SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 15. februarja 2023(*)
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi, sprejeti zaradi razmer v Belorusiji – Seznami oseb, subjektov in organov, za katere velja zamrznitev sredstev in gospodarskih virov – Vpis imena tožeče stranke na sezname in njegova ohranitev na njih – Pojem ‚oseba, odgovorna za zatiranje‘ – Napaka pri presoji – Sorazmernost“
V zadevi T‑536/21,
Belaeronavigatsia s sedežem v Minsku (Belorusija), ki jo zastopa M. Michalauskas, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopata R. Meyer in S. Van Overmeire, agenta,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropske komisije, ki jo zastopata C. Giolito in M. Carpus Carcea, agenta,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi J. Svenningsen, predsednik, J. Laitenberger, sodnik, in M. Stancu (poročevalka), sodnica,
sodna tajnica: H. Eriksson, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 30. novembra 2022,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Tožeča stranka, družba Belaeronavigatsia, s tožbo, ki temelji na členu 263 PDEU, predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Sveta (SZVP) 2021/1001 z dne 21. junija 2021 o spremembi Sklepa 2012/642/SZVP o omejevalnih ukrepih zaradi razmer v Belorusiji (UL 2021, L 219, str. 67), Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2021/999 z dne 21. junija 2021 o izvajanju člena 8a(1) Uredbe (ES) št. 765/2006 o omejevalnih ukrepih proti Belorusiji (UL 2021, L 219, str. 55) (v nadaljevanju skupaj: prvotna akta), Sklepa Sveta (SZVP) 2022/307 z dne 24. februarja 2022 o omejevalnih ukrepih proti Belorusiji (UL 2022, L 46, str. 97) in Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2022/300 z dne 24. februarja 2022 o izvajanju člena 8a Uredbe (ES) št. 765/2006 o omejevalnih ukrepih proti Belorusiji (UL 2022, L 46, str. 3) (v nadaljevanju skupaj: akta o ohranitvi) v delu, v katerem se ti akti (v nadaljevanju skupaj: izpodbijani akti) nanašajo nanjo.
Dejansko stanje in dejansko stanje po vložitvi tožbe
2 Tožeča stranka, družba Belaeronavigatsia, je belorusko podjetje v državni lasti, katerega dejavnost je urejanje zračnega prostora in pomoči v zračnem prometu v Belorusiji.
3 Ta zadeva spada v okvir omejevalnih ukrepov, ki jih je Evropska unija sprejela leta 2004 zaradi razmer v Belorusiji v zvezi z demokracijo, pravno državo in človekovimi pravicami. Natančneje, povezana je z naraščanjem nenehnega kršenja človekovih pravic in nasiljem, ki se brutalno izvaja nad nasprotniki režima predsednika A. Lukašenka po predsedniških volitvah 9. avgusta 2020, za katere je Unija ugotovila, da niso v skladu z mednarodnimi standardi.
4 Svet Evropske unije je 18. maja 2006 na podlagi členov [75 in 215 PDEU] sprejel Uredbo (ES) št. 765/2006 o omejevalnih ukrepih proti predsedniku Lukašenku in nekaterim uradnikom Belorusije (UL 2006, L 134, str. 1) in 15. oktobra 2012 na podlagi člena 29 PEU Sklep 2012/642/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Belorusiji (UL 2012, L 285, str. 1).
5 V skladu s členom 4(1)(a) Sklepa 2012/642 in členom 2(4) Uredbe št. 765/2006, kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EU) št. 1014/2012 z dne 6. novembra 2012, pri čemer zadnja določba napotuje na prvo, se zamrznejo vsa sredstva in gospodarski viri, ki pripadajo, so v lasti oziroma jih posedujejo ali nadzirajo osebe, subjekti ali organi, odgovorni za hude kršitve človekovih pravic ali zatiranje civilne družbe in demokratične opozicije ali katerih dejavnosti na kakršen koli način resno ogrožajo demokracijo ali pravno državo v Belorusiji (v nadaljevanju: sporno splošno merilo).
6 S prvotnima aktoma je bilo ime tožeče stranke vpisano na seznama oseb, subjektov in organov, za katere veljajo omejevalni ukrepi iz Priloge k Sklepu 2012/642 in Priloge I k Uredbi št. 765/2006 (v nadaljevanju skupaj: zadevna seznama).
7 Svet je v prvotnih aktih vpis imena tožeče stranke na zadevna seznama utemeljil s temi razlogi:
„Podjetje v državni lasti BELAERONAVIGATSIA je odgovorno za kontrolo zračnega prometa v Belorusiji. Odgovorno je torej za preusmeritev [leta FR4978] na letališče v Minsku 23. maja 2021 brez ustrezne utemeljitve. Namen te politično motivirane odločitve je bila aretacija in pridržanje opozicijskega novinarja Ramana Pratassevitcha in Sofije Sapega, kar je oblika zatiranja civilne družbe in demokratične opozicije v Belorusiji.
Podjetje v državni lasti BELAERONAVIGATSIA je zato odgovorno za zatiranje civilne družbe in demokratične opozicije.“
8 Svet je z dopisom z dne 22. junija 2021 tožeči stranki poslal uradno osebno obvestilo o vpisu njenega imena na zadevna seznama in mu priložil kopijo prvotnih aktov. Svet je v tem dopisu tožečo stranko obvestil, da ima možnost zahtevati, da se odločitev o vpisu njenega imena na navedena seznama ponovno preuči, in izpodbijati to odločitev pred Splošnim sodiščem.
