Language of document : ECLI:EU:C:2002:40

ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)

24 januari 2002 (1)

„Vrije dienstverrichting - Ondernemingen in de bouwsector - Richtlijn 96/71/EG - Terbeschikkingstelling van werknemers - Minimumloon”

In zaak C-164/99,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van het Amtsgericht Tauberbischofsheim (Duitsland), in de aldaar aanhangige procedure tegen

Portugaia Construções Lda ,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) en 60 EG-Verdrag (thans artikel 50 EG) alsmede van richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997, L 18, blz. 1),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, D. A. O. Edward (rapporteur) en A. La Pergola, rechters,

advocaat-generaal: J. Mischo,


griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur,

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

-    Portugaia Construções Lda, vertegenwoordigd door B. Buchberger, Rechtsanwalt,

-    de Duitse regering, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing en C.-D. Quassowski als gemachtigden,

-    de Franse regering, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger en C. Bergeot als gemachtigden,

-    de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra als gemachtigde,

-    de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Fernandes en S. Emídio de Almeida als gemachtigden,

-    de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Hillenkamp en M. Patakia als gemachtigden, bijgestaan door R. Karpenstein, Rechtsanwalt,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van Portugaia Construções Lda, de Duitse regering en de Commissie, ter terechtzitting van 15 maart 2001,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 mei 2001,

het navolgende

Arrest

1.
    Bij beschikking van 13 april 1999, ingekomen bij het Hof op 4 mei daaraanvolgend, heeft het Amtsgericht Tauberbischofsheim krachtens artikel 234 EG twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) en 60 EG-Verdrag (thans artikel 50 EG) alsmede van richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997, L 18, blz. 1).

2.
    Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen het arbeidsbureau van Tauberbischofsheim (Duitsland) en Portugaia Construções Lda (hierna: „Portugaia”), die bezwaar heeft ingediend tegen een tot haar gerichte uitnodiging tot betaling van een bedrag van 138 018,52 DEM.

Toepasselijke bepalingen

3.
    Het Arbeitnehmer-Entsendegesetz (wet op de terbeschikkingstelling van werknemers, hierna „AEntG”), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie van 26 februari 1996, geldt voor de bouwnijverheid.

4.
    Bij § 1, lid 1, eerste volzin, van het AEntG is de werkingssfeer van bepaalde algemeen verbindende collectieve arbeidsovereenkomsten uitgebreid tot in het buitenland gevestigde werkgevers en hun in Duitsland ter beschikking gestelde werknemers. Deze bepaling luidt:

„De rechtsnormen van een algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst voor de bouwnijverheid in de zin van de §§ 1 en 2 van de Baubetriebe-Verordnung [...] zijn, voorzover de onderneming hoofdzakelijk bouwwerkzaamheden in de zin van § 75, lid 1, punt 2, van het Arbeitsförderungsgesetz [...] verricht en de dienstbetrekking niet hoe dan ook door Duits recht wordt beheerst, ook dwingend van toepassing op een dienstbetrekking tussen een in het buitenland gevestigde werkgever en zijn binnen de territoriale werkingssfeer van deze collectieve arbeidsovereenkomst tewerkgestelde werknemer, wanneer en voorzover:

1)    de collectieve arbeidsovereenkomst een voor alle onder haar werkingssfeer vallende werknemers gelijk minimumloon bevat, en

2)    ook binnenlandse werkgevers die buiten de territoriale werkingssfeer van deze collectieve arbeidsovereenkomst gevestigd zijn, hun binnen de territoriale werkingssfeer van deze collectieve arbeidsovereenkomst tewerkgestelde werknemers ten minste de op de arbeidsplaats geldende arbeidsvoorwaarden voortvloeiend uit een collectieve arbeidsovereenkomst moeten waarborgen.”

5.
    Overeenkomstig § 1, lid 1, derde en vierde volzin, van het AEntG moet een werkgever in de zin van de eerste volzin zijn ter beschikking gestelde werknemer de in de eerste volzin van deze paragraaf bedoelde arbeidsvoorwaarden waarborgen.

6.
    Volgens § 5 van het AEntG vormt schending van de dwingende bepalingen van § 1 van deze wet een strafbaar feit. Krachtens § 29 van het Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (wet inzake administratieve overtredingen) kan de rechter de invordering gelasten van vermogensvoordelen die zijn verkregen door handelingen die met een geldboete kunnen worden bestraft.

7.
    Op 2 september 1996 sloten de sociale partners van de Duitse bouwsector een collectieve arbeidsovereenkomst, ingaande per 1 oktober 1996, maar ten vroegste op de datum waarop de overeenkomst algemeen verbindend zou worden, waarbij op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland een minimumloon in de bouwsector werd ingevoerd (hierna: „collectieve arbeidsovereenkomst”).

