(Sprawa T‑416/22)
Fresenius Kabi Austria GmbH i in.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (piąta izba w składzie powiększonym) z dnia 15 maja 2024 r.
Produkty lecznicze stosowane u ludzi – Zawieszenie krajowych pozwoleń na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego stosowanego u ludzi zawierającego substancję czynną hydroksyetyloskrobię (HES), roztwory do infuzji – Skarga o stwierdzenie nieważności – Bezpośrednie oddziaływanie – Częściowa niedopuszczalność – Obowiązek uzasadnienia – Naruszenie prawa – Oczywisty błąd w ocenie – Zasada ostrożności – Proporcjonalność – Artykuł 116 dyrektywy 2001/83/WE
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Bezpośrednie oddziaływanie – Kryteria – Decyzja Komisji nakazująca państwom członkowskim zawieszenie pozwoleń na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego – Decyzja wywierająca bezpośredni wpływ na sytuację prawną posiadaczy wspomnianych pozwoleń – Brak przysługującego państwom członkowskim zakresu uznania co do wykonania tej decyzji względem wspomnianych posiadaczy pozwoleń
(art. 263 akapit czwarty TFUE; dyrektywa 2001/83 Parlamentu Europejskiego i Rady, zmieniona dyrektywą 2010/84)
(zob. pkt 22–26, 28–32)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Legitymacja procesowa czynna – Skarga na decyzję Komisji nakazującą państwom członkowskim zawieszenie pozwoleń na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego – Skarga wniesiona przez niektórych posiadaczy wspomnianych pozwoleń, dotycząca w części praw innych posiadaczy pozwoleń – Częściowa niedopuszczalność
(art. 263 akapit czwarty TFUE; dyrektywa 2001/83 Parlamentu Europejskiego i Rady, zmieniona dyrektywą 2010/84)
(zob. pkt 34, 36)
3. Zbliżanie ustawodawstw – Produkty lecznicze stosowane u ludzi – Pozwolenie na dopuszczenie do obrotu – Zmiana, zawieszenie lub cofnięcie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu – Przesłanki – Charakter alternatywny – Dokonanie wykładni tych przesłanek zgodnie z zasadą ogólną pierwszeństwa ochrony zdrowia publicznego
(dyrektywa 2001/83 Parlamentu Europejskiego i Rady, zmieniona dyrektywą 2010/84, art. 116)
(zob. pkt 76)
4. Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Metody – Wykładnia literalna, systemowa i celowościowa – Odwołanie się do genezy przepisu – Dopuszczalność
(zob. pkt 78)
5. Zbliżanie ustawodawstw – Produkty lecznicze stosowane u ludzi – Pozwolenie na dopuszczenie do obrotu – Zmiana, zawieszenie lub cofnięcie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu – Przesłanki – Ocena bilansu korzyści i ryzyka rozpatrywanego produktu leczniczego – Pojęcie bilansu korzyści i ryzyka – Uwzględnienie ryzyka, jakie stwarza stosowanie wspomnianego produktu leczniczego poza wskazaniami rejestracyjnymi – Włączenie
(dyrektywa 2001/83 Parlamentu Europejskiego i Rady, zmieniona dyrektywą 2010/84, motyw 2, art. 1 pkt 28, 28a, art. 22 akapit drugi, art. 23 ust. 2, art. 101 ust. 1, 2, art. 116)
(zob. pkt 79–100)
6. Zbliżanie ustawodawstw – Produkty lecznicze stosowane u ludzi – Pozwolenie na dopuszczenie do obrotu – Zmiana, zawieszenie lub cofnięcie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu – Przesłanki – Wymogi dowodowe – Konieczność danych naukowych lub nowych informacji – Zakres – Poszanowanie zasady ostrożności
(dyrektywa 2001/83 Parlamentu Europejskiego i Rady, zmieniona dyrektywą 2010/84, art. 116)
(zob. pkt 110–115, 159)
7. Zbliżanie ustawodawstw – Produkty lecznicze stosowane u ludzi – Pozwolenie na dopuszczenie do obrotu – Zmiana, zawieszenie lub cofnięcie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu – Decyzja Komisji nakazująca państwom członkowskim zawieszenie pozwoleń na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego – Kontrola sądowa – Granice
(dyrektywa 2001/83 Parlamentu Europejskiego i Rady, zmieniona dyrektywą 2010/84, art. 116)
(zob. pkt 117–119, 206)
8. Zbliżanie ustawodawstw – Produkty lecznicze stosowane u ludzi – Pozwolenie na dopuszczenie do obrotu – Zmiana, zawieszenie lub cofnięcie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu – Decyzja Komisji nakazująca państwom członkowskim zawieszenie pozwoleń na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
(dyrektywa 2001/83 Parlamentu Europejskiego i Rady, zmieniona dyrektywą 2010/84, art. 116)
(zob. pkt 205, 207, 208, 213–215)
Streszczenie
Orzekając w powiększonym składzie pięciu sędziów, Sąd oddalił wniesioną przez Fresenius Kabi Austria GmbH i inne osoby prawne (zwane dalej „skarżącymi”) skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej nakładającej na zainteresowane państwa członkowskie obowiązek zawieszenia pozwoleń na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych zawierających hydroksyetyloskrobię (HES)(1).
