Zadeva T‑48/22
Češka republika
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (deseti senat) z dne 6. decembra 2023
„EKJS in EKSRP – Odhodki, izključeni iz financiranja – Postopek potrditve skladnosti – Aktivni kmet – Trajno travinje – Kontrolni vzorec – Neutemeljena plačila – Prepozna vložitev zahtevka – Finančna disciplina – Obveznost obrazložitve – Legitimno pričakovanje – Sorazmernost“
1. Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika – Sheme neposrednih podpor – Skupna pravila – Shema enotnega plačila na površino – Pojem aktivnega kmeta – Fizične ali pravne osebe in združenja fizičnih ali pravnih oseb, ki opravljajo dejavnost s seznama za izključitev – Izključitev – Izjema – Pogoji – Možnost držav članic, da omejijo pogoje in opredelijo alternativna merila – Meje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1307/2013, člen 9(2) in (7); Uredba Komisije št. 639/2014, člen 13(1) in (3))
(Glej točke 50, 51, 55, 62 in 63.)
2. Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika – Sheme neposrednih podpor – Skupna pravila – Shema enotnega plačila na površino – Pojem aktivnega kmeta – Fizične ali pravne osebe in združenja fizičnih ali pravnih oseb, ki opravljajo dejavnost s seznama za izključitev – Izključitev – Združenje fizičnih ali pravnih oseb – Pojem – Povezane družbe – Vključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1307/2013, uvodna izjava 10 ter člena 4(1)(a) in 9(2) in (7); uredba Komisije št. 639/2014, člen 13(1) in (3))
(Glej točke od 69 do 72, od 76 do 78, od 82 do 85, od 89 do 92, od 94 do 97 in 102.)
3. Kmetijstvo – Financiranje iz EKJS in EKSRP – Potrditev obračunov – Zavrnitev kritja odhodkov, ki izhajajo iz nepravilnosti pri uporabi zakonodaje Unije – Ocena škode, ki so jo utrpeli Skladi – Nezakoniti izdatki, ki jih ni mogoče dovolj natančno določiti – Ocena, ki temelji na pavšalnih popravkih – Dopustnost – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1306/2013, člen 52(2))
(Glej točke od 106 do 108, 127 in 130.)
4. Kmetijstvo – Financiranje iz EKJS in EKSRP – Potrditev obračunov – Zavrnitev kritja odhodkov, ki izhajajo iz nepravilnosti pri uporabi zakonodaje Unije – Izpodbijanje s strani zadevne države članice – Dokazno breme – Razdelitev med Komisijo in državo članico
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1306/2013, člen 52(2); Uredba Komisije št. 908/2014, člen 34(6))
(Glej točke od 115 do 117, 159, 165, 239 in 251.)
5. Pravo Evropske unije – Načela – Varstvo legitimnih pričakovanj – Pogoji – Jasna zagotovila uprave – Pojem – Dokument, v katerem ni določeno dokončno stališče Komisije – Izključitev
(Glej točke 176, od 178 do 180 in 183.)
6. Kmetijstvo – Financiranje iz EKJS in EKSRP – Odobritev pomoči in premij – Obveznost držav članic, da vzpostavijo učinkovit sistem administrativnih kontrol in pregledov na kraju samem – Nadaljnji pregledi na kraju samem – Pojem – Izbira vzorcev upravičencev – Pogoji
(Uredba Komisije št. 809/2014, člena 30(a) in 33a)
(Glej točke od 213 do 219 in 222.)
7. Kmetijstvo – Financiranje iz EKJS in EKSRP – Potrditev obračunov – Zavrnitev kritja odhodkov, ki izhajajo iz nepravilnosti pri uporabi zakonodaje Unije – Obveznost držav članic, da retroaktivno preverijo neupravičenost površine, ki ni bila upravičena do pomoči v enem letu, v preteklih letih – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1306/2013, člen 63; Uredba Komisije št. 908/2014, člen 7)
(Glej točke od 264 do 266).
8. Kmetijstvo – Financiranje iz EKJS in EKSRP – Potrditev obračunov – Zavrnitev kritja odhodkov, ki izhajajo iz nepravilnosti pri uporabi zakonodaje Unije – Načini vložitve vlog za pomoč in zahtevkov za plačilo
(Poslovnik Sodišča, člen 57(7); uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1306/2013, člen 72; Uredbi Komisije št. 640/2014, člen 13, in št. 809/2014, člen 14)
(Glej točke 276, 278, 282, 284 in 286.)
