CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 7 iulie 2022(1)
Cauza C‑296/21
A
[cerere de decizie preliminară formulată de Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă, Finlanda)]
„Procedură preliminară – Achiziționare și deținere de arme de foc – Transferul armelor de foc dezactivate în cadrul Uniunii – Directiva 91/477/CEE – Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/2403 – Articolul 7 alineatul (2) – Recunoaștere reciprocă – Articolul 3 alineatul (1) – Entitate de control desemnată de statele membre – Articolul 3 alineatul (3) – Entitate de control care nu figurează pe lista entităților de control ale statelor membre publicată de Comisie”
1. Directiva 91/477/CEE(2), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2008/51/CE(3), a reflectat, printre alte preocupări ale legiuitorului Uniunii, necesitatea de a reglementa regimul de dezactivare a armelor de foc.
2. Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/2403(4) urmărește să garanteze că armele de foc dezactivate sunt în mod ireversibil nefuncționale, astfel cum se propunea în Directiva 2008/51. În acest scop, regulamentul respectiv impune ca o autoritate competentă să verifice dacă dezactivarea s‑a desfășurat în conformitate cu anumite specificații tehnice (stabilite în anexa I) și să emită proprietarului armei de foc un certificat care să ateste acest lucru.
3. Instanța de trimitere are în esență două îndoieli cu privire la interpretarea Directivei 91/477 și a Regulamentului de punere în aplicare 2015/2403:
– pe de o parte, aceasta solicită să se stabilească dacă o entitate de drept privat, constituită sub forma unei societăți cu răspundere limitată, are dreptul de a acționa ca „entitate de control” și de a elibera certificatul de dezactivare;
– pe de altă parte, aceasta dorește să afle dacă recunoașterea de către un stat membru a certificatelor de dezactivare a armelor emise într‑un alt stat membru este condiționată de includerea de către Comisie a entității emitente în lista prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Directiva 91/477
4. În conformitate cu articolul 1:
„(1) În înțelesul prezentei directive, «armă de foc» înseamnă orice armă portabilă cu țeavă care poate expulza, este concepută să expulzeze sau poate fi transformată să expulzeze o alice, un glonț sau un proiectil prin acțiunea unui combustibil de propulsie, cu excepția cazului în care este exclusă pentru unul dintre motivele enumerate în secțiunea III din anexa I. Armele de foc sunt clasificate în secțiunea II din anexa I.
În înțelesul prezentei directive, se consideră că un obiect poate fi transformat pentru a expulza o alice, un glonț sau un proiectil prin acțiunea unui combustibil de propulsie dacă:
– are aspectul unei arme de foc și
– ca urmare a construcției sale sau a materialului din care este confecționată poate fi rapid transformată în acest scop.
(1a) În înțelesul prezentei directive, «piesă» înseamnă orice element sau element de înlocuire special conceput pentru o armă de foc, care este esențial pentru funcționarea acesteia, inclusiv o țeavă, un cadru sau un recuperator, manșonul mobil sau cilindrul, cuiul percutor sau închizătorul și orice dispozitiv conceput sau adaptat pentru a reduce zgomotul provocat de tragerea unui foc de armă.
(1b) În înțelesul prezentei directive, «componentă esențială» înseamnă mecanismul de închidere, camera cartușului și/sau țeava armelor de foc care, în calitate de obiecte separate, sunt incluse în categoria armelor de foc pe care sunt montate sau sunt concepute să se monteze.
[…]”
5. Articolul 4 prevede:
„(1) Statele membre se asigură că orice armă de foc sau piesă introdusă pe piață a fost marcată și înregistrată în conformitate cu prezenta directivă sau, în caz contrar, că aceasta a fost dezactivată.
[…]”
6. În capitolul 3 („Formalități pentru circulația armelor în Comunitate”), articolul 14 prevede:
„Statele membre adoptă toate dispozițiile relevante pentru a interzice pătrunderea pe teritoriul lor:
– a unei arme de foc în afara cazurilor prevăzute la articolele 11 și 12 și sub rezerva respectării condițiilor prevăzute;
[…]”
7. Conform anexei I:
„[…]
III. În sensul prezentei [anexe], nu sunt incluse în definiția armelor de foc obiectele care corespund definiției, dar care:
(a) au fost considerate definitiv improprii folosirii, prin dezactivare, asigurându‑se că toate componentele esențiale ale armei de foc au devenit definitiv nefuncționale și că nu pot fi îndepărtate, înlocuite sau modificate astfel încât arma de foc să poată fi reactivată în vreun fel.
