, joihin kuuluvat unionin kansalaisuutta ja työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevat määräykset.(24)

66.      Lisäksi rajoitusten, jotka koskevat sosiaaliavustusten myöntämistä sellaisille unionin kansalaisille, jotka eivät ole tai eivät enää ole työntekijöitä ja jotka on otettu käyttöön direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan nojalla, on oltava legitiimejä.(25)

67.      Tämä oikeisiin mittasuhteisiin asettaminen ja nämä säännöt, jotka edellyttävät yhtäältä, että poikkeusta tulkitaan suppeasti, ja toisaalta, että siitä seuraavat rajoitukset ovat legitiimejä, saivat minut ehdottamaan ratkaisuehdotuksessani Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210) erottelua seuraavien kolmen eri tilanteen välillä:

–        sellaisen jäsenvaltion kansalaisen tilanne, joka menee toisen jäsenvaltion alueelle ja joka on oleskellut siellä alle kolme kuukautta tai yli kolme kuukautta mutta ilman, että tavoitteena siellä on työnhaku (tilanne 1);

–        sellaisen jäsenvaltion kansalaisen tilanne, joka menee toisen jäsenvaltion alueelle hakeakseen sieltä työtä (tilanne 2), ja

–        sellaisen jäsenvaltion kansalaisen tilanne, joka on oleskellut toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan ja joka hakee sieltä työtä (tilanne 3).

68.      Pääasian valittajat voivat olla ensimmäisen vaihtoehdon ensimmäisessä tilanteessa (eli sellaisen jäsenvaltion kansalaisen tilanteessa, joka menee toisen jäsenvaltion alueelle ja joka on oleskellut siellä alle kolme kuukautta) ja toisessa tilanteessa (eli sellaisen jäsenvaltion kansalaisen tilanteessa, joka menee toisen jäsenvaltion alueelle hakeakseen sieltä työtä).

69.      Kuten olen jo aiemmin todennut, unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), että ”direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan mukaan vastaanottava jäsenvaltio ei – – ole [enintään kolmen kuukauden oleskelujen yhteydessä] velvollinen myöntämään oikeutta sosiaalietuuteen toisen jäsenvaltion kansalaiselle tai hänen perheenjäsenilleen”.(26)

70.      Tämä tulkinta vastaa jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmän rahoituksellisen tasapainon säilyttämisen tavoitetta, johon direktiivillä 2004/38 pyritään.(27) Koska jäsenvaltiot eivät voi vaatia unionin kansalaisilta sitä, että heillä on käytettävissään riittävät varat toimeentuloaan varten ja henkilökohtainen sairausvakuutusturva kolmen kuukauden oleskelua varten, on legitiimiä olla pakottamatta jäsenvaltioita huolehtimaan heistä tämän ajanjakson aikana.

71.      Päinvastaisessa tapauksessa näet oikeuden antaminen sosiaaliavustuksiin unionin kansalaisille, joilla ei tarvitse olla riittäviä varoja toimeentuloa varten, saattaisi aiheuttaa suurisuuntaista maahanmuuttoa, josta voisi seurata kohtuuton taakka kansallisille sosiaaliturvajärjestelmille.

72.      Vaikka lisäksi henkilöillä, jotka tulevat vastaanottavan jäsenvaltion alueelle, voi olla henkilökohtaisia yhteyksiä muihin unionin kansalaisiin, jotka jo asuvat tässä jäsenvaltiossa, yhteys itse jäsenvaltioon on kuitenkin kaiken todennäköisyyden mukaan vähäistä tämän ensimmäisen ajanjakson aikana.

73.      Huomautin lisäksi tarkastellessani ratkaisuehdotuksessani Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210) toista vaihtoehtoa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että ”niihin jäsenvaltioiden kansalaisiin, jotka liikkuvat työtä hakeakseen, voidaan soveltaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ainoastaan työhön pääsyn osalta, kun taas sellaiset jäsenvaltion kansalaiset, jotka ovat jo päässeet työmarkkinoille, voivat [työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15.10.1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68(28) 7 artiklan 2 kohdan, joka on korvattu työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta unionin alueella 5.4.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 492/2011(29)] 7 artiklan 2 kohdalla, perusteella vaatia samoja sosiaalisia ja verotukseen liittyviä etuja kuin kotimaiset työntekijät”.(30)

