Asunto T‑24/07
ThyssenKrupp Stainless AG
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Competencia — Prácticas colusorias — Productos planos de acero inoxidable — Decisión que declara la existencia de una infracción del artículo 65 CA tras la expiración del Tratado CECA, con arreglo al Reglamento (CE) nº 1/2003 — Extra de aleación — Competencia de la Comisión — Imputabilidad de la conducta infractora — Fuerza de cosa juzgada — Derecho de defensa — Acceso al expediente — Prescripción — Principio non bis in idem — Cooperación durante el procedimiento administrativo»
Sumario de la sentencia
1. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Normativa comunitaria — Exigencia de claridad y de previsibilidad — Indicación expresa de la base legal
[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 7, ap. 1, y 23, ap. 2]
2. Competencia — Prácticas colusorias — Prácticas colusorias sujetas ratione materiae y ratione temporis al régimen jurídico del Tratado CECA — Expiración del Tratado CECA
[Art. 65 CA, ap. 1; art. 81 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 7, ap. 1, y 23, ap. 2]
3. Actos de las instituciones — Ámbito de aplicación temporal — Normas de procedimiento — Normas sustantivas — Distinción — Retroactividad de una norma sustantiva — Requisitos
[Art. 65 CA, ap. 1; art. 305 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, arts. 7, ap. 1, y 23, ap. 2]
4. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Alcance — Fuerza absoluta de cosa juzgada — Alcance
5. Competencia — Multas — Decisión de la Comisión relativa a la misma empresa y a la misma infracción que una decisión anterior parcialmente anulada
[Art. 233 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 23]
6. Competencia — Procedimiento administrativo — Prescripción en materia de actuaciones — Imputación de la infracción a una persona jurídica distinta de la persona responsable de la explotación de la empresa cuando se produjo la infracción
[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 25, aps. 1 y 2; Decisión general nº 715/78/CECA, arts. 1, ap. 1, y 2]
7. Competencia — Procedimiento administrativo — Pliego de cargos — Contenido necesario — Respeto del derecho de defensa
[Art. 233 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 27]
8. Competencia — Procedimiento administrativo — Respeto del derecho de defensa — Acceso al expediente — Obligación de permitir el acceso a todo el expediente
[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 27, ap. 2; Comunicación 2005/C 325/07 de la Comisión, puntos 18, 19 y 23]
9. Competencia — Multas — Importe — Determinación — No imposición de una multa o reducción de su importe en contrapartida de la cooperación de la empresa inculpada
[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 23; Comunicación 96/C 207/04 de la Comisión, sección D)
1. En el seno del ordenamiento jurídico comunitario, las instituciones sólo disponen de competencias de atribución. Por dicha razón, los actos comunitarios mencionan en su preámbulo la base jurídica que habilita a la institución afectada a actuar en el ámbito de que se trata. La elección de la base jurídica adecuada reviste una importancia de naturaleza constitucional.
Además, la legislación comunitaria debe ser clara y su aplicación previsible para todos los interesados. Dicha exigencia de seguridad jurídica requiere que todo acto destinado a crear efectos jurídicos reciba su fuerza obligatoria de una disposición de Derecho comunitario que debe indicarse expresamente como base legal y que prescribe la forma jurídica que debe revestir el acto.
Por otra parte, una sanción, incluso de carácter no penal, sólo puede ser impuesta si se funda en una base legal clara y carente de ambigüedad.
Por último, la disposición que constituye la base jurídica de un acto y que habilita a la institución comunitaria para adoptar el acto de que se trata debe estar en vigor en el momento de la adopción de éste.
Una decisión, por la que la Comisión declara, tras la expiración del Tratado CECA, que una empresa ha cometido una infracción del artículo 65 CA, apartado 1, y le impone una multa, encuentra su base jurídica en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 CE y 82 CE, para la declaración de la infracción y en el artículo 23, apartado 2, del mismo Reglamento para la imposición de la multa, excluyendo el artículo 65 CA, apartado 1. Además, esa decisión puede hacer referencia al artículo 65 CA, apartado 1, es decir, la disposición material dirigida a las empresas y a las asociaciones de empresas prohibiéndoles determinados comportamientos contrarios a la competencia. También puede hacer referencia a la aplicabilidad del artículo 65 CA, apartado 5, en el marco de una discusión relativa al principio de lex mitior para justificar la aplicación de esta disposición y no del artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, para calcular el importe de la multa.
