SODBA SODIŠČA (sedmi senat)
z dne 18. aprila 2024(*)
„Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika – Sheme neposrednih podpor za kmete – Uredba (ES) št. 1122/2009 – Shema enotnega plačila na površino – Člen 58 – Znižanja in izključitve pri čezmernih prijavah – Kazen za čezmerno prijavo, ki presega 50 % ugotovljene površine – Izravnava zneska kazni v treh koledarskih letih po koledarskem letu ugotovitve – Pojem ‚ugotovitev‘ – Poročilo o kontroli, v katerem je ugotovljen obstoj nepravilnosti v zadevnem zahtevku za pomoč“
V zadevi C‑79/23 [Kaszamás],(i)
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska) z odločbo z dne 24. januarja 2023, ki je na Sodišče prispela 14. februarja 2023, v postopku
FJ
proti
Agrárminiszter,
SODIŠČE (sedmi senat),
v sestavi F. Biltgen, predsednik senata, N. Wahl, sodnik, in M. L. Arastey Sahún (poročevalka), sodnica,
generalni pravobranilec: N. Emiliou,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za madžarsko vlado Zs. Biró-Tóth in M. Z. Fehér, agenta,
– za Evropsko komisijo J. Aquilina in V. Bottka, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 35 Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL 2005, L 209, str. 1) in člena 58, tretji odstavek, Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina (UL 2009, L 316, str. 65), kakor je bila spremenjena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 1368/2011 z dne 21. decembra 2011 (UL 2011, L 341, str. 33) (v nadaljevanju: Uredba št. 1122/2009).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med FJ in Agrárminiszter (minister za kmetijstvo, Madžarska) glede predplačila, odobrenega FJ iz naslova sheme enotnega plačila na površino za leto 2020, ki je bilo zadržano zaradi izterjave kazni, ki mu je bila naložena zaradi čezmerne prijave površin iz naslova te sheme za leto 2013.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 1290/2005
3 Člen 1 Uredbe št. 1290/2005 je določal:
„Ta uredba določa pogoje in posebna pravila, ki se uporabljajo na področju financiranja odhodkov skupne kmetijske politike, vključno z odhodki za razvoj podeželja.“
4 Člen 2(1) te uredbe je določal:
„Za dosego ciljev skupne kmetijske politike, kot jih določa Pogodba, in za zagotavljanje financiranja različnih ukrepov te politike, vključno z ukrepi razvoja podeželja, sta ustanovljena:
(a) Evropski kmetijski jamstveni sklad, v nadaljevanju EKJS;
(b) Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja, v nadaljevanju EKSRP.“
5 Naslov IV navedene uredbe, „Potrditev obračunov in nadzor [Evropske k]omisije“, je vseboval poglavje 2, naslovljeno „Nepravilnosti“, v katerem so bili členi od 32 do 35 te uredbe.
6 Člen 32 Uredbe št. 1290/2005, ki je vseboval posebne določbe za EKJS, je v odstavku 5, prvi pododstavek, določal:
„Če do izterjave ni prišlo v štirih letih po datumu prve upravne ali sodne ugotovitve ali v osmih letih, če je izterjava v postopku pred nacionalnimi sodnimi organi, zadevna država članica krije 50 % finančnih posledic zaradi neizvršene izterjave, ostalih 50 % pa je kritih iz proračuna Skupnosti.“
7 Člen 33 te uredbe, ki je vseboval posebne določbe za EKSRP, je v odstavku 8, prvi pododstavek, določal:
„Če do izterjave ni prišlo pred zaključkom programa razvoja podeželja, zadevna država članica krije 50 % finančnih posledic zaradi neizvršene izterjave, ostalih 50 % pa je kritih iz proračuna Skupnosti in se jih upošteva ali ob izteku roka štirih let po prvi upravni ali sodni ugotovitvi, ali osmih let, če je izterjava predmet tožbe pred nacionalnimi sodišči, ali ob zaključku programa če ti roki potečejo pred njegovim zaključkom.“
8 Člen 35 navedene uredbe je določal:
„Za namene tega poglavja je prva upravna ali sodna ugotovitev prva pisna ocena, ki jo poda pristojni upravni ali sodni organ in v kateri na osnovi konkretnih dejstev ugotavlja obstoj nepravilnosti, ne glede na možnost, da bo ta ugotovitev kasneje spremenjena ali umaknjena zaradi poteka upravnega ali sodnega postopka.“
9 Uredba št. 1290/2005, ki je ratione temporis upoštevna za dejansko stanje v sporu o glavni stvari, je bila razveljavljena z Uredbo (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549, in popravek UL 2016, L 130, str. 5).