74.      Kun otetaan huomioon tuomion Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) perustelut, jotka liittyvät direktiivin 2004/38 tasapainoon,(31) ja erottelu, joka on tehty unionin oikeudessa ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä jäsenvaltion alueelle tulevan työntekijän ja sen työmarkkinoille päässeen työntekijän välillä, pääasiassa riidanalaisen kaltainen jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa evätään asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitettu erityinen maksuihin perustumaton rahaetuus (joka on lisäksi direktiivissä 2004/38 tarkoitettu sosiaaliavustus) oleskelun kolmen ensimmäisen kuukauden aikana tai pidemmän ajanjakson aikana henkilöiltä, jotka tulevat kyseisen jäsenvaltion alueelle työnhakutarkoituksessa, ei mielestäni ole ristiriidassa kyseisen asetuksen 4 artiklan eikä kyseisellä direktiivillä käyttöön otetun järjestelmän kanssa.

75.      Tämä epääminen on paitsi direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaista siinä mielessä, että siinä sallitaan se, että jäsenvaltiot epäävät sosiaaliavustukset muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta oleskelun kolmen ensimmäisen kuukauden ajalta ja pidemmänkin ajanjakson ajalta, jos he ovat tulleet vastaanottavan jäsenvaltion alueelle työnhakuun, mutta myös sen mukaista, että tilanne on objektiivisesti erilainen – tämä on vahvistettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ja esimerkiksi asetuksen N:o 492/2011 7 artiklan 2 kohdassa –, kun kyseessä ovat kansalaiset, jotka hakevat ensimmäistä työpaikkaa vastaanottavan jäsenvaltion alueelta, ja kansalaiset, jotka ovat jo päässeet näille markkinoille.(32)

76.      Oikeuskirjallisuudessa, joka koskee direktiivin 2004/38 ja asetuksen N:o 883/2004 tulkintaa, ei mielestäni myöskään kyseenalaisteta tätä päätelmää, vaikka sitä tarkasteltaisiin laajemmassa asiayhteydessä unionin kansalaisuuden tasolla, sellaisena kuin se on vahvistettu SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artiklassa.(33)

77.      Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 artikla, jossa vahvistetaan oikeus siihen, että yksityis- ja perhe-elämää, kotia sekä viestejä kunnioitetaan, ei mielestäni myöskään muuta selvitystä ja tekemääni päätelmää.

78.      Sen lisäksi, että tämä artikla on yleisluonteinen, siinä suojatuille oikeuksille voidaan näet asettaa rajoituksia muun muassa sillä edellytyksellä, että noudatetaan suhteellisuusperiaatetta perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Samalla tavoin kuin yhdenvertaisuusperiaatteen olennaista sisältöä ei loukata direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa säädetyllä poikkeuksella, myöskään perusoikeuskirjassa vahvistettua perhe-elämän kunnioittamista koskevaa oikeutta ei loukata.

      Kolmas ennakkoratkaisukysymys

79.      Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko kansallinen lainsäädäntö ristiriidassa erityisesti SEUT 45 artiklan 2 kohdan ja SEUT 18 artiklan kanssa, kun siinä evätään poikkeuksetta unionin kansalaisilta, joiden oleskeluoikeus perustuu vain työnhakuun, sosiaaliavustukset, joilla pyritään yhtäältä turvaamaan toimeentulo ja toisaalta helpottamaan työmarkkinoille pääsyä.

80.      Vaikka ensimmäiseen kysymykseen on vastattu myöntävästi, kolmannella kysymyksellä on edelleen merkitystä, mikäli unionin tuomioistuin jättää ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen tehtäväksi luonnehtia perusturvaan liittyviä etuuksia unionin oikeuden kannalta ja tämä arvioi, että kyseisillä etuuksilla pyritään lähinnä helpottamaan työmarkkinoille pääsyä.

