Affaire T-24/07
ThyssenKrupp Stainless AG
contre
Commission des Communautés européennes
« Concurrence — Ententes — Produits plats en acier inoxydable — Décision constatant une infraction à l’article 65 CA après l’expiration du traité CECA, en application du règlement (CE) nº 1/2003 — Extra d’alliage — Compétence de la Commission — Imputabilité du comportement infractionnel — Autorité de la chose jugée — Droits de la défense — Accès au dossier — Prescription — Principe non bis in idem — Coopération durant la procédure administrative »
Sommaire de l'arrêt
1. Actes des institutions — Choix de la base juridique — Réglementation communautaire — Exigence de clarté et de prévisibilité — Indication expresse de la base légale
(Règlement du Conseil nº 1/2003, art. 7, § 1, et 23, § 2)
2. Concurrence — Ententes — Ententes soumises ratione materiae et ratione temporis au régime juridique du traité CECA — Expiration du traité CECA
(Art. 65, § 1, CA; art. 81 CE; règlement du Conseil nº 1/2003, art. 7, § 1, et 23, § 2)
3. Actes des institutions — Application dans le temps — Règles de procédure — Règles de fond — Distinction — Rétroactivité d'une règle de fond — Conditions
(Art. 65, § 1, CA; art. 305 CE; règlement du Conseil nº 1/2003, art. 7, § 1, et 23, § 2)
4. Recours en annulation — Arrêt d'annulation — Portée — Autorité absolue de la chose jugée — Portée
5. Concurrence — Amendes — Décision de la Commission visant la même entreprise et la même infraction qu'une décision antérieure partiellement annulée
(Art. 233 CE; règlement du Conseil nº 1/2003, art. 23)
6. Concurrence — Procédure administrative — Prescription en matière de poursuites — Imputation de l'infraction à une personne juridique autre que la personne responsable de l'exploitation de l'entreprise lors de l'infraction
(Règlement du Conseil nº 1/2003, art. 25, § 1 et 2; décision générale nº 715/78, art. 1er, § 1, et 2)
7. Concurrence — Procédure administrative — Communication des griefs — Contenu nécessaire — Respect des droits de la défense
(Art. 233 CE; règlement du Conseil nº 1/2003, art. 27)
8. Concurrence — Procédure administrative — Respect des droits de la défense — Accès au dossier — Obligation de rendre accessible l'intégralité du dossier
(Règlement du Conseil nº 1/2003, art. 27, § 2; communication de la Commission 2005/C 325/07, points 18, 19 et 23)
9. Concurrence — Amendes — Montant — Détermination — Non-imposition ou réduction de l'amende en contrepartie de la coopération de l'entreprise incriminée
(Règlement du Conseil nº 1/2003, art. 23; communication de la Commission 96/C 207/04, titre D)
1. Au sein de l'ordre juridique communautaire, les institutions ne disposent que de compétences d’attribution. Pour cette raison, les actes communautaires mentionnent dans leur préambule la base juridique qui habilite l’institution concernée à agir dans le domaine en cause. Le choix de la base juridique appropriée revêt en effet une importance de nature constitutionnelle.
En outre, la législation communautaire doit être claire et son application prévisible pour tous ceux qui sont concernés. Cet impératif de sécurité juridique requiert que tout acte visant à créer des effets juridiques emprunte sa force obligatoire à une disposition du droit communautaire qui doit expressément être indiquée comme base légale et qui prescrit la forme juridique dont l’acte doit être revêtu.
Par ailleurs, une sanction, même de caractère non pénal, ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambiguë.
Enfin, la disposition constituant la base juridique d’un acte et habilitant l’institution communautaire à adopter l’acte en cause doit être en vigueur au moment de l’adoption de celui-ci.