[…]
Statele membre adoptă măsurile necesare pentru ca măsurile de dezactivare prevăzute la litera (a) să fie verificate de către o autoritate competentă, pentru a se asigura că modificările aduse unei arme de foc o transformă în mod ireversibil într‑una nefuncțională. În contextul acestei verificări, statele membre dispun eliberarea unui certificat sau a unui înscris care să ateste dezactivarea armei de foc sau aplicarea pe suprafața armei de foc a unui marcaj clar vizibil în acest sens. Comisia adoptă, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 13a alineatul (2) din directivă, orientări comune privind standardele și tehnicile de dezactivare, pentru a garanta că armele de foc dezactivate sunt nefuncționale în mod definitiv.
[…]”
2. Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403
8. Articolul 2 („Persoane și entități autorizate să dezactiveze armele de foc”) prevede:
„Dezactivarea armelor de foc se efectuează de către entități publice sau private sau de către persoane autorizate în acest sens în conformitate cu legislația națională.”
9. Articolul 3 („Verificarea și certificarea dezactivării armelor de foc”) prevede:
„(1) Statele membre desemnează o autoritate competentă pentru a verifica dacă dezactivarea armei de foc s‑a desfășurat în conformitate cu specificațiile tehnice stabilite în anexa I (denumită în continuare «entitatea de control»).
(2) În cazul în care entitatea de control este, de asemenea, autorizată să dezactiveze armele de foc, statele membre trebuie să asigure o separare clară a sarcinilor respective și a persoanelor care le efectuează din cadrul entității respective.
(3) Comisia publică pe site‑ul său internet o listă a entităților de control desemnate de statele membre, inclusiv informații detaliate privind entitatea de control și simbolul acesteia, precum și datele ei de contact.
(4) În cazul în care dezactivarea armei de foc a fost efectuată în conformitate cu specificațiile tehnice stabilite în anexa I, entitatea de control va emite proprietarului armei de foc un certificat de dezactivare conform modelului prezentat în anexa III. Toate informațiile incluse în certificatul de dezactivare vor fi furnizate atât în limba statului membru în care este emis certificatul de dezactivare, cât și în limba engleză.
[…]”
10. Articolul 7 („Transferul armelor de foc dezactivate în interiorul Uniunii”) prevede:
„(1) Armele de foc dezactivate pot fi transferate către un alt stat membru doar în condițiile în care poartă marcajul unic comun și sunt însoțite de un certificat de dezactivare în conformitate cu prezentul regulament.
(2) Statele membre recunosc certificatele de dezactivare eliberate de un alt stat membru dacă certificatul îndeplinește cerințele stabilite în prezentul regulament. Cu toate acestea, statele membre care au introdus măsuri suplimentare în conformitate cu articolul 6 poate solicita dovada că armele de foc dezactivate care urmează să fie transferate pe teritoriul lor respectă aceste măsuri suplimentare.”
11. Articolul 8 („Cerințe de notificare”) prevede:
„Statele membre informează Comisia cu privire la orice măsuri pe care le adoptă în domeniul reglementat de prezentul regulament […]”
12. Anexa I („Specificații tehnice pentru dezactivarea armelor de foc”) definește operațiunile de dezactivare care trebuie să fie efectuate pentru ca armele de foc să devină în mod ireversibil nefuncționale pe baza a trei tabele:
– tabelul I enumeră diferitele tipuri de arme de foc;
– tabelul II descrie operațiunile care trebuie să fie efectuate pentru ca fiecare componentă esențială a armelor de foc să devină în mod ireversibil nefuncțională;
– tabelul III stabilește operațiunile specifice care trebuie să fie efectuate pentru diferitele tipuri de arme de foc.
13. Anexa III conține „Modelul de certificat pentru armele de foc dezactivate”.
B. Dreptul finlandez. Ampuma‑aselaki (1/1998)(5)
14. Conform articolului 112a („Transferul și importul armelor de foc dezactivate către Finlanda”):
„Persoana care transferă sau importă în Finlanda o armă de foc dezactivată trebuie, în termen de 30 de zile de la transfer sau de la import, să prezinte arma de foc unei autorități locale de poliție sau Administrației Centrale a Poliției în vederea verificării.”
15. În temeiul articolului 91:
„În cazul în care o autorizație profesională din sectorul armelor sau o autorizație care conferă un drept de deținere în scop privat expiră sau este revocată, poliția trebuie să adopte o decizie de instituire a sechestrului polițienesc asupra armelor de foc, a componentelor armelor, a cartușelor și a munițiilor deosebit de periculoase, cu condiția ca acestea să nu fi fost încă transferate unui titular de autorizație legală.
Poliția trebuie să emită avizul de instituire a sechestrului și atunci când un deținător de arme de foc sau de componente de arme de foc neautorizate sau de muniție deosebit de periculoasă prezintă, din proprie inițiativă, poliției un obiect și îi transferă custodia în privința acestuia. […]”
16. Conform articolului 112b („Dezactivarea armelor de foc”) al doilea paragraf:
„Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 prevede dispoziții referitoare la persoanele și entitățile autorizate să procedeze la dezactivarea armelor de foc, la specificațiile tehnice ale dezactivării armelor de foc, la marcajul, controlul și verificarea armelor de foc, la cererile de asistență în efectuarea dezactivărilor, la măsurile suplimentare de dezactivare, precum și la transferul armelor de foc dezactivate în interiorul Uniunii Europene.”
