Sag T-48/22
Den Tjekkiske Republik
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Tiende Afdeling) af 6. december 2023
»EGFL og ELFUL – udgifter, der er udelukket fra finansiering – procedure for efterprøvende regnskabsafslutning – aktiv landbruger – permanent græsareal – stikprøve – uretmæssigt udbetalte beløb – sen indsendelse af ansøgning – finansiel disciplin – begrundelsespligt – berettiget forventning – proportionalitet«
1. Landbrug – fælles landbrugspolitik – ordninger for direkte støtte – fælles regler – generel arealbetalingsordning – begrebet aktiv landbruger – fysiske eller juridiske personer og sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer, der udøver en virksomhed, der er omfattet af udelukkelseslisten – ikke omfattet – undtagelse – betingelser – medlemsstaternes mulighed for at begrænse betingelserne og identificere alternative kriterier – grænser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1307/2013, art. 9, stk. 2, og art. 7; Kommissionens forordning nr. 639/2014, art. 13, stk. 1 og 3)
(jf. præmis 50, 51, 55, 62 og 63)
2. Landbrug – fælles landbrugspolitik – ordninger for direkte støtte – fælles regler – generel arealbetalingsordning – begrebet aktiv landbruger – fysiske eller juridiske personer og sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer, der udøver en virksomhed, der er omfattet af udelukkelseslisten – ikke omfattet – sammenslutning af fysiske eller juridiske personer – begreb – tilknyttede selskaber – omfattet
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1307/2013, tiende betragtning og art. 4, stk. 1, litra a), og art. 9, stk. 2 samt art. 7; Kommissionens forordning nr. 639/2014, art. 13, stk. 1 og 3]
(jf. præmis 69-72, 76-78, 82-85, 89-92, 94-97 og 102)
3. Landbrug – EGFL’s og ELFUL’s finansiering – afslutning af regnskaber – afslag på at afholde udgifter, der følger af uregelmæssigheder i forbindelse med anvendelsen af Unionens retsforskrifter – vurdering af de tab, som fonden har lidt – ulovlige udgifter, som ikke kan bestemmes tilstrækkeligt præcist – vurdering baseret på faste korrektioner – lovlighed – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1306/2013, art. 52, stk. 2)
(jf. præmis 106-108, 127 og 130)
4. Landbrug – EGFL’s og ELFUL’s finansiering – afslutning af regnskaber – afslag på at afholde udgifter, der følger af uregelmæssigheder i forbindelse med anvendelsen af Unionens retsforskrifter – den berørte medlemsstats anfægtelse – bevisbyrde – fordeling mellem Kommissionen og medlemsstaten
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1306/2013, art. 52, stk. 2; Kommissionens forordning 908/2014, art. 34, stk. 6)
(jf. præmis 115-117, 159, 165, 239 og 251)
5. EU-ret – principper – beskyttelse af den berettigede forventning – betingelser – præcise løfter afgivet af administrationen – begreb – dokument, der ikke fastlægger Kommissionens endelige holdning – ikke omfattet
(jf. præmis 176, 178-180 og 183)
6. Landbrug – EGFL’s og ELFUL’s finansiering – tildeling af støtte og præmier – medlemsstaternes forpligtelse til at indføre et effektivt system med administrativ kontrol og kontrol på stedet – monitorering på stedet – begreb – udvælgelse af stikprøver af støttemodtagere – betingelser
[Kommissionens forordning nr. 809/2014, art. 30, litra a), og art. 33a]
(jf. præmis 213-219 og 222)
7. Landbrug – EGFL’s og ELFUL’s finansiering – afslutning af regnskaber – afslag på at afholde udgifter, der følger af uregelmæssigheder i forbindelse med anvendelsen af Unionens retsforskrifter – medlemsstaternes forpligtelse til med tilbagevirkende kraft at kontrollere, om et areal, der ikke var støtteberettiget i løbet af ét år, heller ikke var støtteberettiget i de foregående år – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1306/2013, art. 63; Kommissionens forordning nr. 908/2014, art. 7)
(jf. præmis 264-266)
8. Landbrug – EGFL’s og ELFUL’s finansiering – afslutning af regnskaber – afslag på at afholde udgifter, der følger af uregelmæssigheder i forbindelse med anvendelsen af Unionens retsforskrifter – nærmere regler for indgivelse af støtteansøgninger og betalingsanmodninger
(Domstolens procesreglement, art. 57, stk. 7; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1306/2013, art. 72; Kommissionens forordning nr. 640/2014, art. 13, og forordning nr. 809/2014, art. 14)
(jf. præmis 276, 278, 282, 284 og 286)
9. Landbrug – EGFL’s og ELFUL’s finansiering – afslutning af regnskaber – finansiel disciplin – finansiel korrektion pålagt i forbindelse med proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning – Kommissionens forpligtelse til også at foretage en korrektion af bevillinger, der er genstand for finansiel disciplin – hel eller delvis annullation af den anfægtede finansielle korrektion for en bestemt støtteordning, der automatisk og generelt medfører annullation af en standardsatskorrektion for finansiel disciplin – foreligger ikke – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1306/2013, art. 25, 26 og 52, og nr. 1307/2013, art. 8; Kommissionens forordning nr. 907/2014, art. 12, stk. 2, og nr. 908/2014, art. 34)
(jf. præmis 290-292, 300 og 305-310)
Résume
I 2017 indledte Europa-Kommissionen en undersøgelse (1) af Den Tjekkiske Republik for at kontrollere, om Den Tjekkiske Republiks kontrol for årene 2015-2017 af den støtte, der var blevet udbetalt til landbrugerne inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), var blevet gennemført i overensstemmelse med EU-lovgivningen (herefter »undersøgelsen«).
