ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. COLLINS
представено на 24 февруари 2022 година(1)
Дело C‑673/20
EP
срещу
Préfet du Gers и
Institut national de la statistique et des études économiques
встъпили страни:
Maire de Thoux
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunal judiciaire d’Auch (Съд на Ош, Франция)
„Преюдициално запитване — Гражданство на Съюза — Тълкуване и валидност на Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия — Гражданин на Обединеното кралство, пребиваващ в държава — членка на Европейския съюз от повече от 15 години и лишен от право на глас в Обединеното кралство — Заличаване от избирателен списък в държавата членка на пребиваване“
I. Въведение
1. Могат ли британските граждани, които са се ползвали от предимствата на гражданството на Съюза, да ги запазят след оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз? Това питане стои в основата на четирите въпроса, отправени от Tribunal judiciaire d’Auch (Съд на Ош, Франция) в контекста на спор за това дали EP, британска гражданка, продължава да се ползва от правата да избира и да бъде избирана в общински избори във Франция. С първия и втория въпрос се иска да се установи дали британските граждани, или подкатегория от тях, продължават да бъдат граждани на Съюза и да се ползват от предимствата на този статут. Ако това не е така, с третия и четвъртия въпрос от Съда се иска да даде преценка по валидността на Решение (ЕС) 2020/135 на Съвета от 30 януари 2020 година относно сключването на Споразумението за оттегляне на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия(2), по-специално с оглед на принципа на пропорционалност.
II. Релевантните правни разпоредби
А. Правото на Европейския съюз
1. Гражданство на Съюза
2. Член 9 ДЕС предвижда:
„[…] Всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, е гражданин на Съюза. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества националното гражданство“.
3. Член 20, параграф 1 ДФЕС, с който се създава гражданство на Съюза, е с почти идентична формулировка.
4. Съгласно член 22, параграф 1 ДФЕС всеки гражданин на Съюза, пребиваващ в държава членка, на която не е гражданин, има право да избира и да бъде избиран в местни избори в държава членка, на територията на която пребивава, при същите условия, както и гражданите на тази държава. Член 40 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) потвърждава това право.
2. Оттегляне на Обединеното кралство от Европейския съюз
5. Съгласно член 50 ДЕС:
„1. Всяка държава членка може да реши, в съответствие със своите конституционни изисквания, да се оттегли от Съюза.
2. Държавата членка, която реши да се оттегли, нотифицира за намерението си Европейския съвет. В съответствие с насоките, дадени от Европейския съвет, Съюзът договаря и сключва споразумение с тази държава, с което се определят редът и условията за нейното оттегляне, като се вземат предвид рамките на бъдещите ѝ отношения със Съюза. Това споразумение се договаря в съответствие с член 218, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Съветът сключва споразумението от името на Съюза, като действа с квалифицирано мнозинство след одобрение от Европейския парламент.
3. Договорите престават да се прилагат спрямо засегнатата държава от датата на влизане в сила на споразумението за оттегляне, или при липса на такова, две години след нотификацията, посочена в параграф 2, освен ако Европейският съвет в съгласие със засегнатата държава членка не реши с единодушие да продължи този срок.
[…]“.
6. С Решение 2020/135 се одобрява Споразумението за оттегляне на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (наричано по-нататък „Споразумението за оттегляне“)(3) от името на Европейския съюз.
7. Съгласно член 185 от Споразумението за оттегляне то влиза в сила в полунощ (централноевропейско време) на 31 януари 2020 г.
8. Член 126 от Споразумението за оттегляне предвижда преходен период или период на изпълнение. Той започва да тече от датата на влизането му в сила и приключва на 31 декември 2020 г.
9. Обхватът на прехода е определен в член 127 от Споразумението за оттегляне, чийто параграф 1 гласи, че, освен ако в него не е предвидено друго, по време на преходния период правото на Съюза е приложимо „по отношение на и в Обединеното кралство“. Сред разпоредбите на Договора и актовете, приети от институциите, органите, службите или агенциите на Европейския съюз, които не са приложими по отношение на и в Обединеното кралство по време на преходния период, са член 20, параграф 2, буква б) и член 22 ДФЕС, член 40 от Хартата, както и актовете, приети въз основа на тези разпоредби. Съгласно член 127, параграф 6 от Споразумението за оттегляне „[о]свен ако в настоящото споразумение не е предвидено друго, по време на преходния период всяко позоваване на държавите членки в правото на Съюза, приложимо съгласно параграф 1, включително както то е въведено и приложено от държавите членки, се разбира като включващо Обединеното кралство“.
Б. Френското право
10. Член 88‑3 от Конституцията от 4 октомври 1958 г. в редакцията, произтичаща от Loi constitutionnelle n° 93‑952 от 27 юли 1993 г. (Конституционен закон № 93‑952), гласи:
„При спазване на реципрочност и в съответствие с реда и условията, предвидени в [ДЕС], правото да избират и да бъдат избирани в общински избори, може да се предостави само на граждани на Съюза, които пребивават във Франция. Тези граждани не могат да изпълняват задълженията на кмет, нито да участват в назначаването на сенаторски избиратели или в избора на сенатори […]“.