II. Situația de fapt, litigiul și întrebările preliminare
17. A, care desfășoară o activitate profesională specializată în vânzarea de obiecte de colecție din domeniul istoriei militare, a achiziționat în Austria trei puști de asalt care, conform certificatelor emise de societatea B la 9 octombrie 2017, fuseseră dezactivate.
18. Societatea B este recunoscută de autoritățile austriece ca entitate de control în sensul articolului 3 din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403, chiar dacă nu figurează nominal pe lista menționată la alineatul (3) al articolului respectiv.
19. La 17 octombrie 2017, A a transferat puștile de asalt în Finlanda și, la 24 octombrie 2017, în conformitate cu articolul 112a din Legea privind armele de foc, le‑a prezentat Poliției din Helsinki, împreună cu certificatele de dezactivare aferente(6).
20. La 15 februarie 2018, Poliția din Helsinki a adoptat decizia nr. 2018/8575, prin care a constatat că dezactivarea puștilor de asalt nu îndeplinea specificațiile tehnice prevăzute în anexa I la Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403. În opinia sa, operațiunile de dezactivare a armelor erau deficitare(7).
21. Potrivit Poliției din Helsinki, puștile de asalt trebuie să fie considerate arme care necesită un permis, în sensul Legii privind armele de foc. Având în vedere că A nu dispunea de nicio autorizație care să confere dreptul de deținere a armelor în discuție, s‑a instituit sechestrul asupra acestora.
22. A a introdus o acțiune în contencios administrativ împotriva deciziei respective în fața Helsingin hallinto‑oikeus (Tribunalul Administrativ din Helsinki, Finlanda), invocând că:
– Poliția finlandeză nu era competentă să verifice dezactivarea armelor.
– Poliția ar fi trebuit să recunoască certificatul de dezactivare emis de societatea B, în calitate de entitate de control desemnată de Austria, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403.
– Probele prezentate demonstrau că dezactivarea armelor respecta specificațiile tehnice menționate în anexa I la Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403.
23. Atât Poliția din Helsinki, cât și Poliisihallitus (Administrația Centrală a Poliției) au prezentat observații în cadrul acestei acțiuni, arătând că armele nu puteau fi considerate dezactivate, deoarece:
– Dezactivarea nu a fost realizată în mod corespunzător.
– Societatea B nu era o autoritate în sensul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 și nici nu figura pe lista prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din acesta.
– În lista respectivă se indica numai faptul că Austria a desemnat Ministerul de Interne austriac drept entitate de control.
24. A a depus un memoriu în replică, la care a atașat corespondența cu Ministerul Apărării și Sportului din Austria, în care acesta din urmă confirma că societatea B era o entitate de control desemnată de Austria, în sensul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403. Acesta a arătat de asemenea că Austria ar fi desemnat în total 16 entități de control(8).
25. La 26 iunie 2019, Helsingin hallinto‑oikeus (Tribunalul Administrativ din Helsinki) a respins acțiunea lui A pentru motivul că:
– Societatea B nu figura ca entitate de control austriacă pe site‑ul internet al Comisiei. Prin urmare, certificatele de dezactivare nu erau conforme cu Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403.
– Armele importate nu respectau specificațiile tehnice de dezactivare prevăzute de Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403.
26. A a declarat recurs împotriva hotărârii primei instanțe în fața Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă, Finlanda), solicitând anularea acesteia, precum și a deciziei Poliției din Helsinki(9).
27. Poliția din Helsinki și Poliisihallitus (Administrația Centrală a Poliției) s‑au opus recursului și au subliniat necesitatea formulării unei cereri de decizie preliminară, cu care Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă din Helsinki, Finlanda) a fost de acord, adresând Curții următoarele întrebări:
„Atunci când este vorba despre un transfer de arme de foc dezactivate în interiorul Uniunii și luând în considerare dispozițiile Directivei 91/477/CEE […] precum și dispozițiile Regulamentului de punere în aplicare 2015/2403 […] în special dispoziția articolului 3 alineatul (1) din acest regulament:
a) o entitate de control confirmată de o autoritate națională care a eliberat un certificat de dezactivare poate fi considerată o autoritate în sensul Directivei 91/477 și al articolelor 3 și 7 din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403, chiar dacă nu este menționată în lista publicată de Comisie în conformitate cu articolul 3 alineatul (3), în cazul în care mai multe autorități ale statului membru respectiv au comunicat persoanei care transferă armele că entitatea de control care își desfășoară activitatea sub forma juridică a unei societăți cu răspundere limitată și care a eliberat certificatul este abilitată în acest scop în temeiul regulamentului și
b) în ceea ce privește o entitate de control desemnată de un stat membru în legătură cu dezactivarea armelor, se poate prezenta și o altă dovadă, obținută de la o autoritate națională, decât cea a înscrierii în lista prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403, publicată pe site‑ul internet al Comisiei, astfel încât un certificat de dezactivare eliberat de această entitate de control să îndeplinească cerințele stabilite de regulament într‑un mod în care un stat membru să fie obligat să recunoască certificatul de dezactivare eliberat în alt stat membru în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din acest regulament?”
