MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANTHONYJA COLLINSA
od 24. veljače 2022.(1)
Predmet C‑673/20
EP
protiv
Préfet du Gers i
Institut national de la statistique et des études économiques,
uz sudjelovanje:
Maire de Thoux
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal judiciaire d’Auch (Sud opće nadležnosti u Auchu, Francuska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Tumačenje i valjanost Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju – Državljanin Ujedinjene Kraljevine koji više od 15 godina boravi u državi članici Europske unije te je izgubio pravo glasovanja u Ujedinjenoj Kraljevini – Brisanje s popisa birača u državi članici boravišta”
I. Uvod
1. Mogu li britanski državljani koji su uživali pogodnosti građanstva Unije zadržati te pogodnosti nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije? To je pitanje središnje od četiriju pitanja koja je Tribunal judiciaire d’Auch (Sud opće nadležnosti u Auchu, Francuska) postavio u okviru spora o tome nastavlja li osoba EP, britanska državljanka, uživati aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u Francuskoj. Prvim i drugim pitanjem se pita ostaju li britanski državljani, ili pojedini među njima, građani Unije i nastavljaju li uživati pogodnosti tog statusa. Za slučaj da tomu nije tako, trećim i četvrtim pitanjem od Suda se traži da ocijeni, osobito u svjetlu načela proporcionalnosti, valjanost Odluke Vijeća (EU) 2020/135 od 30. siječnja 2020. o sklapanju Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju(2).
II. Relevantne pravne odredbe
A. Pravo Europske unije
1. Građanstvo Unije
2. Članak 9. UEU‑a određuje:
„[…] Svaki državljanin države članice građanin je Unije. Građanstvo Unije dodaje se nacionalnom državljanstvu i ne zamjenjuje ga.”
3. Članak 20. stavak 1. UFEU‑a, kojim se uspostavlja građanstvo Unije, glasi gotovo jednako.
4. Na temelju članka 22. stavka 1. UFEU‑a, svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima, pod jednakim uvjetima kao i državljani te države. Članak 40. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) potvrđuje to pravo.
2. Povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije
5. Članak 50. UEU‑a određuje:
„1. Svaka država članica može donijeti odluku o povlačenju iz Unije u skladu sa svojim ustavnim odredbama.
2. Država članica koja donese odluku o povlačenju, o svojoj namjeri obavješćuje Europsko vijeće. S obzirom na smjernice koje daje Europsko vijeće, Unija pregovara i sklapa s tom državom sporazum kojim se utvrđuju aranžmani njezina povlačenja, uzimajući pritom u obzir okvir za njezin budući odnos s Unijom. Sporazum se pregovara u skladu s člankom 218. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Sporazum u ime Unije sklapa Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta.
3. Ugovori se na dotičnu državu prestaju primjenjivati od dana stupanja na snagu sporazuma o povlačenju ili, ako do toga ne dođe, dvije godine od obavijesti iz stavka 2., osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s dotičnom državom članicom, jednoglasno odluči produljiti to razdoblje.
[…]”
6. Odlukom 2020/135 je u ime Europske unije odobren Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (u daljnjem tekstu: Sporazum o povlačenju)(3).
7. Sporazum o povlačenju, kako je predviđeno njegovim člankom 185., je na snagu stupio u ponoć (po srednjoeuropskom vremenu) 31. siječnja 2020.
8. Člankom 126. Sporazuma o povlačenju predviđeno je prijelazno odnosno provedbeno razdoblje. Ono je započelo s danom stupanja tog sporazuma na snagu, a završilo je 31. prosinca 2020.
9. Područje primjene prijelaznog razdoblja određeno je u članku 127. Sporazuma o povlačenju, koji je u stavku 1. navodio da se, ako tim sporazumom nije drukčije predviđeno, tijekom prijelaznog razdoblja „na Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini” primjenjuje pravo Unije. Među odredbama Ugovora i aktima koje su donijele institucije, tijela, uredi ili agencije Europske unije, a koji se tijekom prijelaznog razdoblja nisu primjenjivali na Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini, bili su članak 20. stavak 2. točka (b) i članak 22. UFEU‑a, članak 40. Povelje i akti doneseni na temelju tih odredbi. Prema članku 127. stavku 6. Sporazuma o povlačenju, „[a]ko ovim Sporazumom nije predviđeno drukčije, podrazumijeva se da tijekom prijelaznog razdoblja sva upućivanja na države članice u pravu Unije koje se primjenjuje u skladu sa stavkom 1. i kako ga provode i primjenjuju države članice uključuju Ujedinjenu Kraljevinu”.
B. Francusko pravo
10. Članak 88‑3 Ustava od 4. listopada 1958., u verziji proizašloj iz loi constitutionnelle n° 93‑952 od 27. srpnja 1993. (u daljnjem tekstu: Ustavni zakon br. 93‑952), predviđa:
„Podložno uzajamnosti i u skladu s uvjetima iz [UEU‑a], aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima može se priznati samo građanima Unije koji borave u Francuskoj. Ti građani ne mogu obavljati funkciju načelnika jedinica lokalne samouprave niti sudjelovati u imenovanju senatorskih elektora ili u izborima za senat […]”
11. Članak LO 227‑1 codea électoral issu de la loi organique n° 98‑404 du 25 mai 1998 déterminant les conditions d’application de l’article 88‑3 de la Constitution relatif à l’exercice par les citoyens de l’Union européenne resident en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d’éligibilité aux elections municipales, et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 (JORF br. 120 od 26. svibnja 1998.; Zakonik o izborima proizašao iz Organskog zakona br. 98‑404 od 25. svibnja 1998. o uvjetima primjene članka 88‑3 Ustava u odnosu na ostvarivanje prava građana Europske unije koji borave u Francuskoj da glasuju i budu birani na lokalnim izborima i o prenošenju Direktive 94/80/EZ od 19. prosinca 1994.; u daljnjem tekstu: Zakonik o izborima) propisuje:
„Građani Europske unije koji borave u Francuskoj, a nisu francuski državljani, mogu sudjelovati u izborima za lokalne vijećnike prema istim uvjetima kao francuski birači, podložno odredbama ovog odjeljka.