11. Член LO 227‑1 от Code électoral issu de la loi organique n° 98‑404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d’application de l’article 88‑3 de la Constitution relatif à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 (JORF № 120 от 26 май 1998 г.; Изборен кодекс, произтичащ от Устройствен закон № 98‑404 от 25 май 1998 г. за определяне на условията за прилагане на член 88‑3 от Конституцията относно упражняването от страна на пребиваващите във Франция граждани на Европейския съюз, различни от френските граждани, на правото да избират и да бъдат избирани в общински избори и за транспониране на Директива 94/80/ЕО от 19 декември 1994 г., наричан по-нататък „Изборният кодекс“) предвижда:
„Гражданите на Европейския съюз, които пребивават във Франция, различни от френските граждани, могат да участват в избора на общински съветници при същите условия като френските избиратели, при спазване на разпоредбите на настоящия раздел.
Лицата по първа алинея се считат за пребиваващи във Франция, ако действителното им местоживеене е там или ако пребиваването им е продължително.
[…]“.
12. Член LO 227‑2 от Изборния кодекс предвижда:
„За да упражнят правото си на глас, лицата по член LO 227‑1 се регистрират по тяхно заявление в специален избирателен списък.
Те могат да заявят своята регистрация, ако се ползват от избирателно право в своята държава на произход и ако отговарят на правните условия, освен френското гражданство, да са избиратели и да бъдат регистрирани в избирателен списък във Франция“.
13. Съгласно член L. 16, параграф 3, втора алинея от Изборния кодекс Националният институт за статистика и икономически изследвания (Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) отговаря за заличаването от избирателния регистър на имената на починалите избиратели и тези, които вече нямат право на глас.
III. Спорът в главното производство и преюдициалното запитване
14. EP пребивава във Франция от 1984 г. и е омъжена за френски гражданин. В акта за преюдициално запитване се посочва, че не е придобила френско гражданство чрез брак, тъй като в качеството си на бивше длъжностно лице на тогавашното Министерство на външните работи и въпросите на Британската общност на Обединеното кралство е положила клетва за вярност към кралицата на Англия.
15. При влизане в сила на Споразумението за оттегляне INSEE заличава EP от избирателния списък на община Ту (Франция). Поради това тя не е могла да участва в общинските избори, проведени на 15 март и 28 юни 2020 г.
16. На 6 октомври 2020 г. EP подава заявление за повторно вписване в избирателните списъци за граждани на Европейския съюз, които не са френски граждани. На следващия ден заявлението ѝ получава отказ от кмета на община Ту. Вследствие на това EP сезира избирателната комисия на тази община. Тъй като този орган в отговор я уведомява, че ще заседава едва през март 2021 г., EP счита този отговор за мълчаливо потвърждение на решението на кмета от 7 октомври 2020 г. Поради това, на 9 ноември 2020 г. EP подава жалба за оспорване на въпросното решение пред Tribunal judiciaire d’Auch (Съд на Ош, Франция).
17. С акт от 17 ноември 2020 г., постъпил в секретариата на Съда на 9 декември 2020 г., Tribunal judiciaire d’Auch (Съд на Ош, Франция) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 50 от Договора за Европейския съюз и [Споразумението за оттегляне] да се тълкуват в смисъл, че отнемат гражданството на [Съюза] на британските граждани, които преди края на преходния период са упражнили своето право на свободно движение и на свободно установяване на територията на друга държава членка, и по-специално на онези, които пребивават на територията на друга държава членка повече от петнадесет години и по отношение на които се прилага британският закон, известен като „правилото за 15‑те години“ (15‑year rule), което ги лишава от всякакво право на глас?
2) При утвърдителен отговор трябва ли да се счита, че комбинацията от членове 2, 3, 10, 12 и 127 от Споразумението за оттегляне, точка 6 от неговия преамбюл и членове 18, 20 и 21 от Договора за функционирането на Европейския съюз позволява на тези британски граждани да запазят без изключение правата на гражданството [на Съюза], от които те са се ползвали преди оттеглянето на тяхната [държава] от Европейския съюз?
3) При отрицателен отговор на втория въпрос, не е ли частично невалидно Споразумението за оттегляне, доколкото нарушава принципите, формиращи идентичността на Европейския съюз, и по-специално членове 18, 20 и 21 от Договора за функционирането на Европейския съюз, както и членове 39 и [40] от [Хартата], и не нарушава ли принципа на пропорционалност, доколкото не съдържа разпоредба, позволяваща им да запазят тези права без изключение?
4) При всички положения не е ли частично невалиден член 127, параграф 1, буква б) от Споразумението за оттегляне, доколкото нарушава членове 18, 20 и 21 от Договора за функционирането на Европейския съюз, както и членове 39 и 40 от [Хартата], доколкото лишава гражданите на Съюза, които са упражнили правото си на свободно движение и на свободно установяване в Обединеното кралство, от правото да избират и да бъдат избирани на общинските избори в тази [държава], и ако Общият съд и Съдът правят същото тълкуване като френския Conseil d’Etat (Държавен съвет), дали това нарушение не се простира и върху [британските граждани], които са упражнили своите права на свободно движение и на свободно установяване на територията на друга държава членка от повече от петнадесет години и по отношение на които се прилага британският закон, известен като „правилото за 15‑те години“, което ги лишава от всякакво право на глас?“.
18. Писмени становища пред Съда представят EP, френското и румънското правителство, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия.
IV. Анализ
Общи съображения
1. Гражданството — компетентност на държавите членки
19. В десетото съображение от преамбюла на ДЕС се обявява решимостта на държавите членки да създадат общо гражданство за гражданите на своите държави. В тринадесетото съображение от него по-нататък се посочва решимостта за създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа.
