SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Octava ampliada)
de 11 de junio de 2009 (*)
«Ayudas de Estado – Régimen de ayudas otorgadas por las autoridades italianas a determinadas empresas de servicios públicos en forma de exenciones fiscales y de préstamos privilegiados – Decisión por la que se declara la incompatibilidad de las ayudas con el mercado común – Recurso de anulación – Afectación individual – Admisibilidad – Ayudas existentes o ayudas nuevas – Artículo 87 CE, apartado 3, letra c)»
En el asunto T‑297/02,
ACEA SpA, con domicilio social en Roma, representada por los Sres. A. Giardina, L. Radicati di Brozolo y V. Puca, abogados,
parte demandante,
apoyada por
ACSM Como SpA, con domicilio social en Como (Italia), representada por los Sres. L. Radicati di Brozolo y M. Merola, abogados,
y
AEM – Azienda Energetica Metropolitana Torino SpA, con domicilio social en Turín (Italia), representada por los Sres. M. Merola y L. Radicati di Brozolo, abogados,
partes coadyuvantes,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. V. Di Bucci, en calidad de agente,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de los artículos 2 y 3 de la Decisión 2003/193/CE de la Comisión, de 5 de junio de 2002, relativa a la ayuda estatal a las exenciones fiscales y préstamos privilegiados concedidos por Italia a empresas de servicios con accionariado mayoritariamente público (DO 2003, L 77, p. 21),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Octava ampliada),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (Ponente) y A. Dittrich, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 16 de abril de 2008;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La demandante, ACEA SpA, es una sociedad de capital cuyo 51 % es propiedad del Ayuntamiento de Roma. Se constituyó en 1997 a raíz de la transformación de la empresa municipal del mismo nombre. A semejanza de ésta, opera tanto en el sector de la electricidad, como proveedor de servicios de alumbrado público y de producción, transporte, distribución y venta de energía, como en el sector del agua, en la medida en que presta servicios de captación, abastecimiento y suministro de agua potable y de colecta y tratamiento de aguas residuales.
Marco jurídico nacional
2 La legge nº 142 ordinamento delle autonomie locali (Ley nº 142, reguladora de las autonomías locales, de 8 de junio de 1990, GURI nº 135, de 12 de junio de 1990; en lo sucesivo, «Ley nº 142/90») introdujo en Italia una reforma de los instrumentos de ordenación legales puestos a disposición de los municipios para la gestión de los servicios públicos, en particular en los sectores del suministro de agua, gas y electricidad y del transporte. El artículo 22 de dicha Ley, en su versión modificada, contempló la posibilidad de que los municipios constituyesen sociedades bajo distintas formas jurídicas para prestar servicios públicos. Entre éstas figura la constitución de sociedades mercantiles o sociedades de responsabilidad limitada con capital mayoritariamente público (en lo sucesivo, «sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90»). La demandante es una sociedad constituida al amparo de la Ley nº 142/90.
3 Dentro de este contexto, en virtud del artículo 9 bis de la legge nº 488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 1° luglio 1986, nº 318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (Ley nº 488, por la que se convierte en ley, con enmiendas, el Decreto‑ley nº 318, de 1 de julio de 1986, de medidas urgentes en favor de las Haciendas locales, de 9 de agosto de 1986; GURI nº 190, de 18 de agosto de 1986), se concedieron entre 1994 y 1998 préstamos a un tipo de interés especial de la Cassa Depositi e Prestiti (en lo sucesivo, «CDDPP») a sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, que prestaban servicios públicos (en lo sucesivo, «préstamos de la CDDPP»).
4 Por otra parte, en virtud de las disposiciones del artículo 3, apartados 69 y 70, de la legge nº 549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica (Ley nº 549, de medidas de racionalización de la Hacienda Pública, de 28 de diciembre de 1995, suplemento ordinario de la GURI nº 302, de 29 de diciembre de 1995; en lo sucesivo, «Ley nº 549/95») en relación con las del decreto‑legge nº 331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (Decreto‑ley nº 331, de armonización de las disposiciones tributarias en diversos ámbitos, de 30 de agosto de 1993, GURI nº 203, de 30 de agosto de 1993; en lo sucesivo, «Decreto‑ley nº 331/93»), se adoptaron las siguientes medidas a favor de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90:
– la exención de todos los derechos que gravaban las transmisiones patrimoniales derivadas de la transformación de empresas especiales y empresas municipales en sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 (en lo sucesivo, «exención de los derechos sobre las transmisiones patrimoniales»);
– la exención total del impuesto de sociedades, es decir, el impuesto sobre los beneficios de las personas jurídicas y el impuesto local sobre la renta, durante tres años y como máximo hasta el ejercicio de 1999 (en lo sucesivo, «exención durante tres años del impuesto de sociedades»).
Procedimiento administrativo
5 A raíz de una denuncia relativa a dichas medidas, la Comisión solicitó información al respecto a las autoridades italianas mediante escritos de 12 de mayo, 16 de junio y 21 de noviembre de 1997.
6 Mediante escrito de 17 de diciembre de 1997, las autoridades italianas facilitaron parte de la información solicitada. Además, a instancias de las autoridades italianas, se celebró una reunión el 19 de enero de 1998.
7 Mediante escrito de 17 de mayo de 1999, la Comisión notificó a las autoridades italianas su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. Dicha decisión se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1999, C 220, p. 14).
8 Tras recibir observaciones de terceros interesados y de las autoridades italianas, la Comisión solicitó en varias ocasiones a éstas información adicional. Asimismo se celebraron encuentros entre la Comisión, por un lado, y las autoridades italianas y los terceros interesados que intervinieron, por otro.
9 Algunas sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, como la demandante, AEM SpA y Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), que además han interpuesto recurso de anulación contra la decisión que es objeto del presente asunto (asuntos T‑301/02 y T‑300/02), alegaron, en particular, que los tres tipos de medidas en cuestión no constituían ayudas de Estado.
10 Las autoridades italianas y la Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), confederación que agrupa, entre otras, a sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 y a empresas especiales municipales italianas, se adhirieron, en lo sustancial, a esta postura.
11 En cambio, la Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI), asociación de empresarios alemanes, consideró que las medidas en cuestión podrían provocar distorsiones de competencia no sólo en Italia sino también en Alemania.
12 Asimismo, Gas‑it, asociación italiana de operadores privados del sector de la distribución de gas, declaró que las medidas en cuestión, y en particular la exención durante tres años del impuesto sobre sociedades, constituían ayudas estatales.
13 El 5 de junio de 2002, la Comisión adoptó la Decisión 2003/193/CE, relativa a la ayuda estatal a las exenciones fiscales y préstamos privilegiados concedidos por Italia a sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 (DO 2003, L 77, p. 21; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Decisión impugnada
14 La Comisión subraya en primer término que su examen se circunscribe a los regímenes de ayudas de alcance general instituidos por las medidas controvertidas y no incluye las ayudas individuales otorgadas a cada empresa, de modo que el examen que lleva a cabo en la Decisión impugnada es general y abstracto. A este respecto, declara que la República Italiana «no ha concedido ventajas fiscales individualmente y no [le] ha notificado […] ningún caso individual de ayuda facilitando toda la información necesaria para poder evaluarlo». La Comisión indica que, por consiguiente, tiene que hacer un examen general y abstracto de los regímenes controvertidos tanto desde el punto de vista de su calificación como de su compatibilidad con el mercado común (considerandos 42 a 45 de la Decisión impugnada).
15 Según la Comisión, los préstamos de la CDDPP y la exención trienal del impuesto sobre sociedades son ayudas estatales. Dicha institución señala, en efecto, que la concesión, mediante fondos estatales, de tales beneficios a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 tiene como efecto reforzar su posición competitiva frente a todas las demás empresas que quieran prestar los mismos servicios (considerandos 48 a 75 de la Decisión impugnada). Afirma que las medidas en cuestión son incompatibles con el mercado común, puesto que no reúnen los requisitos del artículo 87 CE, apartados 2 y 3, ni los del artículo 86 CE, apartado 2 y, además, son contrarias al artículo 43 CE (considerandos 94 a 122 de la Decisión impugnada).
16 En cambio, según la Comisión, la exención de los derechos sobre las transmisiones patrimoniales no constituye ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, dado que estos derechos se devengan por la constitución de una nueva entidad económica o por la transmisión de activos entre distintas entidades económicas. Ahora bien, desde un punto de vista sustancial, las empresas municipales y las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 encarnan una misma entidad económica. Por lo tanto, la exención de tales derechos de la que gozan está justificada por la naturaleza o la economía del sistema (considerandos 76 a 81 de la Decisión impugnada).
