MELCHIOR WATHELET
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. február 25.(1)
C‑129/13. és C‑130/13. sz. egyesített ügyek
Kamino International Logistics BV (C‑129/13),
Datema Hellmann Worldwide Logistics BV (C‑130/13)
kontra
Staatssecretaris van Financiën
(A Hoge Raad der Nederlanden [Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmek)
„Vámtartozás beszedése – Védelemhez való jog – A védelemhez való jog tiszteletben tartásának elve – Közvetlen hatály”
I – Bevezetés
1. A Bíróság elé terjesztett egyesített ügyek a védelemhez való jogot, illetve pontosabban a közigazgatási eljárás során a meghallgatáshoz való jogot érinti.
2. A Bírósághoz 2013. március 18‑án beérkezett, 2013. február 22‑i előzetes döntéshozatalra utaló határozataival a Hoge Raad der Nederlanden (legfelsőbb bíróság, Hollandia) mindenekelőtt a védelemhez való jog tiszteletben tartása elvének közvetlen alkalmazhatóságával kapcsolatban intéz kérdést a Bírósághoz. Igenlő válasz esetén az a kérdése, hogy úgy kell‑e tekinteni, hogy megsértették a meghallgatáshoz való jogot, ha az érintett természetes vagy jogi személynek csak a közigazgatási jogi jogorvoslati eljárás során, vagyis az eredeti határozat meghozatalát követően volt lehetősége arra, hogy kifejtse álláspontját. Végül a védelemhez való jog esetleges megsértésének jogkövetkezményeivel, illetve az azok befolyásolására alkalmas körülményekkel kapcsolatban tesz fel kérdést a Bíróságnak.
II – Jogi háttér
A – Az uniós jog
1. Az Európai Unió Alapjogi Chartája
3. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) „A megfelelő ügyintézéshez való jog” című 41. cikke (1) és (2) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„(1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei, szervei és hivatalai részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.
(2) Ez a jog magában foglalja:
a) mindenkinek a jogát arra, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák,
[...]”
4. A Charta „Alkalmazási kör” címet viselő 51. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„E Charta rendelkezéseinek címzettjei – a szubszidiaritás elvének megfelelő figyelembevétele mellett – az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Ennek megfelelően saját hatáskörükben és a Szerződésekben az Unióra ruházott hatáskörök korlátain belül tiszteletben tartják az ebben a Chartában foglalt jogokat és betartják az abban foglalt elveket, valamint előmozdítják azok alkalmazását.”
2. A Közösségi Vámkódex létrehozásáról szóló, 1992. október 12‑i 2913/92/EGK tanácsi rendelet
5. A Közösségi Vámkódex létrehozásáról szóló, 1992. október 12‑i 2913/92/EGK tanácsi rendelet(2) (a továbbiakban: Vámkódex) 220. és 221. cikke a 3. fejezet „A vámtartozás összegének könyvelése és közlése az adóssal” című 1. szakaszában szerepel.
6. A Vámkódex 220. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ha a vámtartozásból származó vámösszeget nem vették könyvelésbe a 218. és 219. cikknek megfelelően, vagy a jogszabály szerint fizetendő összegnél alacsonyabbat vettek könyvelésbe, a beszedendő vámösszeget vagy annak még fennmaradó részét attól a naptól számított két napon belül kell könyvelésbe venni, amikor a vámhatóság tudomást szerez a helyzetről, ki tudja számítani a jogszabály szerint fizetendő összeget, és meg tudja állapítani az adós személyét (utólagos könyvelésbe vétel). Ez a határidő a 219. cikknek megfelelően meghosszabbítható”.
7. A Vámkódex 221. cikke a következőkről rendelkezik:
„(1) A könyvelésbe vételt követően a vámösszeget a megfelelő eljárások szerint közölni kell az adóssal.
[...]
(3) A vámtartozás keletkezésétől számított 3 év lejárta után az adóssal már nem lehet közölni a tartozás összegét. Ez a határidő a 243. cikk értelmében vett fellebbezés benyújtásának napjától kezdve a fellebbezési eljárás időtartamára felfüggesztésre kerül.
[...]”
8. A Vámkódex 243–245. cikke a „Jogorvoslat” című VIII. címben található.
9. A Vámkódex 243. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Bármely személynek joga van jogorvoslati kérelmet benyújtani a vámhatóság által a vámjogszabályok alkalmazásával kapcsolatban hozott olyan határozatok ellen, amelyek őt közvetlenül és személyesen [helyesen: személyében] érintik.
Bármely személy, aki vagy amely a vámhatóságtól a vámjogszabályok alkalmazásával kapcsolatos határozat hozatalát kérte, és azt nem kapta meg a 6. cikk (2) bekezdésében említett határidőn belül, szintén jogosult a jogorvoslati jog gyakorlására.
A jogorvoslati kérelmet abban a tagállamban kell benyújtani, ahol a határozatot hozták vagy annak meghozatalát kérték.
(2) A jogorvoslati jog:
a) első fokon a tagállamok által erre a célra kijelölt vámhatóság előtt;
b) ezt követően valamely olyan független testület előtt gyakorolható, amely bíróság vagy ezzel egyenértékű szakosodott testület lehet, a tagállamokban hatályban lévő rendelkezéseknek megfelelően”.
10. A Vámkódex 244. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A jogorvoslat benyújtása nem jár a vitatott határozat végrehajtásának felfüggesztésével.
A vámhatóság azonban teljes egészében vagy részben felfüggeszti e határozat végrehajtását, ha alapos okkal feltételezheti, hogy a vitatott határozat nem áll összhangban a vámjogszabályokkal, vagy ha az érintett személynek helyrehozhatatlan kárt okozna.