9 Tožeča stranka je z dopisom z dne 3. novembra 2021 izpodbijala vpis svojega imena na zadevna seznama in Svetu predlagala ponovno preučitev.
10 Svet je z dopisom z dne 17. januarja 2022 odgovoril na predlog tožeče stranke za ponovno preučitev in ji posredoval dokument WK 15389/2021 INIT. Z istim dopisom je tožečo stranko obvestil o tem, da namerava njeno ime ohraniti na zadevnih seznamih, in o možnosti, da v zvezi s tem predloži stališča do 2. februarja 2022.
11 Tožeča stranka je z dopisoma z dne 26. januarja in z dne 1. februarja 2022 izpodbijala upoštevnost dokazov, zbranih v dokumentu WK 15389/2021 INIT, in od Sveta zahtevala, naj ponovno preuči vpis njenega imena na zadevna seznama.
12 Z aktoma ohranitve je bil vpis imena tožeče stranke na zadevna seznama ohranjen do 28. februarja 2023, razlogi za to ohranitev pa so bili ti:
„Podjetje v državni lasti Belaeronavigatsia je odgovorno za kontrolo zračnega prometa v Belorusiji. Odgovorno je torej za preusmeritev [leta FR4978] na letališče v Minsku 23. maja 2021 brez ustrezne utemeljitve. Namen te politično motivirane odločitve je bila aretacija in pridržanje opozicijskega novinarja Ramana Pratassevitcha in Sofije Sapega, kar je oblika zatiranja civilne družbe in demokratične opozicije v Belorusiji.
Podjetje v državni lasti Belaeronavigatsia je tako odgovorno za zatiranje civilne družbe in demokratične opozicije.“
13 Svet je v dopisu z dne 25. februarja 2022 odgovoril na dopisa tožeče stranke, navedena v točki 11 zgoraj, in je zadnjenavedeni poslal dokumenta WK 1795/2022 INIT in WK 1795/2022 ADD 1. Svet je v istem dopisu tožečo stranko obvestil o odločitvi, da njeno ime ohrani na zadevnih seznamih.
Predlogi strank
14 Tožeča stranka je s tožbo, vloženo 1. septembra 2021, sprva izpodbijala prvotna akta v delu, v katerem se nanašata nanjo. Tožeča stranka je z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 13. maja 2022, prilagodila svoje predloge tako, da so se nanašali tudi na akta o ohranitvi v delu, v katerem se nanašata nanjo.
15 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijane akte razglasi za nične v delu, v katerem se nanašajo nanjo;
– Svetu in Komisiji naloži plačilo stroškov.
16 Svet in Komisija Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
17 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja dva tožbena razloga, od katerih se prvi nanaša na napako pri presoji, drugi pa na nespoštovanje načela sorazmernosti.
Prvi tožbeni razlog: napaka pri presoji
18 Tožeča stranka v okviru tega tožbenega razloga Svetu očita, da je menil, da je sporno splošno merilo objektivno merilo, na podlagi katerega ni bilo treba dokazati, da je oseba ali subjekt, na katerega se nanašajo omejevalni ukrepi, nameraval sodelovati pri storjenemu dejanju zatiranja. Tožeča stranka v zvezi s tem, ne da bi uveljavljala ugovor nezakonitosti spornega splošnega merila, v bistvu meni, da izraz „odgovorni […] za zatiranje“, uporabljen v členu 4(1)(a) Sklepa 2012/642 in členu 2(4) Uredbe št. 765/2006, kaže na to, da navedeno merilo pomeni obstoj elementa namena in torej dokaz, da je oseba ali subjekt, na katerega se nanašajo omejevalni ukrepi, nameraval sodelovati pri dejanju zatiranja, ki se mu očita.
19 Tožeča stranka tako trdi, da se Svet ne bi smel omejiti na dokazovanje materialne odgovornosti za preusmeritev leta FR4978 na letališče v Minsku (Belorusija) 23. maja 2021 in da bi moral dokazati tudi element namena tožeče stranke, to je dejstvo, da je s svojimi dejanji namerno sodelovala pri zatiranju civilne družbe in demokratične opozicije. Brez tega dokaza naj Svet ne bi mogel šteti, da obstaja zadostna dejanska podlaga, da bi dokazal njen namen sodelovanja pri zatiranju civilne družbe in demokratične opozicije.
20 Tožeča stranka trdi, prvič, da njena ravnanja niso bila politično motivirana, ampak je upoštevala obveznosti, ki jih ima na področju varnosti v zračnem prometu kot državno podjetje, zadolženo za urejanje zračnega prostora in pomoči v zračnem prometu v skladu z mednarodnimi konvencijami, katerih pogodbenica je Belorusija. Tožeča stranka naj bi tako ravnala v skladu s Konvencijo o zatiranju nezakonitih dejanj zoper varnost civilnega letalstva, sklenjeno 23. septembra 1971 v Montrealu (Kanada), in Konvencijo o mednarodnem civilnem letalstvu, sklenjeno 7. decembra 1944 v Chicagu (Združene države).