Une décision par laquelle la Commission constate, après l’expiration du traité CECA, qu'une entreprise a commis une infraction à l’article 65, paragraphe 1, CA et lui impose une amende trouve sa base juridique dans l’article 7, paragraphe 1, du règlement nº 1/2003, relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité, pour la constatation de l’infraction et dans l’article 23, paragraphe 2, du même règlement pour l’imposition de l’amende, à l’exclusion de l’article 65 CA. Une telle décision peut, par ailleurs, faire référence à l’article 65, paragraphe 1, CA, c’est-à-dire la disposition matérielle s’adressant aux entreprises et aux associations d’entreprises en interdisant certains comportements anticoncurrentiels. Elle peut également faire référence à l’applicabilité de l’article 65, paragraphe 5, CA, dans le cadre d'une discussion relative au principe de la lex mitior, afin de justifier l’application de cette disposition et non de l’article 23, paragraphe 2, du règlement nº 1/2003, pour calculer le montant de l’amende.
(cf. points 64, 69-70, 74, 160, 163, 168)
2. Si la succession du cadre juridique du traité CE à celui du traité CECA a entraîné, à compter du 24 juillet 2002, une modification des bases juridiques, des procédures et des règles de fond applicables, celle-ci s'inscrit dans le contexte de l'unité et de la continuité de l'ordre juridique communautaire et de ses objectifs. À cet égard, l'instauration et le maintien d'un régime de libre concurrence, au sein duquel les conditions normales de concurrence sont assurées et qui est notamment à l'origine des règles en matière d'ententes entre entreprises, constituent l'un des objectifs essentiels tant du traité CE que du traité CECA. Dans ce contexte, quoique les règles des traités CECA et CE régissant le domaine des ententes entre entreprises divergent dans une certaine mesure, les notions d'accord et de pratiques concertées sous l'empire de l'article 65, paragraphe 1, CA répondent à celles d'accord et de pratiques concertées au sens de l'article 81 CE, et ces deux dispositions ont été interprétées de la même manière par le juge communautaire. Ainsi, la poursuite de l'objectif d'une concurrence non faussée dans les secteurs relevant initialement du marché commun du charbon et de l'acier n'est pas interrompue du fait de l'expiration du traité CECA, cet objectif étant également poursuivi dans le cadre du traité CE, par la même institution, la Commission, autorité administrative chargée de la mise en oeuvre et du développement de la politique de la concurrence dans l'intérêt général de la Communauté.
La continuité de l'ordre juridique communautaire et des objectifs qui président à son fonctionnement exige ainsi que, en tant qu'elle succède à la Communauté européenne du charbon et de l'acier, et dans le cadre procédural qui est le sien, la Communauté européenne assure, à l'égard des situations nées sous l'empire du traité CECA, le respect des droits et des obligations qui s'imposaient eo tempore tant aux États membres qu'aux particuliers en vertu du traité CECA et des règles prises pour son application. Cette exigence s'impose d'autant plus dans la mesure où la distorsion de la concurrence résultant du non-respect des règles en matière d'ententes entre entreprises est susceptible d'étendre ses effets dans le temps après l'expiration du traité CECA, sous l'empire du traité CE.
Il en résulte que le règlement nº 1/2003, relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité, et, plus particulièrement, son article 7, paragraphe 1, et son article 23, paragraphe 2, doivent être interprétés en ce sens qu'ils permettent à la Commission de constater et de sanctionner, après le 23 juillet 2002, les ententes entre entreprises réalisées dans les secteurs relevant du champ d'application du traité CECA ratione materiae et ratione temporis, et ce quand bien même les dispositions précitées dudit règlement ne mentionnent pas expressément l'article 65 CA.
(cf. points 80-84)
3. Si les règles de procédure sont généralement censées s'appliquer à tous les litiges pendants au moment où elles entrent en vigueur, il n'en est pas de même des règles de fond. En effet, ces dernières doivent être interprétées, en vue de garantir le respect des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, comme ne visant des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur que dans la mesure où il ressort clairement de leurs termes, finalités ou économie qu'un tel effet doit leur être attribué.