9. Kmetijstvo – Financiranje iz EKJS in EKSRP – Potrditev obračunov – Finančna disciplina – Finančni popravek, naložen v okviru postopka potrditve skladnosti – Obveznost Komisije, da naloži tudi popravek na sredstva, za katere velja finančna disciplina – Popolna ali delna razglasitev ničnosti izpodbijanega finančnega popravka za določeno shemo pomoči, ki samodejno in na splošno povzroči razglasitev ničnosti pavšalnega popravka za finančno disciplino – Neobstoj – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 1306/2013, členi 25, 26 in 52, ter št. 1307/2013, člen 8; Uredbi Komisije št. 907/2014, člen 12(2), in št. 908/2014, člen 34)
(Glej točke od 290 do 292, 300 in od 305 do 310.)
Povzetek
Evropska komisija je leta 2017 začela preiskavo(1) proti Češki republiki, da bi preverila, ali je bil njen nadzor pomoči, izplačanih kmetom iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), za leta od 2015 do 2017 izveden v skladu z zakonodajo Evropske unije (v nadaljevanju: preiskava).
V predhodnih ugotovitvah te preiskave je bila ugotovljena neskladnost sistema kontrol, vzpostavljenega za preverjanje dodelitve pomoči na površino, ki so bile kmetom izplačane iz teh skladov za zadevna leta. Ugotovljene pomanjkljivosti so se nanašale na pet ključnih kontrol v zvezi z določitvijo statusa aktivnega kmeta prosilca za pomoč, identifikacijo trajnega travinja, izbiro vzorca upravičencev do pomoči, ki so predmet kontrole (v nadaljevanju: izbira kontrolnega vzorca), izterjavo neutemeljenih plačil in prepozno vložitvijo zahtevkov.
Komisija je v končnih ugotovitvah preiskave, sporočenih 26. marca 2021, potrdila svoje stališče, da je Češka republika kršila pet ključnih kontrol, in za vse očitane kršitve predlagala, da se iz financiranja Unije izključi znesek v višini 44.098.570,70 EUR.(2) Češki republiki je bil z Izvedbenim sklepom 2021/2020 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) naložen finančni popravek, ki ustreza temu znesku.(3)
Češka republika je pred Splošnim sodiščem predlagala razglasitev ničnosti tega sklepa. Med drugim je izpodbijala kršitve v zvezi s statusom aktivnega kmeta, izbiro kontrolnega vzorca in izterjavo neutemeljenih plačil.
Splošno sodišče je tožbi delno ugodilo in se v tem okviru izreklo o razlagi pojmov „aktivni kmet“ in „združenje fizičnih in pravnih oseb“ v smislu člena 9(2) Uredbe št. 1307/2013.(4) Prav tako je zagotovilo pojasnila o naravi pogojev iz člena 34(6) Uredbe št. 908/2014 in pojasnila v zvezi s shemo, ki se nanaša na izbiro kontrolnega vzorca, neupravičena plačila in prepozno vložitev zahtevka.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je najprej zavrnilo tožbeni razlog Češke republike, s katerim je ta izpodbijala kršitev v zvezi s statusom aktivnega kmeta.
Češka republika je v okviru tega tožbenega razloga trdila, da s tem, da pri kontroli statusa aktivnega kmeta prosilca za pomoč ni upoštevala povezanih družb, ni kršila člena 9(2) Uredbe št. 1307/2013. Čeprav pojma „združenje fizičnih ali pravnih oseb“ in „povezane družbe“ nista opredeljena niti v Uredbi št. 1307/2013 niti v Delegirani uredbi št. 639/2014,(5) pa je Komisija v predstavitvi, naslovljeni na države članice, navedla, da je treba člen 9(2) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da lahko dejavnosti s seznama za izključitev izvajajo fizične ali pravne osebe ali njihova združenje neposredno oziroma prek povezane družbe. Komisija je poleg tega v dopisu, poslanemu nemškemu ministrstvu za prehrano in kmetijstvo z dne 29. januarja 2016, ki je bil nato dan na voljo drugim državam članicam, trdila, da je treba „povezano družbo“ razumeti kot vsak subjekt, ki je preko nadzora neposredno ali posredno povezan s prosilcem za pomoč v obliki lastništva ali večinskega lastništva.
V tem okviru je Splošno sodišče, na prvem mestu, ugotovilo, da vključitev povezanih družb v področje uporabe člena 9(2) Uredbe št. 1307/2013 ni v nasprotju z besedilom te določbe. V zvezi s tem združenje v bistvu označuje skupek subjektov, ki so med seboj povezani znotraj iste organizacije. Izraz „združenje“ je zato treba razlagati, kot da je podoben izrazu „skupina“ in kot da se nanaša na vse fizične ali pravne osebe, ki so med seboj povezane znotraj iste bolj ali manj strukturirane podjetniške organizacije. Iz tega sledi, da združenje fizičnih ali pravnih oseb vključuje povezane družbe.