20. Съгласно член 1, първа алинея ДЕС с този договор високодоговарящите се страни създават помежду си Европейски съюз, на който държавите членки предоставят области на компетентност за постигането на общи цели. Във втората алинея от този член ДЕС е описан като бележещ нов етап в процеса на изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа.
21. Именно в конкретния контекст на тези разпоредби, член 9 ДЕС и членове 20—24 ДФЕС създават гражданството на Съюза, определят неговото съдържание и конкретизират кой може да се ползва от него.
22. Съгласно член 9 ДЕС и член 20, параграф 1 ДФЕС гражданите на Съюза трябва да бъдат граждани на държава членка. Гражданството на Съюза се добавя към, а не замества предоставеното от държавите членки гражданство. В този контекст е от значение да се спомене, че държавите членки са могли да решат да обединят своите компетентности и да предоставят на Европейския съюз правомощието да определя кой има право да стане гражданин на Съюза. Този изричен избор на държавите членки не само оставя Европейския съюз без правомощие да създаде гражданство на Съюза, независимо от гражданството, както е предоставено от държавите членки, но поставя и конституционна бариера такова правомощие да се подразбира съгласно правото на Съюза.
23. Предвид яснотата на тези разпоредби не е учудващо, че практиката на Съда, по-специално решения Rottmann(4), Tjebbes(5) и съвсем наскоро Wiener Landesregierung(6), изрично признава, че държавите членки запазват правомощието да определят кое лице е техен гражданин и следователно кое лице е гражданин на Съюза. Това разпределение на компетентността не е променяно в практиката на Съда, в смисъл че в положения, които попадат в приложното поле на правото на Съюза, държавите членки трябва да отчитат правото на Съюза, когато упражняват правомощия като тези, уреждащи придобиването и загубването на гражданство(7).
24. Решението Rottmann(8) се отнася до положение, при което загубването на гражданство на държава членка би имало за последица да остави засегнатото лице без гражданство(9). Съдът потвърждава своята установена практика, съгласно която всяка държава членка определя условията за придобиване и загубване на гражданство(10). При все това прилагането на националните норми в положения, които попадат в приложното поле на правото на Съюза, трябва да е в съответствие с това право(11). Сред обстоятелствата, попадащи в обхвата на правото на Съюза, са тези, при които гражданин на Съюза е изложен на риск да загуби статута по член 20 ДФЕС и свързаните с него права поради решение на органите на държава членка да отмени натурализацията му, след като е загубил гражданството на друга държава членка(12). Според Съда правото на Съюза допуска държава членка да лиши гражданин на Съюза от гражданството на тази държава, когато то е придобито с измама, дори и въпросното решение да доведе до загубване на предоставения от член 20 ДФЕС статут, при условие че с решението се спазва принципът на пропорционалност(13).
25. Решението по дело Tjebbes(14) се отнася до прилагането на законодателство, при което лице с двойно гражданство губи нидерландското си гражданство, когато след навършването на пълнолетие в продължение на непрекъснат период от десет години, през който има двойно гражданство, е с основно местопребиваване извън територията на държавите членки. Тъй като вследствие на загубата на нидерландско гражданство такива лица биват лишени от статута и ползите на гражданството на Съюза, Съдът отново приема, че случаят попада в приложното поле на правото на Съюза, което Нидерландия трябва да спазва(15). При упражняването на компетентността си за определяне на условията за придобиване и загубване на гражданство държавите членки законосъобразно могат да изискват съществуването на действителна връзка със своите граждани, поради което могат да предвидят загубване на тяхното гражданство като последица от липсата на такава връзка или от прекъсването ѝ(16). При такива обстоятелства правото на Съюза допуска държава членка да счете, че дадено лице е загубило гражданството си, дори когато това води до загубване на гражданството на Съюза(17). Преди да направи това обаче, държавата членка трябва да извърши индивидуална преценка на положението на съответното лице и на семейството му, за да прецени последиците от загубването на гражданството с оглед на принципа на пропорционалност(18).
26. В решение по дело Wiener Landesregierung(19) естонска гражданка, JY, получава уверения от австрийските органи, че ще получи гражданството на тази държава членка, ако в двугодишен срок представи доказателства, че е освободена от естонското си гражданство(20). Във връзка с извършени от нея определени административни нарушения австрийските органи отменят решението да предоставят на JY австрийско гражданство(21). Вследствие на отмяната на решението за предоставяне на австрийско гражданство на JY тя става лице без гражданство и следователно загубва статута си на гражданин на Съюза(22). Съдът постановява, че когато в хода на процедура по натурализация гражданството на Съюза е временно загубено, поради това че държавата членка по произход е освободила от своето гражданство съответното лице, преди то да е придобило гражданството на друга държава членка, задължението да се осигури полезното действие на член 20 ДФЕС, тежи преди всичко върху последната държава. При тези обстоятелства решението да се оттеглят предоставените по-рано уверения, трябва да бъде взето на законови основания и при спазване на принципа на пропорционалност(23).