Skarżące są częścią grupy Fresenius o zasięgu światowym. Grupa ta produkuje i dystrybuuje produkty lecznicze, w szczególności zawierające HES jako substancję czynną, które w postaci roztworów do infuzji są przede wszystkim stosowane w leczeniu hipowolemii (małej objętości krwi) spowodowanej ostrą (nagłą) utratą krwi, gdy leczenie alternatywnymi roztworami infuzji jest uważane za niewystarczające. Skarżące są posiadaczkami pozwoleń na dopuszczenie do obrotu części z tych produktów leczniczych.
W następstwie wielokrotnych ocen, przeprowadzanych od 2013 r. i kolejnych prób ustanowienia środków minimalizacji ryzyka, Komisja stwierdziła w zaskarżonej decyzji, że nie sposób uznać bilansu korzyści i ryzyka wynikającego ze stosowania tych produktów za dodatni, w szczególności ze względu na ryzyko związane z ich stosowaniem poza wskazaniami rejestracyjnymi. Nakazała ona zawieszenie pozwoleń na dopuszczenie tych produktów leczniczych do obrotu.
Skarżące wniosły do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji między innymi na tej podstawie, że Komisja dokonała błędnej wykładni pojęcia „równowagi korzyść-ryzyko [bilansu korzyści i ryzyka]” w rozumieniu dyrektywy 2001/83(2), ponieważ przy ocenie bilansu korzyści i ryzyka wynikającego ze stosowania rozpatrywanych produktów leczniczych uwzględniła ryzyko związane z ich stosowaniem poza wskazaniami rejestracyjnymi. Skarżące podniosły również, że środków minimalizacji ryzyka przestrzegano w większości państw członkowskich. Nieprzestrzeganie wspomnianych środków minimalizacji ryzyka w pozostałych państwach członkowskich nie powinno ich zdaniem prowadzić do wniosku, że te środki minimalizacji ryzyka nie były skuteczne w zapobieganiu rozpatrywanemu ryzyku.
Ocena Sądu
Tytułem wstępu Sąd zauważył, że przesłanki zmiany, zawieszenia lub cofnięcia pozwolenia na dopuszczenie do obrotu, które reguluje dyrektywa 2001/83, mianowicie przyjęcie stanowiska, że produkt leczniczy jest szkodliwy lub nieskuteczny terapeutycznie lub że bilans korzyści i ryzyka nie jest dodatni, lub że jakościowy i ilościowy skład nie jest zgodny ze zgłoszonym(3), mają charakter alternatywny, a nie kumulatywny. Przesłanki te, ponadto, należy interpretować zgodnie z ogólną zasadą, zgodnie z którą ochronie zdrowia publicznego należy bezsprzecznie nadać przeważające znaczenie nad względami natury ekonomicznej.
W tych ramach Sąd wypowiedział się w przedmiocie przesłanki dotyczącej bilansu korzyści
i ryzyka wynikającego ze stosowania produktu leczniczego, a konkretnie w przedmiocie pojęcia „bilansu korzyści i ryzyka”.
W pierwszej kolejności, Sąd zwraca uwagę, że wykładnia literalna przepisów dyrektywy 2001/83, które mają na celu zdefiniowanie tego pojęcia, jak również pojęcia „ryzyka związanego ze stosowaniem produktu leczniczego”(4), nie obejmuje wyraźnie swym zakresem – ani z niego wyraźnie nie wyłącza – uwzględnienia ryzyka wynikającego ze stosowania produktu leczniczego poza wskazaniami rejestracyjnymi na etapie oceny bilansu korzyści i ryzyka. Przeciwnie, przepisy te odnoszą się do „jakiegokolwiek ryzyka [każdego ryzyka]” dla zdrowia pacjenta lub zdrowia publicznego związanego z jakością, bezpieczeństwem lub skutecznością produktu leczniczego i nie ogranicza pojęcia „bezpieczeństwa produktu leczniczego” do konkretnych zastosowań. Przepisy te nie wyłączają zatem ryzyka wynikającego ze stosowania produktu leczniczego poza wskazaniami rejestracyjnymi z zakresu pojęcia ryzyka związanego z bezpieczeństwem tego produktu leczniczego.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do wykładni kontekstualnej tego pojęcia, Sąd dokonał analizy przepisów dyrektywy 2001/83, które ustanawiają pewne obowiązki informacyjne ciążące na każdym posiadaczu pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego(5). Sąd wskazał, że przypisy te wyraźnie wymagają od posiadacza pozwolenia na dopuszczenie do obrotu dostarczenia właściwym władzom krajowym „danych dotyczących przypadków stosowania produktu leczniczego poza warunkami określonymi w pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu”, które mogą stanowić „now[ą] informacj[ę], która może mieć wpływ na ocenę korzyści i ryzyka związanych z danym produktem leczniczym”.
