Causa T-48/22
Repubblica ceca
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Decima Sezione) del 6 dicembre 2023
«FEAGA e FEASR – Spese escluse dal finanziamento – Procedura di verifica di conformità – Agricoltore in attività – Prati permanenti – Campione di controllo – Pagamenti indebiti – Presentazione tardiva della domanda – Disciplina finanziaria – Obbligo di motivazione – Legittimo affidamento – Proporzionalità»
1. Agricoltura – Politica agricola comune – Regimi di sostegno diretto – Norme comuni – Regime di pagamento unico per superficie – Nozione di agricoltore in attività – Persone fisiche o giuridiche e associazioni di persone fisiche o giuridiche che esercitano un’attività rientrante nell'elenco di esclusione – Esclusione – Eccezione – Presupposti – Facoltà per gli Stati membri di limitare tali condizioni e di individuare criteri alternativi – Limiti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1307/2013, art. 9, §§ 2 e 7; regolamento della Commissione n. 639/2014, art. 13, §§ 1 e 3)
(v. punti 50, 51, 55, 62, 63)
2. Agricoltura – Politica agricola comune – Regimi di sostegno diretto – Norme comuni – Regime di pagamento unico per superficie – Nozione di agricoltore in attività – Persone fisiche o giuridiche e associazioni di persone fisiche o giuridiche che esercitano un’attività rientrante nell'elenco di esclusione – Esclusione – Associazione di persone fisiche o giuridiche – Nozione – Società collegate – Inclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1307/2013, considerando 10 e artt. 4, §1, a), 9, §§ 2 e 7; regolamento della Commissione n. 639/2014, art. 13, §§ 1 e 3]
(v. punti 69-72, 76-78, 82-85, 89-92, 94-97, 102)
3. Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA e del FEASR – Liquidazione dei conti – Rifiuto di imputare al Fondo spese dovute a irregolarità nell’applicazione della normativa dell’Unione – Stima delle perdite subìte dai Fondi – Spese irregolari non determinabili con sufficiente precisione – Valutazione fondata su rettifiche forfettarie – Ammissibilità – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1306/2013, art. 52, § 2)
(v. punti 106-108, 127, 130)
4. Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA e del FEASR – Liquidazione dei conti – Rifiuto di imputare al Fondo spese dovute a irregolarità nell’applicazione della normativa dell’Unione – Contestazione da parte dello Stato membro interessato – Onere della prova – Ripartizione tra la Commissione e lo Stato membro
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1306/2013, art. 52, § 2; regolamento della Commissione n. 908/2014, art. 34, n. 6)
(v. punti 115-117, 159, 165, 239, 251)
5. Diritto dell’Unione europea – Principi – Tutela del legittimo affidamento – Presupposti – Rassicurazioni precise fornite dall’amministrazione – Nozione – Documento che non definisce la posizione definitiva della Commissione – Esclusione
(v. punti 176, 178-180, 183)
6. Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA e del FEASR – Concessione di aiuti e di premi – Obbligo degli Stati membri di istituire un sistema efficace di controlli amministrativi e di controlli in loco – Controlli di follow-up in loco – Nozione – Scelta dei campioni dei beneficiari – Presupposti
[Regolamento della Commissione n. 809/2014, artt. 30, a), e 33 bis]
(v. punti 213-219, 222)
7. Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA e del FEASR – Liquidazione dei conti – Rifiuto di imputare al Fondo spese dovute a irregolarità nell’applicazione della normativa dell’Unione – Obbligo per gli Stati membri di verificare retroattivamente l'inammissibilità nel corso degli anni precedenti di una superficie non ammissibile agli aiuti in un determinato anno – Insussistenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1306/2013, art. 63; regolamento della Commissione n. 908/2014, art. 7)
(v. punti 264-266)
8. Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA e del FEASR – Liquidazione dei conti – Rifiuto di imputare al Fondo spese dovute a irregolarità nell’applicazione della normativa dell’Unione – Modalità di presentazione delle domande di aiuto e di pagamento
(Regolamento di procedura della Corte, art. 57, § 7; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1306/2013, art. 72; regolamenti della Commissione n. 640/2014, art. 13, e n. 809/2014, art. 14)
(v. punti 276, 278, 282, 284, 286)
9. Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA e del FEASR – Liquidazione dei conti – Disciplina finanziaria – Rettifica finanziaria imposta nell’ambito della procedura di verifica della conformità – Obbligo per la Commissione di imporre anche una rettifica sugli stanziamenti oggetto della disciplina finanziaria – Annullamento totale o parziale della rettifica finanziaria impugnata per un determinato regime di aiuti comportante in modo automatico e generalizzato l’annullamento della rettifica finanziaria per la disciplina finanziaria – Insussistenza – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1306/2013, artt. 25, 26 e 52, e n. 1307/2013, art. 8; regolamenti della Commissione n. 907/2014, art. 12, § 2, e 908/2014, n. art. 34)
(v. punti 290-292, 300, 305-310)
Sintesi
Nel 2017 la Commissione europea ha avviato un'indagine (1) nei confronti della Repubblica ceca per verificare se, per gli anni dal 2015 al 2017, il controllo da parte di quest'ultima degli aiuti versati agli agricoltori nell'ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) fosse stato effettuato conformemente alla normativa dell'Unione europea (in prosieguo: l'«indagine»).