Dans cette perspective, la continuité de l'ordre juridique communautaire et les exigences relatives aux principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime imposent l'application des dispositions matérielles prises en application du traité CECA aux faits relevant de leur champ d'application ratione materiae et ratione temporis. La circonstance que, en raison de l'expiration du traité CECA, le cadre réglementaire en question n'est plus en vigueur au moment où l'appréciation de la situation factuelle est opérée est sans incidence, dès lors que cette appréciation porte sur une situation juridique définitivement acquise à une époque où étaient applicables les dispositions matérielles prises en application du traité CECA.
S'agissant d'une décision de la Commission adoptée, après l'expiration du traité CECA, sur la base de l'article 7, paragraphe 1, et de l'article 23, paragraphe 2, du règlement nº 1/2003, relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité, à la suite d'une procédure conduite conformément audit règlement, les dispositions relatives à la base juridique et à la procédure suivie jusqu'à l'adoption de la décision relevant des règles de procédure, les règles applicables sont bien celles contenues dans le règlement nº 1/2003.
L’article 23 du règlement nº 1/2003 qui autorise la Commission à imposer des amendes aux entreprises et associations d’entreprises qui ont violé les articles 81 CE et 82 CE n’énonce pas une règle de fond, laquelle n’a, par définition, pas pour objet de fournir une base juridique à l’action de la Commission.
Par ailleurs, s'agissant des règles de fond, dès lors que ladite décision concerne une situation juridique définitivement acquise antérieurement à l'expiration du traité CECA, en l'absence de tout effet rétroactif du droit matériel de la concurrence applicable depuis le 24 juillet 2002, l’article 65, paragraphe 1, CA constitue la règle de fond applicable, étant rappelé qu'il résulte précisément de la nature de lex generalis du traité CE par rapport au traité CECA, consacrée à l'article 305 CE, que le régime spécifique du traité CECA et des règles prises pour son application est, en vertu du principe lex specialis derogat legi generali, seul applicable aux situations acquises avant le 24 juillet 2002.
(cf. points 85-89, 165)
4. La question relative à l’autorité de la chose jugée est d’ordre public et doit, par conséquent, être soulevée d’office par le juge communautaire.
Le principe de l’autorité de la chose définitivement jugée revêt une importance fondamentale, tant dans l’ordre juridique communautaire que dans les ordres juridiques nationaux. En effet, afin de garantir aussi bien la stabilité du droit et des relations juridiques qu’une bonne administration de la justice, il importe que des décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours ne puissent plus être remises en cause.
L’autorité de la chose jugée ne s’attache qu’aux points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés par la décision juridictionnelle en cause. Elle ne s’attache pas uniquement au dispositif des décisions juridictionnelles d’annulation, mais s'étend aux motifs qui constituent le soutien nécessaire du dispositif et en sont, de ce fait, indissociables.
Lorsque, après avoir annulé partiellement une décision sanctionnant une entreprise pour infraction aux règles communautaires de concurrence au motif que, si la Commission est exceptionnellement en droit d'imputer à une entreprise, compte tenu de sa déclaration à cet effet, la responsabilité du comportement reproché à une autre entreprise, elle ne respecte pas ses droits de la défense en ne la mettant pas en mesure de présenter ses observations sur ledit comportement, le juge communautaire est, dans le cadre d'un second recours, invité à se prononcer sur la légalité de l’acte remplaçant la décision partiellement annulée, le point de droit tenant à la validité de la déclaration susmentionnée comme base juridique de l’imputation des agissements de la seconde entreprise à la première a déjà été examiné et tranché définitivement par le juge communautaire et est donc revêtu de l’autorité de la chose jugée, nonobstant le fait que le second recours porte sur un acte formellement différent de la première décision.
(cf. points 94, 112-113, 139-140, 143-144)
5. Le principe non bis in idem, principe fondamental du droit communautaire, consacré par ailleurs par l’article 4, paragraphe 1, du protocole nº 7 de la convention européenne des droits de l’homme, interdit, en matière de concurrence, qu’une entreprise soit condamnée ou poursuivie une nouvelle fois du fait d’un comportement anticoncurrentiel pour lequel elle a été sanctionnée ou dont elle a été déclarée non responsable par une décision antérieure qui n’est plus susceptible de recours. L’application du principe non bis in idem est soumise à une triple condition d’identité des faits, d’unité de contrevenant et d’unité de l’intérêt juridique protégé.
