Lieta T‑48/22
Čehijas Republika
pret
Eiropas Komisiju
Vispārējās tiesas (desmitā palāta) 2023. gada 6. decembra spriedums
ELGF un ELFLA – No finansējuma izslēgti izdevumi – Atbilstības noskaidrošanas procedūra – Aktīvs lauksaimnieks – Ilggadīgie zālāji – Pārbaudes izlase – Nepamatoti maksājumi – Pieteikuma novēlota iesniegšana – Finanšu disciplīna – Pienākums norādīt pamatojumu – Tiesiskā paļāvība – Samērīgums
1. Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Tiešā atbalsta shēmas – Kopīgi noteikumi – Vienotā platībmaksājuma shēma – Jēdziens “aktīvs lauksaimnieks” – Fiziskas vai juridiskas personas un fizisku vai juridisku personu grupas, kas veic kādu no izslēgšanas sarakstā ietilpstošām darbībām – Izslēgšana – Izņēmums – Nosacījumi – Iespēja dalībvalstīm ierobežot šos nosacījumus un noteikt alternatīvus kritērijus – Ierobežojumi
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. un 7. punkts un Komisijas Regulas Nr. 639/2014 13. panta 1. un 3. punkts)
(skat. 50., 51., 55., 62. un 63. punktu)
2. Lauksaimniecība – Kopējā lauksaimniecības politika – Tiešā atbalsta shēmas – Kopīgi noteikumi – Vienotā platībmaksājuma shēma – Jēdziens “aktīvs lauksaimnieks” – Fiziskas vai juridiskas personas un fizisku vai juridisku personu grupas, kas veic kādu no izslēgšanas sarakstā ietilpstošām darbībām – Izslēgšana – Fizisku vai juridisku personu grupa – Jēdziens – Saistītie uzņēmumi – Iekļaušana
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1307/2013 10. apsvērums, 4. panta 1. punkta a) apakšpunkts un 9. panta 2. un 7. punkts un Komisijas Regulas Nr. 639/2014 13. panta 1. un 3. punkts)
(skat. 69.–72., 76.–78., 82.–85., 89.–92., 94.–97. un 102. punktu)
3. Lauksaimniecība – ELGF un ELFLA finansējums – Grāmatojumu noskaidrošana – Atteikums segt izdevumus, kas radušies Savienības tiesiskā regulējuma piemērošanas pārkāpuma dēļ – Līdzekļu zaudējumu novērtējums – Neatbilstoši izdevumi, kurus nav iespējams noteikt pietiekami precīzi – Vērtējums, kas balstīts uz vienotas likmes korekcijām – Pieļaujamība – Samērīguma principa pārkāpums – Neesamība
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1306/2013 52. panta 2. punkts)
(skat. 106.–108., 127. un 130. punktu)
4. Lauksaimniecība – ELGF un ELFLA finansējums – Grāmatojumu noskaidrošana – Atteikums segt izdevumus, kas radušies Savienības tiesiskā regulējuma piemērošanas pārkāpuma dēļ – Attiecīgās dalībvalsts iebildumi – Pierādīšanas pienākums – Sadalījums starp Komisiju un dalībvalsti
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1306/2013 52. panta 2. punkts un Komisijas Regulas Nr. 908/2014 34. panta 6. punkts)
(skat. 115.–117., 159., 165., 239. un 251. punktu)
5. Eiropas Savienības tiesības – Principi – Tiesiskās paļāvības aizsardzība – Nosacījumi – Administrācijas sniegti konkrēti solījumi – Jēdziens – Dokuments, kurā nav izklāstīta Komisijas galīgā nostāja – Izslēgšana
(skat. 176., 178.–180. un 183. punktu)
6. Lauksaimniecība – ELGF un ELFLA finansējums – Atbalsta un piemaksu piešķiršana – Dalībvalstu pienākums izveidot efektīvu administratīvo pārbaužu un pārbaužu uz vietas sistēmu – Papildu pārbaudes uz vietas – Jēdziens – Saņēmēju izlašu izvēle – Nosacījumi
(Komisijas Regulas Nr. 809/2014 30. panta a) punkts un 33.a pants)
(skat. 213.–219. un 222. punktu)