Ha a vitatott határozat hatására behozatali vagy kiviteli vámot számítanak fel, a határozat végrehajtásának felfüggesztése biztosíték meglétéhez vagy letétbe helyezéséhez köthető. Nincs szükség azonban ilyen biztosítékra, ha ez a követelmény, az adós körülményei folytán, valószínűleg súlyos gazdasági vagy szociális nehézségeket okozna”.
11. A Vámkódex 245. cikke szerint:
„A jogorvoslati eljárás végrehajtására szolgáló rendelkezéseket a tagállamok határozzák meg.”
B – A holland jog
12. Az államigazgatás általános szabályairól szóló törvény (Algemene Wet Bestuursrecht, a továbbiakban: Awb) 4:8. cikkének (1) bekezdése szerint az olyan határozat meghozatala előtt, amely várhatóan sérelmes lesz egy olyan érdekeltre nézve, aki e határozatot nem kérte, a közigazgatási szerv lehetővé teszi az érdekelt számára, hogy kifejtse álláspontját, amennyiben egyrészt a határozat az érintettel kapcsolatos tényekkel és érdekekkel összefüggő körülményeken alapul, másrészt pedig e körülményeket nem maga az érdekelt közölte.
13. Az Awb 4:12. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A közigazgatási szerv, ha pénzügyi kötelezettség vagy jog megállapítására irányuló határozatot hoz, eltekinthet a 4:7. és a 4:8. cikk rendelkezéseinek alkalmazásától, amennyiben:
a) e határozattal szemben panasszal vagy közigazgatási jogi jogorvoslattal lehet élni, és
b) a határozat hátrányos következményei a panasz vagy a jogorvoslat eredményeként teljes mértékben kiküszöbölhetők.”
14. Az Awb 6:22. cikke a következőképpen szól:
„Azt a határozatot, amellyel szemben panasszal vagy jogorvoslattal éltek, a panaszról vagy a jogorvoslatról döntő szerv valamely írott vagy íratlan jogi szabálynak vagy általános jogelvnek a megsértése ellenére helyben hagyhatja, amennyiben megállapítható, hogy a szabály vagy elv megsértése nem okozott sérelmet az érdekelteknek.”
15. Az Awb 7:2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A panasz elbírálását megelőzően a közigazgatási szerv lehetőséget biztosít az érintett számára a meghallgatásra.
(2) A közigazgatási szerv erről minden esetben tájékoztatja a panaszt benyújtó személyt, valamint azokat az érdekelteket, akik vagy amelyek a határozat előkészítése során ismertették álláspontjukat.”
16. A közigazgatási határozatokkal szemben ezt követően bírósági jogorvoslatnak lehet helye, a fellebbezés és a felülvizsgálat lehetősége mellett.
III – A tényállás, az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A – Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket megalapozó tényállás
17. A nemzeti bíróság előtt folyamatban levő alapeljárásokban egy‑egy vámügynök, azaz a C‑129/13. sz. ügyben a Kamino International Logistics BV, a C‑130/13. sz. ügyben pedig a Datema Hellmann Worldwide Logistics BV, a továbbiakban: kötelezettek) ugyanazon vállalkozás meghatalmazása alapján 2002‑ben és 2003‑ban „kerti pavilon / ünnepi sátor és oldalfalak” megjelölésű áruk szabad forgalomba bocsátása céljából vámáru‑nyilakozatokat nyújtott be. A kötelezettek ezen árukat a Kombinált Nómenklatúra (a továbbiakban: KN) 6601 10 00 vámtarifaszáma („kerti és hasonló napernyő”) alatt jelentették be. A vámhatóság a vámtarifaszámnak megfelelő 4,7%‑os mértékű vámokat vetett ki az árukra.
18. A továbbiakban a holland vámhatóságok ellenőrzést végeztek a kötelezettek meghatalmazójánál e vámtarifa‑besorolás helyességének vizsgálata céljából. Az ellenőrzés eredményeként az illetékes holland vámhatóság, vagyis az adóellenőr (Belastingsinspecteur) megállapította, hogy az említett besorolás helytelen, valamint, hogy az érintett árukat a KN 6306 99 00 vámtarifaszám („sátrak és kempingcikkek”) alá kell besorolni, amelyre magasabb vámtarifa (12,2%) vonatkozik.
19. Figyelemmel a fent hivatkozott két alkalmazandó vámtarifaszám közötti különbségre, az adóellenőr a 2005. április 2‑i határozattal eljárt a még meg nem fizetett vámok (mindkét esetben körülbelül 10 000 euró összeg) utólagos beszedése iránt. Ennek érdekében mindegyik kötelezett a Vámkódex 220. cikke alapján kibocsátott fizetési felszólítást kapott.
20. A kötelezetteknek nem volt lehetőségük arra, hogy a fizetési felszólítások kézbesítése előtt kifejtsék álláspontjukat.
B – A közigazgatási és bírósági eljárás lefolyása
21. A kötelezettek a fent hivatkozott fizetési felszólításokkal szemben panaszt nyújtottak be az adóellenőrhöz, aki lehetőséget biztosított számukra álláspontjuk kifejtésére, de megalapozatlannak nyilvánította panaszaikat.
22. A kötelezettek által az adóellenőr e határozatával szemben benyújtott kereseteket a Rechtbank te Haarlem (haarlemi elsőfokú bíróság) megalapozatlannak nyilvánította. A fellebbezési eljárásban a Gerechtshof te Amsterdam (amszterdami fellebbviteli bíróság) helyben hagyta a Rechtbank te Haarlem ítéletét, amennyiben az arra kötelezte a kötelezetteket, hogy teljesítsék a fizetési felszólításban foglalt kötelezettségeiket.
23. A kötelezettek ezt követően felülvizsgálati kérelemmel fordultak a Hoge Raad der Nederlandenhez. Ezen eljárás keretében tették fel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket.