Za osobe iz prvog stavka smatra se da borave u Francuskoj ako tamo stvarno borave ili im je boravak kontinuiran.
[…]”
12. Članak LO 227‑2 Zakonika o izborima propisuje:
„Kako bi ostvarili svoje pravo glasa, osobe iz članka LO 227‑1 upisuju se, na njihov zahtjev, na poseban popis birača.
Zahtjev za upis mogu podnijeti ako u državi svojeg podrijetla uživaju biračko pravo te ako ispunjavaju zakonske uvjete, izuzev posjedovanja francuskog državljanstva, da budu birači i upisani na popis birača u Francuskoj.”
13. U skladu s člankom L. 16. stavkom 3. drugim podstavkom Zakonika o izborima, Institut national de la statistique et des études économiques (Nacionalni institut za statistiku i ekonomske studije (INSEE)) nadležan je za brisanje s popisa birača imena preminulih birača i birača koji više nemaju pravo glasa.
III. Spor u glavnom postupku i zahtjev za prethodnu odluku
14. Osoba EP u Francuskoj je boravila od 1984. te je u braku s francuskim državljaninom. U odluci o upućivanju zahtjeva navedeno je da sklapanjem braka ona nije stekla francusko državljanstvo jer je kao bivša službenica Foreign and Commonwealth Office of the United Kingdom (Ministarstvo za vanjske poslove i poslove Commonwealtha, Ujedinjena Kraljevina) prisegnula na vjernost engleskoj kraljici.
15. Nakon što je Sporazum o povlačenju stupio na snagu, INSEE je osobu EP uklonio s popisa birača Općine Thoux (Francuska). Ona zbog toga nije mogla sudjelovati u lokalnim izborima održanima 15. ožujka i 28. lipnja 2020.
16. Osoba EP podnijela je 6. listopada 2020. zahtjev da je se ponovno upiše na popis birača za građane Europske unije koji nisu francuski državljani. Sljedećeg dana načelnik Općine Thoux odbio je taj zahtjev. Osoba EP potom se obratila izbornom povjerenstvu Općine Thoux. Budući da joj je to tijelo priopćilo da se neće sastati do ožujka 2021., osoba EP taj je odgovor smatrala prešutnom potvrdom načelnikove odluke od 7. listopada 2020. Shodno tomu, ona je 9. studenoga 2020. protiv te odluke pokrenula postupak tužbom pred Tribunalom judiciaire d’Auch (Sud opće nadležnosti u Auchu).
17. Tribunal judiciaire d’Auch (Sud opće nadležnosti u Auchu) odlučio je odlukom od 17. studenoga 2020., koja je tajništvu Suda dostavljena 9. prosinca 2020., prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 50. Ugovora o Europskoj uniji i Sporazum o povlačenju […] tumačiti na način da se njima ukida građanstvo [Unije] [britanskim] državljanima koji su prije završetka prijelaznog razdoblja koristili svoje pravo na slobodno kretanje i slobodu nastana na državnom području druge države članice, osobito za državljane koji borave na državnom području druge države članice više od petnaest godina i na koje se primjenjuje britansko pravilo o petnaestogodišnjem uvjetu, kojim im se tako uskraćuje svako pravo glasa?
2. U slučaju potvrdnog odgovora, treba li smatrati da zajedničko tumačenje članaka 2., 3., 10., 12. i 127. Sporazuma o povlačenju, šeste uvodne izjave njegove preambule i članaka 18., 20. i 21. Ugovora o funkcioniranju Europske unije dopušta tim [britanskim] državljanima zadržavanje, bez ikakve iznimke, pravâ na građanstvo [Unije] koja su uživali prije povlačenja njihove [države] iz Europske unije?
3. U slučaju niječnog odgovora na drugo pitanje, je li Sporazum o povlačenju djelomično nevaljan jer se njime povređuju načela koja čine identitet Europske unije, osobito članci 18., 20. i 21. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, ali i članci 39. i [40.] [Povelje], te povređuje li se njime načelo proporcionalnosti jer ne sadržava odredbu koja bi im dopuštala da zadrže ta prava bez ikakve iznimke?
4. U svakom slučaju, je li članak 127. stavak 1. točka (b) Sporazuma o povlačenju djelomično nevaljan jer se njime povređuju članci 18., 20. i 21. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, ali i članci 39. i 40. [Povelje], s obzirom na to da se njime građanima Unije koji su koristili svoje pravo na slobodno kretanje i slobodu nastana u Ujedinjenoj Kraljevini uskraćuje pravo da glasuju i budu birani na lokalnim izborima u toj [državi] te, ako Opći sud i Sud to tumače jednako kao i Conseil d’Etat (Državno vijeće, Francuska), odnosi li se ta povreda i na [britanske] državljane koji su koristili svoje pravo na slobodno kretanje i slobodu nastana na državnom području druge države članice više od 15 godina i na koje se primjenjuje pravilo o petnaestogodišnjem uvjetu, kojim im se tako uskraćuje svako pravo glasa?”
18. Osoba EP, francuska i rumunjska vlada, Vijeće Europske unije i Europska komisija podnijeli su Sudu pisana očitovanja.
IV. Ocjena
Opća razmatranja
1. Građanstvo – nadležnost države članice
19. U desetoj uvodnoj izjavi preambule UEU‑a izražava se odlučnost država članica da ustanove građanstvo zajedničko svim njihovim državljanima. U trinaestoj uvodnoj izjavi iste preambule izražava se i odlučnost stvaranja sve tješnje povezane unije između naroda Europe.
