Asunto T‑48/22
República Checa
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Décima) de 6 de diciembre de 2023
«FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Procedimiento de liquidación de conformidad — Agricultor activo — Pastos permanentes — Muestra de control — Pagos indebidos — Presentación de la solicitud fuera de plazo — Disciplina financiera — Obligación de motivación — Confianza legítima — Proporcionalidad»
1. Agricultura — Política agrícola común — Regímenes de ayuda directa — Normas comunes — Régimen de pago único por superficie — Concepto de agricultor activo — Personas físicas o jurídicas y grupos de personas físicas o jurídicas que ejercen una actividad incluida en la lista de exclusión — Exclusión — Excepción — Requisitos — Facultad de los Estados miembros de limitar estos criterios e identificar criterios alternativos — Límites
[Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 9, aps. 2 y 7; Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014 de la Comisión, art. 13, aps. 1 y 3]
(véanse los apartados 50, 51, 55, 62 y 63)
2. Agricultura — Política agrícola común — Regímenes de ayuda directa — Normas comunes — Régimen de pago único por superficie — Concepto de agricultor activo — Personas físicas o jurídicas y grupos de personas físicas o jurídicas que ejercen una actividad incluida en la lista de exclusión — Exclusión — Grupo de personas físicas o jurídicas — Concepto — Sociedades vinculadas — Inclusión
[Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 10 y arts. 4, ap. 1, letra a), y 9, aps. 2 y 7; Reglamento Delegado (UE) n.º 639/2014 de la Comisión, art. 13, aps. 1 y 3]
(véanse los apartados 69 a 72, 76 a 78, 82 a 85, 89 a 92, 94 a 97 y 102)
3. Agricultura — Financiación por el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Negativa a asumir gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión — Evaluación de las pérdidas sufridas por los Fondos — Gastos irregulares que no pueden determinarse con la suficiente precisión — Evaluación basada en correcciones a tanto alzado — Procedencia — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 52, ap. 2]
(véanse los apartados 106 a 108, 127 y 130)
4. Agricultura — Financiación por el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Negativa a asumir gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión — Impugnación por el Estado miembro afectado — Carga de la prueba — Reparto entre la Comisión y el Estado miembro
[Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 52, ap. 2; Reglamento de Ejecución (UE) n.º 908/2014 de la Comisión, art. 34, ap. 6]
(véanse los apartados 115 a 117, 159, 165, 239 y 251)
5. Derecho de la Unión Europea — Principios — Protección de la confianza legítima — Requisitos — Garantías concretas dadas por la Administración — Concepto — Documento que no determina la posición definitiva de la Comisión — Exclusión
(véanse los apartados 176, 178 a 180 y 183)
6. Agricultura — Financiación por el FEAGA y el Feader — Concesión de ayudas y de primas — Obligación de los Estados miembros de organizar un sistema eficaz de controles administrativos y de controles sobre el terreno — Controles de seguimiento sobre el terreno — Concepto — Elección de las muestras de beneficiarios — Requisitos
[Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 de la Comisión, arts. 30, letra a), y 33 bis]
(véanse los apartados 213 a 219 y 222)
7. Agricultura — Financiación por el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Negativa a asumir gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión — Obligación de los Estados miembros de comprobar retroactivamente la inadmisibilidad en los años anteriores de una superficie inadmisible a la ayuda un año — Inexistencia
[Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 63; Reglamento de Ejecución (UE) n.º 908/2014 de la Comisión, art. 7]
(véanse los apartados 264 a 266)
8. Agricultura — Financiación por el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Negativa a asumir gastos derivados de irregularidades en la aplicación de la normativa de la Unión — Modalidades de presentación de las solicitudes de ayuda y de pago
[Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 57, ap. 7; Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 72; Reglamentos (UE) de la Comisión Delegado n.º 640/2014, art. 13, y de Ejecución n.º 809/2014, art. 14]
(véanse los apartados 276, 278, 282, 284 y 286)
9. Agricultura — Financiación por el FEAGA y el Feader — Liquidación de cuentas — Disciplina financiera — Corrección financiera impuesta en el procedimiento de liquidación de conformidad — Obligación de la Comisión de imponer también una corrección sobre los créditos objeto de la disciplina financiera — Anulación total o parcial de la corrección financiera impugnada por un determinado régimen de ayudas que conlleva de manera automática y generalizada la anulación de la corrección a tanto alzado por la disciplina financiera — Inexistencia — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Reglamentos (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo n.º 1306/2013, arts. 25, 26 y 52, y n.º 1307/2013, art. 8; Reglamentos (UE) de la Comisión Delegado n.º 907/2014, art. 12, ap. 2, y de Ejecución n.º 908/2014, art. 34]
(véanse los apartados 290 a 292, 300 y 305 a 310)
Resumen
En 2017, la Comisión Europea inició una investigación (1) contra la República Checa para comprobar si, en los años 2015 a 2017, el control por parte de esta de las ayudas abonadas a los agricultores con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) se había efectuado de conformidad con la legislación de la Unión Europea (en lo sucesivo, «investigación»).