Zato lahko prosilec za pomoč, ki je združenje fizičnih ali pravnih oseb, dejavnosti s seznama izključitev opravlja tako neposredno kot prek povezane družbe, ki je del istega združenja. Prav tako lahko prosilec za pomoč, če ni združenje, ampak fizična ali pravna oseba, ki je del združenja, dejavnosti s seznama izključitev opravlja neposredno ali prek povezane družbe, ki je del iste skupine.
Na drugem mestu, vključitev povezanih družb v področje uporabe člena 9(2) Uredbe št. 1307/2013 ni v nasprotju z opredelitvijo „kmet“ iz člena 4(1)(a) te uredbe. Obstoj povezave med pojmom „aktivni kmet“ in pojmom „kmet“ v smislu teh dveh določb je potrjen s sodno prakso, v kateri je pojasnjeno, da mora oseba za to, da bi lahko bila zajeta s pojmom aktivnega kmeta, najprej izpolnjevati zahteve iz člena 4(1)(a) Uredbe št. 1307/2013, ki se nanaša na pojem „kmet“. Obstoj povezave med tem pojmom in pojmom „aktivni kmet“ namreč ne more omajati ugotovitve, da lahko prosilec za pomoč v skladu s členom 9(2) Uredbe št. 1307/2013 dejavnosti s seznama izključitev opravlja tako neposredno kot prek povezane družbe, ki je del istega združenja. Poleg tega iz člena 4(1)(a) iste uredbe ni razvidno, da mora fizična oseba, pravna oseba ali združenje fizičnih ali pravnih oseb, da bi jih bilo mogoče opredeliti kot kmeta, neposredno opravljati svoje dejavnosti.
Na tretjem mestu, vključitev povezanih družb v področje uporabe člena 9(2) Uredbe št. 1307/2013 ni v nasprotju s ciljem te določbe, ki je preprečiti tveganje goljufije v zvezi s proračunom Unije in omejiti plačila na podlagi skupne kmetijske politike samo na kmete, ki resnično opravljajo kmetijsko dejavnost. Če se povezane družbe ne bi upoštevale, bi lahko prosilci svoje dejavnosti dejansko razdelili med več povezanih pravnih subjektov, da bi obšli omejitve, ki jih ta določba določa za priznanje njihovega statusa aktivnega kmeta. Nadzor, ki ga izvajajo pristojni organi držav članic, bi bil torej omejen na kmetijske dejavnosti, ki jih neposredno opravlja prosilec, ne pa na tiste, ki se opravljajo prek povezanih družb.
Poleg tega Češka republika napačno trdi, da se člen 60 Uredbe št. 1306/2013(6) nanaša na tveganje, da prosilec za pomoč namerno razdeli svoje dejavnosti na več pravnih subjektov, da bi se izognil uporabi člena 9(2) Uredbe št. 1307/2013. Ob upoštevanju širokega področja uporabe te določbe in omejitev glede dokazov, povezanih z morebitnim umetnim ustvarjanjem pogojev, katerih izpolnjevanje se zahteva za pridobitev ugodnosti, ki so določene s področno kmetijsko zakonodajo, se namreč lahko zgodi, da zloraba, pri kateri se obide uporaba pravil o statusu aktivnega kmeta, ne spada na področje uporabe člena 60 Uredbe št. 1306/2013, pa vendar pomeni kršitev člena 9(2) Uredbe št. 1307/2013. Tako ni mogoče trditi, da že ta določba zadostuje za preprečitev tveganja, da bi prosilec za pomoč svoje dejavnosti razdelil med več pravnih subjektov, da bi se izognil kontroli svojega statusa aktivnega kmeta na podlagi člena 9(2) Uredbe št. 1307/2013.
Na četrtem mestu in nazadnje, vključitev povezanih družb v področje uporabe člena 9(2) Uredbe št. 1307/2013 ni v nasprotju z načelom pravne varnosti. To namreč zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, da se lahko zadevne osebe znajdejo v položajih in pravnih razmerjih, ki izhajajo iz pravnega reda Unije. V obravnavani zadevi pa je jasno in natančno razvidno, da lahko združenje fizičnih ali pravnih oseb oziroma fizična ali pravna oseba, ki je del združenja, dejavnosti s seznama izključitev opravlja tako neposredno kot prek povezane družbe, ki je del istega združenja.