20. U članku 1. prvom stavku UEU‑a navedeno je da visoke ugovorne stranke tim ugovorom među sobom osnivaju Europsku uniju, kojoj države članice dodjeljuju nadležnosti za postizanje zajedničkih ciljeva. U drugom stavku tog članka za UEU je navedeno da označuje novu fazu u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe.
21. Upravo je u posebnom kontekstu tih odredbi člankom 9. UEU‑a i člancima 20. do 24. UFEU‑a uspostavljeno građanstvo Unije, određen njegov sadržaj te je utvrđeno tko ga može uživati.
22. Članak 9. UEU‑a i članak 20. stavak 1. UFEU‑a predviđaju da samo državljani države članice mogu biti građani Unije. Građanstvo Unije dodaje se nacionalnom državljanstvu i ne zamjenjuje ga. U tom je kontekstu važno istaknuti da su države članice mogle odlučiti udružiti svoje nadležnosti i Europskoj uniji dodijeliti ovlast da odredi tko može postati građanin Unije. Taj izričit odabir država članica ne samo da Europskoj uniji uskraćuje ovlast da građanstvo Unije priznaje neovisno o državljanstvima koja dodjeljuju države članice, nego i čini ustavnu prepreku tomu da se takva ovlast izvede iz prava Unije.
23. S obzirom na jasnost tih odredbi, nije iznenađujuće da se u sudskoj praksi Suda, osobito u presudama Rottmann(4) i Tjebbes(5), a odnedavno i u presudi Wiener Landesregierung(6), izričito priznaje ovlast država članica da određuju tko je njihov državljanin te, posljedično, tko je građanin Unije. Sudska praksa Suda ne mijenja tu podjelu nadležnosti, pa u situacijama obuhvaćenima pravom Unije države članice moraju poštovati pravo Unije kada izvršavaju ovlasti kao što je ona koja uređuje stjecanje i gubitak državljanstva(7).
24. Presuda Rottmann(8) odnosila se na situaciju u kojoj bi gubitak državljanstva države članice doveo do toga da bi odnosni pojedinac ostao bez državljanstva(9). Sud je ponovio svoju ustaljenu sudsku praksu prema kojoj svaka država članica određuje uvjete za stjecanje i gubitak njezina državljanstva(10). Međutim, prilikom primjene nacionalnih pravila u situacijama obuhvaćenima pravom Unije mora se poštovati pravo Unije(11). Među okolnostima koje spadaju pod pravo Unije su one u kojima građanin Unije zbog odluke tijela jedne države članice da mu se oduzme državljanstvo stečeno prirođenjem može, nakon što je izgubio državljanstvo druge države članice, izgubiti status koji mu je priznat člankom 20. UFEU‑a(12) i s njime povezana prava. Sud je utvrdio da pravo Unije dopušta da država članica građaninu Unije oduzme status njezina državljanina koji je stečen prijevarom, čak i ako će on zbog takve odluke izgubiti status koji mu je priznat člankom 20. UFEU‑a, pod uvjetom da donesena odluka poštuje načelo proporcionalnosti(13).
25. Presuda Tjebbes(14) odnosila se na primjenu zakonodavstva zbog kojeg je osoba s dvojnim državljanstvom izgubila nizozemsko državljanstvo u situaciji u kojoj je, nakon što je postala punoljetna i dok je imala dvojno državljanstvo, tijekom neprekinutog razdoblja od deset godina imala uobičajeno boravište izvan područja država članica. Budući da gubitak nizozemskog državljanstva dovodi do toga da takve osobe gube status i pogodnosti koje ono pruža, Sud je i za njega utvrdio da je obuhvaćen pravom Unije, koje Nizozemska mora poštovati(15). Država članica je prilikom izvršavanja svoje nadležnosti koja joj omogućuje određivanje uvjeta za stjecanje i gubitak državljanstva ovlaštena smatrati da je državljanstvo odraz stvarne veze između nje i njezinih državljana, te kao posljedicu nepostojanja ili prestanka takve stvarne veze odrediti gubitak njezina državljanstva(16). U takvim okolnostima, pravo Unije ne sprječava državu članicu da osobi oduzme državljanstvo čak i ako će potonja zbog toga izgubiti građanstvo Unije(17). Međutim, prije nego što to učini, država članica mora ispitati konkretnu situaciju dotične osobe i njezine obitelji kako bi ocijenila posljedice gubitka državljanstva s obzirom na načelo proporcionalnosti(18).
26. U presudi Wiener Landesregierung(19), estonska državljanka JY primila je uvjeravanja od austrijskih tijela da će dobiti državljanstvo te države ako bude dokazala da se u roku od dvije godine odrekla svojeg estonskog državljanstva(20). Pozivajući se na činjenicu da je počinila određene prekršaje, austrijska su tijela povukla odluku da se osobi JY dodijeli austrijsko državljanstvo(21). Povlačenje odluke da se osobi JY dodijeli austrijsko državljanstvo dovelo je do toga da je ona ostala bez državljanstva, a time i izgubila status građanina Unije(22). Sud je zaključio da je, u situaciji u kojoj je status građanina Unije privremeno izgubljen jer je u okviru postupka prirođenja država članica podrijetla dotičnoj osobi oduzela svoje državljanstvo prije nego što je ona stekla državljanstvo druge države članice, obveza osiguravanja korisnog učinka članka 20. UFEU‑a prije svega na potonjoj državi članici. U tim okolnostima, odluka o povlačenju prethodno danih uvjeravanja mora se temeljiti na opravdanim razlozima i podliježe načelu proporcionalnosti(23).
2. Povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije
27. U članku 50. stavku 1. UEU‑a utvrđeno je da država članica može donijeti suverenu odluku o povlačenju iz Unije u skladu sa svojim ustavnim odredbama(24). Ta odredba usto nastoji osigurati dobrovoljnost i jednostranost odluke o povlačenju(25). Nakon što Europsko vijeće primi obavijest o odluci o povlačenju, Europska unija s dotičnom državom pregovara kako bi dogovorila aranžmane za njezinu provedbu. Članak 50. stavak 3. vremenski ograničava trajanje tih pregovora, propisujući da se Ugovori na državu koja se povlači iz Unije prestaju primjenjivati od dana stupanja na snagu sporazuma o povlačenju ili, ako do toga ne dođe, dvije godine od obavijesti o povlačenju, osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s dotičnom državom članicom, jednoglasno ne odluči produljiti to razdoblje. Nesklapanje sporazuma predviđenog člankom 50. stavkom 2. UEU‑a ne sprječava provedbu povlačenja(26).
28. Prema članku 50. stavku 3. UEU‑a, Ugovori se na državu koja je izrazila svoju namjeru da se povuče iz Europske unije prestaju primjenjivati od datuma stupanja na snagu sporazuma o povlačenju. U slučaju Ujedinjene Kraljevine, Sporazum o povlačenju stupio je na snagu u ponoć (po srednjoeuropskom vremenu) 31. siječnja 2020., kada je ona prestala biti država članica Europske unije. Posljedično, Ujedinjena Kraljevina više nije dijelila odlučnost da, među ostalim, ustanovi građanstvo Unije zajedničko državljanima država članica Unije niti da stvori sve tješnje povezanu uniju među narodima Europe. Budući da postojanje građanstva Unije ovisi o stjecanju i posjedovanju državljanstva države članice, a Ujedinjena Kraljevina dobrovoljno se odrekla statusa države članice na način predviđen pravom Unije, britanski državljani prestali su biti građani Unije.
29. Člankom 126. Sporazuma o povlačenju uspostavljeno je prijelazno razdoblje do 31. prosinca 2020., u kojem se pravo Unije primjenjivalo „na Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini”. Tijekom tog razdoblja, člankom 127. Sporazuma o povlačenju izričito je bila isključena primjena „na Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini” članka 20. stavka 2. točke (b) i članka 22. stavka 1. UFEU‑a te članka 40. Povelje, koji se odnose na aktivno i pasivno biračko pravo građana Unije na lokalnim izborima u državama članicama u kojima borave. Iz toga proizlazi da britanski državljani od stupanja na snagu Sporazuma o povlačenju više nemaju aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državama članicama u kojima borave, koje su imali kao građani Unije.
30. Iz toga slijedi da su britanski državljani povlačenjem Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije prestali biti građani Unije. Iako su na temelju Sporazuma o povlačenju imali određena prava tijekom prijelaznog razdoblja, aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državama članicama u kojima borave nije bilo među njima.
3. Slučaj osobe EP
31. Osoba EP u svojim pisanim očitovanjima iznosi više argumenata koje je moguće podijeliti u dvije skupine. Prvu skupinu čine argumenti prema kojima je ona, unatoč povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije, i dalje građanin Unije. Kao drugo, i podredno, ona navodi da je Sporazum o povlačenju ne može zakonito lišiti ostvarivanja njezina prava glasovanja na lokalnim izborima. Određena stajališta koja su iznesena u tim pisanim očitovanjima navode me na pružanje sljedećeg odgovora.
32. Ulomak iz presude Međunarodnog suda u predmetu Nottebohm(27) na koji osoba EP upućuje jasno pokazuje da je za stjecanje državljanstva potreban pozitivan akt države. Europska unija je slobodno utvrdila da je stjecanje državljanstva države članice preduvjet za priznavanje građanstva Unije. Već je sama ta činjenica dovoljna za odbacivanje argumenta da veze koje pojedinac ima s nekom državom, čak i ako se te veze temelje na pojedinčevu pravnom statusu koji više ne postoji, same po sebi mogu tom pojedincu dati status državljanina te države.
33. Čini se da osoba EP navodi da, s obzirom na veze koje je izgradila s Francuskom u vrijeme kada je bila državljanka države članice, ona ne može izgubiti građanstvo Unije. Međutim, iz odluke o upućivanju zahtjeva razvidno je da je osoba EP, unatoč njezinu dugotrajnom boravku u Francuskoj i braku s francuskim državljaninom, odlučila ne steći francusko državljanstvo. Prema navodu francuske vlade, osoba EP bi ga mogla steći s obzirom na to da je u braku s francuskim državljaninom. Ona stoga samo mora francuskim tijelima podnijeti odgovarajući zahtjev te bi stjecanjem francuskog državljanstva automatski stekla i građanstvo Unije. U najmanju je ruku paradoksalno da se osoba EP u nastojanju da zadrži status građanina Unije poziva isključivo na svoje veze s Francuskom, a istodobno odbija poduzeti jednostavan korak koji bi joj omogućio zadržavanje tog statusa, to jest odbija podnijeti zahtjev za francusko državljanstvo. Ako osoba EP nema državljanstvo države članice, Francuska je ne može priznati kao građanina Unije.
34. Sud je smatrao da ta prava koja građaninu Unije priznaje članak 21. stavak 1. UFEU‑a imaju za cilj, među ostalim, poticanje njegove postupne integracije u društvo države članice domaćina(28). Očito je da osoba EP tvrdi da joj se, s obzirom na to da se integrirala u francusko društvo u svojstvu građanina Unije, sada ne može oduzeti taj status i uživanje prava koja joj po toj osnovi pripadaju. Pored prigovora da je osoba EP, kao i svi drugi britanski državljani, prestala ispunjavati temeljni preduvjet za uživanje statusa i pogodnosti koje proizlaze iz statusa građanina Unije, odnosno da je prestala biti državljanin države članice kao izravna posljedica suverene odluke Ujedinjenog Kraljevstva da se povuče iz Europske unije, treba također napomenuti da integracija državljana trećih zemalja u društva država članica nije među ciljevima koji se promiču građanstvom Unije.