Las conclusiones preliminares de esta investigación pusieron de manifiesto la disconformidad del sistema de control establecido para comprobar la concesión de las ayudas por superficie abonadas a los agricultores, con cargo a estos fondos, en los años en cuestión. Las deficiencias apreciadas se referían a cinco controles fundamentales relativos a la determinación de la condición de agricultor activo del solicitante de la ayuda, a la identificación de los pastos permanentes, a la selección de la muestra de los beneficiarios de ayudas que debían ser objeto de control (en lo sucesivo, «selección de la muestra de control»), a la recuperación de pagos indebidos y a la presentación de la solicitud fuera de plazo.
En las conclusiones finales de la investigación, comunicadas el 26 de marzo de 2021, la Comisión confirmó su posición de que la República Checa había incumplido cinco controles fundamentales y, para todas las infracciones imputadas, propuso excluir de la financiación de la Unión el importe de 44 098 570,70 euros. (2) Mediante la Decisión de Ejecución 2021/2020 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), (3) se impuso a la República Checa una corrección financiera coincidente con ese importe.
La República Checa ha solicitado la anulación de dicha Decisión ante el Tribunal General. Niega, entre otras cosas, las infracciones relativas a la condición de agricultor activo y a la selección de la muestra de control y el incumplimiento en la recuperación de pagos indebidos.
El Tribunal General estima en parte el recurso y, en este contexto, se pronuncia sobre la interpretación de los conceptos de «agricultor activo» y de «grupo de personas físicas y jurídicas», con arreglo al artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013. (4) También aclara la naturaleza de las condiciones establecidas en el artículo 34, apartado 6, del Reglamento n.º 908/2014 y el régimen relativo a la selección de la muestra de control, a los pagos indebidos y a la presentación de la solicitud fuera de plazo.
Apreciación del Tribunal General
El Tribunal General desestima, en primer término, el motivo formulado por la República Checa mediante el que negaba la infracción relativa a la condición de agricultor activo.
En este motivo, la República Checa sostenía no haber vulnerado el artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013 por no haber tenido en cuenta a las sociedades vinculadas al controlar la condición de agricultor activo del solicitante de la ayuda. Pues bien, aunque los conceptos de «grupos de personas físicas o jurídicas» y de «sociedades vinculadas» no se definen ni en el Reglamento n.º 1307/2013 ni en el Reglamento Delegado n.º 639/2014, (5) la Comisión indicó, en una presentación dirigida a los Estados miembros, que el artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013 debe interpretarse en el sentido de que las actividades incluidas en la lista de exclusión pueden ser ejercidas por las personas físicas o jurídicas o por sus grupos directamente o mediante una sociedad vinculada. La República Checa también alegó, en un escrito enviado al Ministerio de Alimentación y Agricultura alemán el 29 de enero de 2016, que posteriormente fue puesto a disposición de los demás Estados miembros, que se debe entender por «sociedad vinculada» cualquier entidad vinculada directa o indirectamente al solicitante de la ayuda por una relación de control que revista la forma de una posesión total o mayoritaria.