Ponadto, odnosząc się do przepisów dyrektywy 2001/83, które opisują cel systemu nadzoru nad bezpieczeństwem farmakoterapii i zakres informacji, do gromadzenia których służy(6), Sąd wskazał, że wynika z nich, po pierwsze, że pojęcie „zagrożeń związanych z produktami leczniczymi z punktu widzenia zdrowia pacjentów lub zdrowia publicznego [ryzyka dla zdrowia pacjentów lub dla zdrowia publicznego]” obejmuje również ryzyko wynikające ze stosowania produktu leczniczego „poza warunkami określonymi w pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu”. Po drugie, państwa członkowskie mogą uwzględnić wszystkie informacje zebrane w ramach systemu nadzoru nad bezpieczeństwem farmakoterapii, w tym informacje dotyczące ryzyka związanego ze stosowaniem produktu leczniczego poza wskazaniami rejestracyjnymi, w celu rozważenia możliwości minimalizacji ryzyka
i zapobiegania mu, a w razie konieczności podjęcia działań regulacyjnych w odniesieniu do spornego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu. Przepisy te nie zawierają żadnej wskazówki, zgodnie z którą zawieszenie lub cofnięcie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu jest co do zasady wykluczone ze środków, jakie państwa członkowskie mogą podjąć w celu przeciwdziałania ryzyku związanemu ze stosowaniem produktu leczniczego poza wskazaniami rejestracyjnymi.
Wreszcie, Sąd stwierdził, że poprzez przepisy dyrektywy 2001/83 dotyczące decyzji
o wydaniu pozwolenia na dopuszczenie do obrotu, z zastrzeżeniem określonych warunków(7), prawodawca wyraźnie przewidział warunki, na jakich informacje na temat skuteczności
i bezpieczeństwa produktu leczniczego dotyczące jego stosowania „w normalnych warunkach” mogą zostać ograniczone. Okoliczność, że przepis tej samej dyrektywy przewidujący zawieszenie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu nie zawiera żadnego odniesienia do „normalnych warunków” stosowania, potwierdza przyjętą przez Komisję interpretację, zgodnie z którą pojęcie „ryzyka związanego ze stosowaniem produktu leczniczego” obejmuje również ryzyko związane ze stosowaniem produktu leczniczego poza wskazaniami rejestracyjnymi.
Sąd wywiódł stąd, że wykładnia kontekstualna pojęcia „równowagi ryzyko–korzyść [bilansu korzyści i ryzyka]” potwierdza wniosek, że pojęcie to obejmuje również ryzyko związane ze stosowaniem produktu leczniczego poza wskazaniami rejestracyjnymi.
W trzeciej i ostatniej kolejności, w odniesieniu do wykładni teleologicznej tego samego pojęcia, Sąd podkreślił, że w zakresie, w jakim dyrektywa 2001/83 nakłada na właściwe władze obowiązek zawieszenia, cofnięcia lub zmiany pozwolenia na dopuszczenie do obrotu, jeżeli bilans korzyści i ryzyka wynikający ze stosowania produktu leczniczego zostanie uznany za ujemny, realizuje ona swój naczelny cel, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.
Tym samym, aby zapewnić skuteczną realizację tego celu, właściwe władze muszą być
w stanie uwzględnić informacje dotyczące każdego ryzyka, jakie stanowi stosowanie produktu leczniczego dla zdrowia publicznego, w tym ryzyka związanego ze stosowaniem produktu leczniczego poza dotyczącymi go wskazaniami rejestracyjnymi. W rzeczywistości bowiem stosowanie produktu leczniczego poza wskazaniami rejestracyjnymi, co nie jest rzadkością i jest decyzją członka personelu medycznego, który rozważa korzyści i ryzyko
i musi być jak najlepiej poinformowany, może wiązać się z ryzykiem dla zdrowia publicznego, podobnym do ryzyka związanego ze stosowaniem tego produktu leczniczego zgodnie z pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu. Wykładnia teleologiczna pojęcia „równowagi ryzyko–korzyść [bilansu korzyści i ryzyka]” potwierdza zatem wniosek, że pojęcie to obejmuje również ryzyko związane ze stosowaniem produktu leczniczego poza wskazaniami rejestracyjnymi.
W konsekwencji Sąd doszedł do wniosku, że uwzględniając ryzyko związane ze stosowaniem produktu leczniczego poza wskazaniami rejestracyjnymi przy ocenie bilansu korzyści i ryzyka, Komisja nie dokonała błędnej interpretacji tego pojęcia.
Ponadto, w odniesieniu do poszanowania środków minimalizacji ryzyka, Sąd orzekł, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając, że stosowanie rozpatrywanych produktów leczniczych poza wskazaniami rejestracyjnymi utrzymywało się pomimo wprowadzenia środków minimalizacji ryzyka.