21 Drugič, tožeča stranka trdi, da bi lahko bila tarča manipulacije služb zunaj njenega podjetja, ki so jo obvestile o prisotnosti bombe na krovu leta FR4978, in da ker ni imela seznama potnikov, ni imela razlogov za sum, da je šlo za tako manipulacijo. Okoliščina, ki jo tožeča stranka izpodbija, in sicer da je letališče v Minsku elektronsko sporočilo o grožnji z bombo prejelo šele 24 minut po tem, ko je bil pilot leta FR4978 obveščen o tej grožnji, naj ne bi izključevala njene dobre vere, ker naj bi ravnala izključno na podlagi informacij, prejetih od varnostnih služb letališča v Minsku. Poleg tega naj je ne bi bilo mogoče šteti za odgovorno za preusmeritev leta FR4978, ker je dala le priporočilo pilotu, ki je sam sprejel odločitev o pristanku v Belorusiji.
22 Svet, ki ga podpira Komisija, trditve tožeče stranke izpodbija.
23 Opozoriti je treba, da se v skladu s členom 4(1)(a) Sklepa 2012/642 in členom 2(4) Uredbe št. 765/2006 zamrznejo vsa sredstva in gospodarski viri, ki pripadajo, so v lasti oziroma jih posedujejo ali nadzirajo med drugim osebe, subjekti ali organi, ki so odgovorni za hude kršitve človekovih pravic ali zatiranje civilne družbe in demokratične opozicije ali katerih dejavnosti na kakršen koli način resno ogrožajo demokracijo ali pravno državo v Belorusiji.
24 Glede narave spornega splošnega merila je treba ugotoviti, da izraz „odgovorni za […] zatiranje“, uporabljen v členu 4(1)(a) Sklepa 2012/642 in členu 2(4) Uredbe št. 765/2006, ni opredeljen niti v teh določbah niti v drugih določbah Sklepa 2012/642 ali Uredbe št. 765/2006.
25 Zato je treba pomen in obseg navedenega izraza določiti v skladu z njegovim običajnim pomenom v vsakdanjem jeziku, pri čemer je treba upoštevati kontekst, v katerem se uporablja, in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (glej v tem smislu sodbi z dne 10. marca 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, točka 21 in navedena sodna praksa, in z dne 7. maja 2019, Nemčija/Komisija, T‑239/17, EU:T:2019:289, točka 40 in navedena sodna praksa).
26 V zvezi s tem je treba, prvič, ugotoviti, da izraz „odgovorni“ v vsakdanjem jeziku označuje tistega ali tisto, katere(ga) dejanja in/ali dejavnosti so povzročile posledico, ki jo avtor teh dejanj in/ali teh dejavnosti pozna ali je razumno ne more prezreti.
27 Drugič, iz konteksta, v katerem se uporablja izraz „odgovorni za […] zatiranje“, in zlasti iz uporabe – v členu 4(1)(a) Sklepa 2012/642 in členu 2(4) Uredbe št. 765/2006 – formulacije „osebe, subjekti ali organi, ki so odgovorni za […] zatiranje civilne družbe in demokratične opozicije[…] ali katerih dejavnosti na kakršen koli način resno ogrožajo demokracijo ali pravno državo v Belorusiji“, izhaja, da je bil normativni namen spornega splošnega merila na splošno zajeti vse osebe, subjekte ali organe, katerih dejavnosti resno ogrožajo demokracijo ali pravno državo v Belorusiji. Poleg tega uporaba besedne zveze „na kakršen koli način“ v drugem delu navedenih določb kaže na normativni namen, da se zatiranje civilne družbe in demokratične opozicije obravnava kot vrsta dejavnosti, ki resno ogrožajo demokracijo ali pravno državo v Belorusiji. Nazadnje, uporaba izraza „dejavnosti“ kaže na normativni namen, ki se nanaša na osebe, subjekte ali organe, katerih dejavnosti resno ogrožajo demokracijo ali pravno državo v Belorusiji, ker ta dejanja prispevajo k navedenemu ogrožanju, ne glede na to, ali v zvezi s tem obstaja element namena ali ne.
28 Tretjič, v zvezi s cilji, ki se uresničujejo s Sklepom 2012/642 in Uredbo št. 765/2006, je treba najprej opozoriti, da je v skladu s členom 21(2)(b) PEU utrjevanje in podpora demokracije, pravne države, človekovih pravic in načel mednarodnega prava na mednarodnem prizorišču eden od ciljev Unije v okviru skupne zunanje in varnostne politike (SZVP).
29 Kot je razvidno iz uvodne izjave 1 Sklepa 2012/642, so bili v obravnavanem primeru omejevalni ukrepi proti Belorusiji sprejeti zaradi nenehnega nespoštovanja človekovih pravic, demokracije in pravne države v tej državi. Namen navedenih ukrepov je izvajati pritisk na režim predsednika A. Lukašenka, da bi ta ustavil kršitve človekovih pravic ter zatiranje civilne družbe in demokratične opozicije.