2. По оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз
27. В член 50, параграф 1 ДЕС се признава, че държава членка може да упражни суверенния си избор да се оттегли от Съюза съгласно своите конституционни изисквания(24). Разпоредбата цели също да съхрани доброволния и едностранен характер на решението за оттегляне(25). Щом Европейският съвет бъде нотифициран за решението за оттегляне, Европейският съюз провежда преговори със съответната държава, за да договори реда и условията за прилагането му. В член 50, параграф 3 ДЕС се определя срок на продължителността на тези преговори, като се предвижда Договорите да престанат да се прилагат спрямо оттеглящата се държава от датата на влизане в сила на споразумението за оттегляне, или при липса на такова, две години след нотификацията на решението за оттегляне, освен ако Европейският съвет в съгласие със засегнатата държава членка не реши с единодушие да продължи този срок. Така липсата на сключване на предвиденото в член 50, параграф 2 ДЕС споразумение не е пречка оттеглянето да влезе в сила(26).
28. Съгласно член 50, параграф 3 ДЕС Договорите престават да се прилагат спрямо държава, нотифицирала намерението си да се оттегли от Европейския съюз, от датата на влизане в сила на споразумението за оттегляне. В случая с Обединеното кралство Споразумението за оттегляне влиза в сила в полунощ (централноевропейско време) на 31 януари 2020 г., от който момент то престава да бъде държава — членка на Европейския съюз. Следователно Обединеното кралство вече няма решимост по-специално да създава гражданство, общо с това на гражданите на държавите — членки на Съюза, или да създава все по-тесен съюз между народите на Европа. Тъй като съществуването на гражданството на Съюза зависи от придобиването и притежаването на гражданството на държава членка, а Обединеното кралство доброволно се е отказало от този статут по предписания в правото на Съюза начин, британските граждани са престанали да бъдат граждани на Съюза.
29. В член 126 от Споразумението за оттегляне се установява преходен период, по време на който правото на Съюза е приложимо „по отношение на и в Обединеното кралство“ до 31 декември 2020 г. По време на този период член 127 от Споразумението за оттегляне изрично изключва прилагането „по отношение на и в Обединеното кралство“ на член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС, член 22, параграф 1 ДФЕС и член 40 от Хартата, отнасящи се до правото на гражданите на Съюза да избират и да бъдат избирани в общински избори в своята държава на пребиваване. От това следва, че от влизането в сила на Споразумението за оттегляне британските граждани вече не са се ползвали от правото в качеството си на граждани на Съюза да избират и да бъдат избирани в общински избори в държавата членка на своето пребиваване.
30. Ето защо след оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз британските граждани престават да бъдат граждани на Съюза. Макар условията на Споразумението за оттегляне да им предоставят известни права по време на преходния период, правото да избират и да бъдат избирани в общински избори в държавата членка на тяхното пребиваване, не е сред тях.
3. Случаят на EP
31. В своето писмено становище EP изтъква редица доводи, които могат да бъдат разделени на две групи. Съгласно първата, въпреки оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз, тя продължава да бъде гражданин на Съюза. Съгласно втората, и при условията на евентуалност, тя твърди, че Споразумението за оттегляне не може законосъобразно да я лиши от правото да гласува в общински избори. Някои от позициите в това писмено становище пораждат следния отговор от моя страна.
32. От откъса от решението на Международния съд по дело Nottebohm(27), на който EP се позовава, става ясно, че придобиването на гражданство зависи от наличието на положителен акт на държава. Европейският съюз свободно е определил, че придобиването на гражданство на държава членка е условие, предхождащо предоставянето на гражданство на Съюза. Този факт сам по себе си е достатъчен, за да бъде отхвърлен доводът на EP, че връзките на дадено лице с държава, дори когато тези връзки са били улеснени от притежаването от нея на правен статут, който вече не съществува, сами по себе си могат да обосноват искане за гражданството на тази държава.
33. В случая EP, изглежда, поддържа, че изградените от нея връзки с Франция по времето, когато е била гражданка на държава членка, не позволяват да бъде лишена от гражданството на Съюза. От акта за преюдициално запитване обаче личи, че независимо от дълготрайното ѝ пребиваване във Франция и брака ѝ с френски гражданин, EP е избрала да не придобие френско гражданство. Според френското правителство EP е могла да кандидатства за това, тъй като е омъжена за френски гражданин. Така EP е трябвало само да подаде нужната молба пред френските органи, за да придобие френско гражданство, с което автоматично е щяло да ѝ бъде предоставено гражданство на Съюза. Най-малкото е парадоксално, че докато се позовава изключително на връзките си с Франция в подкрепа на твърдението си, че има право да запази гражданството на Съюза, EP същевременно отказва да предприеме единствената стъпка, която би довела до това да запази гражданството на Съюза, а именно подаването на молба за френско гражданство. Без EP да притежава гражданството на държава членка, Франция не може да я признае за гражданин на Съюза.
34. Съдът е постановил, че правата, предоставени на гражданина на Съюза с член 21, параграф 1 ДФЕС, по-специално целят да стимулират неговото постепенно интегриране в обществото на приемащата държава членка(28). EP, изглежда, твърди, че след като се е интегрирала във френското общество в качеството ѝ на гражданин на Съюза, тя не може понастоящем да бъде лишена от този статут и от свързаните с него права. В допълнение към възражението, че EP, като другите британски граждани, е престанала да отговаря на основното предварително условие за получаването на статута и ползите на гражданството на Съюза, а именно гражданство на държава членка, като пряка последица от суверенното решение на Обединеното кралство да се оттегли от Европейския съюз, впрочем може да се отбележи, че интеграцията на граждани на трети страни в обществата на държавите членки не е сред целите, подкрепяни от гражданството на Съюза.