III. Procedura în fața Curții
28. Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 7 mai 2021.
29. Au prezentat observații scrise A, Poliisihallitus (Administrația Centrală a Poliției), guvernul finlandez și Comisia Europeană, care au participat la ședința organizată la 18 mai 2022.
30. Guvernul austriac a răspuns în scris la întrebările adresate de Curte.
IV. Analiză
A. Considerații introductive
31. Noțiunea de „armă dezactivată” a cunoscut o evoluție normativă semnificativă:
– În ceea ce privește reglementarea dezactivării armelor de foc, modul de redactare inițial a anexei I partea a III‑a la Directiva 91/477 se limita la simpla trimitere la dreptul național.
– Directiva 2008/51 a modificat articolul 4 din Directiva 91/477, impunând statelor membre obligația de a se asigura „că orice armă de foc sau piesă introdusă pe piață a fost marcată și înregistrată în conformitate cu prezenta directivă sau, în caz contrar, că aceasta a fost dezactivată”.
– Directiva 2008/51 a mandatat Comisia să adopte „orientări comune privind standardele și tehnicile de dezactivare, pentru a garanta că armele de foc dezactivate sunt nefuncționale în mod definitiv”. Consecința a fost adoptarea Regulamentului de punere în aplicare 2015/2403(10).
– Cu toate acestea, armele dezactivate nu au fost incluse în definiția armelor de foc până la adoptarea Directivei (UE) 2017/853(11), care le‑a inclus în domeniul său de aplicare.
32. Cu toate că Directiva 2017/853 nu este aplicabilă ratione temporis în prezenta cauză, aceasta confirmă tendința legislativă de a consolida garanțiile necesare pentru a asigura că dezactivarea armelor de foc este ireversibilă, astfel încât să nu poată fi reactivate(12).
B. Prima întrebare preliminară
33. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, în contextul transfrontalier al prezentei cauze, entitatea de control care a eliberat un certificat de dezactivare este competentă în acest sens, deși nu figurează pe lista publicată de Comisie(13) în conformitate cu articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 și este constituită sub forma unei societăți cu răspundere limitată.
34. Întrebarea preliminară, care se referă la aspectele formale ale circulației armelor dezactivate, se extinde, așadar, la două aspecte ale reglementării aplicabile:
– În primul rând, la aspectul dacă articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 se opune ca o entitate de drept privat să fie o entitate de control.
– În al doilea rând, la aspectul dacă entitățile de control desemnate de fiecare stat membru trebuie să fie menționate în lista care trebuie să fie publicată de Comisie în conformitate cu articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403.
1. Subiecte de drept privat în calitate de entități de control
35. În conformitate cu articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 coroborat cu anexa I partea a III‑a al doilea paragraf la Directiva 91/477, statele membre trebuie să desemneze o „autoritate competentă” pentru a verifica dacă dezactivarea armei de foc s‑a desfășurat în conformitate cu specificațiile tehnice stabilite în anexa I.
36. La ultimul paragraf al acestei dispoziții se adaugă că „autoritatea competentă” este denumită și „entitate de control”. Sinonimia (convențională) a acestor două expresii ridică anumite probleme de interpretare la care ne vom referi imediat.
37. Observațiile părților indică opinii contradictorii cu privire la natura entităților de control:
– Guvernul finlandez și serviciile sale polițienești propun o abordare rigidă, astfel încât numai organismele publice pot să exercite funcții de control.
– Comisia și A susțin teza opusă: nu există niciun obstacol pentru ca unei societăți private să i se încredințeze sarcina de a verifica și de a certifica dezactivarea armelor de foc.
38. Utilizarea termenului „autoritate” în cuprinsul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 ar evoca, în principiu, caracterul „public” al entității care își asumă funcția de control. Prin definiție, ceea ce îi este caracteristic unei „autorități” este participarea la funcțiile de imperium specifice puterii publice(14).
39. Această abordare este consolidată în considerentul (3) al Regulamentului de punere în aplicare 2015/2403: statele membre trebuie „să depună eforturile necesare pentru ca măsurile de dezactivare să fie verificate de către o autoritate competentă”.