81.      Unionin tuomioistuin on näet todennut vakiintuneessa oikeuskäytännössään, että ”sellaista rahallista etuutta, jolla pyritään helpottamaan työhön pääsyä jäsenvaltion työmarkkinoilla, ei ole enää mahdollista jättää [SEUT 45 artiklan 2 kohdan], jossa vahvistetaan [SEUT 18] artiklassa taattu yhdenvertaisen kohtelun perusperiaate, soveltamisalan ulkopuolelle”.(34)

82.      Unionin tuomioistuin totesi kuitenkin myös tuomiossa Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344), että oli ”perusteltua, että jäsenvaltio myöntää tällaisen korvauksen vasta sen jälkeen, kun työnhakijan ja kyseisen valtion työmarkkinoiden välillä on voitu osoittaa olevan tosiasiallinen yhteys”.(35)

83.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tällaisen yhteyden olemassaolo voitaisiin tarkastaa etenkin toteamalla, että kyseinen henkilö on kohtuullisen ajanjakson ajan todellisesti ja aidosti hakenut työtä kyseessä olevassa jäsenvaltiossa.(36)

84.      Tästä seuraa, että ”jäsenvaltioiden kansalaiset, jotka hakevat työtä toisessa jäsenvaltiossa ja ovat tosiasiallisessa yhteydessä tämän valtion työmarkkinoihin, voivat vedota [SEUT 45 artiklan 2 kohtaan] saadakseen rahallisen etuuden, jonka tarkoituksena on helpottaa pääsyä työmarkkinoille”.(37)

85.      Ei voida kuitenkaan jättää huomiotta sitä, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että edellytyksellä, joka koskee yksinomaan yhtä seikkaa, joka on luonteeltaan liian yleinen ja ehdoton, koska sillä asetetaan aiheettomasti etusijalle sellainen osatekijä, joka ei välttämättä edusta sen yhteyden tosiasiallista astetta, joka vallitsee työmarkkinatuen hakijan ja maantieteellisten työmarkkinoiden välillä, ja kaikki muut olennaiset osatekijät jätetään ottamatta huomioon, ylitetään se, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi. (38)

86.      Päättelen näistä kahdesta lähestymistavasta, että myös muita seikkoja kuin pelkkä työnhaku voidaan ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko olemassa tosiasiallinen yhteys kyseisiin maantieteellisiin markkinoihin.

87.      Unionin tuomioistuimen mukaan perhetilanteeseen perustuvat seikat, kuten henkilökohtaisten läheisten yhteyksien olemassaolo, ovat omiaan myötävaikuttamaan siihen, että asianomaisen ja hänen uuden sijoittautumisjäsenvaltionsa välille syntyy kestävä yhteys.(39) Näin ollen kansallisella lainsäädännöllä, jolla otetaan käyttöön edellytys, jolla ”estetään sellaisten muiden seikkojen huomioiminen, joilla mahdollisesti osoitetaan, missä määrin työmarkkinatuen hakijalla on tosiasiallinen yhteys asianomaisiin maantieteellisiin työmarkkinoihin, – – ylitetään se, mikä on tarpeen sillä olevan tavoitteen saavuttamiseksi”.(40)

88.      Edellä esitetystä seuraa, että pääasiassa riidanalaisen kaltainen jäsenvaltion lainsäädäntö, jonka nojalla unionin kansalaiselta evätään automaattisesti asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu erityinen maksuihin perustumaton rahaetuus, joka helpottaa työmarkkinoille pääsyä, hänen oleskelunsa kolmen ensimmäisen kuukauden ajalta, ilman että tällä kansalaisella olisi mahdollisuutta osoittaa tosiasiallista yhteyttä vastaanottavaan jäsenvaltioon, on ristiriidassa unionin oikeuden ja tarkemmin sanoen yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa, sellaisena kuin se on vahvistettu SEUT 45 artiklan 2 kohdassa.

89.      Tässä suhteessa perheyhteydestä ilmenevät seikat (kuten lasten koulunkäynti tai erityisesti henkilökohtaiset läheiset yhteydet, jotka hakija on luonut vastaanottavassa jäsenvaltiossa)(41) tai todellinen ja aito työnhaku kohtuullisen ajanjakson ajan ovat seikkoja, jotka voivat osoittaa, että asianomaisella on tällainen yhteys vastaanottavaan jäsenvaltioon.(42) Tässä tarkoituksessa pitäisi ottaa huomioon sekin, jos asianomainen on työskennellyt aikaisemmin tai jopa löytänyt uuden työpaikan sosiaaliavustuksen myöntämistä koskevan hakemuksen jättämisen jälkeen.(43)

90.      Ei ole kuitenkaan unionin tuomioistuimen asiana todeta tällaisen yhteyden olemassaoloa ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä, vaan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten, joihin kansalliset tuomioistuimet kuuluvat.