Le conclusioni preliminari di tale indagine hanno rilevato la non conformità del sistema di controllo istituito per verificare la concessione degli aiuti per superficie versati agli agricoltori, nell’ambito di tali fondi, per gli anni interessati. Le carenze rilevate riguardavano cinque controlli chiave relativi alla determinazione dello status di agricoltore in attività del richiedente l’aiuto, all’identificazione dei prati permanenti, alla selezione del campione dei beneficiari che doveva essere oggetto di un controllo (in prosieguo: «selezione del campione di controllo», al recupero dei pagamenti indebiti e alla presentazione tardiva delle domande.
Nelle conclusioni finali dell'indagine, comunicate il 26 marzo 2021, la Commissione ha confermato la sua posizione secondo cui la Repubblica ceca non aveva rispettato cinque controlli essenziali e, per tutte le violazioni contestate, ha proposto di escludere dal finanziamento dell'Unione una somma di importo pari a EUR 44 098 570,70 (2). Una rettifica finanziaria corrispondente a tale importo è stata imposta alla Repubblica ceca con la decisione di esecuzione 2021/2020 (in prosieguo: la "decisione impugnata") (3).
La Repubblica Ceca ha chiesto al Tribunale di primo grado l'annullamento di tale decisione. Essa contesta, tra l'altro, le violazioni riguardanti lo status di agricoltore in attività, la selezione del campione di controllo e il recupero dei pagamenti indebiti.
Il Tribunale accoglie in parte il ricorso e si pronuncia, in tale contesto, sull'interpretazione delle nozioni di «agricoltore in attività» e di «associazione di persone fisiche e giuridiche», ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 (4). Esso fornisce inoltre chiarimenti sulla natura delle condizioni previste all'articolo 34, paragrafo 6, del regolamento n. 908/2014 e chiarimenti per quanto riguarda il regime relativo alla selezione del campione di controllo, ai pagamenti indebiti e alla presentazione tardiva della domanda.
Giudizio del Tribunale
Il Tribunale respinge, anzitutto, il motivo dedotto dalla Repubblica ceca con il quale quest'ultima contestava la violazione relativa allo status di agricoltore in attività.
Nell'ambito di tale motivo, la Repubblica ceca sosteneva di non aver violato l'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 non tenendo conto, in sede di controllo dello status di agricoltore in attività del richiedente l'aiuto, delle società collegate. Orbene, sebbene le nozioni di «associazioni di persone fisiche o giuridiche» e di «società collegate» non siano definite né dal regolamento n. 1307/2013 né dal regolamento n. 639/2014 (5), la Commissione ha tuttavia indicato, in una presentazione rivolta agli Stati membri, che l'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 deve essere interpretato nel senso che le attività rientranti nell'elenco di esclusione possono essere esercitate dalle persone fisiche o giuridiche o dalle loro associazioni direttamente o attraverso una società collegata. Essa ha altresì fatto valere, in una lettera inviata al Ministero tedesco dell'Alimentazione e dell'Agricoltura, il 29 gennaio 2016, che è stata successivamente messa a disposizione degli altri Stati membri, che per «società collegata» si deve intendere qualsiasi ente direttamente o indirettamente collegato al richiedente l'aiuto da un rapporto di controllo sotto forma di proprietà totale o maggioritaria.