(véanse los apartados 64, 69, 70, 74, 160, 163 y 168)
2. La sucesión del marco jurídico del Tratado CE al del Tratado CECA, si bien implicó, desde el 24 de julio de 2002, una modificación de las bases jurídicas, de los procedimientos y de las normas materiales aplicables, se inscribe en el contexto de la unidad y de la continuidad del ordenamiento jurídico comunitario y de sus objetivos. A este respecto, el establecimiento y el mantenimiento de un régimen de libre competencia, dentro del cual se garantizan las condiciones normales de competencia y que se encuentra en el origen de las normas en materia de prácticas colusorias entre empresas, constituyen uno de los objetivos esenciales tanto del Tratado CE como del Tratado CECA. En este contexto, aunque las normas de los Tratados CECA y CE que regulan el ámbito de las prácticas colusorias divergen en cierta medida, los conceptos de acuerdo y de prácticas concertadas con arreglo al artículo 65 CA, apartado 1, responden a los de acuerdo y de prácticas concertadas en el sentido del artículo 81 CE y esas dos disposiciones se interpretan de la misma manera por el juez comunitario. Así, la consecución del objetivo de una competencia no falseada en los sectores pertenecientes inicialmente al mercado común del carbón y del acero no se interrumpe por la expiración del Tratado CECA, toda vez que dicho objetivo también se persigue en el marco del Tratado CE y por la misma institución, la Comisión, autoridad administrativa encargada de aplicar y desarrollar la política de la competencia en interés general de la Comunidad.
La continuidad del ordenamiento jurídico comunitario y de los objetivos que presiden su funcionamiento exige así que, en la medida en que sucede a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, y en el marco procedimental que le es propio, la Comunidad Europea garantice, con respecto a las situaciones nacidas durante la vigencia del Tratado CECA, el respeto de los derechos y de las obligaciones que se imponían eo tempore tanto a los Estados miembros como a los particulares en virtud del Tratado CECA y de las disposiciones de desarrollo. Esta exigencia se impone con mayor fuerza en la medida en que la distorsión de la competencia que resulta de la infracción de las normas en materia de prácticas colusorias entre empresas puede extender sus efectos en el tiempo tras la expiración del Tratado CECA, durante la vigencia del Tratado CE.
De las consideraciones precedentes resulta que el Reglamento nº 1/2003, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 CE y 82 CE y, más en particular, su artículo 7, apartado 1, y su artículo 23, apartado 2, deben interpretarse en el sentido que permiten a la Comisión declarar y sancionar, después del 23 de julio de 2002, las prácticas colusorias realizadas en los sectores incluidos en el ámbito de aplicación del Tratado CECA ratione materiae y ratione temporis, y ello a pesar de que las disposiciones antes citadas de dicho Reglamento no mencionen expresamente el artículo 65 CA.
(véanse los apartados 80 a 84)
3. Si bien se considera que, en general, las normas de procedimiento se aplican a todos los litigios pendientes en el momento de su entrada en vigor, no ocurre lo mismo con las normas materiales. En efecto, estas últimas deben interpretarse, para garantizar el respeto de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, en el sentido de que se refieren a situaciones que existen con anterioridad a su entrada en vigor sólo en la medida en que de su tenor, finalidades o sistema se desprenda claramente que debe atribuírseles tal efecto.
Desde esta perspectiva, la continuidad del ordenamiento jurídico comunitario y las exigencias relativas a los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima obligan a aplicar las disposiciones materiales adoptadas con arreglo al Tratado CECA a los hechos comprendidos dentro de su ámbito de aplicación ratione materiae y ratione temporis. La circunstancia de que, debido a la expiración del Tratado CECA, el marco normativo de que se trata ya no está en vigor en el momento en que se aprecia la situación fáctica no modifica dicha consideración, toda vez que esta apreciación versa sobre una situación jurídica que ha adquirido carácter definitivo en un momento en que eran aplicables las disposiciones materiales adoptadas con arreglo al Tratado CECA.