Uredba št. 885/2006
10 Uredba Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL 2006, L 171, str. 90), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1034/2008 z dne 21. oktobra 2008 (UL 2008, L 279, str. 13) (v nadaljevanju: Uredba št. 885/2006), je v členu 5b določala:
„Brez poseganja v kakršne koli druge izvršilne ukrepe iz nacionalne zakonodaje države članice vse še neporavnane dolgove upravičenca, ki so bili ugotovljeni v skladu z nacionalno zakonodajo, upoštevajo pri kakršnih koli prihodnjih plačilih, ki jih opravi plačilna agencija, pristojna za izterjavo dolgov od istega upravičenca.“
11 Ta uredba, ki se ratione temporis uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari, je bila razveljavljena z Delegirano uredbo Komisije (EU) št. 907/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s plačilnimi agencijami in ostalimi organi, finančnim upravljanjem, potrditvijo obračunov, varščinami in uporabo eura (UL 2014, L 255, str. 18).
Uredba št. 1122/2009
12 Kot je razvidno iz njenega naslova, je Uredba št. 1122/2009 med drugim določala podrobna pravila za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor za kmete v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete, spremembi uredb (ES) št. 1290/2005, (ES) št. 247/2006, (ES) št. 378/2007 in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1782/2003 (UL 2009, L 30, str. 16) v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za Uredbo št. 73/2009.
13 V uvodnih izjavah 73, 90, 92 in 101 Uredbe št. 1122/2009 je bilo navedeno:
„(73) Določiti je treba pravila za vzpostavitev podrobnih in posebnih poročil o kontroli za navzkrižno skladnost. Specializirani nadzorniki na terenu morajo navesti vse ugotovitve in tudi njihovo stopnjo resnosti, da bi lahko plačilna agencija določila ustrezna znižanja oziroma se odločila glede izključitev prejemanja neposrednih plačil.
[…]
(90) Informacije o rezultatih kontrol navzkrižne skladnosti morajo biti na voljo vsem plačilnim agencijam, ki so odgovorne za upravljanje različnih plačil, za katera veljajo zahteve navzkrižne skladnosti, tako da se uporabijo ustrezna znižanja, če so upravičena z ugotovitvami.
[…]
(92) Glede obveznosti navzkrižne skladnosti je treba, razen pri razvrščanju znižanj ali izključitev glede na načelo sorazmernosti, določiti, da je treba ponavljajoče kršitve te obveznosti navzkrižne skladnosti po predhodnem opozorilu kmeta od nekega trenutka dalje obravnavati kot namerno neskladnost.
[…]
(101) Da bi zagotovili enotno uporabo načela dobre vere po vsej [Evropski] [s]kupnosti, kadar se povrnejo vsote, ki so neupravičeno izplačane, je treba določiti pogoje, pod katerimi se lahko uveljavlja to načelo, brez poseganja v obravnavanje zadevnih izdatkov v okviru potrditve obračuna v skladu z Uredbo [št. 1290/2005].“
14 Člen 2 Uredbe št. 1122/2009, naslovljen „Opredelitve“, je v drugem odstavku določal:
„[…] Uporabljajo se tudi naslednje opredelitve:
[…]
(10) ,nepravilnosti‘ pomenijo vsako neupoštevanje ustreznih pravil za odobritev zadevne pomoči;
[…]
(12) ,sheme pomoči na površino‘ pomenijo […] vse sheme pomoči iz naslovov IV in V Uredbe [št. 73/2009] […];
[…]
(23) ,ugotovljena površina‘ pomeni površino, ki izpolnjuje vse pogoje, določene v pravilih za odobritev pomoči; […]
[…]
(31) ,navzkrižna skladnost‘ pomeni predpisane zahteve ravnanja ter dobre kmetijske in okoljske pogoje v skladu s členoma 5 in 6 Uredbe [št. 73/2009]
[…].“
15 Naslov III dela II Uredbe št. 1122/2009, „Kontrole“, je vseboval poglavje II, ki se je nanašalo na „[k]ontrole v zvezi z merili za upravičenost“. V oddelku II tega poglavja, naslovljenem „Pregledi na kraju samem“, je bil člen 32 te uredbe, naslovljen „Poročilo o kontroli“, ki je določal:
„1. Za vsak pregled na kraju samem v skladu s tem oddelkom se pripravi poročilo o kontroli, ki omogoča pregled podrobnosti opravljenih pregledov. […]
2. Kmet lahko poročilo podpiše, da potrdi svojo navzočnost pri pregledu in doda svoja opažanja. Kadar se ugotovijo nepravilnosti, kmet prejme kopijo poročila o kontroli.