35. Osoba EP u prilog argumentu da posjedovanje državljanstva države članice nije preduvjet za status građanina Unije ističe i rečenicu iz točke 23. mišljenja nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura u predmetu Rottmann(29) prema kojoj „građanstvo Unije pretpostavlja postojanje državljanstva države članice, ali je ujedno pravni i politički institut koji ne ovisi o institutu državljanstva”.
36. Nezavisni odvjetnik M. Poiares Maduro u točki 23. tog mišljenja također navodi da državljanstvo države članice omogućuje uživanje prava koja Europska unija dodjeljuje te da osobe s tim državljanstvom čini građanima Unije. Istaknuo je da je građanstvo Unije više od pukog skupa prava koja je kao takva moguće priznati onima koji nemaju taj status. Ono pretpostavlja postojanje političkog odnosa između građana Unije, utemeljenog na njihovoj uzajamnoj obvezi da svoje države otvore drugim građanima Unije te da izgrade novi oblik građanske i političke pripadnosti na razini Europe. Prema navodu nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura, učinivši državljanstvo države članice uvjetom za stjecanje statusa građanina Unije, države članice su htjele pokazati da taj novi oblik građanstva ne dovodi u pitanje primarnu pripadnost pojedinca nacionalnoj državi. Shodno tomu, građanstvo Unije dobiva se kroz stjecanje državljanstva države članice, pristup kojemu je uređen nacionalnim pravom. Kao i svaki oblik građanstva, ono je temelj novog političkog područja iz kojeg nastaju prava i obveze predviđeni pravom Unije. Nije riječ o tome da su stjecanje i gubitak državljanstva (a time i građanstva Unije) uređeni pravom Unije, već o tome da uvjeti stjecanja i gubitka tog državljanstva moraju biti u skladu s pravom Unije i poštovati prava građanina Unije.
37. Dakle, točka 23. mišljenja nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura u predmetu Rottmann(30)nipošto ne podupire argument osobe EP, već ga potpuno opovrgava. Njome se smisao ovisnosti građanstva Unije o posjedovanju državljanstva države članice objašnjava upućivanjem na uzajamnu obvezu država članica da izgrade novi oblik građanske i političke pripadnosti na razini Europe. Ujedinjena Kraljevina svojom je suverenom odlukom o napuštanju Europske unije izrazila jasnu odlučnost da se odrekne te obveze. S obzirom na taj akt suverene države, pojedinac se ne može pozivati na svoje britansko državljanstvo kako bi mu se priznalo građanstvo Unije ili pogodnosti koje iz njega proizlaze.
38. Osoba EP dalje navodi da članak 127. stavak 1. točka (b) Sporazuma o povlačenju predviđa da se, s obzirom na to da su u njemu navedene odredbe proglašene neprimjenjivima „tijekom prijelaznog razdoblja na Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini”, ta neprimjenjivost ne odnosi na države članice, uključujući Francusku. Članak 127. stavak 6. Sporazuma o povlačenju ne mijenja teritorijalno područje primjene tog ograničenja s obzirom na to da se, u skladu s njim, pravo Unije tijekom tog razdoblja primjenjivalo na sve države članice, uključujući Ujedinjenu Kraljevinu.
39. Čini se da to tumačenje članka 127. stavka 6. Sporazuma o povlačenju zanemaruje činjenicu da ta odredba ne upućuje na pravo Unije kao takvo, već na „pravo Unije koje se primjenjuje u skladu sa stavkom 1.”. Članak 127. stavak 1. točka (b) Sporazuma o povlačenju djeluje na način da odredbe na koje upućuje isključuje iz prava Unije koje se primjenjuje u kontekstu tog članka. Iz toga proizlazi da članak 127. stavak 6. Sporazuma o povlačenju djeluje na način da države članice oslobađa obveze da tijekom prijelaznog razdoblja primjenjuju odredbe navedene u članku 127. stavku 1. točki (b) Sporazuma o povlačenju. Shodno tomu, članak 127. Sporazuma o povlačenju Francusku nije obvezivao da tijekom tog razdoblja zadrži osobu EP na popisu birača za lokalne izbore.
40. Osoba EP usto iznosi više prigovora u pogledu činjenice da se pri donošenju odluke o brisanju njezina imena s popisa birača nije vodilo računa o njezinim osobnim okolnostima. Pozivajući se na presude Suda u predmetima Rottmann(31) i Tjebbes(32), ona navodi da se odluka kojom joj se uskraćuju pogodnosti građanstva Unije može donijeti samo na temelju ocjene njezinih osobnih okolnosti provedene s obzirom na načela proporcionalnosti i zaštite legitimnih očekivanja te samo ako joj je omogućen pošten postupak, uključujući i pravo na saslušanje.
41. Kako je opisano u točkama 23. do 25. ovog mišljenja, presude u predmetima Rottmann(33) i Tjebbes(34) odnosile su se na okolnosti u kojima je država članica pojedincima oduzela državljanstvo, zbog čega su oni izgubili građanstvo Unije. U tom je kontekstu Sud odlučio da je, u skladu s pravom Unije i načelom proporcionalnosti, odnosna država članica morala provesti konkretnu analizu posljedica tog gubitka za dotičnu osobu(35).
42. Prema mojemu mišljenju, osoba EP ne može se pozivati na presude Rottmann(36) i Tjebbes(37) tvrdeći da je provedba takve ocjene, da su njezine osobne okolnosti bile uzete u obzir, mogla u njezinu slučaju dovesti do drukčijeg ishoda. Načelo proporcionalnosti zahtijeva da nadležno tijelo odvagne suprotstavljena prava i norme prije nego što donese odluku koja će utjecati na pojedinca. Okolnosti predmetnog slučaja nisu od tijela koje je donijelo odluku zahtijevale provedbu odvagivanja u kojem bi se u obzir uzele osobne okolnosti osobe EP. Izravna posljedica suverene odluke Ujedinjene Kraljevine da se povuče iz Europske unije bila je ta da je osoba koja se nalazi u položaju kao osoba EP izgubila aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u Francuskoj, državi članici svojeg boravišta. Za razliku od situacija koje su razmatrane u presudama Rottmann(38) i Tjebbes(39), u ovom predmetu ni donositelj odluke ni sud koji je uputio zahtjev nisu imali niti imaju ikakvu ovlast udovoljiti zahtjevima osobe EP. Razmatranje osobnih okolnosti osobe EP nije moglo dovesti do drukčijeg ishoda sukladnog pravu Unije. Iz istih razloga ni presuda Suda u predmetu Wiener Landesregierung(40) nema veze s osobom EP.