VI     Ratkaisuehdotus

91.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Landessozialgericht Nordrhein-Westfalenin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1)      Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 24 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltion lainsäädäntö, jonka nojalla muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta evätään sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 9.12.2010 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 1244/2010, 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ”erityinen maksuihin perustumaton rahaetuus”, joka on samalla direktiivissä 2004/38 tarkoitettu ”sosiaaliavustus”, niiden kolmen ensimmäisen kuukauden ajalta, jotka hän oleskelee vastaanottavan jäsenvaltion alueella, ei ole ristiriidassa sen kanssa.

2)      Jäsenvaltion lainsäädäntö, jonka nojalla muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta evätään tietyt asetuksen N:o 883/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1244/2010, 70 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ”erityiset maksuihin perustumattomat rahaetuudet”, jotka helpottavat pääsyä työmarkkinoille, niiden kolmen ensimmäisen kuukauden ajalta, jotka he oleskelevat vastaanottavan jäsenvaltion alueella, ilman että heille annettaisiin mahdollisuutta osoittaa tosiasiallista yhteyttä vastaanottavan jäsenvaltion työmarkkinoihin, on ristiriidassa SEUT 45 artiklan 2 kohdan kanssa.


1 – Alkuperäinen kieli: ranska.


2 – EUVL L 166, s. 1 ja oikaisu EUVL 2004, L 200, s. 1.


3 – EUVL L 338, s. 35.


4 – EUVL L 158, s. 77, ja oikaisut EUVL 2004, L 229, s. 35 ja EUVL 2005, L 197, s. 34.


5 – Tuomion 55 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta.


6 – Tuomio Brey (C-140/12, EU:C:2013:565, 58 kohta).


7 – Tuomio Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, 45 kohta).


8 – C-333/13, EU:C:2014:341.


9 – C‑67/14, EU:C:2015:210, vireillä unionin tuomioistuimessa.


10 – Ks. ratkaisuehdotukseni Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341), 65–72 kohta ja ratkaisuehdotukseni Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210), vireillä unionin tuomioistuimessa, 54–58 kohta.


11 – Kursivointi tässä.


12 – C-22/08 ja C-23/08, EU:C:2009:344.


13 – Ibidem (tuomion 45 kohta).


14 – Tuomio Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, 64 kohta). Kursivointi tässä.


15 – 70 kohta.


16 – Ks. tuomio Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, 34 ja 35 kohta) ja tuomio Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, 56 kohta).


17 – Tuomio Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, 46 kohta). Pitää paikkansa, että tämä pätevyyttä koskeva toteamus on tehty EY 12 artiklan ja EY 39 artiklan 2 kohdan (joista on tullut SEUT 18 ja SEUT 45 artiklan 2 kohta) osalta. Koska kuitenkin ”jokainen unionin kansalainen voi – – vedota SEUT 18 artiklaan, jossa kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä kaikissa niissä tilanteissa, jotka kuuluvat unionin oikeuden asialliseen soveltamisalaan” (ks. tuomio Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), 59 kohta, kursivointi tässä), vaikuttaa siltä, että unionin tuomioistuimen esittämä toteamus siitä, että direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohta on pätevä, ei voi koskea pelkästään SEUT 45 artiklassa tarkoitetun ”työntekijän” tilannetta.


18 – Tuomio Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, 77 kohta).


19 – 57 kohta.


20 – Tuomio Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, 58 kohta).


21 – Ibidem (tuomion 59 kohta).


22 – Tuomio Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, 60 kohta).


23 – Ibidem (tuomion 61 kohta). Kursivointi tässä.


24 – Tuomio N. (C-46/12, EU:C:2013:97, 33 kohta).


25 – Ks. vastaavasti tuomio Brey (C-140/12, EU:C:2013:565, 57 kohta).


26 – 70 kohta.


27 – Ks. kyseisen direktiivin 10 perustelukappale.


28 – EYVL L 257, s. 2.


29 – EYVL L 141, s. 1.


30 – Tuomio Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, 31 ja 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


31 – 67–79 kohta.


32 – Tuomio Collins (C-138/02, EU:C:2004:172, 30 ja 31 kohta).