24. Határozatában a Hoge Raad der Nederlanden emlékeztet arra, hogy a Gerechtshof te Amsterdam a fellebbezési eljárás során úgy ítélte meg, hogy az adóellenőr megsértette a védelemhez való jog tiszteletben tartásának elvét, mivel a fizetési felszólítás kibocsátása előtt nem adott lehetőséget a kötelezetteknek a vámok utólagos megállapításának alapjául szolgáló körülményekkel kapcsolatos észrevételeik megtételére.
25. Rámutat ugyanakkor, hogy sem a Vámkódex, sem az alkalmazandó nemzeti jog nem tartalmaz olyan eljárási rendelkezést, amely szerint a vámhatóságok a vámtartozásnak a Vámkódex 221. cikkének (1) bekezdése szerinti közlése előtt kötelesek lennének az érintett kötelezett számára lehetőséget adni a vámok utólagos megállapításának alapjául szolgáló körülményekkel kapcsolatos észrevételei megtételére.
26. E megállapításból kiindulva a Hoge Raad der Nederlanden mindenekelőtt azt kívánja megtudni, hogy a védelemhez való jog tiszteletben tartásának elvét a nemzeti bíróságnak közvetlenül alkalmaznia kell‑e. Ezt követően, ha az e kérdésre adandó válasz igenlő, azt kívánja megtudni, hogy pontos‑e a Gerechtshof te Amsterdam azon megállapítása, amely szerint megsértették a védelemhez való jog tiszteletben tartásának elvét (konkrétabban az annak részét képező meghallgatáshoz való jogot) abban az esetben, ha a kötelezettek ugyan nem tudták előadni érveiket az adóellenőr első határozatát megelőzően, de volt lehetőségük álláspontjuk megvédésére a panaszeljárás és a bírósági eljárás során. A Hoge Raad der Nederlanden végül a védelemhez való jog tiszteletben tartása elvének megsértéséhez fűződő jogkövetkezményekkel kapcsolatban tesz fel kérdést a Bíróságnak, illetve azt kérdezi, hogy azokat a nemzeti jognak megfelelően, vagy az uniós jog alapján kell‑e megállapítani. Pontosabban, és abban az esetben, ha e jogkövetkezményeket az uniós jog határozza meg, a Hoge Raad der Nederlanden azt kívánja megtudni, hogy a védelemhez való jog tiszteletben tartása elvének megsértése esetén a nemzeti bíróság köteles‑e megsemmisíteni a megtámadott határozatot, vagy mérlegelése során figyelembe veheti azt, hogy a szóban forgó jogsértés nélkül is ugyanez lett vona a határozat.
C – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
27. E körülmények között a Hoge Raad der Nederlanden felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából mindkét egyesített ügyben azonos megfogalmazással a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) Közvetlenül alkalmazhatja‑e a nemzeti bíróság a védelemhez való jog közigazgatási szervek általi tiszteletben tartásának uniós jogi elvét?
2) Az [első] kérdésre adandó igenlő válasz esetén:
a) Úgy kell‑e értelmezni a védelemhez való jog közigazgatási szervek általi tiszteletben tartásának uniós jogi elvét, hogy azt megsértik, ha nem hallgatták ugyan meg a tervezett határozat címzettjét, mielőtt a közigazgatási szerv marasztaló intézkedést hozott volna vele szemben, de a későbbi közigazgatási jogi (panasz) eljárásban, amely megelőzi a nemzeti bíróság előtti keresetindítást, utólag meghallgatási lehetőséget kapott?
b) A nemzeti jog határozza‑e meg a védelemhez való jog közigazgatási szervek általi tiszteletben tartása uniós jogi elvének megsértéséhez kapcsolódó jogkövetkezményeket?
3) A [második kérdés b) pontjára] adandó nemleges válasz esetén: milyen körülményeket vehet figyelembe a nemzeti bíróság a jogkövetkezmények meghatározása során, és figyelembe veheti‑e különösen azt, hogy vélelmezhető‑e, hogy az eljárás a védelemhez való jog közigazgatási szervek általi tiszteletben tartása uniós jogi elvének megsértése nélkül másként alakult volna?”
IV – A Bíróság előtti eljárás
28. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket 2013. március 18‑án nyújtották be a Bírósághoz. 2013. április 24‑i határozatával a Bíróság elnöke elrendelte az ügyek egyesítését.
29. A kötelezettek, a holland, a belga, a görög és a spanyol kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket. 2014. január 15‑én tárgyalást tartottak, amelynek során a kötelezettek, a holland, a belga és a görög kormány, valamint a Bizottság előadták szóbeli észrevételeiket.
V – Jogi elemzés
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
30. Az első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy a védelemhez való jog tiszteletben tartásának elvét a nemzeti bíróság közvetlenül alkalmazhatja‑e.
31. Vitathatatlan, hogy „a meghallgatáshoz való jogot […] is magában foglaló védelemhez való jog az uniós jogrend szerves részét képező és a Chartában elismert alapvető jogok közé tartozik”(3).
32. Egyébként a Bíróság éppen egy utólagos vámbeszedésre irányuló eljárással kapcsolatos ügyben mondta ki, hogy ezen elv értelmében „azon határozatok címzettjei számára, amelyek e címzettek érdekeit érzékelhetően érintik, lehetővé kell tenni, hogy hasznosan kifejthessék álláspontjukat azon elemekkel kapcsolatban, amelyekre a közigazgatási szerv határozatát alapozni kívánja”(4). Másként fogalmazva, „a védelemhez való jog mindenki számára biztosítja azt a lehetőséget, hogy hasznos és hatékony módon ismertethesse az álláspontját minden közigazgatási eljárásban és minden olyan határozat elfogadása előtt, amely az érdekeit hátrányosan érintheti”(5).