Kadar se izvaja pregled na kraju samem z uporabo daljinskega zaznavanja v skladu s členom 35, se države članice lahko odločijo, da kmetu ali njegovemu zastopniku ne dajo priložnosti, da podpiše poročilo o kontroli, če pri preverjanju z daljinskim zaznavanjem niso odkrite nobene nepravilnosti. Če je posledica takih preverjanj odkritje nepravilnosti, se da možnost podpisa poročila, preden pristojni organ sprejme sklepe na podlagi ugotovitev glede katerih koli posledičnih znižanj ali izključitev.“
16 Naslov III dela II Uredbe št. 1122/2009 je poleg tega vseboval poglavje III, ki se je nanašalo na „[k]ontrole v zvezi z navzkrižno skladnostjo“, katerega oddelek III, naslovljen „Pregledi na kraju samem“, je vseboval člen 54 te uredbe. Ta člen, naslovljen „Poročilo o kontroli“, je določal:
„1. Vsak pregled na kraju samem v skladu s tem poglavjem se […] vključi v poročilo o pregledu, ki ga pripravi pristojni nadzorni organ oziroma za katerega pripravo je slednji odgovoren.
Poročilo je razdeljeno na naslednje dele:
[…]
(b) del o opravljenih pregledih posebej za vsak akt in standard, ki vsebuje predvsem naslednje informacije:
(i) zahteve in standarde, ki so predmet pregleda na kraju samem;
(ii) vrsta in obseg izvedenih pregledov;
(iii) ugotovitve;
(iv) akti in standardi, v zvezi s katerimi so ugotovljene neskladnosti;
[…]
2. Kmet je obveščen o morebitni ugotovljeni neskladnosti v treh mesecih od datuma pregleda na kraju samem.
[…]
3. […]
Kadar plačilna agencija ni pristojni kontrolni organ, se poročilo pošlje plačilni agenciji ali usklajevalnemu organu v enem mesecu po njegovi pripravi.
[…]“
17 Naslov IV dela II navedene uredbe, „Podlaga za izračun pomoči, znižanj in izključitev“, je vseboval poglavje II, naslovljeno „Ugotovitve v zvezi z merili za upravičenost“, katerega oddelek I se je nanašal na „[s]hem[o] enotnega plačila in druge sheme pomoči na površino“. Člen 58 iste uredbe, naslovljen „Znižanja in izključitve pri čezmernih prijavah“, ki je bil v tem oddelku, je določal:
„Če je v zvezi s skupino posevkov površina, prijavljena za namene shem pomoči na površino, večja od površine, ugotovljene v skladu s členom 57, se pomoč izračuna na podlagi ugotovljene površine, znižane za dvakratno ugotovljeno razliko, če je ta razlika več kakor 3 % ali dva hektarja, vendar ne več kakor 20 % ugotovljene površine.
Če je razlika več kakor 20 % ugotovljene površine, se ne dodeli nobena pomoč na površino za zadevno skupino posevkov.
Če je razlika več kakor 50 %, se kmet ponovno izključi iz prejemanja pomoči do višine zneska, enakega znesku, ki ustreza razliki med prijavljeno površino in ugotovljeno površino v skladu s členom 57 te uredbe. Navedeni znesek se izravna v skladu s členom 5b Uredbe Komisije [št. 885/2006]. Če zneska v skladu z navedenim členom v treh koledarskih letih po koledarskem letu ugotovitve ni mogoče izravnati v celoti, se neporavnani saldo odpiše.“
18 Naslov IV dela II Uredbe št. 1122/2009 je poleg tega vseboval poglavje III, naslovljeno „Ugotovitve v zvezi z navzkrižno skladnostjo“. Člen 70 te uredbe, umeščen v to poglavje in naslovljen „Splošna načela in opredelitve“, je v odstavku 4 določal:
„Šteje se, da je neskladnost ‚ugotovljena‘, če je ugotovljena pri kakršni koli kontroli, izvedeni v skladu s to uredbo, ali potem, ko je bil nanjo na kakršen koli drug način opozorjen pristojni kontrolni organ ali, kjer je to primerno, plačilna agencija.“
19 Uredba št. 1122/2009, ki se ratione temporis uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari v delu, v katerem se nanaša na zahtevek za pomoč za leto 2013, je bila z učinkom od 1. januarja 2015 razveljavljena z Delegirano uredbo Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost (UL 2014, L 181, str. 48).