35. В подкрепа на довода, че гражданството на държава членка не е предварително условие за притежаването на гражданство на Съюза, EP цитира също изречение от точка 23 от заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Rottmann(29), гласящо, че „[г]ражданството на Съюза предполага наличие на гражданство на държава членка, но то е и самостоятелно спрямо гражданството на държавата членка правно-политическо понятие“.
36. Също в точка 23 от това заключение генералният адвокат Poiares Maduro посочва, че гражданството на държава членка осигурява достъп до ползването на предоставените от Европейския съюз права и прави такива лица граждани на Съюза. Той отбелязва, че гражданството на Съюза е нещо повече от съвкупност от права, които сами по себе си биха могли да бъдат предоставени на лица, които не го притежават. То предполага наличието на политическа по естеството си връзка между гражданите на Съюза, основана на взаимния им ангажимент да отворят своите политически общности за останалите граждани на Съюза и да изградят нова форма на гражданска и политическа солидарност в европейски мащаби. Според генералния адвокат Poiares Maduro, като превръщат гражданството на държава членка в условие за гражданството на Съюза, държавите членки искат да отбележат, че тази нова форма на гражданство не поставя под въпрос лоялността, която преди всичко лицето дължи на своята национална политическа общност. Така получаването на гражданството на Съюза преминава през придобиването на гражданството на държава членка, достъпът до което се регламентира от националното право. Като всяка форма на гражданство, то е основата на ново политическо пространство, от което произтичат права и задължения, определени от правото на Съюза. Не само придобиването и загубването на гражданството на държава членка (а следователно и на Съюза) се регламентират от правото на Съюза, а и условията за придобиване и загубване на гражданството на държава членка трябва да бъдат съвместими с правото на Съюза и да зачитат правата на гражданите на Съюза.
37. Така точка 23 от заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Rottmann(30) не само че не е в подкрепа на изтъкнатото от EP твърдение, но и изцяло го опровергава. В нея се описва логиката гражданството на Съюза да бъде обусловено от притежаването на гражданство на държава членка като взаимен ангажимент на държавите членки да изградят нова форма на гражданска и политическа солидарност в европейски мащаби. Със своето суверенно решение да се оттегли от Европейския съюз Обединеното кралство посочва ясната си решимост да се откаже от този ангажимент. В контекста на този акт на суверенна държава дадено лице не може да се позовава на своето британско гражданство, за да предяви искане за гражданство на Съюза или за ползите от него.
38. Освен това според твърденията на EP член 127, параграф 1, буква б) от Споразумението за оттегляне предвижда, че тъй като изброените в него разпоредби са обявени за неприложими „по отношение на и в Обединеното кралство по време на преходния период“, тази неприложимост не се отнася за държавите членки, в това число и Франция. Член 127, параграф 6 от Споразумението за оттегляне не изменял териториалния обхват на въпросното ограничение, тъй като съгласно предвиденото в него правото на Съюза се прилага по отношение на всички държави членки, включително Обединеното кралство, по време на този период.
39. При този прочит на член 127, параграф 6 от Споразумението за оттегляне, изглежда, не се отчита фактът, че въпросната разпоредба не препраща към правото на Съюза като такова, а към „правото на Съюза, приложимо съгласно параграф 1“. Член 127, параграф 1, буква б) от Споразумението за оттегляне води до изключване на посочените в него разпоредби от обхвата на т.нар. приложимо право на Съюза за целите на тази разпоредба. От това следва, че член 127, параграф 6 от Споразумението за оттегляне води до освобождаване на държавите членки от задължението да прилагат разпоредбите на член 127, параграф 1, буква б) от Споразумението за оттегляне по време на преходния период. Ето защо член 127 от Споразумението за оттегляне не налага изискване за Франция да остави EP в избирателните списъци за местните избори, поддържани в тази държава членка през въпросния период.
40. EP излага и няколко оплаквания, че при решението за заличаване на името ѝ от избирателния списък не са отчетени отнасящи се лично до нея обстоятелства. Като се позовава на решенията на Съда по дела Rottmann(31) и Tjebbes(32), тя твърди, че решение, лишаващо я от ползите от гражданството на Съюза, може да бъде взето само след преценка на нейното конкретно положение с оглед на принципите на пропорционалност и на оправданите правни очаквания и след като ѝ се осигурят справедливи процедури, в това число правото на изслушване.
41. Както е описано в точки 23—25 по-горе, решения Rottmann(33) и Tjebbes(34) произтичат от обстоятелства, при които държава членка лишава от своето гражданство конкретни лица, което води до загубване на тяхното гражданство на Съюза. Именно в този контекст Съдът постановява, че съгласно правото на Съюза и в съответствие с принципа на пропорционалност от съответната държава членка се изисква да извърши индивидуална преценка на последиците, които поражда това загубване за засегнатото лице(35).
42. Според мен EP не може да се позовава на решения Rottmann(36) и Tjebbes(37), като твърди, че ако е било отчетено личното ѝ положение, такава преценка е можело да доведе до различен резултат в нейния случай. Принципът на пропорционалност изисква компетентният орган да претегли противоречащите си права и норми, преди да вземе решение, засягащо дадено лице. Обстоятелствата по този случай не изискват претегляне от страна на решаващия орган, което да отчете личното положение на EP. Като пряк резултат от суверенното решение на Обединеното кралство да се оттегли от Европейския съюз лице в положението на EP губи правото да избира и да бъде избирано в общински избори във Франция — държавата членка на нейното пребиваване. Именно вследствие на това суверенно решение, а не на решение на държава членка или на някой неин орган EP е загубила възможността да се ползва от тези права. За разлика от положенията, разгледани в решения Rottmann(38) и Tjebbes(39), нито решаващият орган, нито запитващата юрисдикция са имали или имат правомощие да приемат исканията на EP. Разглеждането на конкретното положение на EP е нямало да доведе до друг резултат в съответствие с правото на Съюза. По същите причини неотдавнашното решение на Съда по дело Wiener Landesregierung(40) не е от полза за EP.