Splošno sodišče je nato delno sprejelo tožbeni razlog, s katerim se izpodbija kršitev v zvezi z izbiro kontrolnega vzorca.
V zvezi s tem je pojasnilo, da se standardne kontrole po predmetu in cilju razlikujejo od nadaljnjih pregledov na kraju samem. Medtem ko se standardne kontrole nanašajo na 5 % vseh upravičencev, ki zaprosijo za shemo osnovnega plačila ali shemo enotnega plačila na površino in je njihov cilj določiti minimalno število upravičencev, ki so predmet kontrole, da se zagotovi, da Komisija učinkovito preveri spoštovanje določb glede različnih shem pomoči in podpornih ukrepov, se nadaljnji pregledi na kraju samem nanašajo samo na upravičence, ki jim je bila naložena zmanjšana upravna kazen, ker so v preteklem letu čezmerno prijavili površine, upravičene do teh pomoči. Poleg tega je cilj nadaljnjih pregledov preveriti, ali so upravičenci do pomoči po uporabi zmanjšane upravne kazni za prvo čezmerno prijavo površin storili novo kršitev, zaradi katere bi bila naložena polna upravna kazen. Posebna narava nadaljnjih pregledov na kraju samem je poleg tega potrjena z naslovom člena 33a Izvedbene uredbe št. 809/2014,(7) v katerem so izrecno opredeljeni kot „dodatne kontrole“, na podlagi česar je mogoče sklepati, da se razlikujejo od standardnih kontrol, saj je z njimi za upravičence do pomoči določena dodatna kontrola. Splošno sodišče je zato ocenilo, da je Komisija pravilno menila, da je treba upravičence, ki so v predhodnem letu prejeli zmanjšano upravno kazen, razlikovati od upravičencev, pri katerih je bila opravljena standardna kontrola.
Vendar je Komisija kršila člen 52(2) Uredbe št. 1306/2013 in načelo sorazmernosti, ker znesek finančnega popravka, ki je bil uporabljen iz naslova kršitve v zvezi z izbiro kontrolnega vzorca v zvezi s standardnimi kontrolami, ne ustreza resnosti očitane neskladnosti.
Komisija namreč ni predložila nobenega dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče razumeti, zakaj bi škoda, ki je nastala leta 2017, lahko nastala tudi v letih 2015 in 2016 in bila podlaga za obveznost retroaktivne izterjave. Splošno sodišče je prav tako navedlo, da člen 3 Uredbe št. 2988/95,(8) na katerega se sklicuje Komisija, v zvezi s tem ni upošteven. Nazadnje je poudarilo, da se Komisija prav tako ne more sklicevati na člen 63 Uredbe št. 1306/2013 ali na člen 7 Izvedbene uredbe št. 809/2014, da bi utemeljila retroaktivno izterjavo neutemeljenih plačil, saj se na ti določbi prvič sklicuje v odgovoru na tožbo. Vsekakor tudi ob predpostavki, da lahko Komisija svoje trditve podpre na podlagi teh dveh določb, ti ne dokazujeta, da izražen dvom pomeni resen in razumen dvom. Splošno sodišče je zato izpodbijani sklep razglasilo za ničen v delu, v katerem se nanaša na naložitev finančnega popravka, ki se nanaša na kršitev v zvezi z izbiro kontrolnega vzorca v zvezi s standardnimi pregledi, v znesku 18.833,24 EUR.
Nazadnje, tožbeni razlog, s katerim se izpodbija kršitev v zvezi z izterjavo neutemeljenih izplačil, je bil prav tako sprejet. Člen 63 Uredbe št. 1306/2013 in člen 7 Izvedbene uredbe št. 809/2014 namreč državam članicam ne nalagata obveznosti, da retroaktivno preverijo, ali površina, ki v enem letu ni upravičena do pomoči, prav tako ni bila upravičena v prejšnjih letih. Domnevna obveznost držav članic, da retroaktivno preverijo upravičenost površine, prav tako ne izhaja iz člena 3 Uredbe št. 2988/95 niti iz sodne prakse Splošnega sodišča.(9) V tem okviru je Splošno sodišče izpodbijani sklep razglasilo za ničen v delu, v katerem se nanaša na finančni popravek, ki se uporablja za odhodke Češke republike v okviru sheme enotnega plačila na površino, v povezavi z domnevno kršitvijo v zvezi z izterjavo neutemeljenih plačil v znesku 17.855.884,41 EUR.