Asia T-48/22
Tšekin tasavalta
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kymmenes jaosto) 6.12.2023
Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto – Rahoituksen ulkopuolelle jätettävät menot – Sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskeva menettely – Aktiiviviljelijä – Pysyvä nurmi – Tarkastusotos – Aiheettomasti suoritetut maksut – Myöhässä tehty hakemus – Rahoituskuri – Perusteluvelvollisuus – Luottamuksensuoja – Oikeasuhteisuus
1. Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Suoran tuen järjestelmät – Yhteiset säännöt – Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä – Aktiiviviljelijän käsite – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmät, jotka harjoittavat poissulkemisluetteloon sisältyvää toimintaa – Jättäminen rahoituksen ulkopuolelle – Poikkeus – Edellytykset – Jäsenvaltioiden mahdollisuus rajoittaa näitä edellytyksiä ja määritellä vaihtoehtoisia perusteita – Rajat
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 ja 7 kohta; komission asetuksen N:o 639/2014 13 artiklan 1 ja 3 kohta)
(ks. 50, 51, 55, 62 ja 63 kohta)
2. Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Suoran tuen järjestelmät – Yhteiset säännöt – Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä – Aktiiviviljelijän käsite – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmät, jotka harjoittavat poissulkemisluetteloon sisältyvää toimintaa – Jättäminen rahoituksen ulkopuolelle – Luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmä – Käsite – Etuyhteydessä olevat yritykset – Sisällyttäminen
[Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1307/2013 johdanto-osan kymmenes perustelukappale ja 4 artiklan 1 kohdan a alakohta, 9 artiklan 2 kohta ja 7 artikla; komission asetuksen N:o 639/2014 13 artiklan 1 ja 3 kohta]
(ks. 69–72, 76–78, 82–85, 89–92, 94–97 ja 102 kohta)
3. Maatalous – Rahoitus maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta – Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen – Kieltäytyminen unionin säännöstön soveltamisessa tehdyistä virheellisyyksistä johtuvien menojen maksamisesta – Rahastoille aiheutuneiden tappioiden arviointi – Sääntöjenvastaiset menot, joita ei voida määritellä riittävän tarkasti – Kiinteämääräisiin oikaisuihin perustuva arviointi – Hyväksyttävyys – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen – Ei ole
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohta)
(ks. 106–108, 127 ja 130 kohta)
4. Maatalous – Rahoitus maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta – Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen – Kieltäytyminen unionin säännöstön soveltamisessa tehdyistä virheellisyyksistä johtuvien menojen maksamisesta – Asianomainen jäsenvaltio kiistää virheellisyyden – Todistustaakka – Jakaminen komission ja jäsenvaltion välillä
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohta; komission asetuksen N:o 908/2014 34 artiklan 6 kohta)
(ks. 115–117, 159, 165, 239 ja 251 kohta)
5. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Luottamuksensuoja – Edellytykset – Hallinnon antamat täsmälliset vakuuttelut – Käsite – Asiakirja, jossa ei esitetä komission lopullista kantaa – Jättäminen rahoituksen ulkopuolelle
(ks. 176, 178–180 ja 183 kohta)
6. Maatalous – Rahoitus maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta – Tukien ja palkkioiden myöntäminen – Jäsenvaltioiden velvollisuus järjestää hallinnollista valvontaa ja paikan päällä suoritettavia tarkastuksia koskeva tehokas järjestelmä – Paikan päällä tehtävät seurantatarkastukset – Käsite – Tuensaajien otosten valinta – Edellytykset
[Komission asetuksen N:o 809/2014 30 artiklan a alakohta ja 33 a artikla]
(ks. 213–219 ja 222 kohta)
