Cauza T‑48/22
Republica Cehă
împotriva
Comisiei Europene,
Hotărârea Tribunalului (Camera a zecea) din 6 decembrie 2023
„FEGA și FEADR – Cheltuieli excluse de la finanțare – Procedură de verificare a conformității – Fermier activ – Pajiști permanente – Eșantion de control – Plăți necuvenite – Depunere tardivă a cererilor – Disciplină financiară – Obligația de motivare – Încredere legitimă – Proporționalitate”
1. Agricultură – Politica agricolă comună – Scheme de sprijin direct – Norme comune – Schemă de plată unică pe suprafață – Noțiunea de fermier activ – Persoane fizice sau juridice și grupuri de persoane fizice sau juridice care desfășoară o activitate prevăzută în lista de excludere – Excludere – Excepție – Condiții – Posibilitatea statelor membre de a limita aceste condiții și de a identifica criterii alternative – Limite
[Regulamentul nr. 1307/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 9 alin. (2) și (7); Regulamentul nr. 639/2014 al Comisiei, art. 13 alin. (1) și (3)]
(a se vedea punctele 50, 51, 55, 62 și 63)
2. Agricultură – Politica agricolă comună – Scheme de sprijin direct – Norme comune – Schemă de plată unică pe suprafață – Noțiunea de fermier activ – Persoane fizice sau juridice și grupuri de persoane fizice sau juridice care desfășoară o activitate prevăzută în lista de excludere – Excludere – Grup de persoane fizice sau juridice – Noțiune – Societăți afiliate – Includere
[Regulamentul nr. 1307/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (10) și art. 4 alin. (1) lit. (a) și art. 9 alin. (2) și (7); Regulamentul nr. 639/2014 al Comisiei, art. 13 alin. (1) și (3)]
(a se vedea punctele 69-72, 76-78, 82-85, 89-92, 94-97 și 102)
3. Agricultură – Finanțare de către FEGA și FEADR – Închiderea conturilor – Refuzul de a acoperi cheltuielile care rezultă din neregularitățile de aplicare a reglementării Uniunii – Evaluarea pierderilor suferite de fonduri – Cheltuieli neconforme care nu pot fi determinate cu suficientă precizie – Evaluare întemeiată pe corecții forfetare – Admisibilitate – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă
[Regulamentul nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 52 alin. (2)]
(a se vedea punctele 106-108, 127 și 130)
4. Agricultură – Finanțare de către FEGA și FEADR – Închiderea conturilor – Refuzul de a acoperi cheltuielile care rezultă din neregularitățile de aplicare a reglementării Uniunii – Contestarea de către statul membru vizat – Sarcina probei – Repartizare între Comisie și statul membru
[Regulamentul nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 52 alin. (2); Regulamentul nr. 908/2014 al Comisiei, art. 34 alin. (6)]
(a se vedea punctele 115-117, 159, 165, 239 și 251)
5. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Protecția încrederii legitime – Condiții – Asigurări precise din partea administrației – Noțiune – Document prin care nu se stabilește poziția definitivă a Comisiei – Excludere
(a se vedea punctele 176, 178-180 și 183)
6. Agricultură – Finanțare de către FEGA și FEADR – Acordare de ajutoare și de prime – Obligația statelor membre de a organiza un sistem eficient de controale administrative și de controale la fața locului – Controale de monitorizare la fața locului – Noțiune – Selectarea eșantioanelor de beneficiari – Condiții
[Regulamentul nr. 809/2014 al Comisiei, art. 30 lit. (a) și art. 33a]
(a se vedea punctele 213-219 și 222)
7. Agricultură – Finanțare de către FEGA și FEADR – Închiderea conturilor – Refuzul de a acoperi cheltuielile care rezultă din neregularitățile de aplicare a reglementării Uniunii – Obligația statelor membre de a verifica în mod retroactiv neeligibilitatea în anii precedenți a unei suprafețe neeligibile pentru ajutor într‑un an – Inexistență
[Regulamentul nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 63; Regulamentul nr. 908/2014 al Comisiei, art. 7]
(a se vedea punctele 264-266)
8. Agricultură – Finanțare de către FEGA și FEADR – Închiderea conturilor – Refuzul de a acoperi cheltuielile care rezultă din neregularitățile de aplicare a reglementării Uniunii – Modalități de depunere a cererilor de ajutor și de plată
[Regulamentul de procedură al Curții, art. 57 alin. (7); Regulamentul nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 72; Regulamentul nr. 640/2014 al Comisiei, art. 13; Regulamentul nr. 809/2014 al Comisiei, art. 14]
(a se vedea punctele 276, 278, 282, 284 și 286)
9. Agricultură – Finanțare de către FEGA și FEADR – Închiderea conturilor – Disciplină financiară – Corecție financiară impusă în cadrul procedurii de verificare a conformității – Obligația Comisiei de a impune de asemenea o corecție creditelor care fac obiectul disciplinei financiare – Anularea în tot sau în parte a corecției financiare atacate pentru o anumită schemă de ajutor care determină în mod automat și generalizat anularea corecției forfetare pentru disciplina financiară – Lipsă – Încălcarea principiului proporționalității – Lipsă
[Regulamentul nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 25, 26 și 52; Regulamentul nr. 1307/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8; Regulamentul nr. 907/2014 al Comisiei, art. 12 alin. (2); Regulamentul nr. 908/2014 al Comisiei, art. 34)]
(a se vedea punctele 290-292, 300 și 305-310)
Rezumat
În anul 2017, Comisia Europeană a deschis o anchetă(1) împotriva Republicii Cehe pentru a verifica dacă, pentru anii 2017 și 2018, controlul de către aceasta a ajutoarelor plătite în temeiul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) a fost efectuat în conformitate cu legislația Uniunii Europene (denumită în continuare „ancheta”).
