Predmet T-48/22
Češka Republika
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (deseto vijeće) od 6. prosinca 2023.
„EFJP i EPFRR – Izdaci isključeni iz financiranja – Postupak potvrde o sukladnosti – Aktivni poljoprivrednik – Trajni travnjaci – Kontrolni uzorak – Neosnovana plaćanja – Nepravodobno podnošenje zahtjeva – Financijska disciplina – Obveza obrazlaganja – Legitimna očekivanja – Proporcionalnost”
1. Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Programi izravne potpore – Zajednička pravila – Program jedinstvenog plaćanja po površini – Pojam aktivnog poljoprivrednika – Fizičke ili pravne osobe i skupine fizičkih ili pravnih osoba koje obavljaju djelatnost obuhvaćenu popisom za isključenje – Isključenost – Iznimka – Pretpostavke – Mogućnost država članica da ograniče te pretpostavke i utvrde alternativne kriterije – Granice
(Uredba br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 9. st. 2. i 7.; Uredba Komisije br. 639/2014, čl. 13. st. 1. i 3.)
(t. 50., 51., 55., 62., 63.)
2. Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Programi izravne potpore – Zajednička pravila – Program jedinstvenog plaćanja po površini – Pojam aktivnog poljoprivrednika – Fizičke ili pravne osobe i skupine fizičkih ili pravnih osoba koje obavljaju djelatnost obuhvaćenu popisom za isključenje – Isključenost – Skupina fizičkih ili pravnih osoba – Pojam – Povezana društva – Uključenost
(Uredba br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 10. te čl. 4. st. 1. t. (a) i čl. 9. st. 2. i 7.; Uredba Komisije br. 639/2014, čl. 13. st. 1. i 3.)
(t. 69.-72., 76.-78., 82.-85., 89.-92., 94.-97., 102.)
3. Poljoprivreda – Financiranje iz EFJP-a i EPFRR-a – Poravnanje računa – Odbijanje plaćanja troškova koji proizlaze iz nepravilnosti u primjeni propisa Unije – Procjena gubitaka koje su snosili fondovi – Nezakoniti troškovi koji se ne mogu odrediti s dostatnom preciznošću – Procjena koja se temelji na paušalnim ispravcima – Dopuštenost – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(Uredba br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 52. st. 2.)
(t. 106.-108., 127., 130.)
4. Poljoprivreda – Financiranje iz EFJP-a i EPFRR-a – Poravnanje računa – Odbijanje plaćanja troškova koji proizlaze iz nepravilnosti u primjeni propisa Unije – Pobijanje od strane predmetne države članice – Teret dokazivanja – Raspodjela između Komisije i države članice
(Uredba br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 52. st. 2.; Uredba Komisije br. 908/2014, čl. 34. st. 6.)
(t. 115.-117., 159., 165., 239., 251.)
5. Pravo Europske unije – Načela – Zaštita legitimnih očekivanja – Pretpostavke – Precizna jamstva uprave – Pojam – Dokument kojim se ne usvaja konačno stajalište Komisije – Isključenost
(t. 176., 178.-180., 183.)
6. Poljoprivreda – Financiranje iz EFJP-a i EPFRR-a – Dodjela potpora i premija – Obveza država članica da organiziraju učinkovit sustav administrativnih kontrola i kontrola na terenu – Daljnje kontrole na licu mjesta – Pojam – Odabir uzoraka korisnika – Pretpostavke
(Uredba Komisije br. 809/2014, čl. 30. t. (a) i čl. 33.a)
(t. 213.-219., 222.)
7. Poljoprivreda – Financiranje iz EFJP-a i EPFRR-a – Poravnanje računa – Odbijanje plaćanja troškova koji proizlaze iz nepravilnosti u primjeni propisa Unije – Obveza država članica da retroaktivno provjere je li površina neprihvatljiva za potporu u jednoj godini bila neprihvatljiva tijekom prethodnih godina – Nepostojanje
(Uredba br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 63.; Uredba Komisije br. 908/2014, čl. 7.)
(t. 264.-266.)
8. Poljoprivreda – Financiranje iz EFJP-a i EPFRR-a – Poravnanje računa – Odbijanje plaćanja troškova koji proizlaze iz nepravilnosti u primjeni propisa Unije – Načini podnošenja zahtjeva za potporu i za plaćanje
(Poslovnik Suda, čl. 57. st. 7.; Uredba br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 72.; uredbe Komisije br. 640/2014, čl. 13., i br. 809/2014, čl. 14.)
(t. 276., 278., 282., 284., 286.)