43. U vezi s nastojanjem osobe EP da svoj položaj prikaže jednakim položaju osobe bez državljanstva, o kojem je bila riječ u presudama Rottmann(41) i Wiener Landesregierung(42), dodao bih da je nužno istaknuti da je ona britanska državljanka. Ona se sa svakim problemom koji potencijalno ima u pogledu svojeg statusa ili svojih prava može kao britanska državljanka obratiti tijelima Ujedinjene Kraljevine. Francuska ili Europska unija ne mogu imati nikakvu ulogu u takvom sporu.
44. Ta zapažanja odnose se i na nastojanja osobe EP da se protiv Europske unije i/ili francuskih tijela pozove na legitimna očekivanja. Osoba EP može na povrede legitimnih očekivanja za koje smatra da su se dogodile u pogledu njezina statusa kao građanina Unije ukazati Ujedinjenoj Kraljevini, koja se povukla iz Europske unije, a ne francuskim tijelima ili Europskoj uniji.
45. Jednako je neutemeljen i navod osobe EP da su je francuska tijela lišila aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima, čime su joj oduzela pravo sudjelovanja u demokratskom procesu. Eventualni gubitak njezina prava da sudjeluje u demokratskom procesu kao britanska državljanka isključiva je posljedica prava Ujedinjene Kraljevine.
46. Osoba EP dalje tvrdi da lišavanje britanskih državljana s boravištem u Europskoj uniji njihova aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima u državi članici njihova boravišta povrjeđuje načelo zabrane diskriminacije na temelju državljanstva, koje je predviđeno u članku 18. UFEU‑a.
47. Sud je utvrdio da se građanin Unije s boravištem u Ujedinjenoj Kraljevini mogao tijekom prijelaznog razdoblja pozivati na članak 18. prvi stavak UFEU‑a(43). Slično tomu, osoba EP se tijekom tog razdoblja načelno mogla protiv Francuske pozivati na zabranu diskriminacije na temelju državljanstva predviđenu člankom 18. UFEU‑a.
48. Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, članak 18. prvi stavak UFEU‑a samostalno se primjenjuje na situacije uređene pravom Unije za koje se u UFEU‑u ne predviđaju posebna pravila o nediskriminaciji(44).
49. Za potrebe ovog predmeta dovoljno je podsjetiti na to da je načelo zabrane diskriminacije u vezi s ostvarivanjem aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima izričito utvrđeno u članku 20. stavku 2. točki (b) UFEU‑a, koji je člankom 127. stavkom 1. Sporazuma o povlačenju izričito isključen iz prava koja su britanski državljani nastavili uživati u Europskoj uniji tijekom prijelaznog razdoblja.
50. Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, opće načelo zabrane diskriminacije zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano(45).
51. Kada je riječ o ostvarivanju političkih prava unutar Europske unije, državljani trećih zemalja, kao što je osoba EP, zbog svojeg drukčijeg pravnog statusa nisu u situaciji koja je usporediva sa situacijom državljana država članica. Različito postupanje prema državljanima trećih zemalja stoga ne predstavlja neopravdanu diskriminaciju na temelju državljanstva.
52. Naravno, taj zadnji zaključak ne dovodi u pitanje mogućnost država članica da državljanima trećih zemalja daju pravo sudjelovanja na lokalnim izborima u skladu sa zahtjevima predviđenima u njihovim nacionalnim pravima(46). Drugim riječima, iako pravo Unije ne obvezuje države članice da to učine, ono ih ne sprječava da državljanima trećih zemalja priznaju, u skladu sa svojim nacionalnim pravima, pravo glasovanja na izborima. Činjenica da francusko pravo takvim osobama ne priznaje to pravo nije problematično iz perspektive prava Unije.
53. S obzirom na sva navedena razmatranja, okrećem se četirima prethodnim pitanjima suda koji je uputio zahtjev, kako bih mu pružio koristan odgovor.
a) Prvo pitanje
54. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem pita treba li članak 50. UEU‑a i Sporazum o povlačenju tumačiti na način da se njima ukida građanstvo Unije britanskim državljanima koji su prije završetka prijelaznog razdoblja koristili svoje pravo na slobodno kretanje i slobodu nastana na državnom području druge države članice, osobito onima koji su živjeli na državnom području druge države članice više od petnaest godina i na koje se primjenjuje pravilo Ujedinjene Kraljevine o petnaestogodišnjem uvjetu, kojim im se tako uskraćuje svako pravo glasa.
55. Zbog razloga koji su podrobno izloženi u točkama 19. do 52. ovog mišljenja, britanski državljani su na temelju odluke Ujedinjene Kraljevine da pokrene postupak predviđen člankom 50. UEU‑a i na temelju Sporazuma o povlačenju koji je sklopljen između Europske unije i Ujedinjene Kraljevine u okviru tog postupka, prestali biti državljani države članice Europske unije. Oni su stoga prestali biti građani Unije. Sve pravne posljedice koje boravak osobe EP izvan Ujedinjene Kraljevine ima za ostvarivanje prava glasovanja na izborima te države tiču se nje i Ujedinjene Kraljevine, koja je treća zemlja, te stoga nisu u nadležnosti Suda.