Madžarsko pravo
20 Člen 60(1) a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (zakon št. XVII iz leta 2007 o nekaterih vidikih postopka dodelitve pomoči in drugih ukrepov na področju kmetijstva, razvoja podeželja in ribištva; v nadaljevanju: zakon o pomoči) določa:
„Če v aktu Skupnosti, ki se neposredno uporablja, ni določeno drugače, organ za spodbujanje kmetijstva in razvoja podeželja zadrži pomoč, ki pripada stranki, do višine zneska, ki ga ta dolguje v zvezi z ukrepi pomoči, njen dolg pa se šteje za poravnanega. Kadar znesek pomoči, do katerega je stranka upravičena, ne krije v celoti dolgov, ki jo bremenijo, je treba ta znesek z evidentiranimi dolgovi pobotati po vrstnem redu zapadlosti teh dolgov.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
21 FJ je kmet, ki je 14. maja 2013 pri Magyar Államkincstár (madžarska državna zakladnica, v nadaljevanju: prvostopenjski organ) vložil zahtevek za pomoč v okviru sheme enotnega plačila na površino za leto 2013 (v nadaljevanju: zahtevek za pomoč iz leta 2013).
22 Prvostopenjski organ je po več pregledih na kraju samem, opravljenih v letih 2013 in 2014, z odločbo z dne 30. septembra 2014 zavrnil zahtevek za pomoč iz leta 2013 in FJ izključil iz prejemanja pomoči do višine zneska 3.834.105 madžarskih forintov (HUF) (približno 9900 EUR).
23 Minister za kmetijstvo je kot drugostopenjski organ s sklepom z dne 23. junija 2016 to odločbo zaradi neobstoja obrazložitve odpravil in prvostopenjskemu organu naložil, naj začne nov postopek.
24 Ta organ je z odločbo z dne 9. aprila 2018 ponovno odločil o zahtevku za pomoč iz leta 2013. Vendar je bila ta odločba po pritožbi FJ odpravljena s sklepom ministra za kmetijstvo z dne 13. maja 2019, s katerim je bilo navedenemu organu drugič naloženo, naj začne nov postopek.
25 Prvostopenjski organ je z odločbo z dne 27. januarja 2020 ponovno zavrnil zahtevek za pomoč iz leta 2013 in FJ izključil iz prejemanja pomoči do višine zneska 4.253.460 HUF (približno 11.000 EUR) na podlagi člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009, ki se nanaša na kazni za čezmerno prijavo, ki presega 50 % ugotovljene površine. FJ te odločbe ni izpodbijal.
26 FJ je 15. maja 2020 pri tem organu vložil zahtevek za pomoč v okviru sheme enotnega plačila na površino za leto 2020.
27 Navedeni organ je z odločbo z dne 20. oktobra 2020 FJ na podlagi tega zahtevka za pomoč dodelil predplačilo v višini 235.564 HUF (približno 600 EUR).
28 Vendar je isti organ s sklepom z dne 21. oktobra 2020 na podlagi člena 60(1) zakona o pomoči odredil zadržanje celotnega zneska tega predplačila za izravnavo zneska kazni, ki je bila FJ naložena v njegovi odločbi z dne 27. januarja 2020.
29 Minister za kmetijstvo je s sklepom z dne 23. februarja 2021 ta sklep potrdil z obrazložitvijo, da se lahko na podlagi člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009 in člena 60(1) zakona o pomoči znesek te kazni izravna v treh koledarskih letih od odločbe z dne 27. januarja 2020.
30 FJ je zoper sklep z dne 23. februarja 2021 vložil tožbo pri Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti, Madžarska), ki je predložitveno sodišče. Trdi, da minister za kmetijstvo s tem, da je leto ugotovitve iz člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009 izenačil z letom, v katerem je bila sprejeta dokončna odločitev o njegovem zahtevku za pomoč, ni upošteval člena 35 Uredbe št. 1290/2005, v katerem naj bi bil opredeljen pojem „ugotovitev“ v primeru nepravilnosti, storjene v okviru financiranja skupne kmetijske politike.
31 FJ trdi, da v obravnavanem primeru leto ugotovitve ob upoštevanju tega pojma „ugotovitev“ ustreza letu 2013 ali, če to ni mogoče, letu 2014, v katerem so bili opravljeni pregledi na kraju samem, sestavljeni zapisniki o teh pregledih in na podlagi navedenih pregledov sprejeta prva odločba. Zato naj bi bilo treba v skladu s členom 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009 znesek zadevne kazni, ki ni bil izravnan v treh koledarskih letih po letu 2014, odpisati.
32 Minister za kmetijstvo pred predložitvenim sodiščem še naprej trdi, da je treba, ker je bila ta kazen naložena z odločbo z dne 27. januarja 2020, za leto ugotovitve šteti leto izdaje te odločbe.