I de foreløbige resultater af denne undersøgelse blev det konstateret, at det kontrolsystem, der var blevet indført for at kontrollere tildelingen af den arealstøtte, der blev udbetalt til landbrugerne i henhold til disse fonde, ikke var i overensstemmelse med reglerne for de pågældende år. De konstaterede mangler vedrørte fem hovedkontroller vedrørende fastlæggelsen af støtteansøgerens status som aktiv landbruger, identifikation af permanente græsarealer, udvælgelsen af den stikprøve af støttemodtagere, som skal kontrolleres (herefter »stikprøveudvælgelse«), inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb og sen indgivelse af ansøgninger.
I undersøgelsens endelige konklusioner, der blev meddelt den 26. marts 2021, bekræftede Kommissionen sin holdning om, at Den Tjekkiske Republik havde overtrådt fem hovedkontroller, og foreslog, at der for alle de overtrædelser, der blev foreholdt medlemsstaten, blev udelukket et beløb på 44 098 570,70 EUR fra EU-finansiering (2). En finansiel korrektion svarende til dette beløb blev pålagt Den Tjekkiske Republik ved gennemførelsesafgørelse 2021/2020 (herefter »den anfægtede afgørelse«) (3).
Den Tjekkiske Republik nedlagde påstand for Retten om annullation af denne afgørelse. Medlemsstaten bestred bl.a. overtrædelserne vedrørende status som aktiv landbruger, stikprøveudvælgelse og inddrivelsen af uretmæssigt udbetalte beløb.
Retten gav delvist medhold i søgsmålet og udtalte sig i denne forbindelse om fortolkningen af begreberne »aktiv landbruger« og »sammenslutning af fysiske og juridiske personer« som omhandlet i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 (4). Den gav ligeledes afklaringer vedrørende de betingelser, der er fastsat i artikel 34, stk. 6, i forordning nr. 908/2014, og præciseringer for så vidt angår ordningen med hensyn til stikprøveudvælgelse, inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb og den sene indgivelse af ansøgningen.
Rettens bemærkninger
Retten forkastede indledningsvis det anbringende, som Den Tjekkiske Republik havde fremsat, hvorved medlemsstaten anfægtede overtrædelsen vedrørende status som aktiv landbruger.
Inden for rammerne af dette anbringende gjorde Den Tjekkiske Republik gældende, at den ikke havde tilsidesat artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 ved ikke at tage hensyn til tilknyttede selskaber i forbindelse med kontrollen af støtteansøgerens status som aktiv landbruger. Selv om begreberne »sammenslutninger af fysiske eller juridiske personer« og »tilknyttede selskaber« hverken er defineret i forordning nr. 1307/2013 eller i delegeret forordning nr. 639/2014 (5), havde Kommissionen imidlertid i en præsentation for medlemsstaterne anført, at artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 skal fortolkes således, at de aktiviteter, der er omfattet af udelukkelseslisten, kan udøves af fysiske eller juridiske personer eller af disses sammenslutninger direkte eller gennem et forretningsmæssigt forbundet selskab. I en skrivelse til det tyske fødevare- og landbrugsministerium af 29. januar 2016, som efterfølgende blev stillet til rådighed for de øvrige medlemsstater, gjorde Kommissionen endvidere gældende, at der ved »tilknyttet selskab« skal forstås enhver enhed, der direkte eller indirekte er forbundet med støtteansøgeren ved et kontrolforhold i form af hel- eller majoritetsbesiddelse.