33. Ezenkívül a Charta 41. cikkének (2) bekezdése immár kifejezetten beépíti a megfelelő ügyintézéshez való jogba „[mindenki arra vonatkozó] jogát, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák”.
34. Vitathatatlan, hogy a jelen ügyben, mivel vámok utólagos beszedésére irányuló eljárásról, vagyis az uniós jog végrehajtásáról van szó, a tagállamoknak a Charta 51. cikke (1) bekezdésének értelmében tiszteletben kell tartaniuk a Charta 41. cikkét.
35. Ami a nemzeti bíróság szerepét illeti, a Bíróságnak a fent hivatkozott Sopropé‑ügyben hozott ítéletben már volt alkalma rámutatni, hogy e szerv feladata „arról meggyőződni, hogy az ily módon a közigazgatási szerv által egyedileg meghatározott[, az érintettek észrevételeinek megtételére rendelkezésre álló] határidő megfelel‑e az érintett személy vagy vállalkozás sajátos helyzetének, és lehetővé tette‑e ez utóbbi számára védelemhez való joga gyakorlását a hatékony érvényesülés elvének tiszteletben tartása mellett”(6).
36. Következésképpen álláspontom szerint a fenti megfontolásokból az tűnik ki, hogy nemcsak a nemzeti közigazgatási szervek kötelesek az uniós jog végrehajtása során tiszteletben tartani a védelemhez való jogot, hanem – annak elkerülése érdekében, hogy e jog üres szó vagy pusztán formaság maradjon – az érdekelteknek is tudniuk kell annak tiszteletben tartására közvetlenül nemzeti bíróságaik előtt hivatkozni(7).
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés a) pontjáról
37. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés két alkérdésre oszlik.
38. A második kérdés a) pontja arra irányul, hogy megsértik‑e a határozat címzettjének védelemhez való jogát, ha a határozat (a jelen esetben a fizetési felszólítás) elfogadását megelőzően nem hallgatják meg, de a későbbi közigazgatási jogi panaszeljárásban elő tudja adni álláspontját. A második kérdés b) pontja a védelemhez való jog tiszteletben tartása elvének megsértéséhez kapcsolódó jogkövetkezményekre vonatkozik. Az utóbbi alkérdés a kérdést előterjesztő bíróság által feltett harmadik kérdéssel azonos témakörre irányul. Ezért azokat később együttesen vizsgálom, most pedig csak a második kérdés a) pontját tárgyalom.
39. E vizsgálatot megelőzően ugyanakkor szeretnék kitérni egy, a tárgyalás során részletesen megvitatott, és a kérdést előterjesztő bíróság által is hivatkozott kérdésre, mégpedig arra, hogy a fizetési felszólítástól az Awb alapján benyújtott panasz elbírálásáig terjedő eljárás egységes eljárásnak minősül‑e (amely esetben a határozat címzettjének védelemhez való jogát az egységes meghatározás következtében szükségképpen tiszteletben tartották), vagy ellenkezőleg, az két szakaszt és két határozatot tartalmaz, amelyek közül a másodikra csak az elsővel szemben benyújtott panasz esetében kerül sor (amely esetben felmerül a védelemhez való jog tiszteletben tartásának kérdése, mivel a határozatok címzettjét csak az eredeti határozatot és panaszát követően hallgatták meg).
40. Még ha a közigazgatási hatóság azonos is végig az eljárás során (noha a holland kormány képviselője a tárgyaláson jelezte, hogy e hatóság egy másik szinthez fordulhatott, amely azonban szintén a hatóság hatásköre és irányítási köre alá tartozott), a magam részéről egyértelműen az alternatíva második lehetőségét tartom helytállónak.
41. A fizetési felszólítás kibocsátása és megküldése ugyanis sajátos jogkövetkezményekkel járó határozatnak minősül, amely a jelen ügyben a címzett részére járulékos vámfizetési kötelezettséget ír elő. Márpedig e joghatások jogerőssé válnak, ha a címzett, akit ebben a szakaszban nem hallgattak meg, nem nyújt be panaszt. Az illetékes közigazgatási hatóságnak csak az esetleges panasszal összefüggésben kell meghallgatnia a kötelezettet, és ennek során kell felülvizsgálnia az iratokat, valamint új határozatot hoznia, illetve helybenhagynia a kibocsátott fizetési felszólítást.
42. Ezenkívül az uniós jog és az alkalmazandó nemzeti jog vizsgálatából kitűnik, hogy a panasznak nincs automatikus felfüggesztő hatálya, mivel a követelt vámtartozás továbbra is esedékes marad. Az, hogy a felfüggesztést lehet kérni (valamint, hogy a holland kormány képviselőjének a tárgyaláson tett nyilatkozata szerint egy miniszteri körlevél – a csalás eseteit kivéve – előírja a felfüggesztés engedélyezését), semmilyen módon nem változtat azon a tényen, hogy a fizetési felszólítás önálló joghatásokkal járó határozatnak minősül.
43. A következő megfontolásokban szereplő okfejtésemet tehát erre a feltevésre alapítom.
1. A meghallgatáshoz való jog célja
44. A Hoge Raad der Nederlanden által feltett kérdés megválaszolása érdekében mindenekelőtt emlékeztetni kell a védelemhez való jog tiszteletben tartásának elve, és konkrétabban a meghallgatáshoz való jog céljára.
45. A Bíróság szerint „[a]nnak a szabálynak, miszerint a kifogást tartalmazó határozat címzettjének olyan helyzetben kell lennie, hogy a határozat elfogadása előtt képes legyen észrevételeit megtenni, az a célja, hogy az illetékes hatóság megfelelően figyelembe vehesse a releváns adatok és tények összességét. Az érintett személy vagy vállalkozás hatékony védelmének biztosítása érdekében e szabálynak többek között az a célja, hogy kijavíthassanak valamilyen hibát, vagy személyes helyzetükre vonatkozó olyan tényekre hivatkozhassanak, amelyek a határozat elfogadása ellen szólnak, vagy az ellen, hogy a határozat ezt vagy azt tartalmazza”(8).