7. Maatalous – Rahoitus maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta – Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen – Kieltäytyminen unionin säännöstön soveltamisessa tehdyistä virheellisyyksistä johtuvien menojen maksamisesta – Jäsenvaltioiden velvollisuus tarkistaa takautuvasti, oliko ala, joka on ollut tukeen oikeuttamaton tiettynä vuonna, tukeen oikeuttamaton aiempinakin vuosina – Ei ole
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1306/2013 63 artikla; komission asetuksen N:o 908/2014 7 artikla)
(ks. 264–266 kohta)
8. Maatalous – Rahoitus maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta – Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen – Kieltäytyminen unionin säännöstön soveltamisessa tehdyistä virheellisyyksistä johtuvien menojen maksamisesta – Tukihakemusten ja maksupyyntöjen esittämistä koskevat järjestelyt
(Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 57 artiklan 7 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1306/2013 72 artikla; komission asetuksen N:o 640/2014 13 artikla ja komission asetuksen N:o 809/2014 14 artikla)
(ks. 276, 278, 282, 284 ja 286 kohta)
9. Maatalous – Rahoitus maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta – Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen – Rahoituskuri – Sääntöjenmukaisuuden tarkastamismenettelyn yhteydessä määrätty rahoitusoikaisu – Komission velvollisuus tehdä oikaisu myös rahoituskurin soveltamisen piiriin kuuluviin määrärahoihin – Riidanalaisen rahoitusoikaisun täydellinen tai osittainen kumoaminen tietyn tukijärjestelmän osalta, mistä seuraa automaattisesti ja yleisesti rahoituskuria koskevan kiinteämääräisen oikaisun kumoaminen – Ei ole – Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen – Ei ole
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1306/2013 25, 26 ja 52 artikla ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1307/2013 8 artikla; komission asetuksen N:o 907/2014 12 artiklan 2 kohta ja komission asetuksen N:o 908/2014 34 artikla)
(ks. 290–292, 300 ja 305–310 kohta)
Tiivistelmä
Euroopan komissio aloitti vuonna 2017 Tšekin tasavaltaa koskevan tutkimuksen(1) selvittääkseen, oliko Tšekin tasavalta vuosina 2015–2017 suorittanut Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) viljelijöille maksettuja tukia koskevat tarkastukset Euroopan unionin lainsäädännön mukaisesti (jäljempänä tutkimus).
Tutkimuksen alustavissa päätelmissä todettiin, että valvontajärjestelmä, joka oli otettu käyttöön viljelijöille kyseisistä rahastoista kyseisinä vuosina maksettujen pinta-alatukien myöntämisen tarkastamiseksi, ei ollut sääntöjenmukainen. Havaitut puutteet liittyivät viiteen olennaiseen tarkastukseen, jotka koskivat tuenhakijan aktiiviviljelijän aseman määrittämistä, pysyvän nurmen tunnistamista, tarkastuksen kohteena olevien tuensaajien otoksen valintaa (jäljempänä tarkastusotoksen valinta), aiheettomasti suoritettujen maksujen takaisinperintää ja hakemusten jättämistä myöhässä.
Komissio vahvisti 26.3.2021 toimittamissaan tutkimuksen lopullisissa päätelmissä kantansa, jonka mukaan Tšekki oli rikkonut viiteen olennaiseen tarkastukseen liittyviä sääntöjä, ja ehdotti kaikkien valituksen kohteena olevien rikkomusten osalta 44 098 570,70 euron suuruisen summan jättämistä unionin rahoituksen ulkopuolelle.(2) Tätä määrää vastaava rahoitusoikaisu määrättiin Tšekin tasavallalle täytäntöönpanopäätöksellä 2021/2020 (jäljempänä riidanalainen päätös).(3)
Tšekin tasavalta vaati unionin yleiseltä tuomioistuimelta tämän päätöksen kumoamista. Se kiistää muun muassa rikkomiset, jotka koskevat aktiiviviljelijän asemaa, tarkastusotoksen valintaa ja aiheettomasti suoritettujen maksujen takaisinperintää.
Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi kanteen osittain ja lausui tässä yhteydessä asetuksen N:o 1307/2013(4) 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen käsitteiden ”aktiiviviljelijä” ja ”luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden ryhmä” tulkinnasta. Lisäksi se selvensi asetuksen N:o 908/2014 34 artiklan 6 kohdassa säädettyjen edellytysten luonnetta ja tarkastusotoksen valintaa, aiheettomasti suoritettuja maksuja ja myöhässä tehtyä hakemusta.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensinnäkin Tšekin tasavallan esittämän kanneperusteen, jolla se kiisti aktiiviviljelijän asemaa koskevan rikkomisen.
Tässä kanneperusteessa Tšekin tasavalta väitti, että se ei ole rikkonut asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 kohtaa, koska etuyhteydessä olevia yrityksiä ei ole otettu huomioon tarkistettaessa tuen hakijan asemaa aktiiviviljelijänä. Vaikka käsitteitä ”luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmät” ja ”etuyhteydessä olevat yritykset” ei ole määritelty asetuksessa N:o 1307/2013 eikä delegoidussa asetuksessa N:o 639/2014,(5) komissio kuitenkin totesi jäsenvaltioille osoitetussa selvityksessä, että asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että poissulkemisluettelossa tarkoitettuja toimintoja voivat harjoittaa luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt tai niiden ryhmät suoraan tai etuyhteydessä olevan yhtiön kautta. Lisäksi se esitti Saksan elintarvike- ja maatalousministeriölle 29.1.2016 lähettämässään kirjeessä, joka toimitettiin sittemmin muiden jäsenvaltioiden saataville, että ”etuyhteydessä olevalla yrityksellä” oli tarkoitettava mitä tahansa yksikköä, joka on suoraan tai välillisesti sidoksissa tuen hakijaan määräysvaltasuhteella, joka ilmenee täydellisenä tai enemmistöomistuksena.
Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että etuyhteydessä olevien yritysten sisällyttäminen asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan ei ole ristiriidassa kyseisen säännöksen sanamuodon kanssa. Tältä osin ryhmällä tarkoitetaan lähinnä samaan organisaatioon kuuluvien toisiinsa sidoksissa olevien yksiköiden muodostamaa kokonaisuutta. Näin ollen ilmaisua ”ryhmä” on tulkittava siten, että se vastaa ilmaisua ”joukko” ja viittaa mihin tahansa luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmään, jotka ovat sidoksissa toisiinsa samassa enemmän tai vähemmän jäsennellyssä yritysorganisaatiossa. Tästä seuraa, että luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmään kuuluvat myös etuyhteydessä olevat yritykset.
Näin ollen tuen hakija, joka on luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmä, voi harjoittaa poissulkemisluettelossa tarkoitettuja toimintoja sekä suoraan että samaan ryhmään kuuluvan sidosyrityksen kautta. Jos tuen hakija ei ole ryhmä vaan ryhmään kuuluva luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, se voi harjoittaa poissulkemisluettelossa mainittuja toimintoja suoraan tai samaan ryhmään kuuluvan sidosyrityksen kautta.
Toiseksi etuyhteydessä olevien yritysten sisällyttäminen asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan ei ole ristiriidassa kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa olevan viljelijän määritelmän kanssa. Aktiiviviljelijän ja viljelijän käsitteiden välinen yhteys näissä kahdessa säännöksessä tarkoitetussa merkityksessä on vahvistettu oikeuskäytännössä, jonka mukaan aktiiviviljelijän aseman saamiseksi henkilön on ensin täytettävä asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetut viljelijän käsitettä koskevat edellytykset. Se, että tämän käsitteen ja käsitteen ”aktiiviviljelijä” välillä on yhteys, ei voi kyseenalaistaa päätelmää, jonka mukaan asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 kohdan mukaan tuen hakija voi harjoittaa poissulkemisluettelossa tarkoitettuja toimintoja sekä suoraan että samaan ryhmään kuuluvan etuyhteydessä olevan yrityksen kautta. Kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan sanamuodosta ei myöskään seuraa, että luonnollisen henkilön, oikeushenkilön tai luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmän olisi harjoitettava toimintaansa suoraan, jotta sitä voitaisiin pitää viljelijänä.