7. Lauksaimniecība – ELGF un ELFLA finansējums – Grāmatojumu noskaidrošana – Atteikums segt izdevumus, kas radušies Savienības tiesiskā regulējuma piemērošanas pārkāpuma dēļ – Dalībvalstu pienākums ar atpakaļejošu spēku pārbaudīt, vai atbalsta saņemšanai neatbilstoša platība vienā gadā tāda nebija arī iepriekšējos gados – Neesamība
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1306/2013 63. pants un Komisijas Regulas Nr. 908/2014 7. pants)
(skat. 264.–266. punktu)
8. Lauksaimniecība – ELGF un ELFLA finansējums – Grāmatojumu noskaidrošana – Atteikums segt izdevumus, kas radušies Savienības tiesiskā regulējuma piemērošanas pārkāpuma dēļ – Atbalsta pieteikumu iesniegšanas un maksāšanas kārtība
(Tiesas reglamenta 57. panta 7. punkts, Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1306/2013 72. pants, Komisijas Regulas Nr. 640/2014 13. pants un Komisijas Regulas Nr. 809/2014 14. pants)
(skat. 276., 278., 282., 284. un 286. punktu)
9. Lauksaimniecība – ELGF un ELFLA finansējums – Grāmatojumu noskaidrošana – Finanšu disciplīna – Atbilstības noskaidrošanas procedūrā piemērota finanšu korekcija – Komisijas pienākums piemērot korekciju arī apropriācijām, uz kurām attiecas finanšu disciplīna – Apstrīdētās finanšu korekcijas, kas piemērota konkrētai atbalsta shēmai, pilnīga vai daļēja atcelšana, kura automātiski un vispārīgi izraisa vienotās likmes korekcijas, kas piemērota atbilstoši finanšu disciplīnas shēmai, atcelšanu – Neesamība – Samērīguma principa pārkāpums – Neesamība
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1306/2013 25., 26. un 52. pants, Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1307/2013 8. pants, Komisijas Regulas Nr. 907/2014 12. panta 2. punkts un Komisijas Regulas Nr. 908/2014 34. pants)
(skat. 290.–292., 300. un 305.–310. punktu)
Rezumējums
2017. gadā Eiropas Komisija sāka izmeklēšanu (1) pret Čehijas Republiku, lai pārbaudītu, vai no 2015. līdz 2017. gadam lauksaimniekiem no Eiropas Lauksaimniecības garantiju fonda (ELGF) un Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai (ELFLA) izmaksātā atbalsta kontrole veikta atbilstoši Eiropas Savienības tiesību aktiem (turpmāk tekstā – “izmeklēšana”).
Izmeklēšanas sākotnējie secinājumi liecināja par ieviestās kontroles sistēmas, kura paredzēta no šiem fondiem 2015.–2017. gadā lauksaimniekiem izmaksātā platībatkarīgā atbalsta pārbaudei, neatbilstību. Konstatētie trūkumi attiecās uz piecām galvenajām pārbaudēm saistībā ar aktīva lauksaimnieka statusa noteikšanu atbalsta pieteikuma iesniedzējam, ilggadīgo zālāju uzskaiti, tādu atbalsta saņēmēju pārbaudes izlases veidošanu, kuriem jāveic pārbaude (turpmāk tekstā – “pārbaudes izlases veidošana”), nepamatoto maksājumu atgūšanu un pieteikumu novēlotu iesniegšanu.
Izmeklēšanas galīgajos secinājumos, kas paziņoti 2021. gada 26. martā, Komisija apstiprināja savu nostāju, ka Čehijas Republika pieļāvusi pārkāpumus piecās galvenajās pārbaudēs, un par visiem minētajiem pārkāpumiem ierosināja izslēgt no Savienības finansējuma summu 44 098 570,70 EUR apmērā (2). Ar Īstenošanas lēmumu 2021/2020 (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”) Čehijas Republikai tika piemērota šai summai atbilstoša finanšu korekcija (3).
Čehijas Republika cēla prasību Vispārējā tiesā atcelt šo lēmumu. Tā arī apgalvo, ka esot pieļauti aktīva lauksaimnieka statusa noteikšanas, pārbaudes izlases veidošanas un nepamatoto maksājumu atgūšanas pārkāpumi.