En este contexto, el Tribunal General observa, en primer lugar, que la inclusión de las sociedades vinculadas en el ámbito de aplicación del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013 no es contraria al tenor literal de dicha disposición. A este respecto, por su propia naturaleza, un grupo designa un conjunto de entidades vinculadas entre sí dentro de una misma organización. Así, el término «grupo» debe interpretarse en el sentido de que se asemeja al término «agrupación» y de que se refiere a cualquier conjunto de personas físicas o jurídicas vinculadas entre sí dentro de una misma organización social más o menos estructurada. De ello se deduce que los grupos de personas físicas o jurídicas incluyen a las sociedades vinculadas.
Consecuentemente, el solicitante de la ayuda, grupo de personas físicas o jurídicas, puede ejercer las actividades incluidas en la lista de exclusión tanto directamente como mediante una sociedad vinculada que forme parte del mismo grupo. De modo similar, si el solicitante de la ayuda no es un grupo, sino una persona física o jurídica que forme parte de un grupo, podrá ejercer las actividades incluidas en la lista de exclusión directamente o mediante una sociedad vinculada que forme parte del mismo grupo.
En segundo lugar, la inclusión de las sociedades vinculadas en el ámbito de aplicación del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013 no es contraria a la definición de «agricultor» que figura en el artículo 4, apartado 1, letra a), de dicho Reglamento. En efecto, la existencia de un vínculo entre el concepto de «agricultor activo» y el de «agricultor», con arreglo a ambas disposiciones, queda confirmada por la jurisprudencia que precisa que, para poder acogerse a la condición de agricultor activo, una persona debe satisfacer previamente los requisitos establecidos en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1307/2013 relativos al concepto de «agricultor». La existencia de un vínculo entre este concepto y el de «agricultor activo» no desvirtúa la conclusión según la cual, a tenor del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013, el solicitante de la ayuda puede ejercer las actividades incluidas en la lista de exclusión tanto directamente como mediante una sociedad vinculada que forme parte del mismo grupo. Del tenor literal del artículo 4, apartado 1, letra a), del mismo Reglamento tampoco se desprende que, para poder ser calificado de agricultor, una persona física, una persona jurídica o un grupo de personas físicas o jurídicas deban ejercer sus actividades directamente.
En tercer lugar, la inclusión de las sociedades vinculadas en el ámbito de aplicación del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013 no es contraria a la finalidad de dicha disposición, que es evitar el riesgo de fraude al presupuesto de la Unión y limitar los pagos, con arreglo a la política agrícola común, exclusivamente a los agricultores que realmente ejercen una actividad agrícola. En efecto, si no se tuvieran en cuenta las sociedades vinculadas, los solicitantes podrían repartir sus actividades entre varias entidades jurídicas vinculadas con el fin de eludir los límites impuestos por esta disposición al reconocimiento de su condición de agricultor activo. El control ejercido por las autoridades competentes de los Estados miembros se limitaría entonces a las actividades agrarias ejercidas directamente por el solicitante, con exclusión de las ejecutadas mediante sociedades vinculadas.
Por otro lado, la República Checa sostiene erróneamente que el artículo 60 del Reglamento n.º 1306/2013 (6) contempla el riesgo de que el solicitante de la ayuda fraccione intencionadamente sus actividades en varias entidades jurídicas para eludir la aplicación del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013. Efectivamente, habida cuenta del amplio ámbito de aplicación de esta disposición y de las limitaciones en materia de prueba relativa a la eventual creación artificial de las condiciones exigidas para obtener las ventajas previstas por la legislación agrícola sectorial, es posible que una práctica abusiva consistente en eludir la aplicación de las normas relativas a la condición de agricultor activo no esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 60 del Reglamento n.º 1306/2013, pero constituya, sin embargo, una vulneración del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013. Así pues, no cabe sostener que esta disposición sea suficiente por sí sola para evitar el riesgo de que el solicitante de la ayuda fraccione sus actividades en varias entidades jurídicas para sustraerse al control de su condición de agricultor activo en virtud del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013.
En cuarto y último lugar, la inclusión de las sociedades vinculadas en el ámbito de aplicación del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.º 1307/2013 no es contraria al principio de seguridad jurídica. En efecto, este exige que las normas jurídicas sean claras, precisas y de efectos previsibles, para que los interesados puedan orientarse en las situaciones y relaciones jurídicas reguladas por el ordenamiento jurídico de la Unión. Pues bien, en el presente asunto, se desprende con claridad y precisión que un grupo de personas físicas o jurídicas o una persona física o jurídica que forme parte de un grupo puede ejercer las actividades incluidas en la lista de exclusión tanto directamente como mediante una sociedad vinculada que forme parte del mismo grupo.