Concluziile preliminare ale acestei anchete au arătat neconformitatea sistemului de control instituit pentru a verifica acordarea ajutoarelor pe suprafață plătite agricultorilor, în cadrul acestor fonduri, pentru anii în cauză. Deficiențele constatate se refereau la cinci controale‑cheie în ceea ce privește stabilirea statutului de fermier activ al solicitantului de ajutor, identificarea pajiștilor permanente, selectarea eșantionului de beneficiari ai unui ajutor care trebuie să facă obiectul unui control (denumită în continuare „selectarea eșantionului de control”), recuperarea plăților necuvenite și depunerea tardivă a cererilor.
În concluziile finale ale anchetei, comunicate la 26 martie 2021, Comisia și‑a confirmat poziția potrivit căreia Republica Cehă a încălcat cinci controale‑cheie și, pentru toate încălcările imputate, a propus excluderea de la finanțarea de către Uniune a sumei de 44 098 570,70 euro(2). O corecție financiară corespunzătoare acestui cuantum a fost impusă Republicii Cehe prin Decizia de punere în aplicare 2021/2020 (denumită în continuare „decizia atacată”)(3).
Republica Cehă a solicitat Tribunalului anularea acestei decizii. Aceasta contestă printre altele încălcările în ceea ce privește statutul de fermier activ, selectarea eșantionului de control și recuperarea plăților necuvenite.
Tribunalul admite în parte acțiunea și se pronunță în acest cadru asupra interpretării noțiunilor de „fermier activ” și de „grup de persoane fizice și juridice”, în sensul articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013(4). Acesta aduce de asemenea clarificări cu privire la natura condițiilor prevăzute la articolul 34 alineatul (6) din Regulamentul nr. 908/2014 și lămuriri în ceea ce privește regimul privind selectarea eșantionului de control, plățile nedatorate și depunerea cu întârziere a cererii.
Aprecierea Tribunalului
Tribunalul respinge, mai întâi, motivul invocat de Republica Cehă prin care aceasta contesta încălcarea în ceea ce privește statutul de fermier activ.
În cadrul acestui motiv, Republica Cehă susținea că nu a încălcat articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013 prin faptul că nu a luat în considerare, cu ocazia controlului statutului de fermier activ al solicitantului ajutorului, societățile afiliate. Or, deși noțiunile „grupuri de persoane fizice sau juridice” și „societăți afiliate” nu sunt definite nici de Regulamentul nr. 1307/2013, nici de Regulamentul delegat nr. 639/2014(5), Comisia a indicat totuși, într‑o prezentare adresată statelor membre, că articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013 trebuie interpretat în sensul că activitățile prevăzute în lista de excludere pot fi exercitate de persoanele fizice sau juridice sau de grupurile acestora în mod direct sau prin intermediul unei societăți afiliate. Aceasta a arătat de asemenea, într‑o scrisoare trimisă Ministerului Alimentației și Agriculturii din Germania, la 29 ianuarie 2016, care a fost ulterior pusă la dispoziția celorlalte state membre, că prin „societate afiliată” trebuie să se înțeleagă orice entitate legată direct sau indirect de solicitantul ajutorului printr‑o relație de control care ia forma unei participații integrale sau majoritare.