9. Poljoprivreda – Financiranje iz EFJP-a i EPFRR-a – Poravnanje računa – Financijska disciplina – Financijski ispravak naložen u okviru postupka potvrde o sukladnosti – Komisijina obveza da također nametne ispravak na odobrena sredstva koja su predmet financijske discipline – Potpuno ili djelomično poništenje pobijanog financijskog ispravka za određeni program potpora, što automatski i općenito dovodi do poništenja paušalnog ispravka za financijsku disciplinu – Nepostojanje – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje
(Uredba br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 25., 26. i 52. i Uredba br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 8.; uredbe Komisije br. 907/2014, čl. 12. st. 2., i br. 908/2014, čl. 34.)
(t. 290.-292., 300., 305.-310.)
Kratak prikaz
Europska komisija pokrenula je 2017. istragu(1) protiv Češke Republike kako bi provjerila je li njezina kontrola potpora isplaćenih poljoprivrednicima u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) u razdoblju od 2015. do 2017. provedena u skladu sa zakonodavstvom Europske unije (u daljnjem tekstu: istraga).
U preliminarnim zaključcima te istrage utvrđena je nesukladnost sustava kontrole uspostavljenog radi provjere dodjele potpora po površini isplaćenih poljoprivrednicima u okviru tih fondova za predmetne godine. Utvrđene manjkavosti odnosile su se na pet ključnih kontrola u pogledu utvrđivanja statusa aktivnog poljoprivrednika podnositelja zahtjeva za potporu, utvrđivanja trajnih travnjaka, odabira uzorka korisnika potpore koji moraju biti podvrgnuti kontroli (u daljnjem tekstu: odabir kontrolnog uzorka), povrata neosnovanih plaćanja i nepravodobnog podnošenja zahtjeva.
U konačnim zaključcima istrage, dostavljenima 26. ožujka 2021., Komisija je potvrdila svoje stajalište prema kojem je Češka Republika povrijedila pet ključnih kontrola te je za sve istaknute povrede predložila da se iz financiranja Unije isključi iznos od 44 098 570,70 eura(2). Financijski ispravak koji odgovara tom iznosu određen je Češkoj Republici Provedbenom odlukom 2021/2020 (u daljnjem tekstu: pobijana odluka)(3).
Češka Republika zatražila je poništenje te odluke pred Općim sudom. Ona osporava, među ostalim, povrede u pogledu statusa aktivnog poljoprivrednika, odabira kontrolnog uzorka i povrata neosnovanih plaćanja.
Opći sud djelomično prihvaća tužbu i u tom okviru odlučuje o tumačenju pojmova „aktivni poljoprivrednik” i „skupina fizičkih i pravnih osoba” u smislu članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013(4). On također pojašnjava prirodu uvjeta predviđenih člankom 34. stavkom 6. Uredbe 908/2014 i daje pojašnjenja u pogledu uređenja koje se odnosi na odabir kontrolnog uzorka, neosnovana plaćanja i nepravodobno podnošenje zahtjeva.
Ocjena Općeg suda
Opći sud najprije odbija tužbeni razlog Češke Republike kojim je ona osporavala povredu u pogledu statusa aktivnog poljoprivrednika.
U okviru tog tužbenog razloga Češka Republika tvrdila je da nije povrijedila članak 9. stavak 2. Uredbe br. 1307/2013 time što prilikom kontrole statusa aktivnog poljoprivrednika podnositelja zahtjeva za potporu nije uzela u obzir povezana društva. Međutim, iako pojmovi „skupine fizičkih ili pravnih osoba” i „povezana društva” nisu definirani ni Uredbom br. 1307/2013 ni Delegiranom uredbom br. 639/2014(5), Komisija je ipak u jednoj prezentaciji državama članicama navela da članak 9. stavak 2. Uredbe br. 1307/2013 treba tumačiti na način da djelatnosti obuhvaćene popisom za isključenje mogu obavljati fizičke ili pravne osobe ili njihove skupine izravno ili preko povezanog društva. U dopisu upućenom njemačkom Ministarstvu prehrane i poljoprivrede 29. siječnja 2016., koji je zatim stavljen na raspolaganje drugim državama članicama, Komisija je također navela da „povezano društvo” znači svaki subjekt koji je izravno ili neizravno povezan s podnositeljem zahtjeva za potporu odnosom kontrole u obliku potpunog ili većinskog vlasništva.
