Věc T‑48/22
Česká republika
v.
Evropská komise
Rozsudek Tribunálu (desátého senátu) ze dne 6. prosince 2023
„EZZF a EZFRV – Výdaje vyloučené z financování – Postup schvalování souladu – Aktivní zemědělec – Trvalé travní porosty – Kontrolní vzorek – Neoprávněné platby – Opožděné podání žádosti – Finanční kázeň – Povinnost uvést odůvodnění – Legitimní očekávání – Přiměřenost“
1. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Režimy přímých podpor – Společná pravidla – Režim jednotné platby na plochu – Pojem „aktivní zemědělec“ – Fyzické či právnické osoby a skupiny fyzických či právnických osob, které vykonávají činnost uvedenou na seznamu vyloučených činností – Vyloučení – Výjimka – Podmínky – Možnost členských států omezit tyto podmínky a stanovit alternativní kritéria – Omezení
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1307/2013, čl. 9 odst. 2 a 7; nařízení Komise č. 639/2014, čl. 13 odst. 1 a 3)
(viz body 50, 51, 55, 62, 63)
2. Zemědělství – Společná zemědělská politika – Režimy přímých podpor – Společná pravidla – Režim jednotné platby na plochu – Pojem „aktivní zemědělec“ – Fyzické či právnické osoby a skupiny fyzických či právnických osob, které vykonávají činnost uvedenou na seznamu vyloučených činností – Vyloučení – Skupina fyzických či právnických osob – Pojem – Propojené společnosti – Zahrnutí
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1307/2013, bod 10 odůvodnění a čl. 4 odst. 1 písm. a) a čl. 9 odst. 2 a 7; nařízení Komise č. 639/2014, čl. 13 odst. 1 a 3]
(viz body 69–72, 76–78, 82–85, 89–92, 94–97, 102)
3. Zemědělství – Financování z EZZF a EZFRV – Schvalování účetní závěrky – Odmítnutí financování výdajů plynoucích z nesrovnalostí při uplatnění unijní právní úpravy – Ohodnocení výše ztrát, které utrpěly Fondy – Neoprávněné výdaje, které nelze určit dostatečně přesně – Ohodnocení založené na opravách na základě paušální částky – Přípustnost – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1306/2013, čl. 52 odst. 2)
(viz body 106–108, 127, 130)
4. Zemědělství – Financování z EZZF a EZFRV – Schvalování účetní závěrky – Odmítnutí financování výdajů plynoucích z nesrovnalostí při uplatnění unijní právní úpravy – Nesouhlas dotyčného členského státu – Důkazní břemeno – Rozdělení mezi Komisi a členský stát
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1306/2013, čl. 52 odst. 2; nařízení Komise č. 908/2014, čl. 34 odst. 6)
(viz body 115–117, 159, 165, 239, 251)
5. Právo Evropské unie – Zásady – Ochrana legitimního očekávání – Podmínky – Konkrétní ujištění poskytnutá správou – Pojem – Dokument neobsahující konečné stanovisko Komise – Vyloučení
(viz body 176, 178–180, 183)
6. Zemědělství – Financování z EZZF a EZFRV – Poskytování podpor a prémií – Povinnost členských států zavést účinný systém správních kontrol a kontrol na místě – Následné kontroly na místě – Pojem – Výběr vzorků příjemců – Podmínky
[Nařízení Komise č. 809/2014, čl. 30 písm. a) a článek 33a]
(viz body 213–219, 222)
7. Zemědělství – Financování z EZZF a EZFRV – Schvalování účetní závěrky – Odmítnutí financování výdajů plynoucích z nesrovnalostí při uplatnění unijní právní úpravy – Povinnost členských států zpětně prověřit, zda byla plocha nezpůsobilá pro podporu v daném roce nezpůsobilá i v letech předchozích – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1306/2013, článek 63; nařízení Komise č. 908/2014, článek 7)
(viz body 264-266)
8. Zemědělství – Financování z EZZF a EZFRV – Schvalování účetní závěrky – Odmítnutí financování výdajů plynoucích z nesrovnalostí při uplatnění unijní právní úpravy – Pravidla podávání žádostí o podporu a platbu
(Jednací řád Soudního dvora, čl. 57 odst. 7; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1306/2013, článek 72; nařízení Komise č. 640/2014, článek 13, a č. 809/2014, článek 14)
(viz body 276, 278, 282, 284, 286)
9. Zemědělství – Financování z EZZF a EZFRV – Schvalování účetní závěrky – Finanční kázeň – Finanční oprava uložená v rámci postupu schvalování souladu – Povinnost Komise uložit i opravu na prostředky podléhající finanční kázni – Úplné nebo částečné zrušení napadené finanční opravy uložené na určitý režim podpory, které má automaticky a obecně za následek zrušení opravy na základě paušální částky uložené v rámci finanční kázně – Neexistence – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1306/2013, články 25, 26 a 52, a č. 1307/2013, článek 8; nařízení Komise č. 907/2014, čl. 12 odst. 2, a č. 908/2014, článek 34)
(viz body 290–292, 300, 305–310)
Shrnutí
V roce 2017 zahájila Evropská komise vůči České republice šetření(1), jehož cílem bylo ověřit, zda kontrola podpor vyplácených zemědělcům z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), kterou Česká republika prováděla ve vztahu k rokům 2015 až 2017, byla v souladu s právními předpisy Evropské unie (dále jen „šetření“).