17 La parte dispositiva de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
La exención de los derechos de aportación […] no constituye ayuda en el sentido del […] artículo 87 [CE, apartado 1].
Artículo 2
La exención durante tres años del impuesto sobre sociedades […] y las ventajas derivadas de los préstamos [de la CDDP] constituyen ayudas estatales en el sentido del […] artículo 87 [CE, apartado 1].
Dichas ayudas no son compatibles con el mercado común.
Artículo 3
Italia tomará todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda concedida en virtud de los regímenes a que hace referencia el artículo 2, ya puestos ilegítimamente a su disposición.
La recuperación se ejecutará sin demora y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la Decisión [impugnada].
La ayuda que debe recuperarse produce intereses desde la fecha en que fue puesta a disposición de los beneficiarios y hasta la fecha de su efectiva recuperación, calculados según el tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención en el ámbito de las ayudas de finalidad regional.
[…]»
Procedimiento y pretensiones de las partes
18 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 30 de septiembre de 2002, la demandante interpuso el presente recurso.
19 Mediante escritos presentados en la secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 29 de noviembre y el 2 de diciembre de 2002, respectivamente, ACSM Como SpA y AEM – Azienda Energetica Metropolitana Torino SpA solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandante. Mediante auto de 12 de mayo de 2003, el Presidente de la Sala Quinta ampliada del Tribunal de Primera Instancia (composición anterior) admitió dichas intervenciones. Las coadyuvantes presentaron sus escritos de formalización de la intervención y las demás partes presentaron sus observaciones sobre ellos en los plazos señalados.
20 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 6 de enero de 2003, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
21 El 14 de marzo de 2003, la demandante presentó sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad.
22 El 8 de agosto de 2002, la República Italiana interpuso asimismo un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia contra la Decisión impugnada, que fue registrado con la referencia C‑290/02. El Tribunal de Justicia declaró que dicho recurso y los que dieron lugar a los asuntos T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02 y T‑309/02 tenían el mismo objeto, la anulación de la Decisión impugnada, y eran conexos, puesto que los motivos expuestos en todos estos asuntos coincidían en buena medida. Mediante auto de 10 de junio de 2003, el Tribunal de Justicia suspendió el procedimiento en el asunto C‑290/02, conforme a lo dispuesto en el artículo 54, párrafo tercero, de su Estatuto, hasta que el Tribunal de Primera Instancia dictase una resolución definitiva en los asuntos T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02 y T‑309/02.
23 Mediante auto de 8 de junio de 2004, el Tribunal de Justicia decidió remitir el asunto C‑290/02 al Tribunal de Primera Instancia, que había adquirido competencia para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por los Estados miembros contra la Comisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Decisión 2004/407/CE, Euratom del Consejo, de 26 de abril de 2004, por la que se modifican los artículos 51 y 54 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia (DO L 132, p. 5). Dicho asunto se registró en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia con la referencia T‑222/04.
24 Mediante auto de 5 de agosto de 2004, el Tribunal de Primera Instancia decidió unir la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión al examen del fondo.
25 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Octava ampliada) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, formuló a las partes una serie de preguntas escritas, a las que éstas respondieron en el plazo señalado.
26 Mediante auto del Presidente de la Sala Octava ampliada del Tribunal de Primera Instancia de 13 de marzo de 2008, se ordenó la acumulación de los asuntos T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02, T‑309/02, T‑189/03 y T‑222/04 a efectos de la fase oral del procedimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.
27 En la vista celebrada el 16 de abril de 2008 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia.
28 La demandante, apoyada por las coadyuvantes, solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Declare la admisibilidad del recurso.
– Anule los artículos 2 y 3 de la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
29 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante y a las coadyuvantes.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
30 En primer lugar, la Comisión niega el interés de la demandante en ejercitar la acción en la medida en que su recurso tiene por objeto la anulación del artículo 2 de la Decisión impugnada, relativo a los préstamos de la CDDPP. Según la Comisión, en efecto, la demandante no se benefició de ellos.
31 En segundo lugar, la Comisión niega la legitimación de la demandante. Según dicha institución, la Decisión impugnada no afecta individualmente a la demandante, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
32 La Comisión alega, sustancialmente, que la Decisión impugnada debe calificarse como acto de alcance general, puesto que se refiere a un régimen de ayudas y, por lo tanto, a un número indeterminado e indeterminable de empresas definidas en función de un criterio general, como es su pertenencia a una categoría de empresas. Según ella, no desvirtúa el alcance general y, por consiguiente, la naturaleza normativa de un acto la posibilidad de determinar con mayor o menor precisión el número o incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica en un momento dado, siempre que dicha aplicación se haga en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto en relación con la finalidad de éste.
33 Según la Comisión, para que un acto de alcance general afecte individualmente a un particular, dicho acto debe lesionar sus derechos específicos o bien la institución de la que emana debe estar obligada a tener en cuenta sus consecuencias sobre la situación de ese particular afectado. Sin embargo, la Comisión considera que no sucede así en el caso de autos. Según ella, la Decisión impugnada tuvo repercusiones sobre la situación de todas las empresas que se beneficiaron de las medidas controvertidas. Por consiguiente, no se lesionaron los derechos específicos de determinadas empresas que pudieran diferenciarse de cualquier otra empresa beneficiaria de las medidas controvertidas. Por otra parte, la Comisión señala que, al adoptar la Decisión impugnada, no debía ni podía tener en cuenta sus consecuencias sobre la situación de una empresa concreta. Añade que ni la declaración de incompatibilidad ni la orden de recuperación contenidas en la Decisión impugnada se refieren a la situación de beneficiarios individuales.
34 Según la Comisión, avala su análisis la jurisprudencia en materia de ayudas estatales a cuyo tenor el hecho de ser beneficiario de un régimen de ayudas que se ha declarado incompatible con el mercado común no basta para demostrar la afectación individual en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
35 La Comisión sostiene que esta jurisprudencia reiterada no se ha puesto en entredicho en asuntos más recientes. Según ella, la solución adoptada en la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión (C‑15/98 y C‑105/99, Rec. p. I‑8855; en lo sucesivo, «sentencia Sardegna Lines»), no puede aplicarse a todos los recursos formulados por los beneficiarios de un régimen de ayudas que se ha declarado ilegal e incompatible con el mercado común y cuya recuperación se ha ordenado. Esta conclusión se impone particularmente –afirma– cuando, como en el caso de autos, el régimen de ayudas de que se trata ha sido examinado en abstracto. Por otra parte, según dicha institución, en el asunto que dio lugar a la sentencia Sardegna Lines, la demandante disfrutó en realidad de una ayuda individual, puesto que se trataba de una ventaja concedida en virtud de un acto adoptado al amparo de una ley regional que se caracterizaba por una amplia discrecionalidad. Además, indica, dicha situación fue exhaustivamente examinada durante el procedimiento de investigación formal.
36 Según la Comisión, los hechos del caso de autos difieren asimismo de los que dieron lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (C‑298/00 P, Rec. p. I‑4087; en lo sucesivo, «sentencia Alzetta»), en la medida en que, en el caso de autos, ella no conocía ni el número exacto ni la identidad de los beneficiarios de las ayudas controvertidas, no disponía de la totalidad de los datos pertinentes y no conocía el importe de la ayuda otorgada en cada caso. Además, señala, en el presente asunto, la exención trienal del impuesto de sociedades se aplica de forma automática, mientras que las ayudas objeto del asunto que dio lugar a la sentencia Alzetta habían sido otorgadas mediante un acto posterior.
37 Contrariamente a las afirmaciones de la demandante, lo relevante a efectos de la admisibilidad no es, según la Comisión, que ella conozca la identidad de una empresa, sino el hecho de que se llamase su atención sobre características del caso que hubiesen justificado un examen individual. Pues bien, según dicha institución, en la Decisión impugnada ella indicó que no se le había facilitado información alguna acreditativa de que, respecto a la demandante, las medidas controvertidas no constituían ayudas o constituían ayudas existentes o compatibles con el mercado común.
38 En cualquier caso, ni el hecho de haber participado en el procedimiento formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, ni la orden de recuperación contenida en la Decisión impugnada bastan, según la Comisión, para individualizar a la demandante. En efecto, señala, dado que los recursos interpuestos por los potenciales beneficiarios de un régimen de ayudas notificado no son admisibles con arreglo al artículo 230 CE, lo mismo debe suceder con los interpuestos por los beneficiarios de un régimen de ayudas no notificado.