30 Ugotoviti pa je treba, da pristop, ki se nanaša na osebe, subjekte in organe, katerih dejanja in/ali dejavnosti prispevajo k zatiranju civilne družbe in demokratične opozicije, dosledno ustreza cilju, navedenemu v točki 29 zgoraj, in ga nikakor ni mogoče šteti za neprimernega glede na cilj, ki se mu sledi (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 147). Dejanja in/ali dejavnosti, ki prispevajo h kršitvam človekovih pravic in zatiranju civilne družbe in demokratične opozicije, se morajo namreč prenehati ne le v primeru, ko so bila ta dejanja in/ali dejavnosti storjene namerno, ampak tudi v primeru, ko pri storilcih teh dejanj ni mogoče ugotoviti elementa namena.
31 Glede na navedeno je treba sporno splošno merilo razlagati tako, da so za zatiranje civilne družbe in demokratične opozicije odgovorne osebe, subjekti ali organi, katerih dejanja in/ali dejavnosti prispevajo k navedenemu zatiranju, ne glede na njihov namen, od trenutka, ko ti poznajo posledice svojih dejanj in/ali dejavnosti ali jih ne morejo razumno prezreti.
32 V zvezi s tem je treba poudariti, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, omejevalni ukrepi niso kaznovalni ukrepi, s katerimi bi bilo treba pri storilcu zadevnih dejanj in/ali dejavnosti dokazati element namena.
33 Zamrznitev sredstev in gospodarskih virov, ki se nanašajo na tožečo stranko, namreč ni upravna sankcija in ne spada na področje uporabe člena 49(1), prvi stavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
34 Prvič, z nobeno določbo prava Unije se omejevalnim ukrepom zamrznitve sredstev in gospodarskih virov, ki so bili na podlagi določb v zvezi s SZVP sprejeti proti osebi, subjektu ali organu, ne daje kazenska narava. Ti ukrepi so namreč ciljno usmerjeni preventivni ukrepi, katerih namen je v skladu s členom 21(2)(b) PEU utrjevati in podpirati demokracijo, pravno državo, človekove pravice in načela mednarodnega prava.
35 Drugič, namen določb Sklepa 2012/642 o uvedbi sistema zamrznitve sredstev in gospodarskih virov zoper Belorusijo ni niti kaznovati niti preprečiti ponovitev kakršnega koli ravnanja. Njihov edini namen je ohraniti sredstva, ki jih imajo osebe, subjekti in organi iz člena 4(1)(a) Sklepa 2012/642, v skladu s cilji, navedenimi v členu 21(2)(b) PEU (glej po analogiji sodbo z dne 27. februarja 2014, Ezz in drugi/Svet, T‑256/11, EU:T:2014:93, točka 78 in navedena sodna praksa). Sredstva in premoženje zadevnih oseb se torej ne zasežejo, temveč preventivno zamrznejo.
36 Tretjič, učinki teh določb so časovno omejeni in jih je mogoče preklicati. Zamrznitev sredstev in gospodarskih virov, ki jo te določbe določajo, se na podlagi člena 8 Sklepa 2012/642 uporablja za določeno obdobje, Svet, ki zagotavlja, da se ta zamrznitev redno pregleduje, pa se lahko kadar koli odloči, da ta preneha.
37 V nasprotju s trditvami tožeče stranke je torej sporno splošno merilo objektivno merilo, povezano z dejanji in/ali dejavnostmi osebe, na katero se nanašajo omejevalni ukrepi, ki torej ne zahteva, da se dokaže, da je ta oseba nameravala z zadevnimi dejanji in/ali dejavnostmi sodelovati pri zatiranju civilne družbe in demokratične opozicije v Belorusiji.
38 V obravnavanem primeru torej zadostuje, da spis Sveta vsebuje skupek dovolj konkretnih, natančnih in skladnih indicev, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da so dejanja, očitana tožeči stranki v okviru preusmeritve leta FR4978, prispevala k zatiranju civilne družbe in demokratične opozicije v Belorusiji ter da je tožeča stranka vedela za to posledico svojih dejanj ali je ne bi mogla razumno prezreti.
39 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, niti dejstvo, da je dejanje, ki se ji očita, enkratno dejanje, niti dejstvo, da je tožeča stranka pravna oseba javnega prava, odgovorna za urejanje zračnega prostora in pomoči v zračnem prometu v Belorusiji, ne more vplivati na obseg sodnega nadzora ali na dokazno breme, ki ga nosi Svet, saj niti člen 29 PEU niti člen 215 PDEU niti izpodbijani akti, sprejeti na podlagi teh določb, ne razlikujejo glede na enkratno ali ponavljajočo se naravo dejanj in/ali dejavnosti, določenih kot kaznivih, ali glede na naravo dejanj in/ali dejavnosti fizičnih ali pravnih oseb, ki so lahko predmet omejevalnih ukrepov.
40 V zvezi z obsegom navedenega nadzora iz sodne prakse izhaja, da učinkovitost sodnega nadzora, ki ga zagotavlja člen 47 Listine, zahteva, da se sodišče Unije prepriča, da sklep, s katerim so bili omejevalni ukrepi sprejeti ali ohranjeni, ki je za zadevno osebo ali subjekt posamični akt, temelji na dovolj trdni dejanski podlagi (sodba z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 119). Presojo zadostne trdnosti dejanske podlage, ki jo je uporabil Svet, je treba opraviti tako, da se dokazi in informacije ne preučijo ločeno, temveč v okviru, v katerega so umeščeni. V takih razmerah namreč Svet izpolni dokazno breme, ki ga nosi, če sodišču Unije predloži vrsto dovolj konkretnih, natančnih in skladnih indicev, ki omogočajo, da se dokaže obstoj zadostne povezave med subjektom, za katerega velja ukrep zamrznitve njegovih sredstev, in režimom ali, na splošno, spornimi situacijami (glej sodbo z dne 20. julija 2017, Badica in Kardiam/Svet, C‑605/15 P, EU:C:2015:532, točka 99 in navedena sodna praksa).