Předběžné závěry tohoto šetření poukázaly na nesoulad kontrolního systému zavedeného za účelem prověření poskytování podpor na plochu, které byly zemědělcům v dotyčných letech z těchto fondů vyplaceny. Zjištěné nedostatky souvisely s pěti klíčovými kontrolami týkajícími se zjišťování, zda je žadatel o podporu aktivním zemědělcem, evidence trvalých travních porostů, výběru vzorku příjemců podpory, který měl být zkontrolován (dále jen „výběr kontrolního vzorku“), zpětného získávání neoprávněných plateb a opožděného podání žádostí.
V konečných závěrech šetření, zaslaných dne 26. března 2021, Komise potvrdila své stanovisko, že se Česká republika dopustila protiprávních jednání při pěti klíčových kontrolách, a navrhla, aby byla v souvislosti se všemi vytýkanými protiprávními jednáními vyloučena z financování Unií částka 44 098 570,70 eura(2). Finanční oprava odpovídající této částce byla České republice uložena prováděcím rozhodnutím 2021/2020 (dále jen „napadené rozhodnutí“)(3).
Česká republika se domáhala zrušení tohoto rozhodnutí u Tribunálu. Česká republika zpochybňuje mimo jiné protiprávní jednání týkající se statusu aktivního zemědělce, výběru kontrolního vzorku a zpětného získávání neoprávněných plateb.
Tribunál žalobě částečně vyhověl a v tomto rámci se vyjádřil k výkladu pojmů „aktivní zemědělec“ a „skupina fyzických nebo právnických osob“ ve smyslu čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013(4). Tribunál rovněž objasnil povahu podmínek uvedených v čl. 34 odst. 6 nařízení č. 908/2014 a poskytl vysvětlení stran režimu týkajícího se výběru kontrolního vzorku, neoprávněných plateb a opožděného podání žádosti.
Závěry Tribunálu
Tribunál nejprve zamítl žalobní důvod, kterým Česká republika zpochybnila protiprávní jednání týkající se statusu aktivního zemědělce.
V rámci tohoto žalobního důvodu Česká republika tvrdila, že neporušila čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013, když při kontrole, zda je žadatel o podporu aktivním zemědělcem, nezohledňovala propojené společnosti. Výrazy „skupiny fyzických či právnických osob“ a „propojené společnosti“ sice nejsou definovány v nařízení č. 1307/2013 ani v nařízení v přenesené pravomoci č. 639/2014(5), Komise nicméně v prezentaci pro členské státy uvedla, že čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že činnosti uvedené na seznamu vyloučených činností mohou fyzické či právnické osoby nebo jejich skupiny vykonávat přímo nebo prostřednictvím propojené společnosti. Komise v dopise, který dne 29. ledna 2016 zaslala německému Ministerstvu potravinářství a zemědělství a jenž byl následně zpřístupněn ostatním členským státům, rovněž uvedla, že je třeba za „propojenou společnost“ považovat jakýkoli subjekt, který je přímo či nepřímo spojen s žadatelem o podporu vztahem kontroly ve formě 100 % nebo většinového vlastnictví.