39 Por último, la Comisión sostiene que el hecho de declarar inadmisible el recurso interpuesto por la demandante en el caso de autos no vulnera el principio de tutela judicial efectiva, ya que los recursos previstos en los artículos 241 CE y 234 CE son suficientes (sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677).
40 Por lo que respecta a su legitimación, la demandante afirma, en sustancia, que la Decisión impugnada le afecta individualmente, en la medida en que es una sociedad constituida al amparo de la Ley nº 142/90, y, por lo tanto, una empresa beneficiaria del régimen de ayudas que se cuestiona en dicha Decisión.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
41 Con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, una persona física o jurídica sólo puede interponer recurso contra una decisión dirigida a otra persona si esta decisión le afecta directa e individualmente.
42 Según jurisprudencia reiterada, una persona física o jurídica que no sea destinataria de una decisión sólo puede alegar que ésta le afecta individualmente si le atañe en razón de determinadas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que la caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello la individualiza de manera análoga a la del destinatario (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223, y de 2 de abril de 1998, Greenpeace Council y otros/Comisión, C‑321/95 P, Rec. p. I‑1651, apartados 7 y 28).
43 El Tribunal de Justicia ha declarado así que, en principio, no es admisible el recurso de anulación interpuesto por una empresa contra una decisión de la Comisión por la que se prohíbe un régimen de ayudas sectorial si sólo se ve afectada por esta decisión debido a su pertenencia al sector de que se trata y a su condición de beneficiario potencial de dicho régimen. En efecto, tal decisión se presenta, respecto al demandante, como una medida de alcance general que se aplica a situaciones determinadas objetivamente e implica efectos jurídicos en relación con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy y otros/Comisión, 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219, apartado 15, y Alzetta, citada en el apartado 36 supra, apartado 37, y la jurisprudencia citada).
44 No obstante, el Tribunal de Justicia declaró asimismo en los apartados 34 y 35 de la sentencia Sardegna Lines, citada en el apartado 35, que puesto que la empresa Sardegna Lines no sólo se veía afectada por la Decisión controvertida en ese asunto debido a su condición de empresa del sector del transporte marítimo en Cerdeña, potencialmente beneficiaria del régimen de ayudas a los armadores sardos, sino también en su calidad de beneficiario efectivo de una ayuda individual concedida en virtud de este régimen y cuya recuperación había ordenado la Comisión, la referida Decisión le afectaba individualmente y procedía admitir su recurso contra ésta (véase igualmente, en este sentido, la sentencia Alzetta, citada en el apartado 36 supra, apartado 39).
45 Por consiguiente, ha de verificarse si la demandante tiene la calidad de beneficiario efectivo de una ayuda individual concedida con arreglo a un régimen sectorial de ayudas y cuya recuperación ha ordenado la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 20 de septiembre de 2007, Salvat père & fils y otros/Comisión, T‑136/05, Rec. p. II‑4063, apartado 70).
46 A este respecto, procede señalar que, en primer lugar, se deduce de la respuesta de la demandante a las preguntas escritas formuladas al respecto por el Tribunal de Primera Instancia que ésta sí es beneficiaria efectiva de una ayuda individual otorgada en el marco del régimen de ayudas controvertido. En efecto, la demandante afirma haberse beneficiado de la exención trienal del impuesto de sociedades durante los ejercicios de 1998 y 1999. Dicha afirmación no ha sido desmentida por la República Italiana.
47 En segundo lugar, resulta del artículo 3 de la Decisión impugnada que la Comisión ordenó la recuperación de la ayuda de que se trata.
48 De lo anterior se desprende que la Decisión impugnada afecta individualmente a la demandante, en lo que se refiere a la exención durante tres años del impuesto de sociedades.
49 En cuanto a si afecta directamente a la demandante, puesto que el artículo 3 de la Decisión impugnada obliga a la República Italiana a tomar todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda concedida en virtud de los regímenes a que hace referencia el artículo 2 de la propia Decisión, ya puestos ilegítimamente a su disposición, y puesto que la demandante se ha beneficiado de ella y deberá restituirla, debe considerarse directamente afectada por dicha Decisión (véase, en este sentido, la sentencia Salvat père & fils y otros/Comisión, citada en el apartado 45 supra, apartado 75).
50 En cambio, como se desprende del escrito de interposición del recurso y de la respuesta de la demandante a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia, ésta no se benefició de ningún préstamo de la CDDPP durante el período considerado.
51 Por lo tanto, procede declarar que la demandante no puede considerarse individualmente afectada por la Decisión impugnada en lo que se refiere a los préstamos de la CDDPP.
52 De lo anterior se desprende que el presente recurso es admisible en la medida en que va dirigido contra la parte de la Decisión impugnada que se refiere a la exención durante tres años del impuesto de sociedades.
Sobre el fondo
53 En apoyo de su recurso, la demandante invoca cinco motivos basados, respectivamente:
– en la infracción del artículo 88 CE y del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), y en el incumplimiento del deber de motivación, al no haberse efectuado un examen preciso, concreto y diferenciado;
– en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, y en la falta de motivación al haberse calificado como ayuda estatal la exención durante tres años del impuesto de sociedades;
– en la infracción del artículo 88 CE, apartado 1, al haberse calificado la ayuda controvertida como ayuda nueva y, por tanto, de las normas de procedimiento, y en la falta de motivación;
– en la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y en la falta de motivación;
– en la ilegalidad de la orden de recuperación y en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 88 CE y del Reglamento nº 659/1999, y en el incumplimiento del deber de motivación, al no haberse efectuado un examen preciso, concreto y diferenciado
Alegaciones de las partes
54 En el marco de este motivo, la demandante alega, señaladamente, la infracción del artículo 88 CE y del Reglamento nº 659/1999. Considera que la Comisión llevó a cabo una investigación abstracta e incompleta, por cuanto se limitó a un «examen general y abstracto» de la medida controvertida sin efectuar una apreciación concreta de las distintas situaciones. Por lo tanto, según ella, la Decisión impugnada no está suficientemente motivada.
55 Según la demandante, la medida controvertida abarcaba, en la práctica, un abanico de situaciones extremadamente variadas tanto desde el punto de vista jurídico como fáctico y se aplicaba a empresas de muy distintas dimensiones. La demandante precisa que éstas operaban en sectores económicos variados, estaban sujetas a diversas normativas y se caracterizaban por condiciones de mercado diferenciadas desde el punto de vista de la competencia.
56 La demandante reconoce que la Comisión está facultada para examinar un régimen de ayudas sin tener que analizar las ayudas concedidas individualmente al amparo de dicho régimen. Sin embargo, considera que, a falta de un examen más detallado, la Comisión no podía concluir que la medida controvertida otorgaba «una ventaja notable a los beneficiarios con respecto a sus competidores». Pues bien, según la demandante, la demostración de la existencia de una ventaja es indispensable para que una medida pueda calificarse como ayuda estatal (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, denominada «Maribel bis/ter», C‑75/97, Rec. p. I‑3671, apartado 48).
57 A este respecto, la demandante estima que, en su escrito de contestación, la Comisión efectuó una apreciación concreta de los distintos sectores afectados con objeto de subsanar las graves carencias de que adolecía la instrucción del asunto y la motivación de la Decisión impugnada. Según ella, esta apreciación intempestiva debe ser rechazada por el Tribunal de Primera Instancia.
58 Según la demandante, la Comisión reconoce la insuficiencia de su examen. Por una parte –señala– la Comisión menciona en los considerandos 72, 85 y 126 de la Decisión impugnada la posibilidad de que las ayudas individuales se declaren compatibles con el mercado común, debido a la regla de minimis o porque se trate de ayudas existentes o incluso de ayudas declaradas compatibles con el mercado común por razones específicas del caso de autos. Por otra parte, la Comisión afirma que las autoridades italianas no facilitaron información suficiente para efectuar un análisis individual de la situación de los beneficiarios. La demandante rebate esta última afirmación. Según ella, aunque se admitiese esta supuesta insuficiencia de información, la Comisión debería haber solicitado nuevamente información antes de adoptar la Decisión impugnada, que, por otro lado, exigió un largo período de instrucción: cinco años.
59 Las coadyuvantes se adhieren a la postura y a la argumentación de la demandante en lo que respecta al presente motivo.
60 La Comisión alega en primer lugar que, debido al carácter general y abstracto de las medidas de que se trata, a la heterogeneidad de las situaciones a que dichas medidas se aplicaban y a la inexistencia de información exhaustiva y fiable sobre los beneficiarios individuales, tuvo que limitarse a examinar las medidas controvertidas, dejando la apreciación de los casos individuales para la fase de ejecución de la Decisión impugnada. En cualquier caso, en respuesta a la alegación de la demandante relativa a la larga duración de la instrucción, la Comisión considera que no tenía motivo alguno para solicitar información adicional y dilatar así aún más el procedimiento.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
61 Con carácter preliminar, procede recordar que en el presente asunto se enjuicia un régimen de ayudas de alcance general y no una ayuda individual.