41 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da med strankama ni sporno, da je tožeča stranka belorusko državno podjetje, pooblaščeno za urejanje zračnega prostora in pomoči v zračnem prometu, ter da je prek svojega kontrolorja zračnega prometa, ki je bil v stiku s pilotom leta FR4978 (v nadaljevanju: kontrolor zračnega prometa), priporočila, da se letalo preusmeri na letališče v Minsku in na njem pristane, zaradi česar so lahko beloruski organi prijeli Ramana Pratassevitcha, novinarja in nasprotnika režima, in Sofio Sapega.
42 V zvezi s tem je treba zlasti poudariti, da je iz prepisa komunikacije med pilotom leta FR4978 in kontrolorjem zračnega prometa, ki so ga zagotovili beloruski organi in katerega vsebina je povzeta v članku, objavljenem 25. maja 2021 na spletnem mestu Reutersa, ki je del dokazov Sveta, zbranih v dokumentu WK 6825/2021 INIT, na katerih temelji vpis imena tožeče stranke na zadevna seznama iz prvotnih aktov, razvidno, da priporočila za preusmeritev na letališče v Minsku ni dala niti letalska družba, ki je opravila navedeni let, niti letališči odhoda ali prihoda, ampak le tožeča stranka.
43 Poleg tega je iz več časopisnih člankov, zbranih v dokumentu WK 6825/2021 INIT, razvidno, da je bila preusmeritev leta FR4978 vzrok za prijetje Ramana Pratassevitcha, novinarja in nasprotnika režima, in Sofie Sapega, ki sta bila potnika navedenega leta.
44 Informacije, ki jih je imel Svet ob sprejetju prvotnih aktov, so tako skupek dovolj konkretnih, natančnih in skladnih indicev, ki dokazujejo, da let FR4978 brez priporočila tožeče stranke, naj se izvede pristanek na letališču v Minsku, ne bi bil preusmerjen na to letališče in da je bila ta preusmeritev razlog za prijetje Ramana Pratassevitcha, novinarja in nasprotnika režima, in Sofie Sapega.
45 To prijetje je dejanje zatiranja civilne družbe in demokratične opozicije, saj je bil novinar, kot je razvidno iz dokazov, ki jih je predložil Svet, prijet, ker so ga beloruski organi obtožili terorizma zaradi njegovih novinarskih dejavnosti in nasprotovanja režimu predsednika A. Lukašenka. Poleg tega je iz dokazov, ki jih je predložil Svet, razvidno, da je do tega prijetja prišlo po predsedniških volitvah, 9. avgusta 2020, za katere je Evropska unija ugotovila, da niso v skladu z mednarodnimi standardi, ter ki jim je sledilo stopnjevanje nenehnih kršitev človekovih pravic in brutalnega zatiranja nasprotnikov režima predsednika A. Lukašenka.
46 V zvezi z ohranitvijo vpisa imena tožeče stranke na zadevne sezname je treba ugotoviti, da so bile informacije, ki so bile na voljo po sprejetju prvotnih aktov, in sicer različni časopisni članki, povzeti v dokumentu WK 15389/2021 INIT, predhodno poročilo, ki ga je Mednarodna organizacija civilnega letalstva (ICAO) objavila 7. januarja 2022, po prvi dejanski preiskavi v zvezi s prisilnim pristankom leta FR4978, ki je bilo povzeto v dokumentih WK 1795/2022 INIT in WK INIT, ter pričanje kontrolorja zračnega prometa, ki so ga zabeležili poljski pravosodni organi, in prepis posnetka pogovorov v kontrolnem stolpu, ki ga je ob poteku dogodkov sestavil navedeni kontrolor, povzeta v dokumentu WK 1795/2022 ADD 1, le potrjujejo in pojasnjujejo dejstva, ki so bila na voljo ob sprejetju prvotnih aktov. Tako je iz teh dokazov razvidno, da je bilo elektronsko sporočilo o grožnji z bombo, ki ga je med drugim prejelo letališče v Minsku, poslano – domnevno s strani gibanja Hamas, ki je takoj zanikalo avtorstvo tega sporočila – potem ko je bil pilot obveščen o tej domnevni grožnji. Poleg tega je tožeča stranka opozorilno fazo navedla šele, ko je pilot poslal sporočilo o nevarnosti „Mayday“ in obvestil kontrolorja zračnega prometa o odločitvi, da pristane na letališču v Minsku.
47 Prav tako je treba opozoriti, da so v končnem poročilu ICAO, čeprav je bilo objavljeno 19. julija 2022, to je po sprejetju aktov o ohranitvi, potrjene informacije iz predhodnega poročila ICAO z dne 7. januarja 2022 (glej v zvezi z možnostjo uveljavljanja informacije, predložene med sodnim postopkom, sodbo z dne 28. februarja 2019, Souruh/Svet, T‑440/16, neobjavljena, EU:T:2019:115, točka 93 in navedena sodna praksa).