56. Shodno tomu, predlažem da Sud na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev odgovori u smislu da članak 50. UEU‑a i Sporazum o povlačenju djeluju na način da su od ponoći (po srednjoeuropskom vremenu) 31. siječnja 2020. britanski državljani, uključujući one koji su prije završetka prijelaznog razdoblja koristili svoja prava na slobodno kretanje i slobodu nastana na državnom području druge države članice, izgubili građanstvo Unije.
b) Drugo pitanje
57. Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem od Suda traži da ispita treba li smatrati da zajedničko tumačenje članaka 2., 3., 10., 12. i 127. Sporazuma o povlačenju, šeste uvodne izjave njegove preambule i članaka 18., 20. i 21. UFEU‑a dopušta tim britanskim državljanima zadržavanje, bez ikakve iznimke, pravâ na građanstvo Unije koja su uživali prije povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije.
58. Očito je da to pitanje počiva na pretpostavci da, čak i ako su britanski državljani zbog djelovanja članka 50. UEU‑a i Sporazuma o povlačenju prestali biti građani Unije, zajednička primjena navedenih odredbi britanske državljane koji su već stekli građanstvo Unije štiti od jedne od posljedica povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije, to jest od gubitka građanstva Unije.
59. Pretpostavka na kojoj se temelji ovo pitanje nailazi na barem tri nepremostive prepreke.
60. Kao prvo, kako jasno proizlazi iz predloženog odgovora na prvo pitanje, članak 50. UEU‑a i Sporazum o povlačenju ne predviđaju niti jednu iznimku od pravila prema kojem je Ujedinjena Kraljevina povlačenjem iz Europske unije prestala biti država članica, sa svim posljedicama koje to ima za britanske državljane.
61. Kao drugo, s obzirom na to da je za uživanje građanstva Unije potrebno biti državljanin države članice, svi britanski državljani su do ponoći (po srednjoeuropskom vremenu) 31. siječnja 2020. bili građani Unije, neovisno o tome jesu li koristili ijedno pravo koje im je taj status davao. Korištenje prava dodijeljenih pravom Unije ne čini pravnu osnovu za određivanje pojedinčeva statusa kao građanina Unije.
62. Kao treće, kako je ranije razmatrano, članak 20. stavak 2. točka (b) i članak 22. UFEU‑a, članak 40. Povelje i akti doneseni na temelju tih odredbi nisu se, u skladu s izričitim tekstom članka 127. stavka 1. Sporazuma o povlačenju, primjenjivali tijekom prijelaznog razdoblja.
63. Zbog tih razloga predlažem da Sud na drugo pitanje odgovori na način da navedene odredbe Sporazuma o povlačenju i UFEU‑a ne dopuštaju britanskim državljanima zadržavanje, bez ikakve iznimke, pravâ na građanstvo Unije koja su uživali prije povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije 31. siječnja 2020.
c) Treće i četvrto pitanje
64. Treće i četvrto pitanje postavljaju se za slučaj da Sud na prva dva pitanja niječno odgovori. Budući da ona otvaraju pitanje valjanosti Sporazuma o povlačenju iz više različitih, ali sličnih kutova, prikladno ih je zajedno razmotriti.
65. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je Sud nadležan, kako u okviru tužbe za poništenje tako i u okviru zahtjeva za prethodnu odluku, ocijeniti je li neki međunarodni sporazum koji je sklopila Europska unija usklađen s Ugovorima i s pravilima međunarodnog prava koja, sukladno Ugovorima, obvezuju Europsku uniju(47).
66. Kada je, kao što je to u ovom slučaju, Sudu upućen zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na valjanost međunarodnog sporazuma koji je sklopila Europska unija, taj zahtjev valja shvatiti kao da se odnosi na akt kojim je Unija potvrdila zaključivanje tog sporazuma. Kontrola valjanosti koju Sud može provesti u takvom kontekstu može se odnositi i na zakonitost tog akta s obzirom na sadržaj relevantnog međunarodnog sporazuma(48).
67. Kako je navedeno u točki 6. ovog mišljenja, Europska unija je zaključivanje Sporazuma o povlačenju potvrdila Odlukom 2020/135.
68. S obzirom na ta razmatranja, treće i četvrto prethodno pitanje mogli bi se preformulirati na način da se njima u bitnome pita je li Odluka 2020/135 o sklapanju Sporazuma o povlačenju nevaljana zato što, uzimajući u obzir sadržaj Sporazuma o povlačenju, britanskim državljanima koji borave u državi članici te nemaju državljanstvo niti jedne države članice ne dodjeljuje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima.
69. Kako je gore navedeno, Ujedinjena Kraljevina od ponoći (po srednjoeuropskom vremenu) 31. siječnja 2020. nije više država članica Europske unije. Pravo Unije se tijekom prijelaznog razdoblja primjenjivalo na Ujedinjenu Kraljevinu i njezine državljane na temelju izuzeća predviđenog u članku 127. Sporazuma o povlačenju, kojim se konkretno isključuje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državi članici boravišta.
70. Prema mojemu mišljenju, uzimajući u obzir status Ujedinjene Kraljevine kao treće zemlje nakon njezina povlačenja iz Europske unije, ne može se spočitavati činjenica da Odlukom 2020/135 britanskim državljanima nije priznato aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državi članici njihova boravišta, ni tijekom prijelaznog razdoblja ni nakon toga. Gubitak tog prava jedna je od posljedica suverene odluke Ujedinjene Kraljevine da se povuče iz Europske unije. Taj zaključak ne mijenja činjenica da je Odlukom 2020/135, u vezi sa Sporazumom o povlačenju, predviđeno da će se, iznimno, određeni dijelovi pravne stečevine primjenjivati tijekom prijelaznog razdoblja kako bi se osiguralo uredno povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije, što je, prema preambuli te odluke, cilj Sporazuma o povlačenju. Zbog tih razloga smatram da se Odluka 2020/135 ne protivi članku 20. stavku 2. točki (b) i članku 22. UFEU‑a ili članku 40. Povelje kada je riječ o aktivnom i pasivnom biračkom pravu na lokalnim izborima. A fortiori, Odluka 2020/135 zbog istih se razloga ne protivi ni člancima 18. i 21. UFEU‑a kada je riječ o problematici ovog predmeta.