U tom kontekstu Opći sud utvrđuje, kao prvo, da uključivanje povezanih društava u područje primjene članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 nije protivno tekstu te odredbe. U tom pogledu skupina u biti označava skup subjekata koji su međusobno povezani unutar iste organizacije. Stoga pojam „skupina” (groupement) treba tumačiti na način da se podudara s pojmom „skupina” (groupe) i na način da se odnosi na sve fizičke ili pravne osobe koje su međusobno povezane u okviru više ili manje strukturirane društvene organizacije. Iz toga slijedi da skupina fizičkih ili pravnih osoba uključuje povezana društva.
Posljedično, podnositelj zahtjeva za potporu, skupina fizičkih ili pravnih osoba, može obavljati djelatnosti obuhvaćene popisom za isključenje kako izravno tako i preko povezanog društva koje je dio iste skupine. Isto tako, ako podnositelj zahtjeva za potporu nije skupina, nego fizička ili pravna osoba koja je dio skupine, on može obavljati djelatnosti obuhvaćene popisom za isključenje izravno ili preko povezanog društva koje je dio iste skupine.
Kao drugo, uključivanje povezanih društava u područje primjene članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 nije protivno definiciji „poljoprivrednika” iz članka 4. stavka 1. točke (a) te uredbe. Naime, postojanje veze između pojma „aktivni poljoprivrednik” i pojma „poljoprivrednik” u smislu tih dviju odredaba potvrđuje sudska praksa u kojoj se pojašnjava da osoba, kako bi mogla imati status aktivnog poljoprivrednika, mora prethodno ispunjavati zahtjeve iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1307/2013 u pogledu pojma „poljoprivrednik”. Postojanje veze između tog pojma i pojma „aktivni poljoprivrednik” ne može dovesti u pitanje zaključak da, u skladu s člankom 9. stavkom 2. Uredbe br. 1307/2013, podnositelj zahtjeva za potporu može obavljati djelatnosti obuhvaćene popisom za isključenje kako izravno tako i preko povezanog društva koje je dio iste skupine. Uostalom, iz teksta članka 4. stavka 1. točke (a) te uredbe ne proizlazi da, kako bi se mogla kvalificirati kao poljoprivrednik, fizička osoba, pravna osoba ili skupina fizičkih ili pravnih osoba mora izravno obavljati svoje djelatnosti.
Kao treće, uključivanje povezanih društava u područje primjene članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 nije protivno svrsi te odredbe, a to je izbjegavanje rizika od prijevare u odnosu na proračun Unije i ograničavanje plaćanja na temelju zajedničke poljoprivredne politike samo na poljoprivrednike koji stvarno obavljaju poljoprivrednu djelatnost. Naime, ako se povezana društva ne bi uzela u obzir, podnositelji zahtjeva mogli bi raspodijeliti svoje djelatnosti između više povezanih pravnih subjekata kako bi zaobišli ograničenja postavljena tom odredbom u pogledu priznavanja njihova statusa aktivnog poljoprivrednika. Kontrola koju provode nadležna tijela država članica stoga bi bila ograničena na poljoprivredne djelatnosti koje izravno obavlja podnositelj zahtjeva, isključujući poljoprivredne djelatnosti koje se obavljaju preko povezanih društava.
Osim toga, Češka Republika pogrešno tvrdi da je rizik da podnositelj zahtjeva za potporu namjerno podijeli svoje aktivnosti na više pravnih subjekata kako bi zaobišao primjenu članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 obuhvaćen člankom 60. Uredbe br. 1306/2013(6). Naime, s obzirom na široko područje primjene te odredbe i ograničenja u području dokazivanja koja se odnose na moguće umjetno stvaranje uvjeta potrebnih za stjecanje pogodnosti predviđenih sektorskim poljoprivrednim zakonodavstvom, moguće je da zlouporaba koja se sastoji od zaobilaženja primjene pravila o statusu aktivnog poljoprivrednika ne ulazi u područje primjene članka 60. Uredbe br. 1306/2013, ali da ipak čini povredu članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013. Stoga se ne može tvrditi da je samo ta odredba dovoljna kako bi se izbjegao rizik da podnositelj zahtjeva za potporu svoje djelatnosti podijeli na više pravnih subjekata kako bi izbjegao kontrolu svojeg statusa aktivnog poljoprivrednika na temelju članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013.