In tale contesto, il Tribunale constata, in primo luogo, che l'inclusione delle società collegate nell'ambito di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 non è contraria al tenore letterale di tale disposizione. A tal riguardo, per definizione, un'associazione designa un insieme di entità collegate l'una all'altra all'interno di una stessa organizzazione. Pertanto, il termine «associazione» deve essere interpretato nel senso che si avvicina al termine «gruppo» e si riferisce a qualsiasi insieme di persone fisiche o giuridiche legate l'una all'altra all'interno di una stessa organizzazione societaria più o meno strutturata. Ne consegue che un'associazione di persone fisiche o giuridiche include le società collegate.
Di conseguenza, il richiedente l'aiuto, associazione di persone fisiche o giuridiche, può svolgere le attività rientranti nell'elenco di esclusione sia direttamente, sia attraverso una società collegata facente parte della stessa associazione. Analogamente, se il richiedente l'aiuto non è un'associazione, ma una persona fisica o giuridica facente parte di un'associazione, può esercitare le attività rientranti nell'elenco di esclusione direttamente o attraverso una società collegata facente parte della stessa associazione.
In secondo luogo, l'inclusione delle società collegate nell'ambito di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 non è contraria alla definizione di «agricoltore» di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), di tale regolamento. Infatti, l'esistenza di un nesso tra la nozione di «agricoltore in attività» e quella di «agricoltore», ai sensi di queste due disposizioni, è confermata dalla giurisprudenza che precisa che, per poter beneficiare dello status di agricoltore in attività, una persona deve previamente soddisfare i requisiti di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1307/2013, relativi alla nozione di «agricoltore». L'esistenza di un nesso tra tale nozione e quella di «agricoltore in attività» non può, infatti, mettere in discussione la conclusione secondo la quale, ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013, il richiedente l'aiuto può esercitare le attività rientranti nell'elenco di esclusione sia direttamente sia attraverso una società collegata facente parte della stessa associazione. Non risulta peraltro dalla formulazione dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del medesimo regolamento che, per poter essere qualificata come agricoltore, una persona fisica, una persona giuridica o un'associazione di persone fisiche o giuridiche debba esercitare direttamente le proprie attività.
In terzo luogo, l'inclusione delle società collegate nell'ambito di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 non è contraria alla finalità di tale disposizione, che è quella di evitare il rischio di frodi a carico del bilancio dell'Unione e di limitare i pagamenti, a titolo della politica agricola comune, ai soli agricoltori che esercitano effettivamente un'attività agricola. In mancanza di presa in considerazione delle società collegate, i richiedenti potrebbero, infatti, ripartire le loro attività tra diversi enti giuridici collegati al fine di eludere i limiti posti da tale disposizione al riconoscimento del loro status di agricoltore in attività. Il controllo esercitato dalle autorità competenti degli Stati membri sarebbe quindi limitato alle attività agricole esercitate direttamente dal richiedente, con esclusione di quelle attuate attraverso società collegate.
Peraltro, la Repubblica ceca sostiene erroneamente che il rischio che il richiedente l'aiuto suddivida intenzionalmente le sue attività in più persone giuridiche per eludere l'applicazione dell'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 è preso in considerazione dall'articolo 60 del regolamento n. 1306/2013 (6). Infatti, tenuto conto dell'ampio ambito di applicazione di tale disposizione e dei vincoli in materia di prove relative ad un'eventuale creazione artificiosa delle condizioni richieste per l'ottenimento dei vantaggi previsti dalla normativa agricola settoriale, è possibile che una pratica abusiva consistente nell'eludere l'applicazione delle norme relative allo status di agricoltore in attività non rientri nell'ambito di applicazione dell'articolo 60 del regolamento n. 1306/2013, ma costituisca tuttavia una violazione dell'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013. Pertanto, non si può sostenere che questa sola disposizione sia sufficiente per evitare il rischio che il richiedente l'aiuto suddivida le sue attività in più enti giuridici al fine di sottrarsi al controllo del suo status di agricoltore in attività ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013.
In quarto e ultimo luogo, l'inclusione delle società collegate nell'ambito di applicazione dell'articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 non è contraria al principio della certezza del diritto. Infatti, quest'ultimo esige che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, affinché gli interessati possano orientarsi nelle situazioni e nei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto dell'Unione. Orbene, nel caso di specie, risulta con chiarezza e precisione che un'associazione di persone fisiche o giuridiche o una persona fisica o giuridica facente parte di un'associazione può esercitare le attività rientranti nell'elenco di esclusione tanto direttamente quanto attraverso una società collegata facente parte della stessa associazione.