62 Pues bien, en el caso de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales y abstractas del régimen de que se trate, para comprobar si contiene elementos de ayuda, sin encontrarse obligada a examinar cada caso concreto en que se aplique (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Rec. p. I‑11137, apartado 67, y la jurisprudencia citada).
63 En el caso de autos, ha de observarse, en primer lugar, que el régimen de ayudas controvertido va dirigido a una categoría específica de empresas, a saber, las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90. El hecho de ser una de estas sociedades es el único requisito exigido para beneficiarse de dicho régimen.
64 Seguidamente, debe observarse que la aplicación de la exención durante tres años del impuesto de sociedades no está limitada a servicios específicos. En efecto, como ha admitido la demandante, las empresas a las que se aplica dicho régimen operan en sectores económicos muy diversos. Pues bien, en el caso de autos se trata de un solo régimen de ayudas que engloba una multitud de sectores y no de diversos regímenes de ayudas clasificados según la actividad o el mercado de que se trate. Por ello, la Comisión no estaba obligada a considerar cada tipo de actividad o de mercado para apreciar los efectos de la exención trienal del impuesto de sociedades (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, Rec. p. 4013, apartado 18; Maribel bis/ter, citada en el apartado 56 supra, apartado 48, y de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C‑310/99, Rec. p. I‑2289, apartados 89 a 91).
65 Se desprende asimismo de la jurisprudencia mencionada que la Comisión no está obligada a examinar un régimen de ayudas apreciando al mismo tiempo los casos individuales de aplicación de éste, tanto más cuanto que tal obligación podría mermar la eficacia de su competencia de control en materia de ayudas estatales. Por lo tanto, la Comisión no está obligada a recabar información ex officio sobre casos concretos de aplicación del régimen controvertido. Así pues, dicha imputación debe desestimarse.
66 Por último, la Decisión impugnada está suficientemente motivada a este respecto. Resulta de ella, en efecto, que la Comisión insistió en que su examen únicamente tenía por objeto los regímenes de ayudas instituidos por las medidas controvertidas y no las ayudas individuales concedidas a diferentes empresas. Además, de las consideraciones anteriores se desprende que la Comisión puede limitarse a analizar las características generales y abstractas de un régimen de ayudas para apreciar si dicho régimen encierra ayudas estatales y si éstas son compatibles con el mercado común.
67 De todo lo antedicho se desprende que debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, y en la falta de motivación al haberse calificado como ayuda estatal de la exención durante tres años del impuesto de sociedades
Alegaciones de las partes
68 En el marco de este motivo, la demandante afirma que la exención durante tres años del impuesto de sociedades no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, y que la Comisión incumplió la obligación de motivación a este respecto.
69 El motivo se articula en dos partes.
70 En el marco de la primera parte, la demandante recuerda que el requisito previo para llegar a la conclusión de que un régimen de ayudas falsea la competencia en el sentido del artículo 87 CE es que las empresas beneficiarias de dicho régimen operen efectivamente dentro de un mercado abierto a la competencia.
71 La demandante expone, sustancialmente, que, cuando estaba en vigor la exención trienal del impuesto de sociedades, e incluso con posterioridad, la prestación de los distintos servicios públicos locales no se encontraba abierta a la competencia. Según ella, el sector de la venta de energía eléctrica, en el que toda empresa productora de energía tenía la obligación de vender al titular del monopolio no se liberalizó hasta 1999, como consecuencia de la adaptación del Derecho interno a la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (DO 1997, L 27, p. 20). La distribución de gas, por su parte, no se liberalizó hasta 2000, por efecto de la adaptación del Derecho interno italiano a la Directiva 98/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (DO L 204, p. 1). Además, según la demandante, el suministro de energía eléctrica, el sector de la calefacción urbana y el mercado de los servicios de aguas se sustrajeron a la competencia. Por tanto, según ella, de estos elementos se desprende que los sectores de los servicios públicos locales de que se trata se liberalizaron con posterioridad al período de aplicación de la exención trienal del impuesto de sociedades.
72 Por otra parte, la demandante sostiene que, durante el período de aplicación de la exención trienal del impuesto de sociedades, las posibilidades de competir por la prestación de servicios públicos locales eran excepcionales.
73 La demandante alega asimismo que las empresas beneficiarias de la exención trienal del impuesto de sociedades sólo pudieron participar en contadísimas ocasiones, y nunca en el sector de la electricidad, en licitaciones para gestionar servicios fuera de su área geográfica de origen. En efecto, según ella, los contratos adjudicados en el sector del agua, por ejemplo, fueron muy pocos y de escasa cuantía, y no se referían a la adjudicación del servicio como tal.
74 Según la demandante, la exención trienal del impuesto de sociedades no podía falsear la competencia por las tres razones siguientes: en primer lugar, en virtud de las disposiciones legales reguladoras de los sectores de que se trata, las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 no podían libremente determinar por sí solas los precios; en segundo lugar, fueron objeto de concesiones o de adjudicaciones a largo plazo que no expiraron durante el período de validez de la exención trienal del impuesto de sociedades; y, en tercer lugar, sus rentas fueron destinadas fundamentalmente a engrosar los ingresos de los municipios de referencia y se distribuyeron entre los accionistas.
75 Por lo tanto, según la demandante, no puede afirmarse que los mercados a que afectaba la exención trienal del impuesto de sociedades fuesen competitivos en los sectores en los que ella opera.
76 En el marco de la segunda parte, la demandante sostiene, fundamentalmente, que, puesto que ha demostrado la inexistencia de competencia en los mercados considerados, la cuestión de si se vieron afectados los intercambios entre Estados miembros se ha vuelto superflua.
77 Considera, a este respecto, que la afirmación de la Comisión, en el considerando 68 de la Decisión impugnada, según la cual «el mercado de las concesiones de los denominados “servicios públicos locales” es un mercado abierto a la competencia comunitaria», es apodíctica y abstracta.
78 Además, la demandante estima que, dada la falta de pruebas de la existencia de un obstáculo a los intercambios intracomunitarios, la Comisión incumplió su obligación de motivar exhaustivamente la calificación de la exención trienal del impuesto de sociedades como ayuda de Estado. Según ella, en la Decisión impugnada, la Comisión contempló de forma puramente abstracta e hipotética el riesgo que para la competencia se derivaba de la expansión de las actividades de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 a otras actividades distintas a las concesiones públicas o de las ventajas fiscales de que disfrutaron, sin haber efectuado verificación alguna sobre la realidad de los hechos ni haber llevado a cabo un análisis correcto de los distintos sectores económicos.
79 Las coadyuvantes se adhieren a la postura y a la argumentación de la demandante.
80 La Comisión niega la totalidad de las alegaciones formuladas y considera que la Decisión impugnada está suficientemente motivada.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
81 Con carácter preliminar, procede recordar que la calificación como ayuda, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, exige que se cumplan todos los requisitos que contempla dicha disposición. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, esta intervención debe poder afectar a los intercambios entre los Estados miembros. En tercer lugar, debe tratarse de una ventaja selectiva. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Rec. p. I‑7747, en lo sucesivo, «sentencia Altmark», apartados 74 y 75, y la jurisprudencia citada; y de 3 de marzo de 2005, Heiser, C‑172/03, Rec. p. I‑1627, apartado 27).
82 En el caso de autos, la demandante sostiene que los requisitos relativos al perjuicio para los intercambios intracomunitarios y a la repercusión sobre la competencia no se cumplen.
83 En el marco de su apreciación de estos dos requisitos, la Comisión no está obligada a acreditar la incidencia real de las ayudas sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente a examinar si tales ayudas pueden afectar a dichos intercambios y falsear la competencia (véase la sentencia Unicredito Italiano, citada en el apartado 62 supra, apartado 54, y la jurisprudencia citada).
84 Procede asimismo recordar que, en el caso de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen controvertido para apreciar, en los motivos de su decisión, si dicho régimen, debido a las modalidades que prevé, puede beneficiar sustancialmente a empresas que participan en los intercambios entre Estados miembros (sentencia Italia/Comisión, citada en el apartado 64 supra).
85 Debe recordarse, por otra parte, que toda ayuda concedida a una empresa que ejerce sus actividades en el mercado comunitario puede ocasionar distorsiones de la competencia y afectar a los intercambios entre Estados miembros (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava/Comisión, T‑92/00 y T‑103/92, Rec. p. II‑1385, apartado 72, y la jurisprudencia citada).