În acest context, Tribunalul constată, în primul rând, că includerea societăților afiliate în domeniul de aplicare al articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013 nu este contrară modului de redactare a acestei dispoziții. În această privință, în esență, un grup desemnează un ansamblu de entități afiliate una cu cealaltă în cadrul aceleiași organizații. Astfel, termenul „grup” trebuie interpretat ca fiind similar termenului „grupare”, în sensul că vizează orice ansamblu de persoane fizice sau juridice care au legături unele cu altele în cadrul aceleiași asocieri mai mult sau mai puțin structurate. Rezultă că un grup de persoane fizice sau juridice include societățile afiliate.
În consecință, solicitantul ajutorului, grup de persoane fizice sau juridice, poate desfășura activitățile incluse în lista de excludere atât direct, cât și prin intermediul unei societăți afiliate care face parte din același grup. De asemenea, în cazul în care solicitantul ajutorului nu este un grup, ci o persoană fizică sau juridică care face parte dintr‑un grup, acesta poate desfășura activitățile incluse în lista de excludere în mod direct sau prin intermediul unei societăți afiliate care face parte din același grup.
În al doilea rând, includerea societăților afiliate în domeniul de aplicare al articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013 nu este contrară definiției „fermierului” care figurează la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din acest regulament. Astfel, existența unei legături între noțiunea de „fermier activ” și cea de „fermier”, în sensul acestor două dispoziții, este confirmată de jurisprudența care precizează că, pentru a putea beneficia de statutul de fermier activ, o persoană trebuie, în prealabil, să îndeplinească cerințele prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1307/2013 privind noțiunea de „fermier”. Existența unei legături între această noțiune și cea de „fermier activ” nu poate, astfel, să repună în discuție concluzia potrivit căreia, în temeiul articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013, solicitantul ajutorului poate desfășura activitățile incluse în lista de excludere atât direct, cât și prin intermediul unei societăți afiliate care face parte din același grup. De altfel, din modul de redactare a articolului 4 alineatul (1) litera (a) din același regulament nu reiese că, pentru a putea fi calificată drept fermier, o persoană fizică, o persoană juridică sau un grup de persoane fizice sau juridice trebuie să își desfășoare activitățile în mod direct.
În al treilea rând, includerea societăților afiliate în domeniul de aplicare al articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013 nu este contrară finalității acestei dispoziții, care este aceea de a evita riscul de fraudă împotriva bugetului Uniunii și de a limita plățile, în temeiul politicii agricole comune, numai către agricultorii care desfășoară cu adevărat o activitate agricolă. În lipsa luării în considerare a societăților afiliate, solicitanții ar putea, astfel, să își repartizeze activitățile între mai multe entități juridice afiliate pentru a eluda limitele prevăzute de această dispoziție pentru recunoașterea statutului lor de fermier activ. Controlul exercitat de autoritățile competente ale statelor membre ar fi atunci limitat la activitățile agricole desfășurate direct de solicitant, cu excluderea celor puse în aplicare prin intermediul unor societăți afiliate.
De altfel, Republica Cehă susține în mod eronat că riscul ca solicitantul ajutorului să își divizeze, în mod intenționat, activitățile între mai multe entități juridice pentru a eluda aplicarea articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013 este reglementat de articolul 60 din Regulamentul nr. 1306/2013(6). Astfel, ținând seama de domeniul larg de aplicare al acestei dispoziții și de constrângerile în materie de probe referitoare la o eventuală creare artificială a condițiilor necesare în vederea obținerii avantajelor prevăzute de legislația agricolă sectorială, este posibil ca o practică abuzivă care constă în eludarea aplicării normelor privind statutul de fermier activ să nu intre în domeniul de aplicare al articolului 60 din Regulamentul nr. 1306/2013, dar să constituie totuși o încălcare a articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013. Astfel, nu se poate susține că această dispoziție este, în sine, suficientă pentru a evita riscul ca solicitantul ajutorului să își divizeze activitățile în mai multe entități juridice pentru a se sustrage controlului statutului său de fermier activ în temeiul articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013.
În al patrulea și ultimul rând, includerea societăților afiliate în domeniul de aplicare al articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1307/2013 nu este contrară principiului securității juridice. Astfel, acesta din urmă impune ca normele de drept să fie clare, precise și previzibile în privința efectelor lor, astfel încât persoanele interesate să se poată orienta în situații și în raporturi juridice care sunt guvernate de ordinea juridică a Uniunii. Or, în speță, reiese cu claritate și cu precizie că un grup de persoane fizice sau juridice sau o persoană fizică sau juridică care face parte dintr‑un grup poate desfășura activitățile incluse în lista de excludere atât direct, cât și prin intermediul unei societăți afiliate care face parte din același grup.