Lorsque le juge communautaire considère que, compte tenu de la déclaration d'une entreprise tendant à prendre en charge la responsabilité du comportement infractionnel d'une seconde entreprise, la Commission est exceptionnellement en droit d'imputer à la première entreprise la responsabilité du comportement de la seconde, puis, après avoir relevé l’existence d’un vice de procédure tenant à une violation des droits de la défense de la première entreprise, annule la décision en ce qu’elle impute à celle-ci la responsabilité de l'infraction commise par la seconde entreprise, réduit, en conséquence, son amende du montant de celle qui lui avait été infligée au titre de l’infraction commise par la seconde entreprise et fixe à un certain montant l'amende infligée à la première entreprise pour son propre comportement anticoncurrentiel, il appartient à la Commission, conformément à l’article 233 CE, de remédier à l’illégalité constatée par le juge communautaire. La Commission peut ainsi, à bon droit, adopter une décision ayant pour seul objet, après avoir remédié au vice de procédure, d’imputer à la première entreprise, sur le fondement de la déclaration susmentionnée, la responsabilité de l’infraction aux règles de concurrence commise par la seconde entreprise et, en conséquence, lui imposer un amende. Une telle décision ne constitue en aucun cas une seconde sanction du comportement infractionnel de la première entreprise déjà réprimé, de manière définitive, par la première décision.
En outre, la prise en charge de la responsabilité par ladite déclaration ne ramène pas les deux infractions commises par les entreprises en cause à une seule infraction. Par ailleurs, en visant à nouveau et uniquement les agissements anticoncurrentiels de la seconde entreprise, une telle décision ne viole pas davantage le principe non bis in idem. Enfin, le principe non bis in idem ne s’oppose pas en soi à une reprise des poursuites ayant pour objet le même comportement anticoncurrentiel lorsqu’une première décision a été annulée pour des motifs de forme sans qu’il ait été statué au fond sur les faits reprochés, la décision d’annulation ne valant pas alors « acquittement » au sens donné à ce terme dans les matières répressives. Dans un tel cas, les sanctions imposées par la nouvelle décision ne s’ajoutent pas à celles prononcées par la décision annulée, mais se substituent à elles.
(cf. points 141, 178-179, 183-190)
6. S'il appartient, en principe, à la personne physique ou morale qui dirigeait l'entreprise concernée au moment où l'infraction aux règles communautaires de concurrence a été commise de répondre de celle-ci, même si, au jour de l'adoption de la décision constatant l'infraction, l'exploitation de l'entreprise a été placée sous la responsabilité d'une autre personne, tel n'est exceptionnellement pas le cas lorsque la personne sous la responsabilité de laquelle l'exploitation de l'entreprise est désormais placée a déclaré accepter d'être tenue pour responsable des faits reprochés à son prédécesseur. La personne sous la responsabilité de laquelle l'exploitation de l'entreprise est désormais placée est ainsi réputée juridiquement avoir commis elle-même l’infraction en cause. Il lui appartient, et à elle seule, de répondre de l’infraction qui lui est juridiquement imputable compte tenu de la déclaration effectuée. Dans ces circonstances, pour examiner si une décision de la Commission sanctionnant une entreprise ayant effectué une telle déclaration a été prise dans le respect des règles de prescription, il convient de vérifier si, au jour de l'adoption de la décision, la Commission était encore en droit d'infliger une amende à cette entreprise, la question n'étant pas de savoir si la sanction aurait pu être imposée au « prédécesseur en droit » de cette entreprise.
