Affaire T‑400/10 RENV
Hamas
contre
Conseil de l’Union européenne
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds – Possibilité pour une autorité d’un État tiers d’être qualifiée d’autorité compétente au sens de la position commune 2001/931/PESC – Base factuelle des décisions de gel des fonds – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Droit à une protection juridictionnelle effective – Droits de la défense – Droit de propriété »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 14 décembre 2018
1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds – Champ d’application – Personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme – Notion – Critère d’appréciation
(Position commune du Conseil 2001/931)
2. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Obligation de communication des éléments à charge – Portée – Communication à l’intéressé au moyen d’une publication au Journal officiel de l’Union européenne – Admissibilité – Droit d’accès aux documents – Droit subordonné à une demande en ce sens auprès du Conseil
(Position commune du Conseil 2001/931 ; décision du Conseil 2010/386/PESC ; règlements du Conseil no 2580/2001 et no 610/2010)
3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds d’une organisation impliquée dans des actes de terrorisme – Restrictions au droit de propriété – Violation du principe de proportionnalité – Absence
(Position commune du Conseil 2001/931 ; décision du Conseil 2010/386/PESC ; règlements du Conseil no 2580/2001 et no 610/2010)
4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Autorité compétente pour adopter ladite décision nationale – Notion – Autorité d’un État tiers – Inclusion
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds d’une autorité d’un État tiers – Admissibilité – Condition – Décision nationale adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de vérification incombant au Conseil – Obligation de motivation – Portée
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes, de poursuites ou de condamnation – Autorité compétente pour adopter ladite décision nationale – Notion – Autorité administrative – Inclusion – Conditions
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes, de poursuites ou de condamnation – Absence d’obligation d’une décision nationale s’inscrivant dans le cadre d’une procédure pénale stricto sensu – Conditions
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Obligation de coopération loyale entre les États membres et les institutions de l’Union européenne – Décision de gel des fonds – Justification – Respect des droits fondamentaux – Contrôle juridictionnel – Portée
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes, de poursuites ou de condamnation – Obligation de motivation – Portée – Décision nationale de condamnation – Absence d’obligation d’indiquer les preuves ou indices sérieux et crédibles à la base de la décision nationale
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
10. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de gel des fonds prise à l’encontre de certaines personnes et entités soupçonnées d’activités terroristes – Exigences minimales
(Art. 296 TFUE ; position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4 ; décisions du Conseil 2011/430/PESC, 2011/872/PESC, 2012/333/PESC, 2012/765/PESC, 2013/395/PESC et 2014/72/PESC ; règlements du Conseil no 687/2011, no 1375/2011, no 542/2012, no 1169/2012, no 714/2013 et no 125/2014)
11. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Portée du contrôle – Contrôle s’étendant à l’ensemble des éléments retenus pour démontrer la persistance du risque d’implication dans des actes de terrorisme – Éléments n’étant pas tous tirés d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente – Absence d’incidence
(Art. 296 TFUE ; décisions du Conseil 2011/430/PESC, 2011/872/PESC, 2012/333/PESC, 2012/765/PESC, 2013/395/PESC et 2014/72/PESC ; règlements du Conseil no 687/2011, no 1375/2011, no 542/2012, no 1169/2012, no 714/2013 et no 125/2014)
12. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Obligation de coopération loyale entre les États membres et les institutions de l’Union – Décision de gel des fonds – Justification – Charge de la preuve incombant au Conseil – Portée
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4 ; règlement du Conseil no 2580/2001, art. 2, § 3)
13. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds – Règlement no 2580/2001 – Champ d’application – Conflit armé au sens du droit humanitaire international – Inclusion
(Position commune du Conseil 2001/931 ; règlement du Conseil no 2580/2001)
14. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Obligation du Conseil d’indiquer les modalités du réexamen des décisions des autorités compétentes – Absence
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 6)
1. Selon la position commune 2001/931, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, l’élément pertinent pour déterminer s’il convient d’appliquer les règles qu’elle contient à une personne ou à une entité est lié aux actes qui sont accomplis par celle-ci et non à la nature de cette personne ou de cette entité. Partant, la détention d’un pouvoir à la suite d’élections, la nature politique de l’organisation en cause ou la participation à un gouvernement ne sauraient être considérées comme permettant d’échapper à l’application des règles contenues dans la position commune 2001/931.