Il Tribunale accoglie poi, in parte, il motivo diretto a contestare la violazione relativa alla selezione del campione di controllo.
A tal riguardo, esso precisa che i controlli standard differiscono, per oggetto e finalità, dai controlli di follow-up in loco. Pertanto, mentre i controlli standard riguardano il 5% di tutti i beneficiari che presentano una domanda di pagamento di base o una domanda di pagamento unico per superficie e hanno l'obiettivo di fissare un numero minimo di beneficiari sottoposti a controllo al fine di garantire una verifica efficace, da parte della Commissione, del rispetto delle disposizioni per quanto riguarda i diversi regimi di aiuto e le diverse misure di sostegno, i controlli di follow-up in loco riguardano unicamente i beneficiari che sono stati oggetto di una sanzione amministrativa ridotta per aver presentato, nel corso dell'anno precedente, una dichiarazione eccessiva delle superfici ammissibili al beneficio degli aiuti. I controlli di follow-up hanno peraltro lo scopo di verificare se, a seguito dell'applicazione di una sanzione amministrativa ridotta per una prima dichiarazione eccessiva delle superfici, i beneficiari di un aiuto abbiano commesso una nuova infrazione che darebbe luogo all'applicazione di una sanzione amministrativa a pieno titolo. La specificità dei controlli di follow-up in loco è peraltro confermata dal titolo dell'articolo 33 bis del regolamento di esecuzione n. 809/2014 (7), che li definisce espressamente «controlli aggiuntivi», lasciando intendere che essi si differenziano dai controlli standard in quanto sottopongono i beneficiari degli aiuti a un controllo aggiuntivo. Il Tribunale ritiene, di conseguenza, che la Commissione abbia giustamente considerato che i beneficiari che avevano ricevuto una sanzione amministrativa ridotta, nel corso dell'anno precedente, dovevano essere distinti da quelli oggetto di un controllo standard.
Tuttavia, la Commissione è incorsa in una violazione dell'articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 e del principio di proporzionalità, in quanto l'importo della rettifica finanziaria applicata per la violazione relativa alla selezione del campione di controllo relativo ai controlli standard non corrisponde alla gravità della non conformità contestata.
La Commissione non ha infatti fornito alcun elemento di prova che consentisse di comprendere perché il pregiudizio verificatosi nel 2017 avrebbe potuto prodursi anche nel 2015 e nel 2016 e darebbe luogo ad un obbligo di recupero retroattivo. Il Tribunale rileva, altresì, che l'articolo 3 del regolamento n. 2988/95 (8) invocato dalla Commissione è irrilevante al riguardo. Esso sottolinea infine che la Commissione non può neppure fondarsi sull'articolo 63 del regolamento n. 1306/2013 o dell'articolo 7 del regolamento di esecuzione n. 809/2014 per giustificare che si perseguano retroattivamente i pagamenti indebiti, in quanto essa fa riferimento per la prima volta a tali disposizioni nel controricorso. In ogni caso, anche ammesso che la Commissione possa suffragare le sue affermazioni sulla base di queste due disposizioni, esse non forniscono la prova che il dubbio espresso costituisca un dubbio serio e ragionevole. Il Tribunale annulla, di conseguenza, la decisione impugnata nella parte in cui riguarda l'imposizione della rettifica finanziaria relativa alla violazione concernente la selezione del campione di controllo relativo ai controlli standard, per un importo pari a EUR 18 833,24.
Infine, è accolto anche il motivo diretto a contestare la violazione relativa al recupero dei pagamenti indebiti. L'articolo 63 del regolamento n. 1306/2013 e l'articolo 7 del regolamento di esecuzione n. 908/2014 non impongono infatti agli Stati membri l'obbligo di verificare, retroattivamente, se una superficie non ammissibile al beneficio dell'aiuto nel corso di un anno lo fosse anche negli anni precedenti. L'asserito obbligo per gli Stati membri di effettuare un controllo retroattivo dell'ammissibilità di una superficie non risulta neppure dall'articolo 3 del regolamento n. 2988/95 né, peraltro, dalla giurisprudenza del Tribunale (9). In tale contesto, il Tribunale annulla la decisione impugnata nella parte in cui verte sulla rettifica finanziaria applicata alle spese effettuate dalla Repubblica ceca nell'ambito del regime di pagamento unico per superficie, in relazione all'asserita violazione relativa al recupero dei pagamenti indebiti, di importo pari a EUR 17 855 844,41.