V této souvislosti Tribunál zaprvé konstatoval, že zahrnutí propojených společností do působnosti čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013 není v rozporu se zněním tohoto ustanovení. V tomto ohledu skupina v podstatě označuje soubor subjektů, které jsou vzájemně propojeny v rámci jedné organizace. Výraz „skupina“ musí být tedy vykládán v tom smyslu, že zahrnuje jakýkoli soubor fyzických nebo právnických osob, které jsou vzájemně propojené v rámci jediné více či méně strukturované korporátní organizace. Z toho plyne, že skupina fyzických či právnických osob zahrnuje propojené společnosti.
Žadatel o podporu, který je skupinou fyzických nebo právnických osob, může proto vykonávat činnosti uvedené na seznamu vyloučených činností přímo i prostřednictvím propojené společnosti, která je součástí téže skupiny. Stejně tak i v případě, že žadatel o podporu není skupinou, ale je fyzickou nebo právnickou osobou, která je součástí skupiny, může tento žadatel vykonávat činnosti uvedené na seznamu vyloučených činností přímo nebo prostřednictvím propojené společnosti, která je součástí téže skupiny.
Zadruhé Tribunál uvedl, že zahrnutí propojených společností do působnosti čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013 není v rozporu s definicí „zemědělce“ uvedenou v čl. 4 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení. Existence vazby mezi pojmem „aktivní zemědělec“ a pojmem „zemědělec“ ve smyslu těchto dvou ustanovení je totiž potvrzena judikaturou, která upřesňuje, že aby určitá osoba mohla mít status aktivního zemědělce, musí nejprve splnit požadavky uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1307/2013 stran pojmu „zemědělec“. Existence vazby mezi tímto pojmem a pojmem „aktivní zemědělec“ totiž nemůže zpochybnit závěr, že podle čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013 může žadatel o podporu vykonávat činnosti uvedené na seznamu vyloučených činností přímo i prostřednictvím propojené společnosti, která je součástí téže skupiny. Ze znění čl. 4 odst. 1 písm. a) téhož nařízení ostatně nevyplývá, že aby mohla být fyzická osoba, právnická osoba nebo skupina fyzických nebo právnických osob kvalifikována jako zemědělec, musí své činnosti vykonávat přímo.
Zatřetí Tribunál konstatoval, že zahrnutí propojených společností do působnosti čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013 není v rozporu s účelem tohoto ustanovení, kterým je zabránit riziku podvodu týkajícího se unijního rozpočtu a omezit platby v rámci společné zemědělské politiky pouze na zemědělce, kteří skutečně vykonávají zemědělskou činnost. Kdyby totiž propojené společnosti zohledňovány nebyly, mohli by žadatelé své činnosti rozdělovat mezi několik propojených právních subjektů, a obcházet tak požadavky obsažené v tomto ustanovení, které omezují přiznání statusu aktivního zemědělce. Kontrola prováděná příslušnými orgány členských států by se tedy omezovala na zemědělské činnosti vykonávané přímo žadatelem a zemědělské činnosti vykonávané prostřednictvím propojených společností by byly z této kontroly vyloučeny.
Česká republika navíc neprávem tvrdí, že na riziko, že žadatel o podporu úmyslně rozdělí své činnosti mezi několik právních subjektů, aby obešel čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013, cílí článek 60 nařízení č. 1306/2013(6). S ohledem na širokou působnost tohoto ustanovení a omezení v oblasti dokazování týkající se případného umělého vytvoření podmínek nezbytných pro získání výhod stanovených v právních předpisech v odvětví zemědělství je možné, že zneužívající praktika spočívající v obcházení uplatňování pravidel týkajících se statusu aktivního zemědělce nespadá do působnosti článku 60 nařízení č. 1306/2013, ale i přesto představuje porušení čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013. V této souvislosti nelze tvrdit, že toto samotné ustanovení postačuje k tomu, aby bylo zabráněno riziku, že žadatel o podporu rozdělí své činnosti mezi několik právních subjektů s cílem vyhnout se kontrole svého statusu aktivního zemědělce podle čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013.
A konečně na čtvrtém místě Tribunál uvedl, že zahrnutí propojených společností do působnosti čl. 9 odst. 2 nařízení č. 1307/2013 není v rozporu se zásadou právní jistoty. Zásada právní jistoty totiž vyžaduje, aby právní normy byly jasné, přesné a s předvídatelnými účinky, tak aby se dotčené osoby mohly orientovat v právních stavech a vztazích, na které se vztahuje unijní právní řád. V projednávané věci je přitom jasným a přesným způsobem dáno, že skupina fyzických či právnických osob nebo fyzická či právnická osoba, jež je součástí skupiny, může vykonávat činnosti uvedené na seznamu vyloučených činností přímo i prostřednictvím propojené společnosti, která je součástí téže skupiny.