Vispārējā tiesa daļēji apmierināja prasību un šajā kontekstā lēma par jēdziena “aktīvs lauksaimnieks” un jēdziena “fizisku un juridisku personu grupa” interpretāciju Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punkta izpratnē (4). Tajā arī sniegts skaidrojums par Regulas Nr. 908/2014 34. panta 6. punktā izklāstīto nosacījumu būtību un skaidrojums par shēmu, kas saistīta ar pārbaudes izlases veidošanu, nepamatoto maksājumu atgūšanu un novēloto pieteikumu iesniegšanu.
Vispārējās tiesas vērtējums
Vispārējā tiesa vispirms noraida Čehijas Republikas izvirzīto pamatu, ar kuru tā apgalvo, ka esot pieļauts aktīvā lauksaimnieka statusa pārkāpums.
Ar otro pamatu Čehijas Republika apgalvo, ka tā neesot pieļāvusi Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punkta pārkāpumu tā dēļ, ka atbalsta pieteikuma iesniedzēja aktīvā lauksaimnieka statusa pārbaudē tā nav ņēmusi vērā saistītos uzņēmumus. Taču, lai gan jēdziens “fizisku vai juridisku personu grupas” un jēdziens “saistīti uzņēmumi” nav definēti nedz Regulā Nr. 1307/2013, nedz Deleģētajā regulā Nr. 639/2014 (5), Komisija informatīvajā pasākumā dalībvalstīm tomēr norādīja, ka Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tās darbības, kuras ietilpst izslēgšanas sarakstā, var veikt fiziskas vai juridiskas personas vai to grupas tieši vai ar saistīta uzņēmuma starpniecību. 2016. gada 29. janvārī Vācijas Pārtikas un zemkopības ministrijai nosūtītajā vēstulē, kas pēc tam tika darīta pieejama pārējām dalībvalstīm, tā arī norādīja, ka ar jēdzienu “saistīts uzņēmums” ir jāsaprot jebkura vienība, kas ir tieši vai netieši saistīta ar atbalsta pieteikuma iesniedzēju pārvaldības attiecībās, kuras izpaužas kā pilnīga vai vairākuma pārvaldība.
Šajā kontekstā Vispārējā tiesa konstatē, pirmām kārtām, ka saistīto uzņēmumu iekļaušana Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punkta tvērumā nav pretrunā šīs tiesību normas formulējumam. Šajā ziņā grupa būtībā ir savstarpēji saistītu vienību kopums vienā un tajā pašā organizācijā. Tāpēc termins “grupa” būtu jāinterpretē līdzīgi terminam “apvienība” un kā tāds, kas attiecas uz jebkuru fizisku vai juridisku personu grupu, kuras ir savstarpēji saistītas vienā vairāk vai mazāk strukturētā korporatīvā organizācijā. No tā izriet, ka fizisku vai juridisku personu grupā ir iekļauti saistīti uzņēmumi.
Tāpēc atbalsta pieteikuma iesniedzējs, kurš ir fizisku vai juridisku personu grupa, var veikt izslēgšanas sarakstā iekļautās darbības gan tieši, gan ar tajā pašā grupā ietilpstoša saistīta uzņēmuma starpniecību. Tāpat, ja atbalsta pieteikuma iesniedzējs nav grupa, bet gan fiziska vai juridiska persona, kas ir grupas daļa, tas var veikt izslēgšanas sarakstā iekļautās darbības tieši vai ar tajā pašā grupā ietilpstoša saistīta uzņēmuma starpniecību.
Otrām kārtām, saistīto uzņēmumu iekļaušana Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punkta tvērumā nav pretrunā šīs regulas 4. panta 1. punkta a) apakšpunktā sniegtajai “lauksaimnieka” definīcijai. Proti, saikne starp jēdzienu “aktīvs lauksaimnieks” un jēdzienu “lauksaimnieks” šo abu tiesību normu izpratnē ir apstiprināta judikatūrā, kurā precizēts, ka, lai persona varētu izmantot aktīvā lauksaimnieka statusu, tai vispirms jāizpilda prasības, kuras paredzētas Regulas Nr. 1307/2013 4. panta 1. punkta a) apakšpunktā attiecībā uz jēdzienu “lauksaimnieks”. Taču saikni starp šo jēdzienu un jēdzienu “aktīvs lauksaimnieks” nevar atspēkot ar secinājumu, ka saskaņā ar Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punktu atbalsta pieteikuma iesniedzējs var veikt izslēgšanas sarakstā iekļautās darbības gan tieši, gan ar vienā un tajā pašā grupā ietilpstoša saistīta uzņēmuma starpniecību. Bez tam no šīs pašas regulas 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta formulējuma neizriet, ka fiziskai personai, juridiskai personai vai fizisku vai juridisku personu grupai, lai to varētu kvalificēt par lauksaimnieku, ir jāveic savas darbības tieši.