43. Бих добавил, че доколкото EP се стреми да приравни положението си с това на лица без гражданство, по отношение на които са постановени решения Rottmann(41) и Wiener Landesregierung(42), може да се отбележи, че тя е британска гражданка. Може да отправи всеки въпрос, който има относно статута или правата си като британска гражданка, към органите на Обединеното кралство. Франция или Европейският съюз не са в състояние да имат каквато и да е роля в подобен спор.
44. Това становище се отнася и за опитите на EP да се позове на оправданите правни очаквания срещу Европейския съюз и/или френските органи. Всяко нарушение на оправданите правни очаквания, което EP евентуално иска да подложи на разглеждане във връзка със статута ѝ на гражданин на Съюза, следва да бъде адресирано към Обединеното кралство, което се е оттеглило от Европейския съюз, а не към френските органи или към Европейския съюз.
45. Твърдението на EP, че френските органи са ѝ отнели правото да избира и да бъде избирана в общински избори, с което са я лишили от правото да участва в демократичния процес, също е погрешно. Лишаването от правото ѝ да участва в демократичния процес като британска гражданка възниква изключително като последица от правото на Обединеното кралство.
46. EP освен това твърди, че лишаването на пребиваващи в Европейския съюз британски граждани от правото да избират и да бъдат избирани в общински избори в тяхната държава членка на пребиваване нарушава принципа на недопускане на дискриминация на основание гражданство, залегнал в член 18 ДФЕС.
47. Съдът посочва, че пребиваващ в Обединеното кралство гражданин на Съюза би могъл да се позове на член 18, първа алинея ДФЕС по време на преходния период(43). Също така EP по принцип може да се позове на забраната за дискриминация на основание гражданство, съдържаща се в член 18 ДФЕС, срещу Франция по време на този период.
48. Съгласно установената съдебна практика обаче член 18, първа алинея ДФЕС се прилага самостоятелно в случаите, уредени от правото на Съюза, за които ДФЕС не предвижда специални правила за недопускане на дискриминация(44).
49. За целите на настоящото дело е достатъчно да се припомни, че принципът на недопускане на дискриминация по отношение на упражняването на правото на гражданите да избират и да бъдат избирани в общински избори е изрично разгледан в член 20, параграф 2, буква б) ДФЕС, който член 127, параграф 1 от Споразумението за оттегляне изрично изключва от правата, с които британските граждани продължават да се ползват в Европейския съюз по време на преходния период.
50. Освен това съгласно постоянната съдебна практика общият принцип на недопускане на дискриминация изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано(45).
51. По отношение на упражняването на политически права в Европейския съюз, поради своя различен правен статут гражданите на трети страни, като EP, не се намират в положение, сходно на това на гражданите на държавите членки. Ето защо различията в третирането им не представляват необоснована дискриминация на основание гражданство.
52. Този последен извод, разбира се, не засяга възможността държавите членки да предоставят на граждани на трети страни правото да участват в общински избори в съответствие с изискванията, предвидени в тяхното национално законодателство(46). С други думи, макар правото на Съюза да не задължава държавите членки да правят това, те не са възпрепятствани да предоставят правото на гражданите на трети страни да гласуват в избори съгласно съответното им национално законодателство. Това, че френско законодателство не предоставя такова право на подобни лица, не може да бъде оспорвано от гледна точка на правото на Съюза.
53. С оглед на всички гореизложени съображения ще премина към четирите преюдициални въпроса, отправени от запитващата юрисдикция, за да получи тя полезен отговор.
а) По първия въпрос
54. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 50 ДЕС и Споразумението за оттегляне следва да се тълкуват в смисъл, че отнемат гражданството на Съюза на британските граждани, които преди края на преходния период са упражнили своето право на свободно движение и на свободно установяване на територията на друга държава членка, и по-специално на онези, които пребивават на територията на друга държава членка повече от петнадесет години и по отношение на които се прилага британският закон, известен като „правилото за 15‑те години“ (15‑year rule), което ги лишава от всякакво право на глас.
55. Поради съображенията, подробно изтъкнати в точки 19—52 по-горе, по силата на решението на Обединеното кралство да използва процедурата по член 50 ДЕС и на произтичащото от него Споразумение за оттегляне, сключено между Европейския съюз и Обединеното кралство, британските граждани престават да бъдат граждани на държава — членка на Европейския съюз. Поради това те престават да бъдат граждани на Съюза. Евентуалните правни последици, произтичащи от пребиваването на EP извън Обединеното кралство с оглед на упражняването на право на глас в изборите на тази държава, са въпрос между нея и Обединеното кралство — трета държава, поради което попадат извън компетентността на Съда.
56. Затова предлагам Съдът да отговори на първия въпрос на запитващата юрисдикция в смисъл, че член 50 ДЕС и Споразумението за оттегляне имат за последица прекратяването, считано от полунощ (централноевропейско време) на 31 януари 2020 г., на гражданството на Съюза за британските граждани, включително за тези, които преди края на преходния период са упражнили правото си на свободно движение и на свободно установяване на територията на друга държава членка.