En cuanto a una decisión de la Comisión adoptada tras la expiración del Tratado CECA, sobre la base del artículo 7, apartado 1, y del artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 CE y 82 CE, a raíz de un procedimiento que se llevó a cabo conforme al citado Reglamento, las disposiciones relativas a la base jurídica y al procedimiento seguido hasta la adopción de la decisión, que constituyen normas de procedimiento, la Comisión aplicó correctamente las normas contenidas en el Reglamento nº 1/2003.
El artículo 23 del Reglamento nº 1/2003, que autoriza a la Comisión a imponer multas a las empresas y asociaciones de empresas que hayan infringido los artículos 81 CE y 82 CE, no enuncia una norma material, la cual, por definición, no tiene por objeto suministrar una base jurídica a la acción de la Comisión.
Por otra parte, en cuanto a las normas materiales, dado que la citada decisión se refiere a una situación jurídica definitivamente adquirida antes de la expiración del Tratado CECA, a falta de todo efecto retroactivo del Derecho material de la competencia aplicable desde el 24 de julio de 2002, el artículo 65 CA, apartado 1, constituye la norma material aplicable, debiendo recordarse que precisamente de la naturaleza de lex generalis del Tratado CE respecto del Tratado CECA, consagrada en el artículo 305 CE, resulta que el régimen específico derivado del Tratado CECA y de las normas adoptadas para su aplicación es el único aplicable a las situaciones existentes antes del 24 de julio de 2002, en virtud del principio lex specialis derogat legi generali.
(véanse los apartados 85 a 89 y 165)
4. La cuestión relativa a la fuerza de cosa juzgada es de orden público, por lo que debe ser suscitada de oficio por el juez comunitario.
El principio de fuerza de cosa definitivamente juzgada tiene una importancia fundamental, tanto en el ordenamiento jurídico comunitario como en los ordenamientos jurídicos nacionales. En efecto, con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de la justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos.
La fuerza de cosa juzgada sólo afecta a los extremos de hecho y de Derecho que han sido efectiva o necesariamente zanjados por la resolución judicial de que se trate. Dicha fuerza no sólo se extiende al fallo de las decisiones jurisdiccionales de anulación, sino que se extiende asimismo a los fundamentos de Derecho que constituyen el sustento necesario de su fallo, por lo que son indisociables de éste.
Cuando, después de haber anulado parcialmente una decisión por la que se sanciona a una empresa por infracción a las normas comunitarias de competencia por considerar que, si bien la Comisión excepcionalmente tiene derecho a imputar a una empresa, habida cuenta de su declaración al respecto, la responsabilidad de la conducta reprochada a otra empresa, no respeta su derecho de defensa al no haberle dado la posibilidad de presentar sus observaciones sobre dicha conducta, se pide al juez comunitario, en el marco de un segundo recurso, que se pronuncie sobre la legalidad del acto que sustituye a la decisión parcialmente anulada, la cuestión jurídica que se refiere a la validez de la declaración antes mencionada como base jurídica de la imputación de la conducta de la segunda empresa a la primera, ha sido ya examinada y resuelta definitivamente por el juez comunitario y, por lo tanto, goza de la fuerza de cosa juzgada, a pesar del hecho de que el segundo recurso verse sobre un acto formalmente distinto de la primera decisión.
(véanse los apartados 94, 112, 113, 139, 140, 143 y 144)
5. Es preciso señalar que el principio non bis in idem, principio fundamental del Derecho comunitario, recogido además en el artículo 4, apartado 1, del Protocolo nº 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, prohíbe, en materia de competencia, que se condene o se inicie un procedimiento sancionador de nuevo contra una empresa por un comportamiento contrario a la competencia por el cual ya ha sido sancionada o del que se la ha declarado no responsable por una decisión anterior que ya no puede ser objeto de recurso. La aplicación del principio non bis in idem está supeditada a un triple requisito de identidad de los hechos, unidad de infractor y unidad de interés jurídico protegido.