86 Además, no existe un umbral o porcentaje por debajo del cual pueda considerarse que los intercambios comerciales entre Estados miembros no se ven afectados. En efecto, la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios entre Estados miembros (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, denominada «Tubemeuse», C‑142/87, Rec. p. I‑959, apartado 43; de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, C‑278/92 a C‑280/92, Rec. p. I‑4103, apartado 42, y sentencia Altmark, citada en el apartado 81 supra, apartado 81).
87 Por otro lado, el Tribunal de Justicia indicó que no cabía en absoluto excluir que una subvención pública concedida a una empresa que únicamente presta servicios de transporte local o regional y no presta servicios de transporte fuera de su Estado de origen pudiese, no obstante, repercutir en los intercambios entre Estados miembros en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Efectivamente, cuando un Estado miembro concede una subvención pública a una empresa, la prestación de servicios de transporte por parte de esta empresa puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que disminuyen con ello las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de prestar sus servicios de transporte en el mercado de dicho Estado miembro (sentencia Altmark, citada en el apartado 81 supra, apartados 77 y 78).
88 En el caso de autos, por lo que respecta al requisito relativo al perjuicio para la competencia ha de observarse que, si bien es cierto que la demandante alegó que las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 no operaban en mercados competitivos, refiriéndose, en particular, a sus propios sectores de actividad, no aportó ninguna prueba válida para sustentar la afirmación de que los sectores de los servicios públicos locales no estaban abiertos a la competencia en aquel momento. Debe recordarse a este respecto que, en el caso de autos, se trata de un régimen de ayudas que engloba una pluralidad de sectores y no de varios regímenes de ayudas relativos cada uno a un sector específico.
89 El hecho de que el régimen de ayudas controvertido se aplique únicamente a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, cualesquiera que sean sus actividades, y la circunstancia de que dichas empresas operen efectivamente en distintos sectores económicos, de entre los que están abiertos a la competencia, bastan para concluir que la medida controvertida, en sí misma, puede influir sobre la competencia y los intercambios entre Estados miembros.
90 A este respecto, procede señalar que, como indicó la Comisión en los considerandos 73 y 84 de la Decisión impugnada, algunos de los sectores afectados, como los de los productos farmacéuticos, los residuos, el gas, la electricidad y el agua se caracterizaban por un cierto grado de competencia en el momento de la entrada en vigor de las medidas controvertidas.
91 Además, debe observarse que, en los sectores de actividad de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, las empresas compiten por la adjudicación de las concesiones de servicios públicos locales en los distintos municipios y que el mercado de dichas concesiones es un mercado abierto a la competencia (considerandos 67 y 68 de la Decisión impugnada).
92 La alegación basada en la inexistencia de competencia y, por tanto, de repercusión en los intercambios interestatales debido a que, en realidad, los servicios de que se trata se adjudicaron directamente a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 debe desestimarse. Por una parte, la adjudicación directa no desvirtúa la constatación realizada en los apartados anteriores, a saber, que el mercado de referencia se caracterizaba, cuando menos, por un cierto grado de competencia. Por otra parte, la alegación tendería más bien a demostrar los efectos restrictivos de las medidas controvertidas sobre la competencia y no la inexistencia de competencia en el mercado de referencia. En efecto, como subraya la Comisión en el considerando 71 de la Decisión impugnada, no puede descartarse que la existencia misma de la ayuda en favor de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 haya servido de incentivo a los ayuntamientos para confiar directamente los servicios a éstas en vez de otorgar concesiones mediante procedimientos abiertos.
93 En lo que respecta precisamente a la cuestión de si las medidas de que se trata falsearon o amenazaron falsear el grado de competencia existente en el mercado, debe declararse que las medidas controvertidas reforzaron la posición competitiva de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 frente a cualquier otra empresa italiana o extranjera que operase en el mercado de referencia. Como señaló fundadamente la Comisión en el considerando 62 de la Decisión impugnada, las empresas cuya forma jurídica no sea la de sociedad anónima y cuyas acciones no pertenezcan mayoritariamente a los organismos locales se encuentran en situación de desventaja en caso de que quieran competir por la adjudicación del suministro de un determinado servicio en un determinado territorio.
94 Además, las actividades de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 no se limitan al sector de los servicios públicos locales. Por lo tanto, la medida en cuestión puede facilitar la expansión de dichas sociedades a otros mercados abiertos a la competencia, produciendo así efectos de distorsión incluso en otros sectores distintos de los servicios públicos locales. A este respecto, se desprende de la Ley nº 142/90, tal como ha sido interpretada por la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo, Italia), en su sentencia nº 4989, de 6 de mayo de 1995, y por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), en su sentencia nº 4586, de 3 de septiembre de 2001, que las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 tienen la posibilidad de operar en otros territorios tanto en Italia como en el extranjero y en sectores distintos del de los servicios públicos previstos en sus estatutos, salvo si ello les resta recursos y medios en una medida significativa y puede perjudicar a la entidad local de referencia.
95 Se desprende de lo anterior que la medida de que se trata falsea o amenaza falsear la competencia en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
96 Por lo que respecta al requisito relativo al perjuicio para los intercambios interestatales, procede recordar, en primer lugar, que el hecho de que las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 operen solas en su mercado nacional o en su territorio de origen no es determinante. En efecto, los intercambios interestatales se ven afectados por la medida de que se trate cuando las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de prestar sus servicios en el mercado italiano disminuyan (véase el apartado 87).
97 Así pues, la Comisión declaró fundadamente en el considerando 70 de la Decisión impugnada que la medida de que se trata podía crear un obstáculo para las empresas extranjeras que quisiesen instalarse o vender sus servicios en Italia y, por lo tanto, afectaba a los intercambios intracomunitarios en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
98 En efecto, por una parte, la medida controvertida perjudica a las empresas extranjeras participantes en concursos para concesiones locales en Italia, puesto que las empresas públicas beneficiarias del régimen en cuestión pueden ofrecer precios más competitivos que sus competidoras nacionales o comunitarias que no se benefician del mismo. Además, la medida controvertida hace menos atractivo para las empresas de otros Estados miembros invertir en el sector de los servicios públicos locales en Italia (por ejemplo, adquiriendo la participación mayoritaria), ya que las empresas eventualmente adquiridas no podrían beneficiarse de la medida controvertida (o podrían perderla), dada la naturaleza de los nuevos accionistas (véase el considerando 69 de la Decisión impugnada).
99 De lo anterior se desprende que la Comisión no cometió un error al considerar que en el caso de autos concurrían los requisitos relativos al perjuicio para los intercambios entre Estados miembros y a la distorsión de la competencia.
100 En cuanto a la supuesta falta de motivación de la Decisión impugnada en lo que respecta a estos dos requisitos, procede recordar que la Comisión explicó de forma sucinta pero clara, en los considerandos 62 a 64 y 69, 73 y 74, respectivamente, de la Decisión impugnada, los motivos por los que consideraba que la exención durante tres años del impuesto de sociedades podía falsear la competencia y afectar a los intercambios entre los Estados miembros. Además, como ya se ha señalado, la Comisión no está obligada a demostrar los efectos reales de las ayudas ya concedidas (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C‑301/87, Rec. p. I‑307, apartado 33).
101 De todo lo anterior resulta que debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 88 CE, apartado 1, al haberse calificado las medidas controvertidas como ayudas nuevas y, por tanto, de las normas de procedimiento, y en la falta de motivación
Alegaciones de las partes
102 En el marco de este motivo, la demandante alega, con carácter subsidiario, que la medida controvertida es una ayuda existente y que, por lo tanto, la Comisión infringió el artículo 88 CE y el artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento nº 659/1999. Invoca asimismo la falta de motivación de la Decisión impugnada a este respecto.
103 El motivo se articula en dos partes.
104 En el marco de la primera parte, la demandante estima que se trata de ayudas existentes en el sentido del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, pues los mercados afectados estaban cerrados a la competencia durante el período de referencia. Señala, en efecto, que las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 únicamente podían operar en el territorio al que pertenecían y en régimen de exclusividad. Así pues, según ella, la medida controvertida se convirtió, en todo caso, en ayuda de Estado como muy pronto tras la supuesta apertura de los sectores afectados a la competencia.
105 En el marco de la segunda parte, basada en el artículo 1, apartado b), letra i), del Reglamento nº 659/1999, la demandante alega que la explotación de servicios de interés público en régimen de monopolio por los municipios y las empresas municipales ha estado exenta de impuestos desde el inicio del siglo pasado.