33 V zvezi s tem predložitveno sodišče najprej dvomi o tem, ali je treba pojem „ugotovitev“ v smislu člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009, ki v tej uredbi ni opredeljen, razlagati ob upoštevanju pojma „ugotovitev“ v smislu člena 35 Uredbe št. 1290/2005. Poudarja, da je ta člen 35 uveden z izrazom „[z]a namene tega poglavja“, tako da naj bi se lahko uporabljal le v povezavi z drugimi določbami naslova IV, poglavje 2, te uredbe, ki se nanaša na nepravilnosti. Vendar ne izključuje, da bi lahko pojem „ugotovitev“ v smislu navedenega člena 35 veljal tudi za izterjavo kazni iz člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009, ker se ta sklicuje na člen 5b Uredbe št. 885/2006 in ker zadnjenavedena uredba določa podrobna pravila za uporabo Uredbe št. 1290/2005.
34 Dalje, predložitveno sodišče meni, da na podlagi dejanskega stanja v postopku v glavni stvari obstajajo tri možne razlage pojma „ugotovitev“ v smislu člena 35 Uredbe št. 1290/2005.
35 V skladu s prvo razlago, ki jo podpira minister za kmetijstvo, naj bi bila ugotovitev odločba, s katero se dokončno konča postopek z zahtevkom za pomoč. Ta razlaga naj bi bila v skladu s predmetom take odločbe, s katero organ ugotovi dejstva in jih pravno opredeli. Vendar se predložitveno sodišče sprašuje, ali je navedena razlaga v skladu z namenom zakonodajalca Unije, izraženim v uvodnih izjavah 92 in 101 Uredbe št. 1122/2009, da se v okviru znižanja in izključitve pomoči zagotovi spoštovanje načel sorazmernosti, stopnjevitosti in dobre vere, zlasti kadar, kot v obravnavanem primeru, organ o zahtevku za pomoč dokončno odloči sedem let po vložitvi tega zahtevka in po tem, ko sta bili prejšnji odločbi o tem zahtevku odpravljeni zaradi njune nezakonitosti.
36 V skladu z drugo razlago naj bi bila ugotovitev pregled na kraju samem, ki ga opravi pristojni organ. Ta pregled bi se namreč lahko štel za prvo pisno oceno, ki jo ta organ opravi za ugotovitev obstoja nepravilnosti na osnovi konkretnih dejstev. Predložitveno sodišče ugotavlja, da če bi navedeni organ opravil več pregledov na kraju samem, bi se zaradi te razlage postavljalo vprašanje, ali ugotovitev pomeni prvi ali zadnji od teh pregledov.
37 V skladu s tretjo razlago naj bi bila ugotovitev prva odločba, ki jo je pristojni organ izdal v okviru postopka z zahtevkom za pomoč. V obravnavanem primeru naj bi šlo za odločbo z dne 30. septembra 2014. Ta razlaga naj bi bila potrjena s samim besedilom člena 35 Uredbe št. 1290/2005, ki se sklicuje na „prv[o] […] ugotovitev“ in določa, da ta člen ne posega v možnost, da bo ta ugotovitev kasneje spremenjena ali umaknjena.
38 Nazadnje, če opredelitve pojma „ugotovitev“ iz člena 35 Uredbe št. 1290/2005 ne bi bilo treba uporabiti za razlago člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009, se predložitveno sodišče sprašuje, katero leto je v obravnavanem primeru mogoče šteti za leto ugotovitve.
39 V teh okoliščinah je Fővárosi Törvényszék (županijsko sodišče v Budimpešti) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali se pojem ‚ugotovitev‘, opredeljen v členu 35 [Uredbe št. 1290/2005] o financiranju skupne kmetijske politike, uporablja za razlago in uporabo člena 58, tretji odstavek, [Uredbe št. 1122/2009]?
2. Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen, ali je treba pojem ‚ugotovitev‘, opredeljen v členu 35 [Uredbe št. 1290/2005], razlagati tako, da se za koledarsko leto prve upravne ali sodne ugotovitve šteje koledarsko leto, v katerem organ, ki odloča o upravnem postopku, začetem na podlagi zahtevka,
– izvede prvi ukrep, namenjen pridobitvi dokazov, v okviru katerega ugotovi obstoj nepravilnosti, in sicer je to v obravnavanem primeru leto sestave zapisnika, ki vsebuje ugotovitve pregleda na kraju samem, ali
– sprejme prvo vsebinsko odločbo na podlagi tega ukrepa, namenjenega pridobitvi dokazov, ali
– v okviru tega postopka sprejme pravnomočno oziroma dokončno odločbo o izključitvi?
3. Ali na odgovor na prejšnje vprašanje vpliva to, da se pisna ocena, ki pomeni ugotovitev, lahko spremeni ali umakne zaradi pravice do pravnega sredstva, ki jo zadevni osebi priznava zakonodaja, in ne zaradi sprememb v upravnem ali sodnem postopku?