40. În același sens, însă din punct de vedere sistematic, articolele 2 și 3 din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 face distincție între:
– Dezactivarea armelor de foc, care, ca operațiune materială, poate fi efectuată în mod nediferențiat de entități publice și private.
– Verificarea aspectului dacă armele au fost dezactivate în mod corespunzător, sarcină care îi revine exclusiv unei „autorități competente”. În ceea ce privește verificarea, nu se face nicio referire la entitățile private, ceea ce, spre deosebire de operațiunile materiale de dezactivare, ar părea să militeze pentru efectuarea verificării exclusiv de către entități publice.
41. Evoluția normativă ulterioară a normelor aplicabile în speță este în același sens. Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2018/337(15) reformulează articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403, pentru a indica faptul că „[s]tatele membre desemnează o autoritate competentă pentru a verifica dacă dezactivarea armei de foc s‑a desfășurat în conformitate cu specificațiile tehnice stabilite în anexa I […]”.
42. Prin urmare, se urmărea instituirea unui regim public de control pentru verificarea dezactivării armelor de foc, iar această funcție a fost încredințată autorităților de stat.
43. Or, reglementarea Uniunii nu merge atât de departe încât să impună statelor membre să înființeze în mod obligatoriu în cadrul structurilor lor administrative servicii tehnice apte să îndeplinească funcția de control. Vom încerca să explicăm de ce, în opinia noastră, acestea pot încredința sarcina respectivă unor entități (fie că sunt denumite astfel, fie că utilizează alte sinonime)(16) care adoptă forme juridice private, cu condiția să se respecte anumite garanții.
44. Niciuna dintre normele de referință ale Uniunii în această materie nu stabilește modalitatea concretă în care autoritățile publice trebuie să garanteze respectarea criteriilor stabilite în anexa I la Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403. Statele membre sunt cele care trebuie să determine ce autorități vor îndeplini sarcina de control și modul în care vor proceda.
45. În lipsa unor dispoziții contrare în dreptul Uniunii, statele membre își păstrează capacitatea de autoorganizare. În termeni generali, nimic nu le împiedică să încredințeze unor organisme private îndeplinirea unor funcții publice, chiar și atunci când acestea din urmă sunt rezultatul unor norme ale Uniunii care nu se opun unei astfel de încredințări(17).
46. În același sens, statele membre pot autoriza autoritățile lor să delege anumite competențe unor entități private(18) sau să instituie mecanisme de colaborare cu întreprinderi din sectorul privat pentru a le încredința, cu controalele adecvate, exercitarea acelor competențe(19).
47. În opinia noastră, Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 permite utilizarea tehnicilor respective. Singura limitare a autonomiei organizaționale constă în faptul că statele membre nu merg atât de departe încât să golească de conținut modelul de autoritate publică în calitate de entitate responsabilă în ultimă instanță de procesul de verificare a dezactivării armelor de foc.
48. Cu alte cuvinte, în ceea ce privește entitățile de control, încredințarea acestei misiuni de interes public unei societăți private va fi posibilă dacă condițiile la care este supusă sarcina respectivă nu denaturează regimul juridic public al Directivei 91/477 și al Regulamentului de punere în aplicare 2015/2403.
49. Prin urmare, considerăm că entitățile private pot să controleze dezactivarea armelor, cu condiția ca acestea să respecte mandatul și controlul efectiv al unei autorități publice veritabile. Aceasta din urmă are competența de a supraveghea modul în care s‑a efectuat dezactivarea, însă poate delega exercitarea sa unor entități private.
50. Guvernul austriac, atunci când a răspuns, la 22 aprilie 2022, la întrebările Curții, a arătat că legislația națională permite Ministerului de Interne și Ministerului Apărării să autorizeze anumiți profesioniști să verifice dacă armele au fost dezactivate. Această verificare presupune că persoana autorizată îndeplinește prin delegare, sub îndrumarea ministerelor respective, o misiune care revine autorității publice(20).
51. În ședință, atât autoritățile finlandeze, cât și Comisia au adoptat o poziție critică față de modelul austriac, subliniind numărul de entități private de control recunoscute (16)(21), precum și lipsa datelor acestora în lista transmisă Comisiei, care face referire doar la Ministerul de Interne.
52. Indiferent de modul în care este privit modelul respectiv (în ședință, Comisia a afirmat că îl analizează(22) pentru a decide dacă adoptă vreo măsură în acest sens), prima întrebare preliminară este formulată în termeni abstracți și, prin urmare, nu necesită o evaluare de către Curte a sistemului pus în aplicare într‑un anumit stat membru.
2. Lista prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403
53. În conformitate cu articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403, „Comisia publică pe site‑ul său internet o listă a entităților de control desemnate de statele membre […]”.
54. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă înscrierea în lista respectivă reprezintă o condiție necesară pentru ca entitățile de control să aibă această calitate sau dacă, departe de a avea o astfel de eficacitate constitutivă, funcția lor este doar informativă.
55. În opinia noastră, articolul 3 alineatele (1) și (3) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 susțin cea de a doua abordare: competența de a desemna entitățile de control revine statelor membre, în timp ce lista le redă (sau ar trebui să le redea) pe cele desemnate deja de acestea, cu titlu pur declarativ, iar nu constitutiv(23).
56. După cum subliniază Comisia în observațiile sale scrise, nici anexa I partea a III‑a la Directiva 91/477, nici articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 nu îi conferă competența de a decide care sunt „entitățile de control”. De asemenea, acestea nu prevăd că entitățile de control pot să fie doar cele care, după ce au fost desemnate de fiecare stat membru, sunt înscrise în lista publicată pe site‑ul internet al Comisiei(24).
57. Este adevărat că, într‑un context transfrontalier, securitatea juridică recomandă ca identificarea entităților de control să se bazeze pe un sistem a cărui publicitate să permită să se cunoască cu certitudine care sunt entitățile recunoscute de fiecare stat membru.
58. Desigur, promovarea „liberei circulații”, la care se referă considerentul (1) al Directivei 2008/51, este realizată mai bine printr‑un mecanism ce reduce barierele din calea comerțului dintre statele membre. Evaluarea de către autoritățile din țara de destinație în care este prezentată o armă dezactivată este mai simplu de efectuat dacă dezactivarea a fost verificată și certificată în țara de origine de către o entitate a cărei natură nu este contestată, tocmai datorită includerii sale în listă.
59. Totuși, aceste considerații nu pot să înlăture aspectele ce rezultă din conținutul normei și din contextul în care se înscrie: includerea în lista prevăzută la articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 nu reprezintă o condiție de validitate pentru obținerea statutului de entitate de control.
60. Acest statut nu se dobândește prin includerea în listă, ci prin autorizarea de către statul membru în cauză. Capacitatea de a desemna entitățile competente să verifice și să certifice dezactivarea armelor de foc este exclusiv a statului membru, iar rolul Comisiei de a publica lista este doar auxiliar.
61. În urma acordării autorizației de către un stat membru, lista va constitui, astfel cum am arătat, mijlocul preferat – însă nu singurul – de acreditare a faptului că certificatul de dezactivare a fost emis de o entitate de control autorizată.
62. Plecând de la această premisă, nimic nu împiedică un importator de arme, în lipsa includerii sale pe listă, să prezinte un certificat de dezactivare și să dovedească, prin alte mijloace legale valabile, că entitatea de control care l‑a eliberat are în mod legitim acest statut (cu alte cuvinte, că a fost desemnată ca atare de un stat membru).
63. Considerațiile anterioare ar trebui să fie interpretate ca o banalizare a valorii pe care o are lista menționată la articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403. Această dispoziție, la fel ca celelalte dispoziții ale regulamentului respectiv, nu ar trebui să rămână „literă moartă”. Cunoașterea în avans, cu certitudine, a entităților de control din fiecare stat membru îmbunătățește fiabilitatea sistemului în ansamblul său.
64. În rest, articolul 8 din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 impune statelor membre obligația de a coopera în mod loial cu Comisia și de a o informa „cu privire la orice măsuri pe care le adoptă în domeniul reglementat de prezentul regulament”. Printre acestea figurează obligația de a comunica „informații detaliate privind entitatea de control și simbolul acesteia, precum și datele ei de contact”, prevăzută la articolul 3 alineatul (3).
65. Lipsa comunicării implică nu numai o dificultate suplimentară în ceea ce privește dovedirea faptului că certificatul de dezactivare a fost emis de o entitate de control, ci și o încălcare a unei obligații legale din partea statului membru. Revine Comisiei sarcina de a lua măsurile necesare pentru a contracara încălcarea acestei obligații.
C. A doua întrebare preliminară
66. Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită să se stabilească:
– Dacă, „în ceea ce privește o entitate de control desemnată de un stat membru […], se poate prezenta și o altă dovadă, obținută de la o autoritate națională”.
– Dacă, în această ipoteză, un certificat de dezactivare eliberat de entitatea de control respectivă „trebuie” să fie recunoscut în alt stat membru în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403.
1. Acreditarea entității de control
67. Formulată în termenii utilizați de instanța de trimitere, prima parte a celei de a doua întrebări se suprapune în mare măsură cu prima întrebare.
68. În cazul în care, astfel cum sugerăm, înscrierea unei entități de control în lista Comisiei nu reprezintă o condiție esențială pentru a dobândi acest statut, considerăm că este logic să se admită alte mijloace de probă din care să rezulte că entitatea respectivă a fost desemnată de un stat membru.
69. În opinia noastră, nimic nu se opune ca acest fapt să fie stabilit prin intermediul unor documente oficiale emise în statul de origine de către propriile autorități, chiar dacă, dintr‑un motiv sau altul, desemnarea nu s‑a reflectat în lista publicată de Comisie.
2. Recunoașterea certificatului de dezactivare
70. A doua parte a aceleiași întrebări preliminare se referă la obligația unui stat membru de a recunoaște certificatul de dezactivare eliberat de entitatea de control dintr‑un alt stat membru.
71. Regula generală este că armele de foc dezactivate pot fi transferate în alt stat numai dacă poartă marcajul unic comun și dacă sunt însoțite de un certificat de dezactivare.
72. În conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403, „[s]tatele membre recunosc certificatele de dezactivare eliberate de un alt stat membru dacă certificatul îndeplinește cerințele stabilite în prezentul regulament”(25).
73. Desigur, articolul menționat are o formulare prescriptivă: „[s]tatele membre recunosc […]” (sublinierea noastră). Acest mandat este însă nuanțat imediat, fiind supus condiției ca certificatele să îndeplinească „cerințele stabilite în prezentul regulament”.
74. Prin urmare, recunoașterea certificatului de către un alt stat membru decât cel emitent nu este nici automată, nici necondiționată. Dimpotrivă, aceasta va avea loc numai dacă certificatul respectă cerințele stabilite de Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403, care pot fi atât formale, cât și materiale:
– Cerințele formale se referă la modelul de formular utilizat (certificatul de dezactivare prevăzut în anexa III la regulament) și la competența entității de control care l‑a eliberat. Certificatul trebuie să fie prezentat autorității competente din statul de destinație, astfel încât aceasta să se asigure că a fost eliberat de o entitate de control desemnată de statul de origine.
– Cerințele materiale se referă la operațiunile de dezactivare, care trebuie să respecte specificațiile tehnice stabilite în anexa I la regulament. Verificarea de către autoritățile statului de destinație a respectării acestor specificații în statul de origine ridică însă anumite probleme Deși, în întrebările instanței de trimitere(26), nu se face referire la cerințele materiale, considerăm că este oportun să le menționăm pentru a delimita în mod corespunzător principiile și interesele afectate în prezenta cauză.
75. La prima vedere, s‑ar putea crede că traficul intracomunitar de arme de foc dezactivate se încadrează în sistemul clasic de recunoaștere reciprocă aplicabil documentelor similare în contextul circulației mărfurilor și al prestării de servicii.
76. Considerăm, totuși, că această asimilare trebuie nuanțată.
77. În primul rând, Directiva 2008/51 subliniază că aceasta stabilește „un echilibru între, pe de o parte, angajamentul de a asigura, într‑o anumită măsură, libera circulație în cadrul Comunității a anumitor arme de foc și, pe de altă parte, necesitatea de a controla această libertate prin recurgerea la garanții de securitate […]”(27).
78. Articolul 12 alineatul (3) din Directiva 91/477, în versiunea sa inițială, reflecta deja că limitările privind libera circulație a armelor de foc erau intenționate și că, „[p]rin acordurile de recunoaștere reciprocă a documentelor naționale, două sau mai multe state membre pot să prevadă un regim mai flexibil decât cel prevăzut în prezentul articol pentru circulația unei arme de foc pe teritoriul lor”.
79. În al doilea rând, reglementarea circulației intracomunitare a armelor de foc, pentru care se „instituie un cadru minim armonizat”(28), este în contrast cu alte norme de armonizare completă ce reglementează traficul transfrontalier de mărfuri a căror circulație poate implica anumite riscuri.
80. În aceste din urmă cazuri, principiul predominant este cel al liberei circulații, în temeiul căruia statele membre nu pot să interzică, să restricționeze sau să împiedice introducerea pe piață sau punerea în funcțiune pe teritoriul lor a obiectelor ce respectă dispozițiile normei relevante.
81. Inclusiv într‑un cadru complet armonizat, autoritățile naționale dispun de anumite competențe de control a posteriori pentru a detecta defecțiuni sau anomalii ale sistemului. În acest scop, se stabilesc clauze de salvgardare menite să prevină sau să remedieze disfuncționalitățile la nivelul Uniunii prin declanșarea unui proces în care intervin Comisia și toate statele membre(29).
82. Or, faptul că Directiva 91/477, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2008/51, și Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 nu conferă în mod expres statelor membre aceste competențe de control în ceea ce privește armele dezactivate se explică prin aceea că nu sunt indispensabile, tocmai ca urmare a limitărilor la care este supusă circulația obișnuită a armelor respective.