Tribunál dále částečně vyhověl žalobnímu důvodu, kterým je zpochybňováno protiprávní jednání týkající se výběru kontrolního vzorku.
Tribunál v tomto ohledu upřesnil, že standardní kontroly se od následných kontrol na místě liší svým předmětem i účelem. Zatímco standardní kontrola se provádí u 5 % všech příjemců, kteří podávají žádost v rámci režimu základní platby nebo režimu jednotné platby na plochu, a jejím cílem je stanovit minimální počet příjemců podléhajících kontrole, který zajistí, že Komise účinně ověří dodržování ustanovení v rámci různých režimů podpor a opatření podpory, následná kontrola na místě se provádí pouze u příjemců, kterým byla uložena nižší správní sankce, jelikož v předchozím roce vykázali větší plochu způsobilou pro podporu. Následné kontroly na místě mají mimoto za cíl ověřit, zda se příjemci podpory po uložení nižší správní sankce za první případ vykázání větší plochy nedopustili dalšího protiprávního jednání, v jehož důsledku by jim byla uložena správní sankce v plné výši. Zvláštní povahu následných kontrol na místě ostatně potvrzuje nadpis článku 33a prováděcího nařízení č. 809/2014(7); v nadpisu tohoto ustanovení jsou totiž tyto kontroly výslovně označeny za „dodatečné“, což nasvědčuje tomu, že se od standardních kontrol liší tím, že jejich cílem je podrobit příjemce podpory doplňkové kontrole. Tribunál měl tudíž za to, že Komise měla správně za to, že příjemce, kterým byla v předchozím roce uložena nižší správní sankce, je třeba odlišovat od příjemců podléhajících standardní kontrole.
Komise však porušila čl. 52 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 a zásadu proporcionality, jelikož výše finanční opravy vztahující se k protiprávnímu jednání týkajícímu se výběru kontrolního vzorku v souvislosti se standardními kontrolami neodpovídá závažnosti namítaného nesouladu.
Komise totiž neposkytla žádný důkaz, na jehož základě by bylo možné pochopit, proč by újma, která vznikla v roce 2017, mohla vzniknout i v letech 2015 a 2016 a zakládat povinnost retroaktivního vymáhání. Tribunál rovněž uvedl, že článek 3 nařízení č. 2988/95(8), kterého se Komise dovolává, je v tomto ohledu irelevantní. Tribunál konečně zdůraznil, že se Komise za účelem odůvodnění retroaktivního vymáhání neoprávněných plateb nemůže dovolávat ani článku 63 nařízení č. 1306/2013 nebo článku 7 prováděcího nařízení č. 809/2014, jelikož na tato ustanovení odkazuje poprvé až v žalobní odpovědi. Každopádně i za předpokladu, že by Komise mohla doložit svá tvrzení na základě těchto dvou ustanovení, neposkytují tato ustanovení žádný důkaz, že vyjádřené pochybnosti představují vážné a důvodné pochybnosti. Tribunál proto zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž se týká uložení finanční opravy ve výši 18 833,24 eura, vztahující se k protiprávnímu jednání týkajícímu se výběru kontrolního vzorku v souvislosti se standardními kontrolami.
Konečně žalobnímu důvodu, kterým je zpochybňováno protiprávní jednání týkající se zpětného získávání neoprávněných plateb, bylo rovněž vyhověno. Článek 63 nařízení č. 1306/2013 a článek 7 prováděcího nařízení č. 809/2014 totiž neukládají členským státům povinnost zpětně prověřit, zda byla plocha nezpůsobilá pro podporu v daném roce nezpůsobilá i v letech předchozích. Údajná povinnost členských států provést zpětnou kontrolu způsobilosti plochy nevyplývá z článku 3 nařízení č. 2988/95 a ostatně ani z judikatury Tribunálu(9). V tomto kontextu Tribunál zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž se týká finanční opravy ve výši 17 855 884,41 eura uplatněné na výdaje, které Česká republika vynaložila v rámci režimu jednotné platby na plochu, v souvislosti s údajným protiprávním jednáním týkajícím se zpětného získávání neoprávněných plateb.