106 Según la demandante, ha existido continuidad entre, por una parte, el régimen fiscal de que gozaban los ayuntamientos y las empresas municipales por las actividades de explotación de servicios públicos locales y, por otra parte, la exención durante tres años del impuesto de sociedades aplicable a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90. Según ella, en efecto, las empresas municipales y las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 encarnan sustancialmente la misma entidad.
107 La demandante señala que la Comisión no cumplió, por lo tanto, la obligación de demostrar que la nueva medida afectó al «régimen inicial en su propia esencia», lo que constituye un requisito esencial para que una ayuda existente pueda calificarse como ayuda nueva con arreglo a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 2002, Government of Gibraltar/Comisión (T‑195/01 y T‑207/01, Rec. p. II‑2309). Según ella, las ventajas fiscales controvertidas no se modificaron y la categoría de los beneficiarios no se amplió.
108 La demandante sostiene que la cesura temporal que introdujo la Comisión entre el régimen de las empresas municipales y el de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 no puede aceptarse, ya que las empresas municipales siguieron beneficiándose del régimen fiscal anterior hasta su transformación en sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, transformación que no se efectuó hasta la instauración del nuevo régimen fiscal. Así pues, según ella, las rentas de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 no estuvieron nunca al impuesto entre 1990 y 1993.
109 La demandante considera que el razonamiento de la Comisión es contradictorio, porque primero admite la existencia de una identidad económica y material entre las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 y las antiguas empresas municipales a efectos de la exención de los derechos sobre las transmisiones patrimoniales y, después, ignora dicha identidad al analizar la exención trienal del impuesto de sociedades.
110 Según la demandante, ni la letra del artículo 22, apartado 3, de la Ley nº 142/90 ni la jurisprudencia nacional citada por la Comisión avalan una diferenciación, en términos de ámbito material y territorial, entre las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 y las empresas municipales o especiales.
111 Las coadyuvantes se adhieren a la postura y a la argumentación de la demandante.
112 La Comisión estima que este motivo debe desestimarse.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
113 En su sentencia de 9 de agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit (C‑44/93, Rec. p. I‑3829), el Tribunal de Justicia declaró que tanto del contenido como de la finalidad de las disposiciones del artículo 88 CE se desprende que deberán considerarse como ayudas existentes, en el sentido del apartado 1 de dicho artículo, las ayudas que existieran antes de la fecha de entrada en vigor del Tratado CE y aquellas que se aplicaron legalmente conforme a los requisitos previstos en el artículo 88 CE, apartado 3, incluidos los derivados de la interpretación de dicho artículo efectuada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471), apartados 4 a 6, mientras que deberán considerarse ayudas nuevas, sometidas a la obligación de notificación prevista en esta última disposición, las medidas tendentes a la concesión o a la modificación de ayudas, entendiéndose que las modificaciones pueden referirse bien a ayudas existentes, o bien a proyectos iniciales notificados a la Comisión.
114 Por lo que respecta a las ayudas existentes, el artículo 1, letra b), del Reglamento nº 659/1999 reprodujo y consagró las reglas extraídas por la jurisprudencia.
115 A tenor de dicha disposición, constituye una ayuda existente:
i) toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado CE en el Estado miembro respectivo;
ii) la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo;
iii) la ayuda que deba considerarse que ha sido autorizada por no haber adoptado la Comisión una decisión en el plazo de dos meses, en principio contados a partir del día siguiente al de la recepción de su notificación completa, del que dispone para efectuar un examen preliminar;
iv) la ayuda con respecto a la cual haya expirado el plazo de prescripción de 10 años en materia de recuperación;
v) la ayuda considerada como ayuda existente al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro. Cuando determinadas medidas pasen a ser ayudas tras la liberalización de una determinada actividad por la legislación comunitaria, dichas medidas no se considerarán como ayudas existentes tras la fecha fijada para la liberalización.
116 Seguidamente, en virtud del artículo 1, letra c), de dicho Reglamento, toda modificación de una ayuda existente debe considerarse una ayuda nueva.
117 En sustancia, las medidas encaminadas a instituir ayudas o a modificar ayudas existentes constituyen ayudas nuevas. En particular, cuando la modificación afecte al régimen inicial en su propia esencia, dicho régimen resulta transformado en un régimen de ayudas nuevas. Sin embargo, no existe tal modificación sustancial cuando el elemento nuevo puede disociarse claramente del régimen inicial (sentencia Government of Gibraltar, citada en el apartado 107 supra, apartados 109 a 111).
118 En el caso de autos, es obvio que la exención durante tres años del impuesto de sociedades no está comprendida dentro de los supuestos segundo, tercero y cuarto a que se refiere el artículo 1, letra b), del Reglamento nº 659/1999, que permiten considerar una medida de ayuda como ayuda existente. Además, la demandante no ha invocado tales supuestos.
119 El Tribunal de Primera Instancia considera oportuno examinar en primer término la segunda parte del presente motivo.
120 Por lo que respecta a la primera de las situaciones contempladas por el artículo 1, letra b), del Reglamento nº 659/1999, procede señalar, en primer lugar, que la exención trienal del impuesto de sociedades fue instituida por el Decreto‑ley nº 331/93 y la Ley nº 549/95. En 1990, mientras que la Ley nº 142/90 introdujo una reforma de los instrumentos de ordenación legales puestos a disposición de los municipios para administrar los servicios públicos locales, entre ellos la posibilidad de constituir sociedades de responsabilidad limitada con participación pública mayoritaria, no se estableció ninguna exención del impuesto sobre las rentas de dichas sociedades.
121 En efecto, toda sociedad constituida al amparo de la Ley nº 142/90 entre 1990 y la entrada en vigor, el 30 de agosto de 1993, del artículo 66 del Decreto‑ley nº 331/93 estaba sujeta al impuesto de sociedades.
122 Por consiguiente, como alegó fundadamente la Comisión en el considerando 91 de la Decisión impugnada, para hacer extensivo a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 el régimen fiscal aplicable a las entidades locales, el legislador italiano tuvo que adoptar una nueva normativa varias décadas después de la entrada en vigor del Tratado CE.
123 Además, aun admitiendo que la exención de impuestos a las empresas municipales se introdujese antes de la entrada en vigor del Tratado CE y que se mantuviese vigente hasta 1995, no deja de ser cierto que las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 son sustancialmente distintas de las empresas municipales. Pues bien, la extensión de los beneficios fiscales existentes para las empresas municipales y especiales a una nueva categoría de beneficiarios, como la de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 constituye una modificación disociable del régimen inicial. En efecto, como se indica en la sentencia del Consiglio di Stato nº 4586, de 3 de septiembre de 2001, existen diferencias legales entre las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 y las empresas municipales que obedecen, en particular, a que las primeras no están sujetas al estricto límite territorial impuesto a las segundas y que los ámbitos de actividad de las primeras son mucho más amplios. Así, como ya se ha subrayado en el apartado 94, las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 tienen la posibilidad de actuar fuera del territorio de referencia tanto en Italia como en el extranjero y en sectores distintos del de los servicios públicos previstos en sus estatutos, salvo si ello les resta recursos y medios en una medida significativa y puede perjudicar a la entidad local de referencia.
124 Por consiguiente, como explica la Comisión en el considerando 92 de la Decisión impugnada, aunque las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 sucedieron a las empresas municipales en sus derechos y obligaciones, la normativa que determina sus ámbitos de actividad material y geográfica varió sustancialmente.
125 Así pues, resulta obligado concluir que la exención trienal del impuesto de sociedades, introducida por las disposiciones del artículo 3, apartado 70, de la Ley nº 549/95 en relación con las del artículo 66, apartado 14, del Decreto‑ley nº 331/93 no está comprendida en el ámbito del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento nº 659/1999.
126 Por lo que respecta a la primera parte del presente motivo, basada en el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, hay que señalar que dicha disposición únicamente puede aplicarse a medidas que no constituyesen ayudas en el momento en que se llevaron a efecto. A este respecto, basta observar, como explica la Comisión en los considerandos 83 a 85 de la Decisión impugnada, que la medida controvertida se instituyó en un momento en que los mercados estaban, en cualquier caso, aunque muy probablemente en distinta medida, abiertos a la competencia. Así pues, procede considerar que la exención trienal del impuesto de sociedades no está comprendida en el ámbito del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999.
127 Esta conclusión no resulta desvirtuada por la afirmación de la demandante de que la producción de energía no se liberalizó hasta 1999. En efecto, debe recordarse que, en el caso de autos, se trata de un régimen de ayudas destinado a una categoría específica de empresas que engloban diversos sectores. Por consiguiente, no puede exigirse a la Comisión que efectúe un examen sectorial. Ello no excluye la posibilidad de que algunos casos particulares se consideren ayudas existentes. Por eso la Comisión tuvo en cuenta dicha posibilidad en la Decisión impugnada (considerando 85 de la Decisión impugnada).