Cuando el juez comunitario considere que, habida cuenta de la declaración de una empresa dirigida a asumir la responsabilidad de la conducta infractora de una segunda empresa, la Comisión tiene excepcionalmente derecho a imputar a la primera empresa la responsabilidad de la conducta infractora reprochada a la segunda, y posteriormente, tras haber señalado la existencia de un vicio de procedimiento derivado de una violación del derecho de defensa de la primera empresa, anule la decisión en la medida en que imputaba a ésta la responsabilidad de la infracción cometida por la segunda empresa, reduzca, por lo tanto, su multa del importe de la que se le había impuesto por la infracción cometida por la segunda empresa y fije en un determinado importe la multa finalmente impuesta a la primera empresa por su propia conducta contraria a la competencia, corresponde a la Comisión, con arreglo al artículo 233 CE, suprimir la ilegalidad declarada por el juez comunitario. La Comisión puede adoptar legítimamente una decisión que tiene por único objeto, tras subsanar el vicio de procedimiento, imputar a la primera empresa, sobre la base de la declaración mencionada, la responsabilidad de la infracción a las normas de competencia cometida por la segunda empresa e imponerle, en consecuencia, una multa. Esa decisión no constituye en ningún caso una segunda sanción de la conducta infractora de la primera empresa ya reprimida, de manera definitiva, por la primera decisión.
Además, la asunción de la responsabilidad mediante la citada declaración no convierte las dos infracciones cometidas por las empresas de que se trata en una sola infracción. Por otra parte, al referirse de nuevo y únicamente a las actuaciones de la segunda empresa contrarias a la competencia, esa decisión no viola de ningún modo el principio non bis in idem. Por último, el principio non bis in idem no se opone en sí mismo a que se reinicie un procedimiento que tenga por objeto el mismo comportamiento contrario a la competencia, cuando una primera decisión ha sido anulada por motivos de forma sin que haya habido un pronunciamiento sobre el fondo de los hechos imputados, de manera que la decisión de anulación no tiene el valor de una «absolución» en el sentido que se atribuye a dicho término en el ámbito punitivo. En semejante caso, las sanciones impuestas por la nueva decisión no se añaden a las impuestas por la decisión anulada, sino que las sustituyen.
(véanse los apartados 141, 178, 179 y 183 a 190)
6. Aun cuando, en principio, corresponda a la persona física o jurídica que dirigía la empresa de que se trata en el momento en que se cometió la infracción a las normas comunitarias de competencia responder de ella, incluso si, cuando se adoptó la decisión que declara la infracción, se colocó la explotación de la empresa bajo la responsabilidad de otra persona, ello no es así excepcionalmente cuando la persona bajo cuya responsabilidad se ha colocado ahora la explotación de la empresa haya declarado que aceptaba que se la considerara responsable de los hechos reprochados a su predecesor. Por lo tanto, se considera jurídicamente que la persona bajo cuya responsabilidad se ha colocado ahora la explotación de la empresa cometió ella misma la infracción de que se trata. Le correspondía exclusivamente a ella responder de la infracción que le había sido jurídicamente imputada en vista de la declaración efectuada. En tales circunstancias, para examinar si una decisión de la Comisión que sanciona a una empresa que efectuó una declaración en tal sentido se adoptó respetando las normas en materia de prescripción, debe comprobarse si, cuando se adoptó la decisión, la Comisión tenía todavía derecho a imponer una multa a esa empresa, toda vez que no se trata de determinar si podría haberse impuesto la sanción al «predecesor en Derecho» de esa empresa.
(véanse los apartados 200, 202, 203, 207 y 208)
7. El pliego de cargos debe contener una exposición de éstos redactada en términos suficientemente claros, aunque sean resumidos, como para que los interesados puedan conocer efectivamente los comportamientos que les imputa la Comisión. El respeto del derecho de defensa en todo procedimiento que pueda dar lugar a sanciones por infracción de las normas de competencia exige, en efecto, que se dé a las empresas y asociaciones de empresas afectadas, desde la fase del procedimiento administrativo, la posibilidad de dar a conocer de forma eficaz su opinión sobre el carácter real y oportuno de los hechos, imputaciones y circunstancias alegados por la Comisión. Esta exigencia se cumple cuando la decisión no imputa a los interesados infracciones diferentes de las mencionadas en el pliego de cargos y cuando sólo tiene en cuenta los hechos sobre los que los interesados han tenido posibilidad de justificarse. De ello se desprende que la Comisión sólo puede mantener los cargos respecto a los cuales estos últimos hayan podido manifestar sus puntos de vista.