48 V zvezi s trditvami tožeče stranke, prvič, da bi lahko bila tarča manipulacije služb zunaj njenega podjetja, ki so jo obvestile o grožnji z bombo na krovu leta FR4978, in drugič, da ker ni imela seznama potnikov, ni imela razlogov za sum take manipulacije, zato je treba ugotoviti, da je iz listin v spisu, zlasti iz pričanja kontrolorja zračnega prometa, ki so ga zabeležili poljski pravosodni organi, ki je bilo poleg tega povzeto v končnem poročilu ICAO z dne 19. julija 2022, razvidno, da so vodstveni organi tožeče stranke in zadevno osebje dobro vedeli, da so sodelovali v operaciji, katere namen je bil preusmeriti let FR4978 na letališče v Minsku iz razlogov, ki nikakor niso bili povezani z varnostjo v zračnem prometu.
49 Najprej, kontrolor zračnega prometa je izjavil, da je generalni direktor tožeče stranke skupaj z neznano osebo, za katero je tožeča stranka na obravnavi potrdila, da je bila član beloruskega odbora za državno varnost (KGB), dolgo pred vstopom leta FR4978 v beloruski zračni prostor prišel na pogovor s svojim nadrejenim in da ga je ta nato obvestil, da letalo z bombo na krovu čaka v beloruskem zračnem prostoru, ampak da mu je prepovedano o tem takoj obvestiti zadevno letalo, saj bi obstajalo tveganje, da bi to želelo pristati na najbližjem letališču ali v sosednjem zračnem prostoru, v katerem je bilo v tistem trenutku, in sicer v Ukrajini.
50 Dalje, kontrolor zračnega prometa je izjavil, da mu je njegov nadrejeni odredil, naj pilotu leta FR4978 posreduje informacijo, da bo bomba, ki je na krovu, eksplodirala nad Vilno (Litva) in da je nato neznana oseba, za katero je sumil, da je član KGB, ves čas sedela poleg njega in mu dajala navodila, kako odgovoriti na vprašanja pilota leta FR4978. Tako naj bi kontrolor zračnega prometa po navodilih navedene osebe navedenemu pilotu povedal, da informacije o bombi prihajajo iz varnostne službe, da je bilo o tem poslano elektronsko sporočilo in da je bila opozorilna oznaka rdeča. Potem ko je navedeni pilot poslal sporočilo o nevarnosti „Mayday“ in začel pristajati na letališču v Minsku, je navedena oseba izmenjala telefonska sporočila s tretjo osebo, ki ji je bilo potrjeno, da se je pilot odločil za pristanek na letališču v Minsku.
51 Poleg tega je iz spisa razvidno, da je bil kontrolor zračnega prometa nekaj dni po preusmeritvi leta FR4978 pozvan v prostore tožeče stranke, kjer so njeni nadrejeni od njega zahtevali, naj spremeni svojo izjavo, da se z njo ne bi razkrile nedoslednosti v časovnem zaporedju dogodkov.
52 Nazadnje, iz spisa je razvidno, da so ameriški organi izvedli lastno preiskavo, na podlagi katere so veliki komisiji zveznega okrožnega sodišča za južno okrožje New Yorka (Združene države) zoper štiri beloruske uradnike, in sicer generalnega direktorja in namestnika generalnega direktorja tožeče stranke ter dva uslužbenca KGB, sestavili obtožni akt v zvezi s preusmeritvijo leta v FR4978. V navedenem aktu je med drugim navedeno, da so bile te osebe bistveni udeleženci zarote, katere namen je bil preusmeriti let FR4978 na letališče v Minsku, da so sodelovale z osebjem tožeče stranke, da bi sporočile lažno grožnjo z bombo na letu FR4978 zaradi njegove preusmeritve, in da so nato ponaredile poročila za prikritje svojih dejavnosti.
53 Glede na zgoraj navedeno in glede na politični okvir v Belorusiji v času dejanskega stanja, za katerega je bilo značilno stopnjevanje nenehnih kršitev človekovih pravic in brutalno zatiranje nasprotnikov režima predsednika A. Lukašenka po predsedniških volitvah 9. avgusta 2020, za katere je bilo ugotovljeno, da niso v skladu z mednarodnimi standardi, tožeča stranka ni mogla, vsaj ne razumno, prezreti, da so njene dejavnosti, ki jih je opravila zaradi preusmeritve leta FR4978 v Minsk iz razlogov, ki niso bili nikakor povezani z varnostjo v zračnem prometu, prispevale k zatiranju civilne družbe in demokratične opozicije.
54 Zato Svet s tem, da je menil, da je tožeča stranka kot javno podjetje, zadolženo za urejanje zračnega prostora in pomoči v zračnem prometu v Belorusiji, s svojo vpletenostjo pri preusmeritvi leta FR4978 odgovorna za zatiranje civilne družbe in demokratične opozicije v Belorusiji, ni storil napake pri presoji.