46. Másként fogalmazva „[a] védelemhez való jog mindenki számára biztosítja azt a lehetőséget, hogy hasznos és hatékony módon ismertethesse az álláspontját minden közigazgatási eljárásban és minden olyan határozat elfogadása előtt, amely az érdekeit hátrányosan érintheti”(9).
47. A Bíróság az Unión belüli árutovábbítási eljárásra vonatkozó Gerlach‑ügy(10) kapcsán már egyértelművé tette a meghallgatáshoz való jog terjedelmét. A Bíróság szerint a tényállás idején alkalmazandó szabályozásból(11) az következik, hogy az indítási hivatal tagállama csak abban az esetben kezdheti meg a behozatali vámok beszedését, ha előzetesen értesítette a főkötelezettet, hogy három hónapos határidőn belül benyújthatja a szükséges bizonyítékokat, és ha e bizonyítékokat az említett határidőn belül nem nyújtották be. A Bíróság úgy ítélte meg, hogy e körülmények között az említett határidőt nem lehet első alkalommal az illetékes hatóságoknak a behozatali vám beszedését elrendelő határozatát követően, az e határozat ellen benyújtott kifogáshoz kapcsolódó eljárás során biztosítani.(12) A Bíróság ugyanis úgy írta le a főkötelezett jogát, hogy az abban áll, hogy „az árubeszerzési eljárás szabályosságára vonatkozó álláspontját hatékony módon ismertesse a vám beszedését elrendelő azon határozat elfogadása előtt, amelynek a főkötelezett a címzettje, és amely a főkötelezett érdekeit jelentős mértékben érinti”(13).
48. Ebből az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az, hogy egy határozat címzettjének a számára sérelmes határozat elfogadása után biztosítják a védelemhez való jogot, nem tartja tiszteletben sem a meghallgatáshoz való jogot, sem a védelemhez való jogot.
49. Ugyanakkor szintén az állandó ítélkezési gyakorlat szerint „az alapvető jogok, így a védelemhez való jog tiszteletben tartása, nem tekinthetők abszolút követelménynek, hanem korlátozhatók, feltéve, hogy a korlátozás a kérdéses intézkedés által követett közérdekű célkitűzéseknek megfelel, és nem jelent a kitűzött célhoz képest aránytalan és megengedhetetlen beavatkozást, amely az így biztosított jogok lényegét sértené”(14). Ugyanebben a fent hivatkozott Dokter és társai ügyben hozott ítéletben a Bíróság azt is kimondja, hogy e korlátozás „csak akkor minősül aránytalannak, megengedhetetlennek és a védelemhez való jog lényegét sértőnek, ha az érintetteknek nincs lehetőségük arra, hogy ezen intézkedéseket utólagos eljárásban vitassák, és álláspontjukat ezen eljárásban megfelelően előadhassák”(15).
2. A meghallgatáshoz való jog elvének korlátozása
50. Azon kérdés megválaszolása érdekében, hogy a meghallgatáshoz való jog elvének a Holland Királyság által kialakított eljárás által eredményezett korlátozása megfelel‑e a fent hivatkozott Dokter és társai ügyben hozott ítéletben szereplő feltételeknek, figyelembe kell venni egyrészt az uniós jog által a vámtartozásból származó vámok utólagos könyvelésbe vételével összefüggésben meghatározott kötelező feltételeket, másrészt pedig a nemzeti jogalkotó által kialakított közigazgatási eljárás egészét.
a) A Vámkódex által meghatározott határidők
51. A Vámkódex 220. cikkének (1) bekezdése azt írja elő, hogy ha a vámtartozásból származó vámösszeget nem vették könyvelésbe e kódex 218. és 219. cikknek megfelelően, vagy a jogszabály szerint fizetendő összegnél alacsonyabbat vettek könyvelésbe, a beszedendő vámösszeget vagy annak még fennmaradó részét attól a naptól számított két napon belül kell könyvelésbe venni, amikor a vámhatóság tudomást szerez a helyzetről, ki tudja számítani a jogszabály szerint fizetendő összeget, és meg tudja állapítani az adós személyét. A Vámkódex 221. cikke ehhez hozzáteszi, hogy a könyvelésbe vételt követően a vámösszeget közölni kell az adóssal.
52. Az ilyen kötelező kétnapos határidő nehezen tűnik összeegyeztethetőnek az arra irányuló kötelezettséggel, hogy a kötelezettet hallgassák meg a beszedendő vámösszeg könyvelésbe vételére vonatkozó határozatot megelőzően.
53. Az e határidő és a védelemhez való jog tiszteletben tartása összeegyeztetésének kérdését egyébként már megvitatták az Olasz Köztársaság ellen kötelezettségszegés megállapítása iránt indított egyik eljárás során.(16) Bár a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az utólagos beszedési eljárás során alkalmazandó a védelemhez való jog tiszteletben tartásának elve, ezt az állítást azonban kiegészítette azzal a fenntartással, amely szerint az említett elv „nem eredményezheti azt, hogy lehetővé teszi valamely tagállamnak, hogy figyelmen kívül hagyja [az Unió] saját forrásokra való jogosultságának a közösségi szabályozásban előírt határidőben történő megállapítására vonatkozó kötelezettségét”(17).
54. Ebben az ítéletben a Bíróság tehát úgy döntött, hogy az elv felidézését követően ahhoz fenntartást fűz. E megfogalmazásból az következik, hogy bár a védelemhez való jog elvét vitathatatlanul tiszteletben kell tartani, az nem eredményezheti az uniós vámszabályozásban a tagállamok számára előírt határidők megsértését.