Sólo los documentos que han sido citados o mencionados en el pliego de cargos constituyen, en principio, medios de prueba que pueden oponerse al destinatario de ese pliego de cargos.
En el marco de la ejecución de una sentencia que declara la existencia de un vicio de procedimiento derivado de una violación del derecho de defensa y anula una decisión de la Comisión en la medida en que imputa a una empresa la responsabilidad de una infracción cometida por otra, la Comisión está obligada únicamente, con arreglo al artículo 233 CE, a subsanar, en el acto destinado a reemplazar al acto anulado, la ilegalidad efectivamente apreciada. El procedimiento destinado a sustituir el acto anulado debe en principio reanudarse en el punto exacto en el que se produjo la ilegalidad. En el marco de la ejecución de esa sentencia, la Comisión puede comunicar un nuevo pliego de cargos a la empresa cuyo derecho de defensa se violó y, habida cuenta de la identidad de los elementos de hecho y de Derecho con respecto al procedimiento inicial, hacer que los «antiguos cargos» con sus anexos figuren en anexo como parte integrante del nuevo pliego de cargos.
(véanse los apartados 225, 228, 230 a 233 y 235)
8. La Comunicación relativa a las normas de acceso al expediente de la Comisión en los supuestos de aplicación de los artículos 81 CE y 82 CE, los artículos 53, 54 y 57 del Acuerdo EEE y el Reglamento nº 139/2004 precisa que el expediente de la Comisión puede contener documentos accesibles y documentos no accesibles y entre estos últimos se encuentran, en particular, documentos que contienen dos categorías de información, a saber, los secretos comerciales y otras informaciones confidenciales, a los que puede restringirse el acceso total o parcialmente y que se definen en los apartados 18 y 19 de la citada Comunicación. A tenor de la última frase del apartado 23 de la citada Comunicación, «por regla general, la Comisión presume que la información referente al volumen de negocios de las partes y a las ventas, los datos sobre cuotas de mercado y las informaciones similares que tengan más de cinco años han dejado de ser confidenciales». Las menciones «por regla general» y «presume» que figuran en la citada frase excluyen todo automatismo en la calificación de un documento con más de cinco años de antigüedad. Por consiguiente, la negativa de la Comisión a permitir el acceso a un documento no puede considerarse injustificada, por el mero hecho de que se trata de un documento con más de diez años de antigüedad y que, por lo tanto, ha perdido su carácter confidencial.
(véanse los apartados 257 a 260 y 270)
9. Para poder obtener una reducción del importe de la multa sobre la base de la Comunicación de la Comisión relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel de 1996, la conducta de una empresa debe contribuir a facilitar la labor de la Comisión consistente en la comprobación y represión de las infracciones a las normas comunitarias en materia de competencia e incumbe a la Comisión valorar, en cada caso particular, si esa conducta facilitó efectivamente su trabajo. Además, una reducción basada en la Comunicación sobre la cooperación sólo se justifica cuando quepa considerar que la información facilitada y, en general, el comportamiento de la empresa de que se trate revelan un auténtico espíritu de cooperación por parte de ésta.
La conducta de una empresa que, en su respuesta al pliego de cargos, rechaza con firmeza la posibilidad de que la Comisión aplique la normas comunitarias en materia de competencia y le impute la responsabilidad de la infracción a dichas normas, añadiendo una declaración que demuestra supuestamente su cooperación, pero que, en realidad, es intrínsecamente ambigua y engañosa, traduce una estrategia dirigida a conciliar objetivos contradictorios y no puede considerarse que demuestre un auténtico espíritu de cooperación por su parte.
(véanse los apartados 309 y 311 a 313)