Kolmanneksi etuyhteydessä olevien yritysten sisällyttäminen asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan ei ole ristiriidassa kyseisen säännöksen tarkoituksen kanssa, joka on unionin talousarvioon kohdistuvien petosten riskin välttäminen ja yhteisen maatalouspolitiikan mukaisten suorien tukien rajoittaminen koskemaan vain viljelijöitä, jotka todella harjoittavat maataloustoimintaa. Jos etuyhteydessä olevia yrityksiä ei otettaisi huomioon, hakijat voisivat jakaa toimintansa useiden etuyhteydessä olevien oikeushenkilöiden kesken kiertääkseen kyseisessä säännöksessä asetetut rajoitukset, jotka koskevat niiden aseman tunnustamista aktiiviviljelijöiksi. Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten harjoittama valvonta rajoittuisi tällöin hakijan suoraan harjoittamaan maataloustoimintaan, eikä se koskisi etuyhteydessä olevien yritysten kautta harjoitettavaa maataloustoimintaa.
Lisäksi Tšekin tasavalta väittää virheellisesti, että asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklassa viitataan riskiin, että tuen hakija saattaa tarkoituksellisesti jakaa toimintansa useisiin oikeushenkilöihin kiertääkseen asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 kohdan soveltamista.(6) Kun otetaan huomioon kyseisen säännöksen laaja soveltamisala ja alakohtaisessa maatalouslainsäädännössä säädettyjen etuuksien saamiseen vaadittujen edellytysten mahdollista keinotekoista luomista koskevat näyttövaatimukset, voi nimittäin olla mahdollista, että väärinkäytös, joka koostuu aktiiviviljelijän asemaa koskevien sääntöjen soveltamisen kiertämisestä, ei kuulu asetuksen N:o 1306/2013 60 artiklan soveltamisalaan mutta merkitsee kuitenkin asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 kohdan rikkomista. Näin ollen ei voida väittää, että tämä säännös yksinään riittäisi välttämään riskin, että tuen hakija jakaa toimintansa useisiin oikeushenkilöihin välttääkseen asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun aktiiviviljelijän aseman tarkistuksen.
Neljänneksi ja viimeiseksi todettakoon, että etuyhteydessä olevien yritysten sisällyttäminen asetuksen N:o 1307/2013 9 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan ei ole oikeusvarmuuden periaatteen vastaista. Kyseinen periaate edellyttää, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä ja että niiden vaikutukset ovat ennakoitavissa, jotta ne, joita asia koskee, tietäisivät, miten niiden tulee toimia niissä tilanteissa ja oikeudellisissa suhteissa, joihin unionin oikeusjärjestystä sovelletaan. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin selvää ja täsmällistä, että luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmä tai ryhmään kuuluva luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi harjoittaa poissulkemisluettelossa tarkoitettuja toimintoja sekä suoraan että samaan ryhmään kuuluvan sidosyrityksen kautta.
Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi osittain kanneperusteen, jolla pyrittiin riitauttamaan tarkastusotoksen valintaa koskeva rikkominen.