71. Taj zaključak ne dovodi u pitanje ni činjenica da su neki britanski državljani, kao što je osoba EP, prije povlačenja Ujedinjene Kraljevine koristili prava koja proizlaze iz građanstva Unije, uključujući pravo da se presele u drugu državu članicu Europske unije i u njoj borave. U zakonodavstvu nema osnove za tvrdnju da Odluku 2020/135 nezakonitom čini okolnost da njome građanstvo Unije nije priznato osobama koje tijekom prijelaznog razdoblja ili nakon njega više nisu bili građani Unije, neovisno o mjestu njihova boravišta.
72. Usto treba istaknuti da je u sudskoj praksi utvrđeno da institucije Unije u vođenju vanjskih odnosa raspolažu širokim manevarskim prostorom pri političkom odlučivanju(49). Stoga, institucije Unije pri izvršavanju svojih vanjskopolitičkih ovlasti mogu legitimno sklapati međunarodne sporazume sa svojim partnerima na temelju načela uzajamnosti i međusobne koristi(50).
73. U preambuli Sporazuma o povlačenju prepoznaje se da je potrebno pobrinuti se za uzajamnu zaštitu građana Unije i britanskih državljana te članova njihovih obitelji u okolnostima u kojima su ostvarivali pravo na slobodu kretanja. Upravo u tom kontekstu Europska komisija upućuje, među ostalim, na pregovarački dokument iz lipnja 2017. naslovljen „Izlazak Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije – Zaštita položaja građana Unije koji žive u Ujedinjenoj Kraljevini i državljana Ujedinjene Kraljevine koji žive u Uniji”. Iz tog dokumenta proizlazi da Ujedinjena Kraljevina nije nastojala osigurati da britanski državljani koji borave u Europskoj uniji uživaju politička prava nakon povlačenja te zemlje u zamjenu za priznavanje uzajamnih prava građanima Unije koji borave u Ujedinjenoj Kraljevini(51).
74. Shodno tomu, nema pravne niti činjenične osnove za zaključak da je Europska unija prekoračila granice svojeg manevarskog prostora u vođenju vanjskih odnosa time što britanskim državljanima koji borave u Europskoj uniji nije dopustila, ni jednostranom odlukom ni na temelju pregovora s Ujedinjenom Kraljevinom, da nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine nastave uživati aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima u državama članicama.
75. U pogledu konkretnog upita u trećem pitanju o tome povrjeđuje li Sporazum o povlačenju određena načela koja čine identitet Unije te je li taj sporazum neproporcionalan s obzirom na to da ne sadržava iznimku od pravila da britanski državljani gube prava koja proizlaze iz građanstva Unije, iznio bih ukratko sljedeća zapažanja. Budući da je Ujedinjena Kraljevina suverenom odlukom da napusti Europsku uniju odbacila načela na kojima Europska unija počiva, a da je Sporazum o povlačenju sporazum između Europske unije i Ujedinjene Kraljevine koji je sklopljen kako bi se osiguralo uredno povlačenje te zemlje, Europska unija nije mogla inzistirati da se Ujedinjena Kraljevina potpuno pridržava ijednog načela na kojima je Europska unija zasnovana. Europska unija isto tako nije mogla osigurati prava koja ionako nije bila dužna štititi u ime osoba koje su državljani države koja je napustila Europsku uniju te koje stoga više nisu građani Unije. Naposljetku, s obzirom na to da status građanina Unije ovisi o posjedovanju državljanstva države članice, nije bio moguć niti jedan drugi odgovor u okvirima Ugovorâ osim isključenja britanskih državljana iz definicije građana Unije.
76. Što se tiče četvrtog pitanja, kada je riječ o problemu valjanosti članka 127. stavka 1. točke (b) Sporazuma o povlačenju, nema pravne osnove za razlikovanje između britanskih državljana koji su koristili prava izvedena iz prava Unije i britanskih državljana koji to nisu činili. Sukladno propisima, svi britanski državljani su prije povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije ujedno bili i građani Unije, neovisno o tome na koji su način koristili taj status. Eventualno postojanje legitimnih očekivanja pitanje je koje trebaju uputiti državi čiji su državljani, to jest Ujedinjenoj Kraljevini.
77. S obzirom na navedeno, predlažem da se na treće i četvrto prethodno pitanje odgovori na način da Odluka 2020/135 o sklapanju Sporazuma o povlačenju nije nevaljana u dijelu u kojem se britanskim državljanima koji borave u državi članici te nemaju državljanstvo niti jedne države članice ne priznaje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima.
V. Zaključak
78. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Tribunal judiciaire d’Auch (Sud opće nadležnosti u Auchu, Francuska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 50. UEU‑a i Odluka Vijeća (EU) 2020/135 od 30. siječnja 2020. o sklapanju Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju djeluju na način da su od ponoći (po srednjoeuropskom vremenu) 31. siječnja 2020. britanski državljani, uključujući one koji su prije završetka prijelaznog razdoblja koristili svoja prava na slobodno kretanje i slobodu nastana na državnom području druge države članice, izgubili građanstvo Unije.
2. Odredbe Odluke 2020/135 i Ugovora o funkcioniranju Europske unije ne dopuštaju britanskim državljanima zadržavanje, bez ikakve iznimke, pravâ na građanstvo Unije koja su uživali prije povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije 31. siječnja 2020.
3. Odluka 2020/135 nije nevaljana u dijelu u kojem se britanskim državljanima koji borave u državi članici te nemaju državljanstvo niti jedne države članice ne priznaje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima.