ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
6 de setembro de 2013 (*)
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra o Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear — Congelamento de fundos — Dever de fundamentação — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Erro de apreciação»
No processo T‑493/10,
Persia International Bank plc, com sede em Londres (Reino Unido), representado inicialmente por S. Gadhia, S. Ashley, solicitors, D. Anderson, QC, e R. Blakeley, barrister, e em seguida por S. Ashley, S. Jeffrey, A. Irvine, solicitors, D. Wyatt, QC, e R. Blakeley,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bishop e A. Vitro, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
Comissão Europeia, representada por S. Boelaert e M. Konstantinidis, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto, por um lado, um pedido de anulação da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), do Regulamento de Execução (UE) n.° 668/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010, que dá execução ao n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento (CE) n.° 423/2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 195, p. 25), da Decisão 2010/644/PESC do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que altera a Decisão 2010/413 (JO L 281, p. 81), do Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.° 423/2007 (JO L 281, p. 1), da Decisão 2011/783/PESC do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que altera a Decisão 2010/413 (JO L 319, p. 71), do Regulamento de Execução (UE) n.° 1245/2011 do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que dá execução ao Regulamento n.° 961/2010 (JO L 319, p. 11), e do Regulamento (UE) n.° 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento n.° 961/2010 (JO L 88, p. 1), na medida em que esses atos dizem respeito ao recorrente, e, por outro lado, um pedido de declaração de inaplicabilidade do artigo 7.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento (CE) n.° 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 103, p. 1), do artigo 16.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 961/2010 e do artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 267/2012 ao recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por: I. Pelikánová (relatora), presidente, K. Jürimäe, e M. van der Woude, juízes,
secretário: N. Rosner, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 3 de julho de 2012,
profere o presente
Acórdão (1)
[omissis]
Tramitação processual e pedidos das partes
22 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de outubro de 2010, o recorrente interpôs o presente recurso.
23 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 5 de novembro de 2010, o recorrente adaptou os seus pedidos na sequência da adoção, em 25 de outubro de 2010, da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010.
24 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de janeiro de 2011, a Comissão Europeia pediu autorização para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho. Por despacho de 8 de março de 2011, o presidente da Quarta Secção do Tribunal Geral autorizou essa intervenção.
25 Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de janeiro de 2012, o recorrente, por um lado, adaptou os seus pedidos na sequência da adoção, em 1 de dezembro de 2011, da Decisão 2011/783 e do Regulamento de execução n.° 1245/2011 e, por outro, pediu que os atos impugnados fossem, sendo caso disso, anulados com efeito imediato.
26 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de abril de 2012, o recorrente adaptou os seus pedidos na sequência da adoção, em 23 de março de 2012, do Regulamento n.° 267/2012.
27 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Quarta Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, colocou, por escrito, às partes questões sobre as consequências a retirar, para o presente processo, do acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de março de 2012, Melli Bank/Conselho (C‑380/09 P), o número de diretores do recorrente e as modalidades da sua nomeação, bem como a admissibilidade do quarto fundamento invocado pelo recorrente. As partes responderam às questões do Tribunal.
28 Na sua resposta às questões do Tribunal, entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de junho de 2012, o recorrente desistiu do terceiro fundamento, relativo ao caráter desproporcionado e, como tal, ilegal do artigo 20.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 2010/413, do artigo 7.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 423/2007, do artigo 16.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 961/2010 e do artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 267/2012.
29 As alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal foram ouvidas na audiência de 3 de julho de 2012.
30 Por despacho do Tribunal Geral (Quarta Secção) de 4 de setembro de 2012, foi reaberta a fase oral para fazer constar do processo as observações do recorrente quanto ao despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de julho de 2012, Akhras/Conselho [C‑110/12 P(R)], e recolher as observações das outras partes. A fase oral foi encerrada de novo em 4 de outubro de 2012.
31 O recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
¾ anular, com efeito imediato, o n.° 4 do quadro B do anexo II da Decisão 2010/413, o n.° 2 do quadro B do anexo do Regulamento de execução n.° 668/2010, o n.° 4 do quadro B, título I, do anexo da Decisão 2010/644, o n.° 4 do quadro B do Anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010, a Decisão 2011/783, o Regulamento de execução n.° 1245/2011 e o n.° 4 do quadro B, título I, do Anexo IX do Regulamento n.° 267/2012, na medida em que estes atos lhe dizem respeito;
¾ declarar que o artigo 7.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 423/2007, o artigo 16.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 961/2010 e o artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 267/2012 não lhe são aplicáveis;
¾ condenar o Conselho nas despesas.
32 O Conselho e a Comissão pedem que o Tribunal se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar o recorrente nas despesas.
Questões de direito
[omissis]
Quanto ao mérito
[omissis]
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação, do princípio do respeito dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva
[omissis]
— Quanto à violação dos direitos de defesa do recorrente e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva que decorre do facto de não ter obtido informações suficientes relativamente à adoção de medidas restritivas a seu respeito
78 O recorrente alega que, não obstante os sucessivos pedidos de informação, não recebeu informações suficientes relativamente à adoção de medidas restritivas a seu respeito e do Bank Mellat e que, designadamente, não recebeu nenhuma prova relativa ao alegado envolvimento do Bank Mellat na proliferação nuclear. Salienta, neste contexto, o caráter inadequado das propostas de adoção de medidas restritivas comunicadas na carta de 13 de setembro de 2010 e da que foi comunicada em anexo à tréplica, bem como o caráter tardio da sua divulgação.
79 O recorrente daí deduz que a comunicação destes elementos não lhe permitiu formular observações úteis relativamente à adoção de medidas restritivas a seu respeito e do Bank Mellat e que não era suscetível de lhe assegurar um processo equitativo.
80 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência dos argumentos do recorrente. Alega, designadamente, que comunicou ao recorrente as propostas de adoção das medidas restritivas assim que obteve o acordo dos Estados‑Membros de que as mesmas emanavam.
81 Em primeiro lugar, resulta do exame levado a cabo nos n.os 62 a 77 do presente acórdão que o primeiro, quarto e quinto fundamentos invocados pelo Conselho relativamente ao Bank Mellat assim como a fundamentação relativa ao próprio recorrente, conforme constam dos atos impugnados e das propostas de adoção de medidas restritivas comunicadas ao recorrente, são suficientemente precisos. Em contrapartida, o caráter vago do segundo, terceiro, sexto e sétimo fundamentos apresentados pelo Conselho relativamente ao Bank Mellat constitui uma violação dos direitos de defesa do recorrente e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
82 Em segundo lugar, há que observar que as propostas de adoção de medidas restritivas comunicadas em 13 de setembro de 2010 foram‑no antes da expiração do prazo fixado pelo Conselho para o recorrente apresentar as suas observações, 25 de setembro de 2010, pelo que não existe nenhuma violação dos direitos de defesa.
83 Em contrapartida, a proposta em anexo à tréplica foi comunicada depois da expiração do prazo mencionado no n.° 82 do presente acórdão.
84 A este respeito, o argumento do Conselho relativo à necessidade de obter o acordo do Estado‑Membro em causa não pode ser acolhido. Com efeito, quando o Conselho pretende basear‑se em elementos fornecidos por um Estado‑Membro para adotar medidas restritivas relativamente a uma entidade, deve assegurar‑se, antes da adoção das referidas medidas, de que os elementos em causa podem ser comunicados à entidade interessada em tempo útil para que a mesma possa fazer valer utilmente o seu ponto de vista.
85 Todavia, deve considerar‑se que a comunicação tardia de um documento no qual o Conselho se baseou para adotar ou para manter medidas restritivas contra uma entidade só constitui uma violação dos direitos de defesa que justifica a anulação de atos adotados anteriormente se se provar que as medidas restritivas em causa não poderiam ter sido devidamente adotadas ou mantidas se o documento comunicado tardiamente devesse ser excluído como elemento de prova desfavorável.
86 Ora, conforme resulta dos n.os 70 e 76 do presente acórdão, a proposta em anexo à tréplica não contém elementos suplementares em relação aos atos impugnados e às propostas comunicadas em 13 de setembro de 2010, o que implica que o facto de ser excluído como elemento de prova não é suscetível de afetar o mérito da adoção e da manutenção das medidas restritivas contra o recorrente. Nessas circunstâncias, a comunicação tardia da referida proposta não justifica a anulação da Decisão 2010/413, do Regulamento de execução n.° 668/2010, da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010.
87 Em terceiro lugar, quanto à não comunicação das provas, há que observar que, por força do princípio do respeito dos direitos de defesa, o Conselho só está obrigado a comunicar os elementos que fazem parte do seu dossier. Ora, neste caso, o Conselho afirma, sem ser contestado pelo recorrente, que o seu dossier não contém provas suplementares relativamente ao envolvimento do Bank Mellat na proliferação nuclear ou ao próprio recorrente. Nestas circunstâncias, não pode ser acusado de ter violado os direitos de defesa do recorrente e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva por não lhe ter comunicado tais provas.
[omissis]
Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro de apreciação quanto à detenção ou ao controlo do recorrente pelo Bank Mellat
101 O recorrente alega que não é detido pelo Bank Mellat e que não lhe pertence na aceção do artigo 7.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 423/2007, do artigo 20.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 2010/413, do artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 961/2010 e do artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 267/2012.
102 A título preliminar, há que salientar que o exame do Tribunal só incide na circunstância de o Bank Mellat deter 60% do capital do recorrente. Com efeito, é verdade que, desde 24 de janeiro de 2012, o Bank Tejarat, o outro acionista do recorrente, está igualmente abrangido pelas medidas restritivas adotadas nos termos da Decisão 2010/413, do Regulamento n.° 961/2010 e do Regulamento n.° 267/2012. Todavia, esta circunstância foi invocada pelo Conselho, pela primeira vez, na audiência e não consta, designadamente, da fundamentação dos atos impugnados. Consequentemente, não pode ser tida em consideração no âmbito da fiscalização da legalidade dos referidos atos.
103 Segundo a jurisprudência, quando os fundos de uma entidade reconhecida como participante na proliferação nuclear são congelados, existe um risco não negligenciável de que esta exerça pressão sobre as entidades que detém ou controla ou que lhe pertencem para contornar o efeito das medidas que lhe foram aplicadas. Consequentemente, o congelamento dos fundos destas entidades, que é imposto ao Conselho pelo artigo 7.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 423/2007, o artigo 20.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 2010/413, o artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 961/2010 e o artigo 23.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 267/2012, é necessário e adequado para garantir a eficácia das medidas adotadas e garantir que estas medidas não serão contornadas (v., neste sentido e por analogia, acórdão Melli Bank/Conselho, referido no n.° 27 supra, n.os 39 e 58).
104 De igual modo, quando uma entidade é detida a 100% por uma entidade considerada envolvida na proliferação nuclear, o requisito de detenção previsto no artigo 20.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 2010/413 e no artigo 16.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 961/2010 está preenchido (v., por analogia, acórdão Melli Bank/Conselho, referido no n.° 27 supra, n.° 79). A mesma conclusão deve ser aplicada ao conceito de entidade «detida» por uma entidade considerada implicada na proliferação nuclear, que consta do artigo 23.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 267/2012.
105 Como tal, não é contestado que o Bank Mellat detém apenas 60% do capital do recorrente.
106 Nestas circunstâncias, contrariamente ao que alegam o Conselho e a Comissão, a regra jurisprudencial acima referida no n.° 104 não é aplicável, uma vez que a detenção de 60% do capital do recorrente não implica, por si só, que o requisito de «detenção» ou de «controlo», previsto nas disposições referidas no n.° 104 do presente acórdão, esteja preenchido.
107 Consequentemente, há que examinar se, atendendo às circunstâncias do presente caso, designadamente ao grau de detenção por parte do Bank Mellat, existe um risco não negligenciável de que o recorrente seja levado a contornar os efeitos das medidas restritivas adotadas a seu respeito (v., neste sentido e por analogia, acórdão Melli Bank/Conselho, n.° 27 supra, n.° 40).
108 O Conselho, apoiado pela Comissão, alega que é o que sucede neste caso, na medida em que, enquanto acionista maioritário que detém 60% do capital do recorrente, o Bank Mellat pode nomear e destituir os seus diretores.
109 A este respeito, resulta dos elementos do processo que o recorrente tem sete diretores, dois dos quais independentes que não exercem funções executivas.
110 É verdade que, por força quer da legislação do Reino Unido aplicável quer dos estatutos do recorrente, os diretores deste último são nomeados por deliberação ordinária da assembleia‑geral, adotada com maioria simples dos votos.
111 Por conseguinte, resulta dos elementos fornecidos pelo recorrente, cuja exatidão não foi contestada pelas outras partes, que, em conformidade com o acordo dos seus acionistas, apenas quatro dos seus atuais diretores foram escolhidos pelo Bank Mellat, tendo os três restantes sido escolhidos pelo Bank Tejarat.
112 Além disso, um dos quatro diretores escolhidos pelo Bank Mellat é um diretor independente não executivo. Como resulta dos elementos apresentados pelo recorrente, o requisito de independência, cujo cumprimento é verificado pela FSA no âmbito do processo de autorização dos diretores de uma sociedade, implica, designadamente, que o referido diretor não esteja de forma alguma associado com os acionistas do recorrente, entre os quais o Bank Mellat.
113 Nestas circunstâncias, há que considerar que o Bank Mellat é suscetível de exercer influência em, no máximo, três dos sete atuais diretores do recorrente, ou seja, uma minoria destes últimos.
114 O Conselho alegou ainda a este propósito, na audiência, que os diretores independentes não participam na gestão quotidiana do recorrente, uma vez que não exercem funções executivas.
115 Ora, há que observar que, no que diz respeito às decisões coletivas tomadas pelos diretores, os estatutos do recorrente não distinguem os diretores executivos dos diretores não executivos relativamente aos requisitos de quórum ou ao direito de voto. Consequentemente, neste quadro, a posição dos diretores não executivos é equivalente à dos diretores executivos.
116 Além disso, na medida em que deva ser entendida no sentido de que se refere à influência suscetível de ser exercida individualmente por determinados diretores do recorrente escolhidos pelo Bank Mellat no âmbito das suas funções executivas, a argumentação do Conselho não pode ser tida em consideração por duas razões. Com efeito, por um lado, essa circunstância não foi evocada na fundamentação dos atos impugnados. Por outro lado, a argumentação em causa não é suficientemente precisa, uma vez que o Conselho não indicou a identidade dos diretores visados, nem as funções precisas que exercem, nem o risco concreto que esta circunstância apresentava para a eficácia das medidas restritivas contra o Bank Mellat.
117 Em segundo lugar, há que salientar que resulta dos autos que a nomeação de qualquer novo diretor do recorrente está sujeita à autorização da FSA. Consequentemente, o Bank Mellat não pode modificar livremente o número e a natureza dos diretores do recorrente, designadamente suprimindo os lugares dos diretores independentes.
118 À luz das considerações precedentes, há que concluir que, nas circunstâncias particulares do caso vertente, o facto de o Bank Mellat deter 60% do capital do recorrente não permite considerar que o requisito de «detenção» ou de «controlo», previsto no artigo 7.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 423/2007, no artigo 20.°, n.° 1, alínea b), da Decisão 2010/413, no artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 961/2010 e no artigo 23.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 267/2012, se encontra preenchido.
119 Consequentemente, a detenção de 60% do capital do recorrente pelo Bank Mellat não justifica, por si só, a adoção e a manutenção de medidas restritivas contra o recorrente.
120 Na medida em que a detenção de 60% do capital do recorrente pelo Bank Mellat é a única circunstância que pode ser tida em consideração pelo Tribunal (v. n.° 102 supra), há que julgar procedente o segundo fundamento e, como tal, anular a Decisão 2010/644, o Regulamento n.° 961/2010, a Decisão 2011/783, o Regulamento de execução n.° 1245/2011 e o Regulamento n.° 267/2012 na medida em que dizem respeito ao recorrente, sem que seja necessário examinar, por um lado, os outros argumentos por este invocados no âmbito do segundo fundamento e, por outro, o quinto fundamento.
[omissis]
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1) São anulados, na medida em que dizem respeito ao Persia International Bank plc:
¾ o n.° 4 do quadro B do anexo II da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC;
¾ o n.° 2 do quadro B do anexo do Regulamento de Execução (UE) n.° 668/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010, que dá execução ao n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento (CE) n.° 423/2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão;
¾ o n.° 4 do quadro B, título I, do anexo da Decisão 2010/644/PESC do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que altera a Decisão 2010/413;
¾ o n.° 4 do quadro B do Anexo VIII do Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento n.° 423/2007;
¾ a Decisão 2011/783/PESC do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que altera a Decisão 2010/413;
¾ o Regulamento de Execução (UE) n.° 1245/2011 do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que dá execução ao Regulamento n.° 961/2010;
¾ o n.° 4 do quadro B, título I, do Anexo IX do Regulamento (UE) n.° 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento n.° 961/2010.
2) São mantidos os efeitos da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2010/644 e pela Decisão 2011/783, na medida em que diz respeito ao Persia International Bank, até à data de produção de efeitos da anulação do Regulamento n.° 267/2012.
3) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
4) O Conselho da União Europeia suportará, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Persia International Bank.
5) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 6 de setembro de 2013.
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