128 Por esta razón, no puede concluirse que exista falta de motivación.
129 Por último, en cuanto a la supuesta contradicción entre el examen de la exención de los derechos sobre las transmisiones patrimoniales y el relativo a la exención durante tres años del impuesto de sociedades, según que las empresas municipales y las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 se consideren o no entidades económica y sustancialmente distintas, procede observar que la Comisión, en la Decisión impugnada, basándose en la información facilitada por el Gobierno italiano, indicó que había estimado que la primera exención estaba justificada por la naturaleza y la economía general del sistema controvertido. Sin necesidad de pronunciarse sobre el fundamento de dicha apreciación, procede señalar que el hecho de que la Comisión pudiese cometer un error en lo que respecta a la exención de los derechos sobre las transmisiones patrimoniales no implica que haya de anularse otra parte de la Decisión impugnada.
130 Habida cuenta de lo antedicho, procede desestimar el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y en la falta de motivación
Alegaciones de las partes
131 En el marco del presente motivo, la demandante sostiene que la Comisión incurrió en un error al excluir que la medida controvertida fuese una ayuda de Estado compatible con el mercado común en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). La compatibilidad de la medida controvertida con el mercado común con arreglo a dicha disposición deriva, según la demandante, de que permitió la reestructuración de las empresas municipales y el tránsito hacia un mercado competitivo. Por lo tanto, según ella, la Comisión apreció erróneamente el caso de autos en la Decisión impugnada.
132 Además, la demandante sostiene que el análisis efectuado por la Comisión en la Decisión impugnada es contradictorio en la medida en que no consideró pertinentes los precedentes mencionados por las empresas que intervinieron en el procedimiento administrativo, tales como la Decisión de la Comisión de 10 de noviembre de 1999, relativa a las disposiciones transitorias destinadas a suprimir la exención del impuesto de sociedades para las empresas municipales de transporte (DO C 379, p. 11), y la Decisión 2000/410/CE, de 22 de diciembre de 1999, sobre la ayuda que Francia contempla aplicar a favor del sector portuario francés (DO 2000, L 155, p. 52). Como en el caso de autos, las medidas fiscales de que se trataba en esas dos Decisiones tenían por objeto garantizar la transición de un régimen de monopolio a un régimen liberalizado.
133 La demandante alega que, sin la adopción de la medida controvertida, la transformación de las empresas municipales en sociedades de capital jamás se hubiese realizado. Según ella, dicha medida era indispensable para fomentar la apertura de los servicios públicos locales a la competencia, garantizando la transparencia de las relaciones económicas entre los poderes públicos y los prestadores de servicios. Añade que la medida controvertida respondía a la exigencia fundamental de establecer un período de transición para la reestructuración de dichas empresas, sin poner en peligro con ello la continuidad de la ejecución del servicio público. La demandante alega asimismo una falta de motivación a este respecto.
134 Las coadyuvantes se adhieren a la postura y las alegaciones de la demandante.
135 La Comisión considera que este motivo es inoperante. Según ella, en efecto, la medida controvertida se declaró incompatible con el mercado común por ser contraria al artículo 43 CE, extremo que la demandante no ha desmentido. Subsidiariamente, la Comisión niega el fundamento del presente motivo.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
136 Es preciso recordar en primer lugar que la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación en el ámbito del artículo 87 CE, apartado 3 (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión, 310/85, Rec. p. 901, apartado 18). Por tanto, el control que ejerce el juez comunitario debe limitarse a comprobar que se cumplen las normas de procedimiento y la obligación de motivación, así como la exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder.
137 En segundo lugar, es jurisprudencia reiterada que, para ser compatibles con el mercado común con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), las ayudas a empresas en crisis deben estar condicionadas a la existencia de un plan de reestructuración coherente que debe presentarse a la Comisión con todas las precisiones necesarias (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C‑17/99, Rec. p. I‑2481, apartado 45).
138 En el caso de autos, por lo que respecta a la motivación de la Decisión impugnada, se desprende de ésta que la Comisión verificó si la ayuda podía considerarse compatible con el mercado común al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), primero a la vista de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (DO 1999, C 288, p. 2) y, luego, con independencia de dichas Directrices. A este respecto, expuso los motivos por los que había llegado a una conclusión negativa (considerandos 97 y siguientes de la Decisión impugnada).
139 Seguidamente, se desprende claramente de los autos que no concurrían los requisitos necesarios para que la exención trienal del impuesto de sociedades se acogiese a la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). La exención durante tres años del impuesto de sociedades no tenía por objeto restablecer la rentabilidad de las empresas beneficiarias y no estaba reservada a empresas en crisis. Aun suponiendo que así fuese, no se presentó ningún plan de reestructuración ni ninguna medida encaminada a compensar las distorsiones de la competencia inherentes a la concesión de la ayuda controvertida. Pues bien, según la jurisprudencia, para ser compatibles con el mercado común con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), las ayudas a empresas en crisis deben estar condicionadas a la existencia de un plan de reestructuración coherente que debe presentarse a la Comisión con todas las precisiones necesarias (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C‑17/99, Rec. p. I‑2481, apartado 45).
140 Por lo que respecta a la alegación de que la medida controvertida facilitó el tránsito de una economía de mercado monopolística a la de un mercado competitivo, debe señalarse que la demandante no demuestra de qué modo la medida controvertida originó una intensificación de la competencia. En efecto, como ya se ha apuntado, los mercados de referencia ya se caracterizaban por un cierto grado de competencia y, por lo tanto, la medida controvertida podía falsear la competencia.
141 En cuanto a la supuesta contradicción entre el enfoque seguido en el caso de autos y el adoptado en otras decisiones de la Comisión, procede señalar que se desprende de las dos Decisiones a que se refiere la demandante que las situaciones que las motivaron no son comparables al caso de autos. Por lo que respecta a la Decisión de 10 de noviembre de 1999, como ha alegado fundadamente la Comisión, a los beneficiarios de la exención fiscal en dicho asunto se les prohibió participar en licitaciones fuera de su territorio de referencia hasta la apertura de sus propios mercados domésticos. En cuanto a la Decisión 2000/410, la concesión de las ayudas controvertidas en dicho caso estaba supeditada a la realización de inversiones con vistas a la transmisión y sustitución de equipamientos existentes.
142 Por lo tanto, procede desestimar el cuarto motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en la ilegalidad de la orden de recuperación y en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad
143 En el marco del presente motivo, la demandante invoca la ilegalidad de la orden dirigida a la República Italiana de recuperar de los beneficiarios la ayuda concedida en virtud de los regímenes declarados incompatibles con el mercado común, así como la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad. Este motivo se articula en dos partes.
Alegaciones de las partes
– Sobre la primera parte, basada en la ilegalidad de la orden de recuperación habida cuenta de la apreciación en abstracto de la medida controvertida
144 Según la demandante, el artículo 3 de la Decisión impugnada ordena a la República Italiana recuperar todas las ayudas de que se hubiesen beneficiado las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, pese a que la Comisión reconoció la posibilidad de que determinadas ayudas, que no identifica, no fuesen incompatibles con el mercado común. Según la demandante, la República Italiana se ve así obligada a realizar un análisis fáctico muy complejo, cuya apreciación rebasa ampliamente sus competencias, y se enfrenta al riesgo de proceder a la recuperación de medidas no constitutivas de ayudas, o constitutivas de ayudas existentes o incluso de ayudas que podrían ser compatibles o declaradas compatibles en una decisión posterior de la Comisión.
145 Según la demandante, habida cuenta de la inexistencia de un marco procedimental que acompañe a la orden de recuperación de la Comisión, esta última debería o bien examinar ella misma de forma detallada los distintos casos en que podría efectivamente emitirse la orden de recuperación, o bien limitarse a apreciar el régimen de forma abstracta. En este último caso, debería renunciar a ordenar la recuperación de las ayudas otorgadas.
146 La demandante observa una contradicción en las alegaciones de la Comisión entre la posibilidad de que las autoridades nacionales consideren determinadas ayudas individuales compatibles con el mercado común (considerando 126 de la Decisión impugnada) y la afirmación de la competencia exclusiva de la Comisión para apreciar la compatibilidad de las ayudas individuales con el mercado común.
147 No discute la referencia a la sentencia Italia/Comisión, citada en el apartado 64, pero sostiene que es preciso determinar el momento en que ha de efectuarse el análisis concreto de los casos individuales: ese momento debe ser, según ella, el de la adopción de la Decisión por la Comisión.