I denne sammenhæng fastslog Retten for det første, at medtagelsen af tilknyttede selskaber i anvendelsesområdet for artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 ikke er i strid med denne bestemmelses ordlyd. I denne henseende betegner en sammenslutning i det væsentlige en helhed af enheder, der er knyttet til hinanden inden for den samme organisation. Udtrykket »sammenslutning« skal således fortolkes således, at det nærmer sig udtrykket »gruppe« og omfatter alle fysiske eller juridiske personer, der er knyttet til hinanden inden for den samme mere eller mindre strukturerede selskabsorganisation. Det følger heraf, at en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer omfatter tilknyttede selskaber.
Derfor kan støtteansøgeren, der er en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer, udøve de aktiviteter, der er omfattet af udelukkelseslisten, såvel direkte som gennem et tilknyttet selskab, der indgår i samme sammenslutning. Hvis støtteansøgeren ikke er en sammenslutning, men en fysisk eller juridisk person, der indgår i en sammenslutning, kan denne ligeledes udøve de aktiviteter, der er omfattet af udelukkelseslisten, enten direkte eller gennem et tilknyttet selskab, der indgår i samme sammenslutning.
For det andet er medtagelsen af tilknyttede selskaber i anvendelsesområdet for artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 ikke i strid med definitionen af »landbruger« i denne forordnings artikel 4, stk. 1, litra a). Den omstændighed, at der foreligger en forbindelse mellem begrebet »aktiv landbruger« og begrebet »landbruger« som omhandlet i disse to bestemmelser, bekræftes nemlig af retspraksis, som præciserer, at en person for at kunne opnå status som aktiv landbruger forinden skal opfylde de krav, der er nævnt i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1307/2013 vedrørende begrebet »landbruger«. Imidlertid kan den omstændighed, at der foreligger en forbindelse mellem begrebet »landbruger« og begrebet »aktiv landbruger«, ikke rejse tvivl om konklusionen, hvorefter støtteansøgeren i henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 kan udøve de aktiviteter, der er omfattet af udelukkelseslisten, såvel direkte som gennem et tilknyttet selskab, der indgår i samme sammenslutning. Det fremgår i øvrigt ikke af ordlyden af samme forordnings artikel 4, stk. 1, litra a), at en fysisk person, en juridisk person eller en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer for at kunne kvalificeres som landbruger skal udøve sin virksomhed direkte.
For det tredje er medtagelsen af tilknyttede selskaber i anvendelsesområdet for artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 ikke i strid med formålet med denne bestemmelse, som er at undgå risikoen for svig over for Unionens budget, og at betalingerne i henhold til den fælles landbrugspolitik begrænses til kun at omfatte landbrugere, der reelt udøver en landbrugsaktivitet. Hvis der ikke tages hensyn til tilknyttede selskaber, kan ansøgere nemlig fordele deres aktiviteter mellem flere tilknyttede juridiske enheder med henblik på at omgå de grænser, som denne bestemmelse opstiller for anerkendelsen af deres status som aktiv landbruger. Den kontrol, der udøves af medlemsstaternes kompetente myndigheder, ville i så fald være begrænset til landbrugsaktiviteter, der udøves direkte af ansøgeren, og se bort fra de landbrugsaktiviteter, der udøves gennem tilknyttede selskaber.
Det var i øvrigt med urette, at Den Tjekkiske Republik gjorde gældende, at risikoen for, at støtteansøgeren forsætligt opsplitter sine aktiviteter i flere juridiske enheder for at omgå anvendelsen af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013, er omfattet af artikel 60 i forordning nr. 1306/2013 (6). Henset til det brede anvendelsesområde for denne bestemmelse og de beviskrav, der er fastsat med hensyn til eventuelt kunstigt at skabe de betingelser, der kræves for at opnå de fordele, der er fastsat i sektorlovgivningen for landbrug, er det nemlig muligt, at et misbrug, der består i at omgå anvendelsen af reglerne om status som aktiv landbruger, ikke falder ind under anvendelsesområdet for artikel 60 i forordning nr. 1306/2013, men at det alligevel udgør en tilsidesættelse af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013. Det kan således ikke gøres gældende, at denne ene bestemmelse er tilstrækkelig til at undgå risikoen for, at støtteansøgeren opsplitter sine aktiviteter i flere juridiske enheder med henblik på at unddrage sig kontrollen med sin status som aktiv landbruger i henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013.
For det fjerde og sidste er medtagelsen af tilknyttede selskaber i anvendelsesområdet for artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 ikke i strid med retssikkerhedsprincippet. Sidstnævnte kræver nemlig, at retsreglerne er klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, således at de berørte kan orientere sig i situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten. I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid klart og præcist, at en sammenslutning af fysiske eller juridiske personer eller en fysisk eller juridisk person, der indgår i en sammenslutning, kan udøve aktiviteter, der er omfattet af udelukkelseslisten, såvel direkte som gennem et tilknyttet selskab, der indgår i samme sammenslutning.