Trešām kārtām, saistīto uzņēmumu iekļaušana Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punkta tvērumā nav pretrunā šīs tiesību normas mērķim, proti, izvairīties no krāpšanas riska saistībā ar Savienības budžetu un piešķirt kopējās lauksaimniecības politikas maksājumus tikai tiem lauksaimniekiem, kuri patiešām veic lauksaimniecības darbību. Ja netiktu ņemti vērā saistītie uzņēmumi, pieteikuma iesniedzēji varētu sadalīt savas darbības starp vairākām saistītām juridiskām personām, lai apietu šajā tiesību normā noteiktos ierobežojumus to aktīva lauksaimnieka statusa atzīšanai. Tādējādi dalībvalstu kompetento iestāžu veiktā pārbaude attiektos tikai uz lauksaimniecības darbībām, kuras pieteikuma iesniedzējs veic tieši, neietverot tās, kuras tiek veiktas ar saistītu uzņēmumu starpniecību.
Turklāt Čehijas Republika kļūdaini apgalvo, ka risks, ka atbalsta pieteikuma iesniedzējs apzināti sadala savas darbības starp vairākiem tiesību subjektiem, lai apietu Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punkta tvērumu, ir minēts Regulas Nr. 1306/2013 (6) 60. pantā. Proti, ņemot vērā šīs tiesību normas plašo tvērumu un pierādīšanas ierobežojumus, kas saistīti ar iespējamu mākslīgu nosacījumu radīšanu, kuri nepieciešami, lai saņemtu lauksaimniecības nozares tiesību aktos paredzētās priekšrocības, var būt, ka ļaunprātīga prakse, kas izpaužas kā aktīvā lauksaimnieka statusa noteikumu piemērošanas apiešana, neietilpst Regulas Nr. 1306/2013 60. panta tvērumā, tomēr tā rada Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punkta pārkāpumu. Tādējādi nevar apgalvot, ka ar šo tiesību normu vien pietiek, lai izvairītos no riska, ka atbalsta pieteikuma iesniedzējs savas darbības sadala vairākos tiesību subjektos, lai izvairītos no aktīva lauksaimnieka statusa pārbaudes saskaņā ar Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punktu.
Visbeidzot ceturtām kārtām, saistīto uzņēmumu iekļaušana Regulas Nr. 1307/2013 9. panta 2. punkta tvērumā nav pretrunā tiesiskās drošības principam. Proti, tas paredz, ka tiesību normām ir jābūt skaidrām, precīzām un ar paredzamu iedarbību, lai ieinteresētās personas varētu novērtēt savu tiesisko stāvokli un attiecības, ko reglamentē Savienības tiesību sistēma. Tomēr šajā gadījumā no šīs judikatūras izpratnes skaidri un precīzi izriet, ka fizisku vai juridisku personu grupa vai fiziska vai juridiska persona, kas ietilpst grupā, var veikt izslēgšanas sarakstā iekļautās darbības gan tieši, gan ar tajā pašā grupā ietilpstoša saistīta uzņēmuma starpniecību.
Pēc tam Vispārējā tiesa daļēji apmierināja pamatu, ar kuru tiek apgalvots pārbaudes izlases veidošanas pārkāpums.