(voir points 153, 154)
2. Voir le texte de la décision.
(voir points 170, 171, 175, 176, 179, 180, 197, 214, 221, 379, 380)
3. Voir le texte de la décision.
(voir points 184-189, 192, 393, 394)
4. Voir le texte de la décision.
(voir points 244, 245)
5. Voir le texte de la décision.
(voir points 246, 247)
6. Voir le texte de la décision.
(voir points 259-261)
7. La position commune 2001/931, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, ne requiert pas que la décision de l’autorité compétente s’inscrive dans le cadre d’une procédure pénale stricto sensu, pourvu que la procédure nationale en question ait pour objet la lutte contre le terrorisme au sens large.
(voir point 269)
8. Voir le texte de la décision.
(voir points 282-284)
9. S’agissant de décisions d’autorités compétentes relevant d’un État membre, il résulte de la rédaction de l’article 1er, paragraphe 4, premier alinéa, de la position commune 2001/931, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, que l’exigence que les décisions des autorités compétentes soient basées sur des preuves et des indices sérieux et crédibles concerne les décisions qui portent sur l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites, mais ne s’applique pas aux décisions qui portent sur des condamnations. En effet, dans les décisions portant sur l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites, cette exigence protège les personnes concernées en assurant que l’inscription de leur nom sur les listes de gel de fonds ait lieu sur une base factuelle suffisamment solide, tandis que, dans les décisions de condamnation, cette exigence ne doit plus être appliquée, puisque les éléments recueillis précédemment au cours de l’enquête ou des poursuites ont en principe fait l’objet d’un examen approfondi.
(voir points 304-306)
10. Voir le texte de la décision.
(voir points 317-319, 378)
11. Voir le texte de la décision.
(voir points 330-335)
12. Dès lors que le Conseil ne doit pas indiquer, dans l’exposé des motifs des actes maintenant des mesures restrictives dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, les preuves et indices sur lesquels se fonde une décision d’une autorité compétente au sens de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, lorsque cette autorité relève d’un État membre, il ne saurait être demandé au Conseil de vérifier la qualification de ces faits opérée par l’autorité nationale et d’indiquer, dans ces actes, le résultat de cette qualification.
(voir points 344, 345)
13. Voir le texte de la décision.
(voir points 351-353)
14. Dans le cadre du réexamen au titre de l’article 1er, paragraphe 6, de la position commune 2001/931, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, le Conseil peut maintenir le nom de la personne ou de l’entité concernée sur les listes de gel de fonds s’il conclut à la persistance du risque de l’implication de celle-ci dans des activités terroristes ayant justifié l’inscription initiale sur ces listes. Dans le cadre de la vérification de la persistance du risque d’implication de la personne ou de l’entité concernée dans les activités terroristes, le sort ultérieurement réservé à la décision nationale ayant servi de fondement à l’inscription initiale du nom de cette personne ou de cette entité sur les listes de gel de fonds doit dûment être pris en considération, en particulier l’abrogation ou le retrait de cette décision nationale en raison de faits ou d’éléments nouveaux ou d’une modification de l’appréciation de l’autorité nationale compétente. Toutefois, s’agissant d’une décision d’une autorité compétente relevant d’un État membre, le Conseil ne doit pas indiquer, dans les décisions de gel de fonds, les modalités du réexamen de cette décision. Par ailleurs, il ne peut lui être imposé d’indiquer les faits se trouvant à la base des décisions de révision, ni de vérifier leur qualification.
(voir points 357, 358, 360, 361)