148 La demandante afirma además que la jurisprudencia citada por la Comisión únicamente se refiere a casos en los que, contrariamente al de autos, era imposible distinguir las ayudas litigiosas atendiendo a las distintas situaciones individuales de los beneficiarios. Así, según ella, el Tribunal de Justicia sancionó expresamente a la Comisión en dos sentencias por no haber diferenciado las ayudas examinadas a la vista de los hechos (sentencias de 26 de septiembre de 2002, España/Comisión, C‑351/98, Rec. p. I‑8031, y de 13 de febrero de 2003, España/Comisión, C‑409/00, Rec. p. I‑1487).
149 Las coadyuvantes se adhieren a la postura y a las alegaciones de la demandante.
150 La Comisión rebate la totalidad de las alegaciones formuladas por la parte demandante.
– Sobre la segunda parte del motivo, basada en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad
151 La demandante sostiene que la orden de recuperación que figura en el artículo 3 de la Decisión impugnada está viciada de nulidad debido a que la Comisión vulneró los principios generales de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad.
152 Considera que múltiples factores contribuyeron a originar en ella una auténtica confianza en la legalidad de la medida controvertida, a saber, la convicción de que existía una identidad entre los dos regímenes fiscales sucesivos, el comportamiento de las autoridades italianas y, por último, el comportamiento de la Comisión, ya que ésta no inició el procedimiento de investigación formal hasta cuatro años después de la adopción de la medida controvertida y durante dicho procedimiento ni respondió a las alegaciones formuladas por la demandante ni utilizó la facultad de dictar órdenes conminatorias que le confieren los artículos 10 y 11 del Reglamento nº 659/1999 durante los tres años de instrucción.
153 En cualquier caso, la demandante señala que, a raíz de la adopción por el legislador italiano de la exención trienal del impuesto de sociedades, no pudo pagar el impuesto de sociedades durante el período comprendido entre 1997 y 1999, pues se supone que una empresa no debe pagar impuestos no previstos por la legislación nacional.
154 Por último, la demandante expone que, debido al cambio fundamental de las condiciones del mercado y de la situación de las empresas, la recuperación de las ayudas no puede, manifiestamente, restablecer la situación quo ante y, por lo tanto, no está justificada. Además, según ella, la exención trienal del impuesto de sociedades no benefició a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, sino a los municipios que son sus accionistas.
155 Las coadyuvantes se adhieren a la postura y a las alegaciones de la demandante en lo que respecta a esta parte del motivo.
156 La Comisión rebate la totalidad de las alegaciones formuladas por la demandante.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
157 Como se ha recordado en el apartado 62 supra, según jurisprudencia reiterada, en el caso de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen.
158 Se desprende asimismo de la jurisprudencia que una decisión negativa relativa a un régimen de ayudas no tiene por qué contener un análisis de las ayudas concedidas en casos individuales sobre la base de este régimen. La situación individual de cada empresa afectada sólo debe comprobarse al proceder a la recuperación de las ayudas (sentencia Italia/Comisión, citada en el apartado 64 supra, apartado 91).
159 A continuación, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, la supresión de una ayuda ilegal por vía de recuperación, así como el cobro de los intereses devengados, es la consecuencia lógica de la comprobación de su incompatibilidad con el mercado común (sentencias del Tribunal de Justicia Tubemeuse, citada en el apartado 86 supra, apartado 66; de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C‑169/95, Rec. p. I‑135, apartado 47, y de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, C‑110/02, Rec. p. I‑6333, apartado 41).
160 A este respecto, procede igualmente señalar que dicha jurisprudencia es aplicable tanto a las ayudas individuales como a las ayudas concedidas en el marco de un régimen de ayudas.
161 No obstante, el análisis general y abstracto de un régimen de ayudas no excluye que, en un caso individual, el importe concedido basándose en dicho régimen escape a la prohibición establecida en el artículo 87 CE, apartado 1, por ejemplo, por estar comprendida la concesión individual de una ayuda dentro del ámbito de las normas de minimis. Esta consideración explica las reservas formuladas en los considerandos 72, 85 y 126 de la Decisión impugnada.
162 Cierto es que, cuando la Comisión adopta una decisión por la que se declara que una ayuda es incompatible con el mercado común, el papel de las autoridades nacionales se limita a ejecutar dicha decisión y que éstas no disponen de ningún margen de apreciación al respecto (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 1977, Steinicke & Weinlig, 78/76, Rec. p. 595, apartado 10). Ello no impide que las autoridades nacionales, al ejecutar dicha decisión, tengan en cuenta esas reservas. Por tanto, contrariamente a lo que ha alegado la demandante, la Comisión ordena únicamente la recuperación de las ayudas en el sentido del artículo 87 CE y no de los importes que, aun habiendo sido desembolsados en aplicación del régimen controvertido, no constituyan ayudas o constituyan ayudas existentes o compatibles con el mercado común en virtud de un reglamento de exención por categoría o de otra decisión de la Comisión.
163 Por lo que respecta a la supuesta ilegalidad de la Decisión impugnada debido a que, según la demandante, la República Italiana se ve obligada a determinar qué medidas concretas constituyen ayudas, procede señalar que dicho análisis, en su caso, se efectuaría en el marco de un diálogo con la Comisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 CE. Además, el concepto de ayuda es de carácter jurídico y debe interpretarse basándose en criterios objetivos. Por otra parte, el juez nacional es competente para interpretar los conceptos de ayuda y de ayuda existente y podrá pronunciarse sobre las eventuales particularidades de uno u otro supuesto de aplicación, llegado el caso planteando una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
164 Además, admitir la tesis de la demandante según la cual la apreciación en abstracto de un régimen de ayudas, sin examinar detalladamente los supuestos individuales de aplicación, no puede dar lugar a una orden de recuperación equivaldría a excluir sistemáticamente la posibilidad de recuperar las ayudas indebidamente desembolsadas y, por lo tanto, a vaciar de significado los artículos 87 CE y 88 CE. En semejante hipótesis, la Comisión, única autoridad competente para apreciar la compatibilidad de las ayudas con el mercado común, se vería imposibilitada para examinar los múltiples casos de aplicación de los regímenes de ayudas.
165 En cuanto a la imputación basada en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima, ha de recordarse que las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se haya concedido observando el procedimiento que prevé el artículo 88 CE. En efecto, en circunstancias normales, todo agente económico diligente debe poder comprobar si ha sido observado dicho procedimiento (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 1997, España/Comisión, citada en el apartado 159 supra, apartado 51). No obstante, no puede excluirse que, en circunstancias excepcionales, el beneficiario de una ayuda ilegal pueda legítimamente fundar una confianza en la validez de la ayuda (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, C‑5/89, Rec. p. I‑3437, apartado 16).
166 Ahora bien, en el caso de autos, el régimen de ayudas controvertido no fue notificado a la Comisión, contra lo dispuesto en el artículo 88 CE, y la demandante no invoca ninguna circunstancia excepcional que pueda justificar la confianza legítima alegada. En particular, el argumento relativo a la convicción de que existe identidad entre los dos regímenes fiscales sucesivos ha sido ya desestimado por el Tribunal de Primera Instancia por infundado (véase el apartado 123 supra) y, en cualquier caso, no constituye una circunstancia excepcional que justifique la no recuperación de la ayuda controvertida. Por otra parte, cualquier aparente inactividad de la Comisión carece de significación cuando el régimen de ayudas no le ha sido notificado (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 2004, Demesa y Territorio Histórico de Álava/Comisión, C‑183/02 P y C‑187/02 P, Rec. p. I‑10609, apartado 52). Por último, en cuanto al argumento relativo a los artículos 10 y 11 del Reglamento nº 659/1999, procede observar que la Comisión no está obligada a conminar automáticamente al Estado miembro interesado a suspender el pago de una ayuda no notificada.
167 De lo anterior se desprende que el quinto motivo debe igualmente desestimarse.
168 Habida cuenta del conjunto de las consideraciones expuestas, procede desestimar el recurso.
Costas
169 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
170 En aplicación del artículo 87, apartado 4, párrafo tercero, del Reglamento de Procedimiento, las partes coadyuvantes cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Octava ampliada)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se refiere a los préstamos de la Cassa Depositi e Prestiti.
2) Desestimar el recurso por infundado en todo lo demás.
3) Condenar a ACEA SpA a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.
4) ACSM Como SpA y AEM – Azienda Energetica Metropolitana Torino SpA cargarán con sus propias costas.
Martins Ribeiro | Šváby | Papasavvas |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de junio de 2009.
Firmas