55 Te ugotovitve ni mogoče izpodbijati z navedbami tožeče stranke.
56 Prvič, v zvezi s trditvijo, da bi bilo treba glede na člen 20 Listine zaradi upoštevanja objektivne udeležbe tožeče stranke pri preusmeritvi leta FR4978 samodejno sankcionirati vse tiste, katerih ključna vloga je bila dokazana, tudi pilota navedenega leta, je treba poudariti, da lahko Svet v okviru izvajanja pooblastil, ki so mu podeljena s Pogodbo DEU, prosto presoja načine izvajanja sklepov, sprejetih v skladu z naslovom V, poglavje 2, Pogodbe EU, in določa osebe, na katere se nanaša morebitno sprejetje posameznih omejevalnih ukrepov na podlagi člena 215 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2013, Bank Melli Iran/Svet, T‑35/10 in T‑7/11, EU:T:2013:397, točka 194).
57 Poleg tega v nasprotju s tem, kar je tožeča stranka trdila na obravnavi, razlaga spornega splošnega merila, kot je navedena v točki 31 zgoraj, ne pomeni, da se to merilo nanaša na vsako dejanje in/ali vsako dejavnost, ki enakovredno prispeva k zatiranju civilne družbe in demokratične opozicije, ne glede na njegovo vsebinsko opredelitev. Objektivnost tega spornega splošnega merila je treba namreč nujno ugotoviti v skladu s členom 4(1)(a) Sklepa 2012/642 in členom 2(4) Uredbe št. 765/2006, ki se nanašata le na dejanja in/ali dejavnosti, ki jih je mogoče opredeliti kot dejanja zatiranja, kar izključuje dejanja, ki po svoji naravi niso neločljivo povezana z zatiranjem civilne družbe in demokratične opozicije.
58 Drugič, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, ki temelji na sodbi z dne 30. septembra 2021, Računsko sodišče/Pinxten, (C‑130/19, EU:C:2021:782), in sicer, prvič, da so bili v zgoraj navedeno preusmeritev dejansko vključeni le nekateri njeni zastopniki in uslužbenci ter, drugič, da kazen za člana institucije, ki je kršil pravila, ne sme samodejno vplivati na celotno institucijo, je treba ugotoviti, da – kot pravilno navaja Svet – obstaja razlika med, na eni strani, dejanjem, ki ga je v škodo institucije, ki ji pripada, storil sam uslužbenec ali član institucije, ki deluje v lastnem interesu, in na drugi strani, kot v tem primeru, dejanjem, ki ga storijo uslužbenci javne institucije v njenem imenu v okviru nalog, ki so jim zaupane, z uporabo sredstev in pooblastil zadevne institucije. Te trditve tožeče stranke torej ni mogoče sprejeti.
59 Tretjič, v zvezi s trditvijo, da bi moralo sprejetje omejevalnih ukrepov temeljiti na trditvah o sistematičnih kršitvah človekovih pravic, je treba ugotoviti, da sporno splošno merilo ne določa, da lahko le taka dejanja in/ali dejavnosti pripeljejo do sprejetja omejevalnih ukrepov. Poleg tega preusmeritve leta FR7948 zaradi prijetja Ramana Pratassevitcha, novinarja in nasprotnika režima, in Sofie Sapega nikakor ni mogoče ločiti od okoliščin, v katere se umešča, in sicer od predsedniških volitev 9. avgusta 2020, za katere je Unija ugotovila, da niso v skladu z mednarodnimi standardi, ter ki jim je sledilo stopnjevanje nenehnih kršitev človekovih pravic in brutalnega zatiranja nasprotnikov režima predsednika A. Lukašenka.
60 Četrtič, v zvezi s trditvijo, da je Svet sprejel omejevalne ukrepe proti tožeči stranki, čeprav ICAO še ni izdala svojih sklepov in Združene države niso sprejele takih ukrepov, je treba ugotoviti, kot je to storil Svet, da načelo domneve nedolžnosti, ki zahteva, da vsaka oseba, ki je obdolžena kaznivega dejanja, velja za nedolžno, dokler ni v skladu z zakonom dokazana njena krivda, ne nasprotuje sprejetju omejevalnih ukrepov, saj ti niso, kot je navedeno v točkah 34 in 35 zgoraj, kazenske narave.
61 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da prvi tožbeni razlog ni utemeljen in ga je treba zato zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
62 Tožeča stranka v okviru tega tožbenega razloga trdi, da je Svet kršil načelo sorazmernosti.
63 Prvič, nesorazmerno naj bi bilo sankcionirati tožečo stranko in njen vodstveni organ za ista dejanja. Poleg tega, tudi če so napake storili člani njenega osebja, tožeča stranka ne bi smela biti kaznovana, ker ji ni treba odgovarjati za nepravilna ravnanja, ki jih je mogoče ločiti od službe.
64 Drugič, po mnenju tožeče stranke omejevalni ukrepi, sprejeti proti njej, lahko ogrozijo njeno nalogo mednarodne javne službe. Zlasti bi ji ti ukrepi lahko preprečili kritje tekočih stroškov, odplačilo dolgov do več zavodov in podjetij ter financiranje potrebnih naložb za izboljšanje kakovosti njenih storitev.
65 Tožeča stranka v zvezi s tem trdi, da izjemnih odobritev za sprostitev, določenih v členu 3 Uredbe št. 765/2006, Izvedbeni uredbi št. 2021/999 in členu 5 Sklepa 2021/1001, ni mogoče izvesti. Neizvedljivost navedenih odobritev naj bi bilo mogoče pojasniti zlasti z dejstvom, da naj ne bi bile prilagojene strukturni naravi naložb v sektorju varnosti v zračnem prometu.