б) По втория въпрос
57. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска Съдът да прецени дали следва да се счита, че комбинацията от членове 2, 3, 10, 12 и 127 от Споразумението за оттегляне, точка 6 от неговия преамбюл и членове 18, 20 и 21 ДФЕС позволява на тези британски граждани да запазят без изключение правата на гражданството на Съюза, от които те са се ползвали преди оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз.
58. Този въпрос, изглежда, се поставя въз основа на това, че макар британските граждани да са престанали да бъдат граждани на Съюза вследствие на задействането на член 50 ДЕС и Споразумението за оттегляне, съвместното действие на горецитираните разпоредби защитава британските граждани, които вече са получили гражданство на Съюза, от една от последиците от оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз, а именно загубването на гражданството на Съюза от британските граждани.
59. Тезата, на която се основава този въпрос, среща най-малко три непреодолими пречки.
60. Първо, както личи от отговора на първия въпрос, член 50 ДЕС и Споразумението за оттегляне не предвиждат никакво изключение от правилото, съгласно което при оттеглянето си от Европейския съюз Обединеното кралство престава да бъде държава членка, с всички произтичащи от това последици за британските граждани.
61. Второ, тъй като, за да бъде гражданин на Съюза, лицето трябва да е гражданин на държава членка, преди полунощ (централноевропейско време) на 31 януари 2020 г. всички британски граждани са били граждани на Съюза, независимо дали са упражнили някое от правата, предоставени им по силата на последния статут. Упражняването на предоставени от правото на Съюза права не осигурява никакво правно основание, на базата на което следва да се определи статутът на лицето като гражданин на Съюза.
62. Трето, както бе разгледано по-горе, член 127, параграф 1 от Споразумението за оттегляне изрично предвижда, че член 20, параграф 2, буква б) и член 22 ДФЕС, член 40 от Хартата и актовете, приети на основание на тези разпоредби, не се прилагат по време на преходния период.
63. По тези съображения предлагам Съдът да отговори на втория въпрос в смисъл, че горецитираните разпоредби на Споразумението за оттегляне и ДФЕС не допускат британските граждани да запазят, без изключение, правата на гражданството на Съюза, от които са се ползвали преди оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз на 31 януари 2020 г.
в) По третия и четвъртия въпрос
64. Третият и четвъртият въпрос са поставени, в случай че Съдът даде отрицателен отговор на първите два. Тъй като с тях се поставя въпросът за валидността на Споразумението за оттегляне от различни, но сходни перспективи, вероятно е уместно те да бъдат разгледани заедно.
65. Трайно е прието, че както в производствата по отмяна, така и в преюдициалните производства Съдът има компетентност да прецени дали сключено от Европейския съюз международно споразумение е съвместимо с Договорите и с правилата на международното право, които обвързват Европейския съюз в съответствие с Договорите(47).
66. Когато, както в настоящия случай, Съдът е сезиран с преюдициално запитване относно валидността на сключено от Европейския съюз международно споразумение, трябва да се счита, че запитването е насочено към акта, с който Съюзът е сключил това международно споразумение. Контролът за валидност, който Съдът може да упражни в подобен контекст, може да се отнася до законосъобразността на този акт с оглед на съдържанието на съответното международно споразумение(48).
67. Както е посочено в точка 6 по-горе, с Решение 2020/135 Европейският съюз одобрява сключването на Споразумението за оттегляне.
68. С оглед на тези съображения третият и четвъртият преюдициален въпрос биха могли да бъдат преформулирани в смисъл, че с тях по същество се цели да се установи дали Решение 2020/135 относно сключването на Споразумението за оттегляне е невалидно, доколкото предвид неговото съдържание то не предоставя на британски граждани, които пребивават в държава членка и не са граждани на никоя държава членка, правото да избират и да бъдат избирани в общински избори.
69. Както е посочено по-горе, от полунощ (централноевропейско време) на 31 януари 2020 г. Обединеното кралство вече не е държава — членка на Европейския съюз. По време на преходния период правото на Съюза се прилага по отношение на Обединеното кралство и на неговите граждани съгласно дерогацията по член 127 от Споразумението за оттегляне, изключваща по-специално правото им да избират и да бъдат избирани в общински избори в държавата членка на пребиваване.
70. Според мен, предвид статута на Обединеното кралство като трета страна след оттеглянето ѝ от Европейския съюз, Решение 2020/135 не може да бъде критикувано, че не предоставя на британските граждани правото да избират и да бъдат избирани в общински избори в държавата членка на тяхното пребиваване, било то по време на преходния период, или след него. Загубването на тези права е една от последиците от суверенното решение на Обединеното кралство да се оттегли от Европейския съюз. Този извод не се влияе от факта, че Решение 2020/135, в съчетание със Споразумението за оттегляне, предвижда, че по изключение някои части от достиженията на правото на Съюза са се прилагали по време на преходния период, за да се осигури организираното оттегляне на Обединеното кралство от Европейския съюз, което съгласно неговия преамбюл е целта на Споразумението за оттегляне. Поради тези съображения според мен Решение 2020/135 не е в противоречие с член 20, параграф 2, буква б) и член 22 ДФЕС или с член 40 от Хартата, що се отнася до правото на гражданите да избират и да бъдат избирани в общински избори. A fortiori, поради същите причини Решение 2020/135 не е в противоречие с членове 18 и 21 ДФЕС за целите на спора пред Съда.