4. Če je koledarsko leto ugotovitve leto, v katerem je bil izveden prvi ukrep, namenjen pridobitvi dokazov in ki v obravnavani zadevi pomeni pregled na kraju samem, ki je bil večkrat izveden, ali je treba pojem ,prvi ukrep, namenjen pridobitvi dokazov‘ iz člena 35 [Uredbe št. 1290/2005] razlagati tako, da ustreza prvemu pregledu na kraju samem, ki ga je izvedel organ, ali tako, da ustreza njegovemu zadnjemu pregledu na kraju samem, pri katerem so bili upoštevani tudi pripombe in dokazi, ki jih je predložila zadevna oseba?
5. Če je odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje nikalen, ali to spremeni zgoraj opredeljeno vsebino ugotovitve, ki jo je treba upoštevati za namene člena 58, tretji odstavek, [Uredbe št. 1122/2009]?“
Vprašanja za predhodno odločanje
40 Predložitveno sodišče s petimi vprašanji, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba pojem „ugotovitev“ v smislu člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009 – po potrebi ob upoštevanju pojma „ugotovitev“ v smislu člena 35 Uredbe št. 1290/2005 – razlagati tako, da se, če je bil pri kmetu opravljen pregled na kraju samem, ta pojem nanaša na poročilo o kontroli, ki je bilo pripravljeno po tem pregledu in v katerem je bil ugotovljen obstoj nepravilnosti v zadevnem zahtevku za pomoč, ali tako, da se nanaša na prvo vsebinsko odločbo, sprejeto na podlagi tega poročila, ali pa tako, da se nanaša na dokončno odločbo o izključitvi pomoči.
41 Na prvem mestu, na eni strani je treba poudariti, da je mogoče pomisleke predložitvenega sodišča o možnosti upoštevanja člena 35 Uredbe št. 1290/2005 za razlago člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009 pojasniti zlasti s tem, da je v madžarski različici teh uredb v obeh določbah uporabljen isti izraz, in sicer „ténymegállapítás“. Vendar, čeprav je v nekaterih jezikovnih različicah teh določb prav tako uporabljen isti izraz, kot na primer v nemški („Feststellung“) in angleški („finding“), ali vsaj podobni izrazi, kot v francoski različici („acte de constatation“ oziroma „constatation“), so v drugih jezikovnih različicah navedenih določb uporabljeni različni pojmi, kot na primer v španski („acto de comprobación“ oziroma „se haya descubierto la irregularidad“), hrvaški („nalaz“ oziroma „kada je utvrđen“), italijanski („verbale“ oziroma „accertamento“) ali portugalski različici („auto“ oziroma „a diferença seja constatada“).
42 Na drugi strani, čeprav obe uredbi spadata v skupno kmetijsko politiko, je treba ugotoviti, da je Uredba št. 1290/2005 splošna, ker v skladu s svojim členom 1 in členom 2(1) določa posebne pogoje in pravila za financiranje odhodkov v okviru te politike ter vzpostavlja finančna sklada za te odhodke, in sicer EKJS in EKSRP, medtem ko je namen Uredbe št. 1122/2009 bolj specifično izvajanje Uredbe št. 73/2009 v zvezi z nekaterimi vidiki shem neposrednih podpor za kmete.
43 Natančneje, člen 35 Uredbe št. 1290/2005 je v poglavju 2 naslova IV te uredbe, katerega namen je zlasti določitev razdelitve finančnega bremena med države članice in Evropsko unijo v primeru neizterjave odhodkov zaradi nepravilnosti, ki so jih storili upravičenci.
44 V ta namen ta člen 35 določa opredelitev upravne ali sodne ugotovitve, pri čemer jo izrecno opredeljuje „[z]a namene tega poglavja“, in sicer tega poglavja 2, v katerem so členi od 32 do 35 navedene uredbe, kar izključuje njegovo upoštevnost za razlago drugih določb.
45 Člen 58 Uredbe št. 1122/2009 pa se ne nanaša na finančno breme, ki ga nosijo države članice in Unija, ampak na kazni, ki jih je treba naložiti kmetom, ki so vložili čezmerne prijave.
46 V teh okoliščinah je treba šteti, da člen 35 Uredbe št. 1290/2005 ni upošteven za razlago člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009.
47 Na drugem mestu, v skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njeno sobesedilo in cilje ureditve, katere del je (sodba z dne 27. januarja 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, točka 39 in navedena sodna praksa).
48 V zvezi s tem je treba navesti, prvič, da člen 58 Uredbe št. 1122/2009, kot je razvidno iz njegovega naslova, določa znižanja in izključitve pri čezmernih prijavah. Čezmerne prijave se nanašajo na primere, v katerih kmet, ki je za skupino posevkov zaprosil za pomoč na podlagi ene od shem pomoči na površino – ki med drugim vključujejo, kot je razvidno iz člena 2, drugi odstavek, točka 12, te uredbe, shemo enotnega plačila na površino iz postopka v glavni stvari, ki je določena v naslovu V Uredbe št. 73/2009 – v zahtevku za pomoč prijavi površino, ki je večja od „ugotovljene površine“. Ta je v členu 2, drugi odstavek, točka 23, Uredbe št. 1122/2009 opredeljena kot površina, ki izpolnjuje vse pogoje, določene v pravilih za odobritev take pomoči.