A continuación, el Tribunal General estima, en parte, el motivo que tiene por objeto negar la infracción relativa a la selección de la muestra de control.
Precisa al respecto que los controles estándar difieren, por su objeto y finalidad, de los controles de seguimiento sobre el terreno. Así, mientras que los controles estándar afectan al 5 % de todos los beneficiarios que soliciten ayudas al amparo del régimen de pago básico o del régimen de pago único por superficie y tienen como objetivo fijar un número mínimo de beneficiarios objeto de control, con el fin de garantizar la comprobación eficaz, por parte de la Comisión, del cumplimiento de las disposiciones en lo relativo a los diferentes regímenes de ayuda y medidas de ayuda, los controles de seguimiento sobre el terreno afectan únicamente a los beneficiarios que han sido objeto de una reducción de la sanción administrativa por haber efectuado el año anterior una sobredeclaración de las superficies admisibles a la ayuda. Por otra parte, los controles de seguimiento tienen como objetivo comprobar si, a raíz de la aplicación de una sanción administrativa reducida por una primera sobredeclaración de superficies, los beneficiarios de ayuda han cometido una nueva infracción que dé lugar a la aplicación de una sanción administrativa íntegra. La especificidad de los controles de seguimiento sobre el terreno se ve también confirmada por el título del artículo 33 bis del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, (7) que los califica expresamente de «controles adicionales», lo que da a entender que se distinguen de los controles estándar en la medida en que someten a los beneficiarios de ayuda a un control adicional. En consecuencia, el Tribunal General estima que la Comisión consideró acertadamente que los beneficiarios que recibieron una sanción administrativa reducida el año anterior debían distinguirse de los que eran objeto de control estándar.
No obstante, la Comisión vulneró el artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013 y violó el principio de proporcionalidad, ya que el importe de la corrección financiera aplicada como consecuencia de la infracción en la selección de la muestra de control referida a los controles estándar no se corresponde con la gravedad de la disconformidad reprochada.
En efecto, la Comisión no ha aportado ninguna prueba que permita entender por qué el perjuicio que se produjo en 2017 habría podido producirse también en 2015 y en 2016 y dar lugar a una obligación de recuperación retroactiva. El Tribunal General señala, asimismo, que el artículo 3 del Reglamento n.º 2988/95 (8) invocado por la Comisión es irrelevante a este respecto. Por último, subraya que la Comisión tampoco puede invocar el artículo 63 del Reglamento n.º 1306/2013 o el artículo 7 del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 para justificar la persecución retroactiva de los pagos indebidos, ya que se refiere por primera vez en el escrito de contestación a estas disposiciones. En cualquier caso, incluso suponiendo que la Comisión pudiera sustentar sus alegaciones sobre la base de estas dos disposiciones, no prueban que la duda expresada constituya una duda fundada y razonable. Por consiguiente, el Tribunal General anula la Decisión impugnada en la medida en que versa sobre la imposición de la corrección financiera relativa a la infracción en la selección de la muestra de control referida a los controles estándar, por importe de 18 833,24 euros.
Por último, también se estima el motivo que tiene por objeto negar el incumplimiento en la recuperación de pagos indebidos. En efecto, el artículo 63 del Reglamento n.º 1306/2013 y el artículo 7 del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 no imponen a los Estados miembros la obligación de comprobar retroactivamente si una superficie inadmisible a la ayuda un año también lo era los años anteriores. La supuesta obligación de los Estados miembros de llevar a cabo un control retroactivo de la admisibilidad de una superficie tampoco resulta del artículo 3 del Reglamento n.º 2988/95 ni, por otro lado, de la jurisprudencia del Tribunal General. (9) En este contexto, el Tribunal General anula la Decisión impugnada en la medida en que versa sobre la corrección financiera aplicada a los gastos efectuados por la República Checa en el régimen de pago único por superficie, en relación con el supuesto incumplimiento en la recuperación de pagos indebidos, por importe de 17 855 884,41 euros.