(cf. points 200, 202-203, 207-208)
7. La communication des griefs doit contenir un exposé des griefs libellés dans des termes suffisamment clairs, seraient-ils sommaires, pour permettre aux intéressés de prendre effectivement connaissance des comportements qui leur sont reprochés par la Commission. Le respect des droits de la défense dans une procédure susceptible d'aboutir à des sanctions pour infraction aux règles de concurrence exige en effet que les entreprises et les associations d'entreprises concernées soient mises en mesure, dès le stade de la procédure administrative, de faire connaître utilement leur point de vue sur la réalité et la pertinence des faits, griefs et circonstances allégués par la Commission. Cette exigence est respectée lorsque la décision ne met pas à la charge des intéressés des infractions différentes de celles visées dans l'exposé des griefs et ne retient que des faits sur lesquels les intéressés ont eu l'occasion de s'expliquer. Il en résulte que la Commission ne peut retenir que les griefs au sujet desquels ces derniers ont eu l'occasion de faire connaître leur point de vue.
Seuls les documents qui ont été cités ou mentionnés dans la communication des griefs constituent, en principe, des moyens de preuve opposables au destinataire de la communication des griefs.
Dans le cadre de l'exécution d'un arrêt qui relève l’existence d’un vice de procédure tenant à une violation des droits de la défense et annule une décision de la Commission en ce qu'elle impute à une entreprise la responsabilité d'une infraction commise par une autre, la Commission a pour seule obligation, au titre de l’article 233 CE, d’éliminer, dans l’acte destiné à se substituer à l’acte annulé, l’illégalité effectivement constatée. La procédure visant à remplacer l’acte annulé doit en principe être reprise au point précis auquel l’illégalité est intervenue. Dans le cadre de l'exécution d'un tel arrêt, la Commission peut donc adresser une nouvelle communication des griefs à l'entreprise dont les droits de la défense ont été violés et, compte tenu de l’identité des éléments de fait et de droit par rapport à la procédure originaire, faire figurer en annexe l'ancienne communication des griefs avec ses annexes.
(cf. points 225, 228, 230-233, 235 )
8. La communication relative aux règles d'accès au dossier de la Commission dans les affaires relevant des articles 81 CE et 82 CE, des articles 53, 54 et 57 de l'accord EEE et du règlement nº 139/2004 précise que le dossier de la Commission peut contenir des documents accessibles et non accessibles, ces derniers recouvrant, notamment, des documents contenant deux catégories d’informations, à savoir les secrets d’affaires et d’autres informations confidentielles, auxquelles l’accès peut être partiellement ou totalement restreint et qui sont définies aux points 18 et 19 de ladite communication. Aux termes de la dernière phrase du point 23 de ladite communication, « en règle générale, la Commission suppose que les informations relatives au chiffre d’affaires, aux ventes, aux parts de marché des parties et autres données similaires datant de plus de cinq ans ne sont plus confidentielles ». Les mentions « en règle générale » et « suppose » figurant dans ladite phrase excluent toute automaticité dans la qualification d’un document datant de plus de cinq ans. Le refus de la Commission de donner accès à un document ne peut donc être considéré comme injustifié du seul fait que ledit document remonte à plus de dix ans et qu'il aurait ainsi perdu son caractère confidentiel.
(cf. points 257-260, 270)
9. Pour bénéficier d’une réduction du montant d'amende au titre de la communication concernant la non-imposition d'amendes ou la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes de 1996, le comportement d'une entreprise doit faciliter la tâche de la Commission consistant en la constatation et en la répression des infractions aux règles communautaires de la concurrence et il appartient à la Commission d’apprécier, dans chaque cas individuel, si ledit comportement lui a effectivement facilité son travail. En outre, une réduction au titre de la communication sur la coopération ne saurait être justifiée que lorsque les informations fournies et, plus généralement, le comportement de l’entreprise concernée pourraient à cet égard être considérés comme démontrant un véritable esprit de coopération de sa part.
Le comportement d'une entreprise qui, dans sa réponse à la communication des griefs, conteste avec vigueur la possibilité pour la Commission d’appliquer les règles communautaires de concurrence et de lui imputer la responsabilité de l’infraction auxdites règles, tout en ajoutant une déclaration censée démontrer sa coopération, qui, en réalité, est intrinsèquement ambiguë et trompeuse, traduit une stratégie visant à concilier des objectifs contradictoires et ne peut être considéré comme démontrant un véritable esprit de coopération de sa part.
(cf. points 309, 311-313)