83. Procesul de transfer de arme între statele membre conduce la o intervenție completă a autorității din statul de destinație asupra armelor înainte de a le accepta în mod definitiv pe teritoriul său. Abilitarea în acest sens rezultă din Directiva 91/477.
84. Astfel, conform articolului 14 prima liniuță din Directiva 91/477, „[s]tatele membre adoptă toate dispozițiile relevante pentru a interzice pătrunderea pe teritoriul lor a unei arme de foc în afara cazurilor prevăzute la articolele 11 și 12 și sub rezerva respectării condițiilor prevăzute”(30).
85. Aceste două articole reglementează circulația diferitelor tipuri de arme de foc în cadrul Uniunii, care este supusă fie unei proceduri complexe (articolul 11)(31), fie, în cazul deținerii lor în timpul unei călătorii prin două sau mai multe state membre, autorizării de către statele membre respective (articolul 12).
86. Astfel cum s‑a subliniat în ședință, formalitățile pentru transferul armelor de foc dezactivate în cadrul Uniunii implică prezentarea acestora și a certificatelor de dezactivare autorităților din statul de destinație, care trebuie să examineze armele și certificatele, în orice caz, pentru a evalua dacă corespund unele cu altele, precum și conformitatea lor cu cerințele obligatorii(32).
87. Or, în cadrul acestei proceduri de declarare și de prezentare (care nu este incompatibilă cu libertatea relativă de circulație a armelor de foc, care este limitată ca urmare a periculozității lor evidente), autoritățile din statul de destinație nu pot să ignore prezența unor certificate a căror neconformitate cu cerințele prevăzute de Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 este evidentă la prima vedere.
88. În astfel de situații, în cazul în care autoritățile respective au motive serioase să suspecteze că certificatele eliberate de o entitate de control din statul de origine nu respectă cerințele menționate, acestea vor putea efectua verificările corespunzătoare (inclusiv cererea de asistență în temeiul articolului 4 din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403) și, eventual, pot să nu le ia în considerare dacă defectele constatate sunt grave(33).
89. S‑ar putea crede că armele dezactivate, având în vedere că nu se încadrează în noțiunea de arme de foc, nu erau supuse procedurilor respective pentru a fi transferate dintr‑un stat membru în altul. Totuși, nu suntem de această părere, pentru mai multe motive:
– Orice armă include anumite „componente esențiale”. Scopul dezactivării este tocmai acela de a se asigura „că toate componentele esențiale ale armei de foc au devenit definitiv nefuncționale și că nu pot fi îndepărtate, înlocuite sau modificate”(34).
– Unele dintre aceste componente esențiale constituie ele însele o armă de foc, conform articolului 1 alineatul (1b) din Directiva 91/477, care preia în textul său prevederile inițiale din anexa I partea a II‑a litera (b).
– În acest context, este greu de contestat faptul că autoritatea competentă din statul de destinație nu avea competența de a inspecta și de a califica armele dezactivate, care includ „componente esențiale ale armelor de foc” a căror neutralizare trebuie de asemenea să o constate.
90. În concluzie, în statul de destinație, verificarea de către autoritățile sale a conformității certificatului de control al armelor dezactivate cu cerințele imperative formale și materiale anulează riscul și permite protecția securității publice: armele nu vor fi introduse pe teritoriul său ca arme dezactivate până când nu se va stabili că acestea sunt realmente dezactivate.
V. Concluzie
91. În lumina considerațiilor anterioare, propunem Curții să răspundă Korkein hallinto‑oikeus (Curtea Administrativă Supremă, Finlanda) după cum urmează:
„1) Articolul 3 din Directiva 91/477/CEE a Consiliului din 18 iunie 1991 privind controlul achiziționării și deținerii de arme și articolul 3 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/2403 al Comisiei din 15 decembrie 2015 de elaborare a unor orientări comune privind standardele și tehnicile de dezactivare, pentru a garanta că armele de foc dezactivate sunt în mod ireversibil nefuncționale, trebuie interpretate în sensul că:
– nu se opun ca un stat membru să desemneze o societate de drept privat, aflată sub supravegherea și sub conducerea unei autorități publice, pentru a verifica dacă dezactivarea unei arme de foc a fost efectuată în conformitate cu specificațiile tehnice prevăzute în anexa I la regulamentul respectiv;
– înscrierea în lista entităților de control desemnate de statele membre, care este publicată pe site‑ul internet al Comisiei, nu reprezintă o cerință de fond pentru a face dovada acestei desemnări, care poate fi dovedită prin orice mijloc legal admisibil.
2) Articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare 2015/2403 trebuie interpretat în sensul că autoritățile unui stat membru în care se intenționează să se transfere armele de foc dezactivate pot verifica, atunci când au motive serioase în acest sens, dacă certificatele de dezactivare eliberate de entitățile de control din alt stat membru respectă cerințele formale și materiale prevăzute de regulamentul respectiv.”