8.
    De collectieve arbeidsovereenkomst werd op 12 november 1996 algemeen verbindend verklaard, maar de algemeenverbindendverklaring werd pas van kracht op 1 januari 1997.

9.
    De verwijzende rechter merkt bovendien op, dat volgens het Duitse recht inzake collectieve arbeidsovereenkomsten de sociale partners op verschillende niveaus, zowel op federaal niveau als op dat van de onderneming, collectieve arbeidsovereenkomsten kunnen sluiten. Hierbij hebben de specifieke collectieve arbeidsovereenkomsten in beginsel voorrang op de algemene.

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen

10.
    De onderneming Portugaia is gevestigd in Portugal. Tussen maart en juli 1997 verrichtte zij ruwbouwwerkzaamheden te Tauberbischofsheim. Voor deze werkzaamheden stelde zij op dit bouwterrein verschillende werknemers ter beschikking.

11.
    In maart en in mei 1997 controleerde het arbeidsbureau van Tauberbischofsheim de arbeidsvoorwaarden op dit bouwterrein. Op basis van de door Portugaia overgelegde stukken stelde het vast dat deze laatste de gecontroleerde werknemers een loon betaalde dat beneden het krachtens de collectieve arbeidsovereenkomst verschuldigde minimumloon lag. Het bureau gelastte dus betaling van het saldo, dat wil zeggen het verschil tussen het verschuldigde en het effectief betaalde uurloon, vermenigvuldigd met het totale aantal arbeidsuren, ten bedrage van 138 018,52 DEM.

12.
    De verwijzende rechterlijke instantie, waar Portugaia bezwaar heeft ingediend tegen het tot haar gerichte bevel tot betaling van dit bedrag, betwijfelt of de Duitse regeling verenigbaar is met de artikelen 59 en 60 van het Verdrag. Dienaangaande merkt zij op dat het AEntG blijkens de memorie van toelichting tot doel heeft de Duitse arbeidsmarkt te beschermen - in het bijzonder tegen „sociale dumping” ten gevolge van de toestroming van goedkope arbeidskrachten -, de binnenlandse werkloosheid te verminderen en de Duitse ondernemingen de kans te bieden zich aan te passen aan de interne markt. Deze rechterlijke instantie voegt hieraan toe dat de werkgevers in andere lidstaten, anders dan de Duitse werkgevers, geen specifieke collectieve overeenkomsten met een Duitse vakbond kunnen sluiten om de toepassing van de meer algemene collectieve arbeidsovereenkomst te vermijden.

13.
    Van oordeel dat voor de beslechting van het geding de uitlegging van het gemeenschapsrecht nodig is, heeft het Amtsgericht Tauberbischofsheim besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)    Is het verenigbaar met het gemeenschapsrecht om richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten [...], of, ingeval de richtlijn niet van toepassing is, de artikelen 59 en volgende EG-Verdrag aldus uit te leggen, dat dwingende redenen van algemeen belang, die een beperking van de vrijheid van dienstverrichting in gevallen van terbeschikkingstelling van werknemers kunnen rechtvaardigen, niet enkel in de sociale bescherming van de ter beschikking gestelde werknemers besloten kunnen liggen, doch ook in de bescherming van de nationale bouwnijverheid en in de vermindering van de nationale werkloosheid ter voorkoming van sociale spanningen?

2)    Vormt het een niet gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van dienstverrichting, wanneer een binnenlandse werkgever door het sluiten van een (voorrang genietende) ondernemings-cao beneden het in een algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst vastgestelde minimumloon kan blijven, terwijl dat voor een werkgever uit een andere lidstaat van de Gemeenschap in geval van een voorgenomen terbeschikkingstelling in de Bondsrepubliek Duitsland - althans feitelijk - niet mogelijk is?”

De eerste vraag

14.
    Zoals de Nederlandse regering terecht opmerkt, behoeft de eerste vraag niet te worden onderzocht in het licht van richtlijn 96/71. De termijn voor omzetting van deze richtlijn, uiterlijk 16 december 1999, was op de datum van de feiten in de hoofdzaak immers niet verstreken.

15.
    Bijgevolg moet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling enkel in het licht van de artikelen 59 en 60 van het Verdrag worden onderzocht.

16.
    Volgens vaste rechtspraak verlangt artikel 59 van het Verdrag niet alleen de afschaffing van elke discriminatie van de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van elke beperking, ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten, die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig soortgelijke diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt (zie arresten van 25 juli 1991, Säger, C-76/90, Jurispr. blz. I-4221, punt 12; 9 augustus 1994, Vander Elst, C-43/93, Jurispr. blz. I-3803, punt 14; 28 maart 1996, Guiot, C-272/94, Jurispr. blz. I-1905, punt 10; 23 november 1999, Arblade e.a., C-369/96 en C-376/96, Jurispr. blz. I-8453, punt 33, en 15 maart 2001, Mazzoleni en ISA, C-165/98, Jurispr. blz. I-2189, punt 22).

17.
    Met name mag een lidstaat de verrichting van diensten op zijn grondgebied niet afhankelijk stellen van de inachtneming van alle voorwaarden die voor een vestiging gelden, omdat hij daarmee de verdragsbepalingen die het vrij verrichten van diensten moeten verzekeren, ieder nuttig effect zou ontnemen (zie arrest Säger, reeds aangehaald, punt 13).

18.
    In dit opzicht kan de toepassing van de nationale regelingen van de ontvangende lidstaat op dienstverrichters de verrichting van diensten door in andere lidstaten gevestigde personen of ondernemingen verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, voorzover deze toepassing kosten en bijkomende administratieve en economische lasten meebrengt (zie arrest Mazzoleni en ISA, reeds aangehaald, punt 25).

19.
    Uit vaste rechtspraak blijkt evenwel dat wanneer deze regelingen gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de ontvangende lidstaat werkzaam is, zij gerechtvaardigd kunnen zijn wanneer zij beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang, voorzover dit belang niet wordt gewaarborgd door de regels die voor de dienstverrichter gelden in de lidstaat waar hij is gevestigd, en voorzover zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (zie, met name, arresten van 17 december 1981, Webb, 279/80, Jurispr. blz. 3305, punt 17; 20 februari 2001, Analir e.a., C-205/99, Jurispr. blz. I-1271, punt 25, en Mazzoleni en ISA, reeds aangehaald, punt 25).

20.
    Een van de door het Hof reeds erkende dwingende redenen van openbaar belang is de bescherming der werknemers (zie, met name, reeds aangehaalde arresten Webb, punt 19; Arblade e.a., punt 36, en Mazzoleni en ISA, punt 27).

21.
    Wat meer in het bijzonder de nationale voorschriften inzake minimumlonen betreft, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, blijkt uit 's Hofs rechtspraak, dat het gemeenschapsrecht zich er in beginsel niet tegen verzet, dat een lidstaat een in een andere lidstaat gevestigde onderneming die op het grondgebied van de eerste lidstaat een dienst verricht, ertoe verplicht haar werknemers het door de nationale regeling van deze staat voorgeschreven minimumloon te betalen (arrest van 3 februari 1982, Seco en Desquenne & Giral, 62/81 en 63/81, Jurispr. blz. 223, punt 14; arresten Guiot, reeds aangehaald, punt 12; Arblade e.a., reeds aangehaald, punt 33, en Mazzoleni en ISA, reeds aangehaald, punten 28 en 29).

22.
    Het is met andere woorden toelaatbaar dat de ontvangende lidstaat met de toepassing van zijn voorschriften inzake het minimumloon op in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters, in beginsel een doel van algemeen belang nastreeft, namelijk de bescherming der werknemers.

23.
    Evenwel kan niet worden uitgesloten, dat er omstandigheden zijn waarin de toepassing van die regels niet in overeenstemming is met de artikelen 59 en 60 van het Verdrag (zie, in die zin, arrest Mazzoleni en ISA, reeds aangehaald, punt 30).

24.
    Derhalve staat het aan de nationale autoriteiten of in voorkomend geval aan de rechterlijke instanties van de ontvangende lidstaat om, alvorens de voorschriften inzake het minimumloon op in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters toe te passen, uit te maken of hiermee inderdaad en met de geschikte middelen een doel van algemeen belang wordt nagestreefd.

25.
    In de hoofdzaak merkt de verwijzende rechter op, dat het AEntG blijkens de memorie van toelichting bij deze wet tot doel heeft de nationale bouwnijverheid te beschermen en de werkloosheid te verminderen om sociale spanningen te voorkomen.

26.
    Volgens vaste rechtspraak kunnen maatregelen die de vrijheid van dienstverrichting beperken, niet worden gerechtvaardigd door economische doeleinden, zoals de bescherming van de nationale ondernemingen (zie, laatstelijk, arrest van 25 oktober 2001, Finalarte e.a., C-49/98, C-50/98, C-52/98-C-54/98 en C-68/98-C-71/98, Jurispr. blz. I-7831, punt 39).

27.
    De bedoeling van de wetgever, zoals die in de memorie van toelichting van een wet tot uitdrukking komt, kan weliswaar een aanwijzing vormen voor het met die wet nagestreefde doel, doch die bedoeling is op zich niet beslissend (zie arrest Finalarte e.a., reeds aangehaald, punt 40).

28.
    Het staat integendeel aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling objectief gezien de bescherming van de ter beschikking gestelde werknemers waarborgt (zie arrest Finalarte e.a., reeds aangehaald, punt 41).