Kao četvrto i posljednje, uključivanje povezanih društava u područje primjene članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 nije protivno načelu pravne sigurnosti. Naime, potonje zahtijeva da pravna pravila budu jasna, precizna i predvidljivih učinaka, kako bi se zainteresirane osobe mogle snaći u situacijama i pravnim odnosima u pravnom poretku Unije. Međutim, u ovom slučaju jasno i precizno proizlazi da skupina fizičkih ili pravnih osoba ili fizička ili pravna osoba koja je dio skupine može obavljati djelatnosti koje su obuhvaćene popisom za isključenje kako izravno tako i preko povezanog društva koje je dio iste skupine.
Opći sud zatim djelomično prihvaća tužbeni razlog kojim se osporava povreda u pogledu odabira kontrolnog uzorka.
U tom pogledu pojašnjava da se standardne kontrole prema svojem predmetu i svrsi razlikuju od daljnjih kontrola na licu mjesta. Tako, dok se standardne kontrole odnose na 5 % svih korisnika koji podnose zahtjev za osnovno plaćanje ili zahtjev za jedinstveno plaćanje po površini i imaju za cilj odrediti minimalan broj korisnika podvrgnutih kontroli kako bi se osiguralo da Komisija učinkovito provjeri poštuju li se odredbe za različite programe potpore i mjere potpore, daljnje kontrole na licu mjesta odnose se samo na korisnike kojima je izrečena smanjena administrativna kazna jer su tijekom prethodne godine izvršili prekoračenje u prijavi površina prihvatljivih za potporu. Usto, cilj je daljnjih provjera na licu mjesta da se provjeri jesu li korisnici potpore, nakon primjene smanjene administrativne kazne za prvo prekoračenje u prijavi površina, počinili novu povredu koja dovodi do primjene administrativne kazne u cijelosti. Posebna priroda daljnjih provjera na licu mjesta potvrđena je uostalom naslovom članka 33.a Provedbene uredbe br. 809/2014(7), u kojem se one izričito kvalificiraju kao „dodatni stupanj kontrole”, što upućuje na to da se razlikuju od standardnih kontrola jer korisnike potpore podvrgavaju dodatnoj kontroli. Opći sud stoga smatra da je Komisija pravilno smatrala da korisnike koji su dobili smanjenu administrativnu kaznu tijekom prethodne godine treba razlikovati od korisnika podvrgnutih standardnoj kontroli.
Međutim, Komisija je povrijedila članak 52. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013 i načelo proporcionalnosti jer iznos financijskog ispravka primijenjenog na temelju povrede u pogledu odabira kontrolnog uzorka u vezi sa standardnim kontrolama ne odgovara težini sporne nesukladnosti.
Naime, Komisija nije pružila dokaze na temelju kojih bi se moglo razumjeti zašto je šteta koja je nastala 2017. mogla nastati i 2015. i 2016. te bi dovela do obveze retroaktivne naplate. Opći sud također ističe da članak 3. Uredbe br. 2988/95(8) na koji se poziva Komisija nije relevantan u tom pogledu. Naposljetku naglašava da se Komisija ne može pozvati ni na članak 63. Uredbe br. 1306/2013 ili na članak 7. Provedbene uredbe br. 809/2014 kako bi opravdala retroaktivnu naplatu neosnovanih plaćanja, s obzirom na to da se prvi put poziva na te odredbe u odgovoru na tužbu. U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom da Komisija može potkrijepiti svoje tvrdnje na temelju tih dviju odredbi, one ne pružaju dokaz da izražena sumnja čini ozbiljnu i razumnu sumnju. Slijedom toga, Opći sud poništava pobijanu odluku u dijelu u kojem se odnosi na nalaganje financijskog ispravka koji se odnosi na povredu u pogledu odabira kontrolnog uzorka u vezi sa standardnim kontrolama u iznosu od 18 833,24 eura.
Naposljetku, također je prihvaćen tužbeni razlog kojim se osporava povreda u pogledu povrata neosnovanih plaćanja. Naime, člankom 63. Uredbe br. 1306/2013 i člankom 7. Provedbene uredbe br. 809/2014 državama članicama ne nalaže se obveza da retroaktivno provjere je li površina neprihvatljiva za potporu u jednoj godini također bila neprihvatljiva tijekom prethodnih godina. Navodna obveza država članica da provedu retroaktivnu provjeru prihvatljivosti površine ne proizlazi ni iz članka 3. Uredbe br. 2988/95 ni iz sudske prakse Općeg suda(9). U tom kontekstu Opći sud poništava pobijanu odluku u dijelu u kojem se odnosi na financijski ispravak primijenjen na izdatke Češke Republike u okviru programa jedinstvenog plaćanja po površini, u vezi s navodnom povredom u pogledu povrata neosnovanih plaćanja, u iznosu od 17 855 884,41 eura.