71. Този извод не се влияе и от факта, че някои британски граждани, като EP, са упражнявали свързани с гражданството на Съюза права преди оттеглянето на Обединеното кралство, включително правото на движение и на пребиваване в друга държава — членка на Европейския съюз. Не съществува правно основание за обосноваване на твърдението, че Решение 2020/135 е било незаконосъобразно, защото не е предоставило гражданство на Съюза на лица, които вече не са били граждани на Съюза по време на преходния период или след него, независимо от тяхното място на пребиваване.
72. Следва също така да се отбележи, че съгласно признатото в съдебната практика институциите на Съюза разполагат с широки по обхвата си правомощия за политически решения, приети при осъществяването на външните отношения(49). При упражняването на прерогативите на външната политика институциите на Съюза следователно могат правомерно да сключват международни споразумения със своите партньори въз основа на принципа на реципрочност и взаимни ползи(50).
73. В преамбюла на Споразумението за оттегляне се признава, че е необходимо да се осигури реципрочна защита на гражданите на Съюза и британските граждани, както и на съответните членове на техните семейства, когато те са упражнили правото си на свободно движение. Именно в този контекст Европейската комисия посочва по-специално документ за преговори, озаглавен „The United Kingdom’s Exit from the European Union — Safeguarding the Position of EU Citizens Living in the UK and UK Nationals Living in the EU“ (Оттегляне на Обединеното кралство от Европейския съюз — Запазване на статута на гражданите на Съюза, които живеят в Обединеното кралство, и на гражданите на Обединеното кралство, които живеят в Съюза) от юни 2017 г. Този документ разкрива, че Обединеното кралство не е възнамерявало да гарантира, че пребиваващите в Европейския съюз британски граждани се ползват от политически права след оттеглянето му, в замяна на предоставяне на реципрочни права на гражданите на Съюза, пребиваващи в Обединеното кралство(51).
74. Ето защо няма правно или фактическо основание да се приеме, че Европейският съюз е превишил границите на своето право на преценка при осъществяването на външните отношения, като не е продължил да позволява на пребиваващи в Европейския съюз британски граждани да упражняват правото да избират и да бъдат избирани в общински избори на държава членка след оттеглянето на Обединеното кралство, било то посредством едностранно решение или в резултат на преговори с Обединеното кралство.
75. Доколкото с третия въпрос по-специално се иска да се установи дали Споразумението за оттегляне нарушава някои стоящи в основата на идентичността на Съюза принципи и е непропорционално, тъй като не съдържа изключение от правилото, че британските граждани губят свързаните с гражданството на Съюза права, ще изложа следната кратка забележка. Тъй като суверенният избор на Обединеното кралство да напусне Европейския съюз, води до отхвърляне на стоящите в основата на Европейския съюз принципи и Споразумението за оттегляне е споразумение между Европейския съюз и тази държава, с цел да улесни организираното ѝ оттегляне от него, Европейският съюз не е бил в положение да настоява Обединеното кралство да спазва изцяло който и да е от основополагащите принципи на Европейския съюз. Европейският съюз също така не би могъл да гарантира права, които при всички положения не е обвързан да отстоява от името на лица, които са граждани на държава, която е напуснала Европейския съюз, и които следователно вече не са граждани на Съюза. Накрая, тъй като гражданството на Съюза зависи от притежаването на гражданство на държава членка, не е възможен отговор, различен от изключването на британските граждани от определението за гражданин на Съюза, като същевременно се остава в обхвата на Договорите.
76. Колкото до четвъртия въпрос, по отношение на валидността на член 127, параграф 1, буква б) от Споразумението за оттегляне не съществува правно основание за разграничение между британските граждани, упражнили правата си по силата на правото на Съюза, от онези, които не са направили това. От правна гледна точка всички британски граждани са били граждани на Съюза, преди Обединеното кралство да се оттегли от Европейския съюз, независимо как са се ползвали от този статут. Всеки въпрос, свързан с оправданите правни очаквания, следва да се отнесе към държавата, чиито граждани са те, тоест Обединеното кралство.
77. С оглед на гореизложеното предлагам на третия и четвъртия преюдициален въпрос да се отговори в смисъл, че Решение 2020/135 относно сключването на Споразумението за оттегляне не е невалидно, поради това че не предоставя на британски граждани, които пребивават в държава членка и нямат гражданство на никоя държава членка, правото да избират или да бъдат избирани в общински избори.
V. Заключение
78. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Tribunal judiciaire d’Auch (Съд на Ош, Франция), както следва:
„1) Член 50 ДЕС и Решение (ЕС) 2020/135 на Съвета от 30 януари 2020 година относно сключването на Споразумението за оттегляне на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия имат за последица прекратяването, считано от полунощ (централноевропейско време) на 31 януари 2020 г., на гражданството на Съюза за британските граждани, включително за тези, които преди края на преходния период са упражнили правото си на свободно движение и на свободно установяване на територията на друга държава членка.
2) Разпоредбите на Решение 2020/135 и на Договора за функционирането на Европейския съюз не допускат британските граждани да запазят, без изключение, правата на гражданството на Съюза, от които са се ползвали преди оттеглянето на Обединеното кралство от Европейския съюз на 31 януари 2020 г.
3) Решение 2020/135 не е невалидно, поради това че не предоставя на британски граждани, които пребивават в държава членка и нямат гражданство на никоя държава членка, правото да избират или да бъдат избирани в общински избори“.