55. Tudatában annak, hogy e fenntartás korlátozza a védelemhez való jogot, a Bíróság enyhíti azt, amikor kiemeli, hogy „[a] fentieken kívül emlékeztetni kell arra, hogy a fizetendő vám számlára vezetése és közlése, valamint a saját források könyvelésbe vétele nem akadályozza meg az adóst, hogy a Vámkódex 243. és az azt követő cikkei alapján a rendelkezésére álló valamennyi érvre hivatkozva vitassa a rá rótt kötelezettséget”(18).
56. Úgy tűnik, hogy az uniós jogalkotó maga is tisztában van azzal, hogy a tagállamok számára nehézséget jelent a kötelezett meghallgatása a beszedendő vámösszeg könyvelésbe vétele előtt.
57. Egyrészt ugyanis az Uniós Vámkódex létrehozásáról szóló, 2013. október 9‑i 952/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (átdolgozás)(19) immár kifejezetten előírja, hogy „[e]gy olyan határozat meghozatala előtt, amely hátrányosan érintené a kérelmezőt, a vámhatóságoknak közölniük kell a határozatuk alapjául használni kívánt okokat a kérelmezővel, akinek meg kell adni a lehetőséget arra, hogy kifejezze álláspontját egy attól a naptól számított, meghatározott időtartamon belül, amelyen a közlést megkapta, vagy úgy tekintendő, hogy megkapta”. E rendelet (27) preambulumbekezdése egyébként kimondja, hogy e kötelezettség a Charta miatt szükséges. Másrészt ugyanezen rendelet 105. cikkének (3) bekezdése szerint a releváns rendelkezések alkalmazandóságától kezdődően(20) a fizetendő behozatali vagy kiviteli vám összegét attól a naptól számított 14 napon belül kell könyvelésbe venni, „amikor a vámhatóság a szóban forgó behozatali vagy kiviteli vám összegét meg tudja határozni, és határozatot tud hozni”(21).
b) A szóban forgó nemzeti közigazgatási eljárás jellemzői
58. A jelen ügyben a közigazgatási eljárást az Awb határozza meg. Az Awb 4:8. cikkében előírt elv szerint a közigazgatási szerveknek az olyan határozat meghozatala előtt, amely sérelmes lehet egy olyan érdekeltre nézve, aki e határozatot nem kérte, lehetővé kell tenniük az érdekelt számára, hogy kifejtse álláspontját a tervezett határozattal kapcsolatban.
59. Az Awb 4:12. cikke szerint ez az elv azonban nem alkalmazandó a pénzügyi jellegű határozatokra, amennyiben egyrészt a határozat ellen panaszt lehet benyújtani, másrészt pedig, ha a határozat hátrányos következményei a jogorvoslat eredményeként teljes mértékben kiküszöbölhetők.
60. A jelen ügyben e két feltétel láthatóan teljesül.
61. A kötelezetteknek ugyanis megvolt a lehetőségük annak elérésére, hogy a határozatot hozó közigazgatási szerv felülvizsgálja a határozatot (mielőtt benyújthatták a bírósági keresetet fellebbezés és felülvizsgálat lehetősége mellett).
62. Márpedig a holland kormány szerint e közigazgatási felülvizsgálat ex nunc hatállyal zajlik, vagyis a panasszal kapcsolatos döntés meghozatalának időpontjában releváns jogszabályi rendelkezések és tények alapján. A megtámadott határozat hátrányos következményei tehát a panaszeljárás eredményeként teljes mértékben kiküszöbölhetők.
63. Ezenfelül az Awb 7:2. cikkének megfelelően „[a] panasz elbírálását megelőzően a közigazgatási szerv lehetőséget biztosít az érintett számára a meghallgatásra”.
64. Megjegyzem ugyanakkor, hogy a Vámkódex 244. cikkének első bekezdése szerint a jogorvoslati kérelem benyújtása nem jár a vitatott határozat végrehajtásának felfüggesztésével. Igaz, hogy e cikk második bekezdése enyhíti ezt a szabályt, azáltal, hogy megengedi a vámhatóságok számára, hogy teljes egészében vagy részben felfüggesszék az említett határozat végrehajtását. E felfüggesztés ugyanakkor csak abban az esetben lehetséges, ha a vámhatóságok alapos okkal feltételezhetik, hogy a vitatott határozat nem áll összhangban a vámjogszabályokkal, vagy ha az érintett személynek helyrehozhatatlan kárt okozna. Ezenkívül a Vámkódex 244. cikkének harmadik bekezdése biztosíték letétbe helyezését írja elő (az adós súlyos gazdasági vagy szociális nehézségeinek esetét kivéve).
65. A holland kormány szerint a megtámadott határozat esetleges hátrányos következményei ugyanakkor utólag kiküszöbölhetők, mivel a nemzeti szabályok alapján a fizetés panasz esetén elhalasztható, a határozat pedig felfüggeszthető a panasz (és a jogorvoslat) elbírálásáig.
66. Ahogy ugyanakkor már rámutattam, a holland kormány képviselője a tárgyalás során jelezte, hogy e felfüggesztés nem automatikus, hanem azt a vitatott fizetési felszólítás címzettjének kérnie kell. Ezenkívül nyilatkozataiból az is kitűnik, hogy bár a felfüggesztést főszabály szerint engedélyezik, ezt az elvi engedélyezést csak egy miniszteri körlevél írja elő.
67. A kérdést előterjesztő bíróság részéről elvégzendő vizsgálat sérelme nélkül (amely bíróság nem tesz említést e körlevélről előzetes döntéshozatal iránti kérelmében), egy ilyen, jellegénél fogva bármikor módosítható norma álláspontom szerint nem alkalmas arra, hogy kellően automatikus módon felfüggessze a fizetési felszólítás önálló joghatásait, illetve konkrétabban a járulékos vámfizetési kötelezettséget, e felszólítás esetleges megváltoztatásáig.
c) A második kérdés a) pontjával kapcsolatos következtetés
68. A jelen ügyben a fizetési felszólítás címzettjét nem hallgatták meg a számára sérelmes határozatot megelőzően, de az Awb 7:2. cikke egyértelműen kimondja, hogy a panasz elbírálását megelőzően a közigazgatási szerv lehetőséget biztosít az érintett számára a meghallgatásra.