Retten tiltrådte dernæst delvist det anbringende, der havde til formål at anfægte overtrædelsen vedrørende stikprøveudvælgelse.
Den præciserede i denne forbindelse, at almindelige kontroller med hensyn til deres genstand og formål adskiller sig fra monitorering på stedet. Mens almindelige kontroller således vedrører 5% af alle støttemodtagere, som ansøger om støtte under grundbetalingsordningen eller den generelle arealbetalingsordning, og har til formål at fastsætte et minimumsantal af støttemodtagere, der skal kontrolleres, for at sikre, at Kommissionen effektivt kan efterprøve, at bestemmelserne i de forskellige støtteordninger og støtteforanstaltninger overholdes, vedrører monitorering på stedet udelukkende de støttemodtagere, der har været genstand for en nedsat administrativ sanktion for i det foregående år at have foretaget en anmeldelse af for store støtteberettigede arealer. Monitorering på stedet har i øvrigt til formål at kontrollere, om støttemodtagerne som følge af anvendelsen af en nedsat administrativ sanktion for en første anmeldelse af et for stort areal har begået en ny overtrædelse, som medfører, at der pålægges en selvstændig fuld administrativ sanktion. Den særlige karakter af monitorering på stedet bekræftes af overskriften til artikel 33a i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 (7), der udtrykkeligt kvalificerer denne som »opfølgende kontrol«, hvilket antyder, at den adskiller sig fra almindelige kontroller, for så vidt som den underkaster støttemodtagerne en yderligere kontrol. Retten fastslog derfor, at Kommissionen med rette havde antaget, at de støttemodtagere, der havde fået en nedsat administrativ sanktion i løbet af det foregående år, skulle adskilles fra dem, der var genstand for almindelig kontrol.
Kommissionen havde imidlertid tilsidesat artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 og proportionalitetsprincippet, idet størrelsen af den finansielle korrektion, der blev anvendt for overtrædelsen vedrørende stikprøveudvælgelse med hensyn til almindelige kontroller, ikke svarede til grovheden af den foreholdte manglende overholdelse.
Kommissionen havde nemlig ikke fremlagt noget bevis, der gjorde det muligt at forstå, hvorfor den skade, der indtrådte i 2017, også kunne indtræde i 2015 og 2016 og gav anledning til en forpligtelse til tilbagesøgning med tilbagevirkende kraft. Retten bemærkede ligeledes, at artikel 3 i forordning nr. 2988/95 (8), som Kommissionen havde påberåbt sig, var uden betydning i denne forbindelse. Retten påpegede endelig, at Kommissionen heller ikke kunne påberåbe sig artikel 63 i forordning nr. 1306/2013 eller artikel 7 i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 for at begrunde en tilbagesøgning med tilbagevirkende kraft af uretmæssigt udbetalte beløb, for så vidt som den for første gang havde henvist til disse bestemmelser i svarskriftet. Selv hvis det antoges, at Kommissionen kunne underbygge sine påstande på grundlag af disse to bestemmelser, udgjorde disse under alle omstændigheder ikke bevis for, at den tvivl, som den gav udtryk for, udgjorde en begrundet og rimelig tvivl. Retten annullerede følgelig den anfægtede afgørelse, for så vidt som den vedrørte pålæggelsen af en finansiel korrektion for overtrædelsen vedrørende stikprøveudvælgelse med hensyn til almindelige kontroller på 18 833,24 EUR.
Endelig skulle anbringendet om anfægtelse af overtrædelsen vedrørende inddrivelsen af uretmæssigt udbetalte beløb ligeledes tages til følge. Artikel 63 i forordning nr. 1306/2013 og artikel 7 i gennemførelsesforordning nr. 809/2014 pålægger nemlig ikke medlemsstaterne en forpligtelse til med tilbagevirkende kraft at undersøge, om et areal, der ikke var støtteberettiget i løbet af ét år, heller ikke var støtteberettiget i de foregående år. Den angivelige forpligtelse for medlemsstaterne til med tilbagevirkende kraft at undersøge, om et areal var støtteberettiget, følger ikke af artikel 3, i forordning nr. 2988/95 og i øvrigt heller ikke af Rettens praksis (9). I denne forbindelse annullerede Retten den anfægtede afgørelse, for så vidt som den vedrørte den finansielle korrektion, der var blevet anvendt på de udgifter, som Den Tjekkiske Republik havde afholdt inden for rammerne af den generelle arealbetalingsordning, i forbindelse med den angivelige overtrædelse vedrørende inddrivelsen af uretmæssigt udbetalte beløb på 17 855 884,41 EUR.