33 – Herwig Verschuerenin mukaan ”tätä tasapainoista lähestymistapaa on ilmeisesti ajateltu myös [Euroopan unionin] lainsäädännössä direktiivissä 2004/38. Tämän direktiivin 24 artiklan [2 kohdassa] säädetään näet poikkeuksesta, joka koskee yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sosiaaliavustuksissa kolmen ensimmäisen oleskelukuukauden aikana – –” (Verschueren H., ”La libre circulation des personnes à l’intérieur de l’UE et les allocations sociales minimales des États membres: en quête d’équilibre”, Revue belge de sécurité sociale, 1. vuosineljännes 2013, s. 127–133, erityisesti s. 127, ks. myös s. 117). Marc Morsa vahvistaa myös, että ”vaikka kaikille unionin kansalaisille annetaan oleskeluoikeus enintään kolmen kuukauden ajaksi ilman muita edellytyksiä tai muodollisuuksia kuin se, että heillä on voimassa oleva henkilökortti tai passi ([direktiivin 2004/38] 6 artiklan 1 kohta), direktiivin 2004/38 24 artiklan 2 kohdassa sallitaan kuitenkin se, että vastaanottava jäsenvaltio ei myönnä oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana henkilöille, jotka eivät työskentele, jotta heistä ei aiheutuisi kohtuutonta rasitusta tämän jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle” (Morsa M., ”Les migrations internes à l’Union européenne sont-elles motivées par un accès à des prestations sociales? Citoyenneté européenne, liberté de circulation et de séjour des inactifs et droits sociaux, la relation entre la coordination européenne et la directive 2004/38”, Journal des tribunaux du travail, 2014, s. 245–253, erityisesti s. 251). Elaine Fahey korostaa 24 artiklan sanavalintaa täsmentämällä seuraavasti: ”It will be recalled that Art. 24 of the Directive [2004/38], whilst providing for equal treatment of Union citizens to social assistance, expressly states that Member States do not have to extend the value of equal treatment to social assistance for work-seekers. This important derogation is contained in Art. 24(2) – –. The language used in the derogation consists of mandatory legislative language: ’shall’, as opposed to discretionary terminology such as ’may’, underscoring the fact that states are not under an obligation to provide assistance” (Fahey E., ”Interpretive legitimacy and distinction between ’social assistance’ and ’work seekers allowance’: Comment on Cases C-22/08 and C-23/08 Vatsouras and Koupatantze”, E.L. Rev., 2009, 34(6), s. 933–949, erityisesti s. 939 ja 940, ks. myös s. 946). Myös Kay Hailbronner vahvistaa tämän yksiselitteisen tulkinnan direktiivin 2004/38 24 artiklan tulkinnasta, kun hän kirjoittaa seuraavasti: ”the article 24 unequivocally excludes job-seekers from social assistance for the first three months of residence or where appropriate for a longer period of job-seeking. No exception is made for a genuine link to the employment market” (kursivointi tässä, Hailbronner K., ”Union citizenship and access to social benefits”, CML Rev., 2005(42), s. 1245–1267, erityisesti s. 1263, ks. myös aiheen kehittely s. 1259 ja 1260).


34 – Tuomio Prete (C-367/11, EU:C:2012:668, 25 kohta). Ks. myös vastaavasti saman tuomion 49 kohta; tuomio Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, 63 kohta); tuomio Ioannidis (C‑258/04, EU:C:2005:559, 22 kohta) ja tuomio Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, 37 kohta).


35 – 38 kohta.


36 – Ks. vastaavasti tuomio Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, 70 kohta); tuomio Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, 39 kohta) ja tuomio Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668, 46 kohta).


37 – Tuomio Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, 40 kohta).


38 – Ks. vastaavasti tuomio Prete (C-367/11, EU:C:2012:668, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).


39 – Ibidem (tuomion 50 kohta).


40 – Ibidem (tuomion 51 kohta).


41 – Ks. vastaavasti tuomio Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668, 50 kohta) ja tuomio Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500, 100 kohta).


42 – Ainakin sen työmarkkinoihin. Ks. vastaavasti tuomio Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, 70 kohta); tuomio Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:344, 39 kohta) ja tuomio Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668, 46 kohta).


43 – Ks. tästä julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotus Vatsouras ja Koupatantze (C‑22/08 ja C‑23/08, EU:C:2009:150), jossa hän korosti sitä, että pääasian kantajilla oli ollut talouselämään liittyvää toimintaa heidän tuloaan vastaanottavan jäsenvaltion alueelle seuranneiden ensimmäisten kuukausien aikana. Tämän erityisen seikan perusteella julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomer arvioi, että kantajia olisi ”vaikea enää pitää tavanomaisina ’työnhakijoina’”, jos he olivat myöhemmin menettäneet työnsä (63 kohta).