69. Egyébként tiszteletben tartották az egyrészt a Charta 41. cikkében (közigazgatási eljárások), másrészt a Charta 49. cikkében (bírósági eljárások) szereplő jogok megkülönböztetésének szükségességét, mivel az érdekelt meghallgatását nem csupán a bírósági jogorvoslat keretében, hanem a közigazgatási eljárás keretében is megszervezték.
70. Nem olyan esettel állunk tehát szemben, amelyben – a fent hivatkozott Dokter és társai ügyben hozott ítélet megfogalmazását követve – „az érintetteknek nincs lehetőségük arra, hogy [a megtámadott határozatot] utólagos eljárásban vitassák, és álláspontjukat ezen eljárásban megfelelően előadhassák”(22).
71. Ugyanakkor e körülmények álláspontom szerint nem elégségesek ahhoz, hogy a védelemhez való jog tiszteletben tartása elvének igazolt korlátozásának minősüljenek, mégpedig három okból.
72. Mindenekelőtt nem látok olyan okokat, amelyekre hivatkozni lehetne az előzetes meghallgatás elmaradását igazoló közérdekű célként. Pusztán az uniós szabályozásból eredő határidőkre vonatkozó követelmények véleményem szerint e tekintetben önmagukban nem fogadhatók el.
73. Továbbá a címzett meghallgatása nélkül hozott határozat csak a címzett kezdeményezésére lehet újabb közigazgatási határozat tárgya.
74. Végül különösen e panaszeljárásnak nincsen automatikus felfüggesztő hatálya. Márpedig a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy e jellemző döntő jelentőséggel bír a sérelmes határozatot megelőző meghallgatáshoz való jog korlátozásának esetleges igazolását célzó vizsgálat során.
75. A Bíróság a Texdata Software ügyben hozott ítéletében(23) többek között kimondta, hogy „a 700 euró kiinduló összegű szankció előzetes felszólítás nélküli és a bírság kiszabását megelőző meghallgatás lehetőségének hiányában való alkalmazása látszólag nem érintheti a szóban forgó alapvető jog lényeges tartalmát, mivel a kényszerítő bírságot kiszabó határozattal szemben benyújtott indokolással ellátott fellebbezés kizárja e határozat alkalmazhatóságát, és annak eredményeképpen peres eljárás indul, amelynek keretében a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartható” (kiemelés tőlem).
76. Bár a jelen ügyben a második feltétel teljesül (a kötelezettet meghallgatták a panaszeljárás során), az első követelmény (jogorvoslat esetén a sérelmes aktus alkalmazhatóságának azonnali kizárása) nem teljesül.
77. Ilyen körülmények között úgy vélem, hogy az olyan nemzeti szabályozás, mint amely az alapeljárásban szerepel, sérti az ügyfél védelemhez való joga tiszteletben tartásának elvét, illetve konkrétabban a meghallgatáshoz való jogot.
78. Amennyiben a Bíróság nem ért egyet elemzésemmel, nem szükséges megválaszolni a második kérdés b) pontját, valamint a harmadik kérdést, mivel ezek a védelemhez való jog elve megsértésének jogkövetkezményeire vonatkoznak.
C – A második kérdés b) pontjáról, valamint a harmadik kérdésről
79. Második kérdésének b) pontjával és harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kéri a Bíróságtól, hogy állapítsa meg egyrészt azt, hogy a nemzeti jog határozza‑e meg a védelemhez való jog közigazgatási szervek általi tiszteletben tartása elvének megsértéséhez kapcsolódó jogkövetkezményeket, másrészt pedig, hogy amennyiben nem ez a helyzet, akkor milyen körülményeket vehet figyelembe a nemzeti bíróság vizsgálata során. Harmadik kérdésében a kérdést előterjesztő bíróság kifejezetten utal azon feltevés figyelembevételére, amely szerint a határozathozatali eljárás azonos kimenetelű lett volna a megsértett jog tiszteletben tartása esetén is.
80. E kérdésekre világos, pontos és teljesen egyértelmű válasz található a Bíróság fent hivatkozott G. és R. ügyben hozott ítéletében. A Bíróság ugyanis a következőket mondta ki:
„35 A címzettjeik érdekeiket érzékelhetően érintő határozatok címzettjei védelemhez való jogának tiszteletben tartására irányuló kötelezettség ily módon főszabály szerint a tagállamok hatóságaira hárul akkor, amikor az uniós jog hatálya alá tartozó intézkedéseket hoznak. Amennyiben – ahogyan a jelen ügyben – az uniós jog nem határozza meg sem azokat a feltételeket, amelyek mellett a […] védelemhez való [jog] tiszteletben tartását biztosítani kell, sem e jog megsértésének következményeit, e feltételek és következmények a nemzeti jog hatálya alá tartoznak, feltéve hogy az ebben az értelemben megállapított intézkedések azonosak azokkal, amelyek a magánszemélyekre vonatkoznak a hasonló belső jogi tényállások esetén (az egyenértékűség elve), és nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve) [...]
36 A tagállamok ugyan lehetővé tehetik, hogy ezen állampolgárok a védelemhez való jogukat a belső tényállásokra irányadókkal azonos módokon gyakorolják, a joggyakorlás e módjainak viszont meg kell felelniük az uniós jognak, továbbá különösen a 2008/115 irányelv hatékony érvényesülését nem kérdőjelezhetik meg.