49 Na podlagi člena 58, tretji odstavek, te uredbe je kmet, če razlika med površino, prijavljeno v zahtevku za pomoč, in ugotovljeno površino presega 50 % ugotovljene površine, izključen iz prejemanja pomoči do višine zneska, ki ustreza tej razliki. Ta znesek se izravna v skladu s členom 5b Uredbe št. 885/2006, in sicer tako, da se odtegne od vseh prihodnjih plačil temu kmetu. Če pa v skladu z zadnjenavedenim členom zneska v treh koledarskih letih po koledarskem letu ugotovitve ni mogoče izravnati v celoti, se neporavnani saldo odpiše.
50 Tako zgolj na podlagi besedila tega člena 58 ni mogoče jasno opredeliti pomena, ki ga je treba pripisati pojmu „ugotovitev“ iz tega člena.
51 Drugič, v zvezi s sobesedilom člena 58 Uredbe št. 1122/2009 je treba poudariti, da se izrazi „ugotovitev“, „izsledki“ ali „ugotovljen(a)“ v tej uredbi pojavijo večkrat.
52 V zvezi s tem je člen 32 navedene uredbe, ki se nanaša na preglede na kraju samem, v zvezi z merili za upravičenost – in sicer, kot je razvidno iz člena 21 Uredbe št. 73/2009, pogoji, določenimi v zadnjenavedeni uredbi, ki se zahtevajo za upravičenost do pomoči – še posebej upošteven za kontekstualno razlago člena 58 Uredbe št. 1122/2009, ker se zadnjenavedeni člen, kot je razvidno iz točke 17 te sodbe, nanaša na ugotovitve v zvezi s temi merili.
53 Člen 32 te uredbe najprej določa, da se za vsak pregled na kraju samem v zvezi z merili o izpolnjevanju pogojev za dopustnost pripravi poročilo o kontroli, ki omogoča pregled podrobnosti opravljenih pregledov. Dalje, kmet lahko to poročilo podpiše, in če se ugotovijo nepravilnosti, prejme kopijo tega poročila. Nazadnje, če se pregled na kraju samem opravi z uporabo daljinskega zaznavanja in so pri takem preverjanju odkrite nepravilnosti, se kmetu da možnost podpisa poročila, preden pristojni organ sprejme sklepe na podlagi ugotovitev glede katerih koli posledičnih znižanj ali izključitev.
54 Iz tega člena 32 tako jasno izhaja, da so nepravilnosti ugotovljene v poročilu o kontroli in da pristojni organ za odločitev o morebitnih znižanjih ali izključitvah to stori na podlagi ugotovitev iz tega poročila.
55 Iz tega sledi, da pojem „ugotovitev“ v smislu Uredbe št. 1122/2009 in zlasti njenega člena 58, tretji odstavek, ustreza ugotovitvam o nepravilnostih, odkritih med pregledom na kraju samem, kot so navedene v poročilu o kontroli, pripravljenem ob tej priložnosti.
56 Ta razlaga je potrjena s členom 54 Uredbe št. 1122/2009, ki se nanaša na poročila o kontroli, ki jih mora pristojni organ pripraviti po vsakem pregledu na kraju samem v zvezi z navzkrižno skladnostjo – in sicer, kot je razvidno iz člena 2, drugi odstavek, točka 31, te uredbe, v zvezi s predpisanimi zahtevami ravnanja ter dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji v skladu s členoma 5 in 6 Uredbe št. 73/2009 – v povezavi z uvodnima izjavama 73 in 90 Uredbe št. 1122/2009. Ta člen 54 namreč med drugim na eni strani določa, da ta poročila med drugim vsebujejo ugotovitve takega pregleda, in na drugi strani, da se, kadar plačilna agencija ni pristojni kontrolni organ, navedena poročila pošljejo tej agenciji. Kot pa je razvidno iz uvodnih izjav 73 in 90 te uredbe, ugotovitve iz poročil o kontroli tej plačilni agenciji omogočajo, da določi upoštevna znižanja ali izključitve.