Šajā ziņā tā precizē, ka standarta pārbaužu un papildu pārbaužu uz vietas mērķis un nolūks atšķiras. Tādējādi, lai gan standarta pārbaudes attiecas uz 5 % no visiem atbalsta saņēmējiem, kas iesniedz pamata maksājuma pieteikumu vai vienotā platībmaksājuma pieteikumu, un to mērķis ir noteikt to minimālo saņēmēju skaitu, uz kuriem attiecas pārbaude, lai nodrošinātu, ka Komisija efektīvi veic tiesību normu attiecībā uz dažādām atbalsta shēmām un atbalsta pasākumiem ievērošanas pārbaudi, papildu pārbaudes uz vietas attiecas tikai uz saņēmējiem, kuriem uzlikts samazināts administratīvais sods tāpēc, ka tie iepriekšējā gadā ir pārdeklarējuši platības, par kurām ir tiesības saņemt atbalstu. Savukārt papildu pārbaužu mērķis ir pārbaudīt, vai atbalsta saņēmēji pēc samazinātā administratīvā soda uzlikšanas par pirmo platību pārdeklarēšanu nav izdarījuši jaunu pārkāpumu, par ko būtu pamats uzlikt pilnu administratīvo sodu. Papildu pārbaužu uz vietas īpašā būtība ir apstiprināta Īstenošanas regulas Nr. 809/2014 (7) 33.a panta nosaukumā, kurā tās ir skaidri kvalificētas kā “papildu kontroles [papildinošas pārbaudes]”, kas liecina, ka tās atšķiras no standarta pārbaudēm ar to, ka tās pakļauj atbalsta saņēmējus papildu pārbaudei. Tāpēc Vispārējās tiesas ieskatā Komisija pamatoti ir uzskatījusi, ka atbalsta saņēmēji, kuriem iepriekšējā gadā uzlikts samazināts administratīvais sods, bija jānošķir no atbalsta saņēmējiem, uz kuriem attiecas standarta pārbaude.
Komisija tomēr esot pārkāpusi Regulas Nr. 1306/2013 52. panta 2. punktu un samērīguma principu, jo pārbaudes izlases veidošanas pārkāpumam saistībā ar standarta pārbaudēm piemērotā finanšu korekcijas summa neatbilst apgalvotās neatbilstības smagumam.
Komisija tiešām nav sniegusi nekādus pierādījumus, kas ļautu saprast, kāpēc 2017. gadā nodarītais kaitējums varēja rasties arī 2015. un 2016. gadā un bija pamats atgūšanas pienākumam ar atpakaļejošu spēku. Vispārējā tiesa arī norāda, ka Regulas Nr. 2988/95 (8) 3. pantam, uz kuru atsaucas Komisija, šajā ziņā nav nozīmes. Visbeidzot, tā uzsver, ka Komisija nevar atsaukties uz Regulas Nr. 1306/2013 63. pantu vai Īstenošanas regulas Nr. 809/2014 7. pantu, lai pamatotu procesuālas darbības ar atpakaļejošu spēku saistībā ar nepamatotiem maksājumiem, jo tā pirmo reizi atsaucas uz šīm tiesību normām iebildumu rakstā. Katrā ziņā, pat pieņemot, ka Komisija varētu pamatot savus apgalvojumus, balstoties uz šīm divām tiesību normām, tās nesniedz pierādījumus, ka paustās šaubas ir uzskatāmas par nopietnām un pamatotām šaubām. Tāpēc Vispārējā tiesa atceļ apstrīdēto lēmumu, ciktāl tas attiecas uz apstrīdēto finanšu korekciju 18 833,24 EUR apmērā, kas piemērota par pārbaudes izlases veidošanas pārkāpumu saistībā ar standarta pārbaudēm.
Visbeidzot, tiek apmierināts arī pamats, ar kuru tiek apgalvots nepamatoto maksājumu atgūšanas pārkāpums. Regulas Nr. 1306/2013 63. pantā un Īstenošanas regulas Nr. 809/2014 7. pantā dalībvalstīm nav noteikts pienākums ar atpakaļejošu spēku pārbaudīt, vai atbalsta saņemšanai neatbilstoša platība vienā gadā tāda nebija arī iepriekšējos gados. Apgalvotais dalībvalstu pienākums ar atpakaļejošu spēku pārbaudīt platības atbilstību neizriet nedz no Regulas Nr. 2988/95 3. panta, nedz no Vispārējās tiesas judikatūras (9). Šajā kontekstā Vispārējā tiesa atceļ apstrīdēto lēmumu, ciktāl tas attiecas uz finanšu korekciju 17 855 884,41 EUR apmērā, kas piemērota Čehijas Republikas izdevumiem atbilstoši vienotā platībmaksājuma shēmai par apgalvoto nepamatoto maksājumu atgūšanas pārkāpumu.