[...]
38 A kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésekre tekintettel meg kell jegyezni, hogy az uniós jog szerint a védelemhez való jog – különösen a meghallgatáshoz való jog – megsértése csak abban az esetben vonja maga után a szóban forgó közigazgatási eljárás végén hozott határozat megsemmisítését, ha e szabálytalanság hiányában az eljárás eltérő eredményre vezetett volna [...]”(24).
81. A szabály nem új. Ez volt már a Bíróság által a Distillers Company kontra Bizottság ügyben(25) javasolt megoldás is, amelyben a felperes többek között azt állította, hogy az illetékes hatóság nem tudta figyelembe venni a keresete alátámasztása érdekében a szóbeli eljárás során hivatkozott valamennyi érvet, valamint a Bizottság kifogásközlésére adott válaszának több kiegészítését sem. Ítéletében a Bíróság ugyanakkor úgy ítélte meg, hogy „nem szükséges ezen eljárási szabálytalanságok vizsgálata”, valamint hogy akkor „lenne más a helyzet, ha fennállna annak lehetősége, hogy ezen eljárási szabálytalanságok hiányában a közigazgatási eljárás eltérő eredményre vezethetett volna”(26).
82. Mivel a fent hivatkozott G. és R. ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügyben a Bíróság fenntartotta ezt a megoldást, noha a személyek szabadságát oly mértékben korlátozó intézkedésről volt szó, mint a kitoloncolására váró külföldi személy őrizetének hat hónapról tizennyolc hónapra való meghosszabbítása, nem hiszem, hogy eltérő lehet a döntés egy olyan eljárásban, ahol tisztán pénzügyi kérdésekről van szó.
83. Ezenkívül megjegyzem, hogy a jelen ügyben a panasz alapján hozott közigazgatási határozat, valamint az elsőfokú és a fellebbviteli bíróság ítélete helyben hagyta az eredeti határozatot, mégpedig azt követően, hogy a kötelezettek kifejthették érveiket.
84. Figyelemmel e megfontolásokra azt javaslom, hogy a Bíróság a második kérdés b) pontjára olyan választ adjon, amely arról tájékoztatja a kérdést előterjesztő bíróságot, hogy azok a feltételek, amelyek mellett a védelemhez való jog tiszteletben tartását biztosítani kell, valamint e jog megsértésének következményei a nemzeti jog hatálya alá tartoznak, feltéve hogy az ebben az értelemben megállapított intézkedések azonosak azokkal, amelyek a magánszemélyekre vonatkoznak a hasonló belső jogi tényállások esetén (az egyenértékűség elve), és nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve).
85. E megoldást át kell ültetni a vámügyekre, mivel a Vámkódex 245. cikke kifejezetten utal a nemzeti jogra, kimondva, hogy „[a] jogorvoslati eljárás végrehajtására szolgáló rendelkezéseket a tagállamok határozzák meg.”
86. Ugyanakkor mivel biztosítani kell az uniós jog teljes érvényesülését, egyebekben arra hívom fel a Bíróságot, hogy a harmadik kérdésre olyan választ adjon, amely arról tájékoztatja a kérdést előterjesztő bíróságot, hogy az uniós jog szerint a védelemhez való jog – és különösen a meghallgatáshoz való jog – megsértése csak akkor vonja maga után a közigazgatási eljárás eredményeként hozott határozat megsemmisítését, ha e szabálytalanság hiányában ez az eljárás más eredményhez vezethetett volna.
87. A jelen ügyben azért is e döntést kell meghozni, mert maguk a kötelezettek is elismerik, hogy a panaszeljárásnak nem lett volna más eredménye, ha a megtámadott határozatot megelőzően meghallgatják őket, mivel nem vitatják az adóellenőr által elvégzett vámtarifa‑besorolást. Ahogy arra már korábban rámutattam a panasz alapján hozott közigazgatási határozat, valamint az elsőfokú és a fellebbviteli bíróság ítélete egyébként helyben hagyta az eredeti határozatot.
VI – Végkövetkeztetések
88. Az előző megállapításokra tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Hoge Raad der Nederlanden előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseire a következő válaszokat adja:
1) A védelemhez való jog közigazgatási szervek általi tiszteletben tartásának elvére a magánszemélyek közvetlenül hivatkozhatnak a nemzeti bíróság előtt.
2) a) Az olyan szabályozás, mint amely az alapeljárásban szerepel, és amely nem teszi lehetővé a sérelmes határozat címzettjének a közigazgatási szerv általi meghallgatását a határozat meghozatala előtt, de lehetőséget nyújt a meghallgatásra a későbbi közigazgatási eljárásban, anélkül azonban, hogy e jogorvoslat a sérelmes határozat végrehajtásának automatikus felfüggesztésével járna, sérti az ügyfél védelemhez való joga tiszteletben tartásának elvét, illetve konkrétabban a meghallgatáshoz való jogot.
2) b) Azok a feltételek, amelyek mellett a védelemhez való jog tiszteletben tartását biztosítani kell, valamint ezen elv megsértésének következményei a nemzeti jog hatálya alá tartoznak, feltéve hogy az ebben az értelemben megállapított intézkedések azonosak azokkal, amelyek a magánszemélyekre vonatkoznak a hasonló belső jogi tényállások esetén (az egyenértékűség elve), és nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve).
3) Mivel a nemzeti bíróság feladata az uniós jog teljes érvényesülésének biztosítása, a védelemhez való jog, és különösen a meghallgatáshoz való jog megsértése következményeinek értékelése során figyelembe veheti azt a körülményt, hogy az ilyen jogsértés csak akkor vonja maga után a szóban forgó közigazgatási eljárás eredményeként hozott határozat megsemmisítését, ha e szabálytalanság hiányában ez az eljárás más eredményhez vezethetett volna.