29.
    Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, moet worden nagegaan of die regeling voor de betrokken werknemers een reëel voordeel inhoudt dat in aanzienlijke mate bijdraagt tot hun sociale bescherming. In dat verband kan de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever leiden tot een meer omstandig onderzoek van de voordelen die door de door hem getroffen maatregelen aan de werknemers zouden zijn verleend (zie arrest Finalarte e.a., reeds aangehaald, punt 42).

30.
    Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat, bij de beoordeling of het verenigbaar is met de artikelen 59 en 60 van het Verdrag wanneer de ontvangende lidstaat op in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters een nationale regeling toepast die een minimumloon voorschrijft, de nationale autoriteiten of in voorkomend geval de nationale rechterlijke instanties dienen na te gaan of deze regeling objectief gezien de bescherming van de ter beschikking gestelde werknemers waarborgt. Dienaangaande is de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever weliswaar niet beslissend, maar zij kan wel een aanwijzing vormen voor het met deze regeling nagestreefde doel.

De tweede vraag

31.
    Met zijn tweede vraag wil de verwijzende rechter in wezen vernemen, of de omstandigheid dat een nationale werkgever door het sluiten van een ondernemings-cao een loon kan betalen dat beneden het in een algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst vastgestelde minimumloon ligt, terwijl een in een andere lidstaat gevestigde werkgever dit niet kan doen, een niet gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormt.

32.
    Volgens de Duitse regering is deze vraag niet-ontvankelijk, aangezien zij zuiver hypothetisch is en het antwoord kennelijk niet relevant is voor de beslechting van het hoofdgeding. Deze regering merkt met name op, dat naar haar weten voor de bedrijfstakken waarin buitenlandse werkgevers tot naleving van de collectieve arbeidsovereenkomsten inzake het minimumloon gehouden zijn, geen enkele ondernemings-cao bestaat krachtens welke de betrokken Duitse werkgevers de werknemers minder gunstige arbeidsvoorwaarden mogen bieden dan die waartoe zij krachtens het AEntG zijn gehouden.

33.
    Dit argument kan niet worden aanvaard. Dienaangaande hoeft er slechts aan te worden herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak uitsluitend een zaak is van de nationale rechterlijke instanties aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid dragen voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te oordelen over de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van hun vonnis alsmede over de relevantie van de vragen die zij aan het Hof voorleggen. Een verzoek van een nationale rechter kan alleen worden afgewezen wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag betreffende de uitlegging van het gemeenschapsrecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie arrest van 3 maart 1994, Eurico Italia e.a., C-332/92, C-333/92 en C-335/92, Jurispr. blz. I-711, punt 17). Dit is in casu echter niet het geval.

34.
    Wat de zaak ten gronde betreft, brengt de omstandigheid dat een in een andere lidstaat gevestigde werkgever, anders dan een werkgever in de ontvangende lidstaat, zich niet kan onttrekken aan de verplichting tot betaling van het in de collectieve arbeidsovereenkomst voor de betrokken bedrijfssector vastgestelde miminumloon, een ongelijke behandeling mee die strijdig is met artikel 59 van het Verdrag. Dienaangaande zij opgemerkt, dat geen enkele rechtvaardiging als bedoeld in het Verdrag is aangevoerd.

35.
    Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord, dat de omstandigheid dat een nationale werkgever door het sluiten van een ondernemings-cao een lager loon kan betalen dan het in een algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst vastgestelde minimumloon, terwijl een in een andere lidstaat gevestigde werkgever dit niet kan doen, een niet gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormt.

Kosten

36.
    De kosten door de Duitse, de Franse, de Nederlandse en de Portugese regering alsmede de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

uitspraak doende op de door het Amtsgericht Tauberbischofsheim bij beschikking van 13 april 1999 gestelde vragen, verklaart voor recht:

1)    Bij beoordeling of het verenigbaar is met de artikelen 59 en 60 van het Verdrag, wanneer de ontvangende lidstaat op in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters een nationale regeling toepast die een minimumloon voorschrijft, dienen de nationale autoriteiten of in voorkomend geval de nationale rechterlijke instanties na te gaan of deze regeling objectief gezien de bescherming van de ter beschikking gestelde werknemers waarborgt. Dienaangaande is de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever weliswaar niet beslissend, maar zij kan wel een aanwijzing vormen voor het met deze regeling nagestreefde doel.

2)    De omstandigheid dat een nationale werkgever door het sluiten van een ondernemings-cao een lager loon kan betalen dan het in een algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst vastgestelde minimumloon, terwijl een in een andere lidstaat gevestigde werkgever dit niet kan doen, vormt een niet gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van dienstverrichting.

Jann
Edward
La Pergola

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 24 januari 2002.

De griffier

De president van de Vijfde kamer

R. Grass

P. Jann


1: Procestaal: Duits.