66 Svet, ki ga podpira Komisija, trditve tožeče stranke izpodbija.
67 Najprej je treba opozoriti, da je načelo sorazmernosti eno od splošnih načel prava Unije in zahteva, da morajo biti ukrepi, sprejeti v skladu s pravom Unije, taki, da se z njimi lahko uresničijo legitimni cilji, ki jim sledi zadevna ureditev, in da ne smejo prekoračiti okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev (glej sodbo z dne 13. marca 2012, Melli Bank/Svet, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, točka 52 in navedena sodna praksa).
68 V sodni praksi je v zvezi s tem pojasnjeno, da je treba v zvezi s sodnim nadzorom spoštovanja načela sorazmernosti zakonodajalcu Unije priznati široko diskrecijsko pravico na področjih, kot je SZVP, ki od njega zahtevajo politične, gospodarske in socialne odločitve ter na katerih mora izvrševati kompleksno presojo. Zato lahko na zakonitost takega ukrepa vpliva le očitna neprimernost ukrepa, ki je bil sprejet na teh področjih, glede na cilj, ki ga uresničuje pristojna institucija (glej sodbo z dne 28. novembra 2017, Rosneft, C‑348/15 P, EU:C:2013:236, točka 146 in navedena sodna praksa).
69 Res je, da so pravice zadevne stranke v neki meri omejene zaradi omejevalnih ukrepov, sprejetih proti njej, ker zlasti ne more razpolagati s svojimi sredstvi, ki so morebiti na ozemlju Unije, niti jih ne more prenesti v Unijo, razen na podlagi posebnih dovoljenj. Poleg tega lahko ukrepi, ki se nanašajo na zadevno stranko, pri njenih partnerjih ali strankah glede nje povzročijo sumničavost ali nezaupanje (glej v tem smislu sodbo z dne 23. septembra 2020, Kaddour/Svet, T‑510/18, EU:T:2020:436, točka 174 (neobjavljena)).
70 Vendar je treba v obravnavanem primeru ugotoviti, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, obstaja razumna povezava med omejevalnimi ukrepi, sprejetimi z izpodbijanimi akti, in zastavljenim ciljem.
71 Ker je namreč ta cilj, kot je navedeno v točkah 28 in 29 zgoraj, med drugim spodbujanje demokracije, človekovih pravic in pravne države v Belorusiji, pristop, ki se nanaša na osebe, subjekte in organe, katerih dejanja in/ali dejavnosti so prispevali k zatiranju civilne družbe in demokratične opozicije v Belorusiji, dosledno ustreza navedenemu cilju in ga glede na zastavljeni cilj nikakor ni mogoče šteti za neustreznega.
72 V zvezi s trditvijo, da se ukrepi nanašajo hkrati na tožečo stranko in njen vodstveni organ, je treba opozoriti, kot je navedeno v točki 56 zgoraj, da lahko Svet v okviru izvajanja pooblastil, ki so mu podeljena s Pogodbo DEU, prosto presoja podrobna pravila za izvajanje sklepov, sprejetih v skladu z naslovom V, poglavje 2, Pogodbe EU, vključno s sprejetjem morebitnih omejevalnih ukrepov na podlagi člena 215 PDEU, ter da pomembnost cilja, ki mu sledijo izpodbijani akti, upravičuje, da omejevalni ukrepi vplivajo na vse odgovorne za dejanja in/ali dejavnosti, ki prispevajo k zatiranju civilne družbe in demokratične opozicije.
73 V zvezi s trditvijo, da bi zamrznitev sredstev in gospodarskih virov lahko ogrozila nalogo tožeče stranke, ki jo ima kot mednarodna javna služba, je treba ugotoviti, kot je to storil Svet, da je iz dokumentov, ki jih je predložila tožeča stranka, razvidno, da je v letih 2019 in 2020 kljub naložitvi zadevnih ukrepov ustvarila znaten dobiček. Poleg tega tožeča stranka ni predložila konkretnih dokazov o dolgoročnih naložbah, ki jih navaja, ali o zadevnih zneskih.
74 Nazadnje, glede trditve tožeče stranke, da izjemne odobritve za sprostitev v praksi ni mogoče uporabiti, zadostuje ugotovitev, da tožeča stranka ni dokazala, da naj bi zaprosila za to, kar ji je bilo zavrnjeno, in da ni predložila nobenega konkretnega dokaza, da taka odobritev ne bi zadostovala za zagotavljanje njenih nalog varnosti v zračnem prometu.
75 Glede na zgoraj navedeno je treba drugi tožbeni razlog tožeče stranke in s tem tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
76 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
77 V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
78 Ker tožeča stranka v obravnavanem primeru s predlogi ni uspela, ji je treba naložiti plačilo stroškov. Poleg tega Komisija kot institucija intervenientka nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Podjetje Belaeronavigatsia poleg svojih stroškov nosi stroške, ki so nastali Svetu Evropske unije.
3. Evropska komisija nosi svoje stroške.
Svenningsen | Laitenberger | Stancu |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 15. februarja 2023.
Podpisi