57 Poleg tega člen 70(4) Uredbe št. 1122/2009, ki se nanaša na znižanja in izključitve v zvezi z navzkrižno skladnostjo, določa, da se šteje, da je neskladnost „ugotovljena“, če je ugotovljena pri kakršni koli kontroli, izvedeni v skladu s to uredbo, ali po tem, ko je bil nanjo na kakršen koli drug način opozorjen pristojni kontrolni organ ali, kjer je to primerno, plačilna agencija. Ta določba tako ne potrjuje le, da ugotovitve praviloma izhajajo neposredno iz pregledov, opravljenih v skladu z navedeno uredbo, ampak tudi, da se nepravilnosti, ki ustrezajo primerom neskladnosti, na katere je bil organ preprosto opozorjen, in to na kakršen koli način, lahko štejejo za ugotovljene. Zdi se torej, da je pojem „ugotovitev“ v smislu te uredbe neformalen in da zato ni nujno, da se udejanji v vsebinski upravni odločbi, sprejeti na podlagi poročila o kontroli.
58 Tretjič, razlaga iz točke 55 te sodbe je potrjena s cilji člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009.
59 V zvezi s tem se je treba sklicevati na načelo pravne varnosti, ki ga Sodišče upošteva na področju pomoči, dodeljenih kmetom (glej v tem smislu sodbo z dne 27. januarja 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, točka 35 in navedena sodna praksa), zlasti kadar gre za določbe o upravnih kaznih, kot to velja za pravila o izključitvi pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2006, Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, točka 22). Namen člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009 je namreč v delu, v katerem določa rok za uporabo upravne kazni, prav zagotoviti pravno varnost kmetov.
60 Načelo pravne varnosti zahteva, da ureditev Unije osebam, na katere se nanaša, omogoči, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, ter da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi (sodba z dne 25. julija 2018, Teglgaard in Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, točka 52 in navedena sodna praksa).
61 Če pa bi bil pojem „ugotovitev“ v smislu člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009 odvisen od naključij v nacionalnem upravnem – in po potrebi sodnem – postopku, bi zadevni kmet, kot je razvidno iz dejanskega stanja spora o glavni stvari, težko predvidel finančne posledice, ki bi jih moral nositi, če bi se odločil vložiti nov zahtevek za pomoč in če bi bila ta pomoč delno ali v celoti zadržana zaradi nepravilnosti, odkritih pred več kot tremi koledarskimi leti.
62 V zvezi s tem je treba spomniti, da je iz predložitvene odločbe razvidno, da je v sporu o glavni stvari zaradi dvakratne odprave odločb, ki ju je sprejel prvostopenjski organ, od junija 2013, ko je bil opravljen prvi pregled na kraju samem v zvezi z zadevnim zahtevkom za pomoč, do takrat, ko so nacionalni organi oktobra 2020 izravnali kazen za čezmerno prijavo, preteklo več kot sedem let.
63 Zato je treba v obravnavanem primeru šteti, da leto ugotovitve v smislu člena 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009 ustreza koledarskemu letu, v katerem je bilo pripravljeno poročilo o kontroli, ki je bilo izdano po pregledu na kraju samem in v katerem je bil ugotovljen obstoj nepravilnosti v zadevnem zahtevku za pomoč.
64 Ker je bilo v postopku v glavni stvari v letih 2013 in 2014 opravljenih več pregledov na kraju samem, je treba pojasniti, da bo moralo nacionalno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejanskega stanja, določiti, kateri od teh pregledov je omogočil, da je bila zaradi ugotovljenih nepravilnosti dokončno utemeljena kazen, ki so jo pozneje sprejeli nacionalni organi, in sicer izključitev pomoči za znesek, izračunan v skladu s členom 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009.
65 Glede na vse zgornje preudarke je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 58, tretji odstavek, Uredbe št. 1122/2009 razlagati tako, da se, če je bil pri kmetu opravljen pregled na kraju samem, pojem „ugotovitev“ v smislu te določbe nanaša na poročilo o kontroli, ki je bilo pripravljeno po tem pregledu in v katerem je bil ugotovljen obstoj nepravilnosti v zadevnem zahtevku za pomoč.
Stroški
66 Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (sedmi senat) razsodilo:
Člen 58, tretji odstavek, Uredbe Komisije (ES) št. 1122/2009 z dne 30. novembra 2009 o podrobnih pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 v zvezi z navzkrižno skladnostjo, modulacijo ter integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom v okviru shem neposrednih podpor za kmete, določenih za navedeno uredbo, ter za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 v zvezi z navzkrižno skladnostjo v okviru sheme podpore, določene za sektor vina, kakor je bila spremenjena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 1368/2011 z dne 21. decembra 2011,
je treba razlagati tako, da
se, če je bil pri kmetu opravljen pregled na kraju samem, pojem „ugotovitev“ v smislu te določbe nanaša na poročilo o kontroli, ki je bilo pripravljeno po tem pregledu in v katerem je bil ugotovljen obstoj nepravilnosti v zadevnem zahtevku za pomoč.
Podpisi