Tältä osin se huomautti, että vakiotarkastukset eroavat tavoitteiltaan ja tarkoitukseltaan paikalla tehtävistä seurantatarkastuksista. Vakiotarkastukset koskevat siis viittä prosenttia kaikista tuensaajista, jotka hakevat perustukijärjestelmän tai yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän tukea, ja niiden tarkoituksena on vahvistaa tarkastusten kohteena olevien tuensaajien vähimmäismäärä, jotta komissio voi tehokkaasti tarkastaa, että eri tukijärjestelmiä ja tukitoimenpiteitä koskevia säännöksiä noudatetaan, kun taas paikalla tehtävät seurantatarkastukset koskevat ainoastaan tuensaajia, joille on määrätty alennettu hallinnollinen seuraamus siitä, että he ovat ilmoittaneet tukikelpoiset pinta-alat edellisenä vuonna liian suuriksi. Seurantatarkastusten tarkoituksena on myös tarkistaa, ovatko tuensaajat syyllistyneet ensimmäisestä liian suureksi ilmoitetusta pinta-alasta määrätyn alennetun hallinnollisen seuraamuksen soveltamisen jälkeen uuteen rikkomiseen, joka johtaisi täysimääräisen hallinnollisen seuraamuksen soveltamiseen. Paikalla tehtävien seurantatarkastusten erityisluonne vahvistetaan täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014(7) 33 a artiklan otsikossa, jossa niitä kutsutaan nimenomaisesti ”ylimääräisiksi tarkastuksiksi”, mikä viittaa siihen, että ne eroavat vakiotarkastuksista siten, että kyse on tuensaajille suoritettavasta ylimääräisestä tarkastuksesta. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komissio oli oikeassa katsoessaan, että tuensaajat, jotka olivat olleet edellisen vuoden aikana alennetun hallinnollisen seuraamuksen kohteena, olisi erotettava niistä tuensaajista, jotka olivat olleet vakiotarkastuksen kohteena.
Komissio on kuitenkin rikkonut asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklan 2 kohtaa ja suhteellisuusperiaatetta sillä perusteella, että riidanalaisen rahoitusoikaisun määrä, joka liittyy vakiotarkastuksiin liittyvän valvontaotoksen valintaa koskevaan rikkomiseen, ei vastaa väitetyn sääntöjenvastaisuuden merkittävyyttä.
Komissio ei kuitenkaan ole toimittanut mitään näyttöä siitä, miksi vuonna 2017 aiheutunut vahinko olisi voinut aiheutua myös vuosina 2015 ja 2016 ja miksi siitä aiheutuisi taannehtiva takaisinperintävelvoite. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa myös, että asetuksen N:o 2988/95(8) 3 artiklalla, johon komissio vetoaa, ei ole tässä yhteydessä merkitystä. Lopuksi se huomauttaa, että komissio ei voi vedota asetuksen N:o 1306/2013 63 artiklaan tai täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 7 artiklaan perustellakseen aiheettomasti suoritettujen maksujen perimistä takautuvasti, koska vastinekirjelmässä se viittaa näihin säännöksiin ensimmäistä kertaa. Joka tapauksessa on niin, että vaikka oletettaisiin, että komissio voi perustella väitteensä näiden kahden säännöksen perusteella, ne eivät ole osoitus siitä, että ilmaistu epäily on vakava ja perusteltu epäily. Unionin yleinen tuomioistuin kumoaa näin ollen riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin se koskee 18 833,24 euron suuruisen rahoitusoikaisun, joka koskee vakiotarkastuksiin liittyvän tarkastusotoksen valintaa koskevaa rikkomista, määräämistä.
Lopuksi myös kanneperuste, jolla pyritään riitauttamaan aiheettomasti suoritettujen maksujen takaisinperintää koskeva rikkominen, hyväksytään. Asetuksen N:o 1306/2013 63 artiklassa ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 7 artiklassa ei nimittäin aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta tarkistaa taannehtivasti, oliko ala, joka oli tukeen oikeuttamaton yhtenä vuonna, tukeen oikeuttamaton aiempinakin vuosina. Asetuksen N:o 2988/95 3 artiklasta tai unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei seuraa jäsenvaltioille velvollisuutta valvoa taannehtivasti alan tukikelpoisuutta.(9) Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin se koskee 17 855 8844,41 euron suuruista rahoitusoikaisua, jota on sovellettu Tšekin tasavallalle yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän puitteissa aiheutuneisiin menoihin, jotka liittyvät aiheettomasti maksettujen maksujen takaisinperintää koskevaan väitettyyn rikkomiseen.