Tribunalul admite apoi, în parte, motivul prin care se urmărește contestarea încălcării în ceea ce privește selectarea eșantionului de control.
În această privință, el precizează că controalele standard diferă, prin obiectul și prin finalitatea lor, de controalele de monitorizare la fața locului. Astfel, în timp ce controalele standard privesc 5 % dintre toți beneficiarii care depun o cerere de plată de bază sau o cerere de plată unică pe suprafață și au ca obiectiv stabilirea unui număr minim de beneficiari care fac obiectul unui control pentru a asigura o verificare eficientă din partea Comisiei a respectării dispozițiilor în ceea ce privește diferitele scheme de ajutor și măsuri de sprijin, controalele de monitorizare la fața locului privesc numai beneficiarii care au făcut obiectul unei sancțiuni administrative reduse pentru că au efectuat, în cursul anului precedent, o supradeclarare a suprafețelor eligibile pentru ajutoare. Pe de altă parte, controalele de monitorizare au ca obiectiv să verifice dacă, în urma aplicării unei sancțiuni administrative reduse pentru o primă supradeclarare a suprafețelor, beneficiarii unui ajutor au săvârșit o nouă încălcare care ar conduce la aplicarea unei sancțiuni administrative integrale. Natura specifică a controalelor de monitorizare la fața locului este de altfel confirmată de titlul articolului 33a din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014(7), care le califică în mod expres drept „controale suplimentare”, ceea ce lasă să se înțeleagă că acestea se diferențiază de controalele standard în măsura în care supun beneficiarii unui ajutor unui control suplimentar. Tribunalul apreciază, în consecință, că Comisia a considerat în mod întemeiat că beneficiarii care au primit o sancțiune administrativă redusă în cursul anului precedent trebuiau diferențiați de cei care făceau obiectul unui control standard.
Comisia a săvârșit însă o încălcare a articolului 52 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013 și a principiului proporționalității, cuantumul corecției financiare aplicate pentru încălcarea în ceea ce privește selectarea eșantionului de control referitoare la controalele standard nefiind corespunzător gravității neconformității imputate.
Astfel, Comisia nu a furnizat niciun element de probă care să permită să se înțeleagă de ce prejudiciul care s‑a produs în anul 2017 s‑ar fi putut produce și în anii 2015 și 2016 și ar da naștere unei obligații de recuperare retroactivă. Tribunalul arată de asemenea că articolul 3 din Regulamentul nr. 2988/95(8) invocat de Comisie este lipsit de relevanță în această privință. În sfârșit, acesta subliniază că Comisia nu se poate prevala nici de articolul 63 din Regulamentul nr. 1306/2013 sau de articolul 7 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014 pentru a justifica urmărirea retroactivă a plăților necuvenite, în măsura în care ea se referă pentru prima dată la aceste dispoziții în memoriul în apărare. În orice caz, chiar presupunând că Comisia ar putea să își susțină afirmațiile în temeiul acestor două dispoziții, acestea nu furnizează dovada că îndoiala exprimată constituie o îndoială serioasă și rezonabilă. În consecință, Tribunalul anulează decizia atacată în măsura în care privește impunerea corecției financiare referitoare la încălcarea în ceea ce privește selectarea eșantionului de control referitoare la controalele standard, în cuantum de 18 833,24 euro.
În sfârșit, motivul prin care se urmărește contestarea încălcării în ceea ce privește recuperarea plăților necuvenite este de asemenea admis. Astfel, articolul 63 din Regulamentul nr. 1306/2013 și articolul 7 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 809/2014 nu impun statelor membre obligația de a verifica, în mod retroactiv, dacă o suprafață neeligibilă pentru ajutor în cursul unui an era de asemenea neeligibilă în anii precedenți. Pretinsa obligație a statelor membre de a efectua un control retroactiv al eligibilității unei suprafețe nu rezultă nici din articolul 3 din Regulamentul nr. 2988/95 și, pe de altă parte, nici din jurisprudența Tribunalului(9). În acest context, Tribunalul anulează decizia atacată în măsura în care privește corecția financiară aplicată cheltuielilor efectuate de Republica Cehă în cadrul schemei de plată unică pe suprafață, în legătură cu pretinsa încălcare în ceea ce privește recuperarea plăților necuvenite în cuantum de 17 855 884,41 euro.