Mål T‑48/22
Republiken Tjeckien
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (tionde avdelningen) av den 6 december 2023
”EGFJ och Ejflu – Utgifter som undantagits från finansiering – Förfarande för kontroll av överensstämmelse – Aktiv jordbrukare – Permanent gräsmark – Kontrollprovurval – Felaktiga utbetalningar – Försenad inlämning av ansökan – Finansiell disciplin – Motiveringsskyldighet – Berättigade förväntningar – Proportionalitet”
1. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – System för direktstöd – Gemensamma regler – Systemet för enhetlig arealersättning – Begreppet aktiv jordbrukare – Fysiska eller juridiska personer och grupper av fysiska eller juridiska personer som bedriver en verksamhet som omfattas av uteslutningsförteckningen – Omfattas inte – Undantag – Villkor – Möjlighet för medlemsstaterna att begränsa dessa villkor och att fastställa alternativa kriterier – Gränser
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1307/2013, artiklarna 9.2 och 9.7; kommissionens förordning nr 639/2014, artikel 13.1 och 13.3)
(se punkterna 50, 51, 55, 62 och 63)
2. Jordbruk – Gemensam jordbrukspolitik – System för direktstöd – Gemensamma regler – Systemet för enhetlig arealersättning – Begreppet aktiv jordbrukare – Fysiska eller juridiska personer och grupper av fysiska eller juridiska personer som bedriver en verksamhet som omfattas av uteslutningsförteckningen – Omfattas inte – Grupp av fysiska eller juridiska personer – Begrepp – Närstående bolag – Omfattas
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1307/2000, skäl 10 och artiklarna 4.1 a, 9.2 och 9.7; kommissionens förordning nr 639/2014, artikel 13.1 och 13.3)
(se punkterna 69–72, 76–78, 82–85, 89–92, 94–97 och 102)
3. Jordbruk – Finansiering genom EGFJ och Ejflu – Avslut av räkenskaper – Beslut att undanta utgifter från finansiering på grund av oegentligheter vid tillämpningen av unionsbestämmelserna – Uppskattning av de förluster som fonderna drabbats av – Oriktiga utgifter som inte kan fastställas med tillräcklig precision – Uppskattning grundad på schablonkorrigeringar – Tillåtet – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1306/2013, artikel 52.2)
(se punkterna 106–108, 127 och 130)
4. Jordbruk – Finansiering genom EGFJ och Ejflu – Avslut av räkenskaper – Beslut att undanta utgifter från finansiering på grund av oegentligheter vid tillämpningen av unionsbestämmelserna – Bestridande av den berörda medlemsstaten – Bevisbörda – Fördelning mellan kommissionen och medlemsstaten
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1306/2013, artikel 52.2; kommissionens förordning nr 908/2014, artikel 34.6)
(se punkterna 115–117, 159, 165, 239 och 251)
5. Unionsrätt – Principer – Skydd för berättigade förväntningar – Villkor – Tydliga försäkringar från administrationen – Begrepp – Handling som inte fastställer kommissionens slutliga ståndpunkt – Omfattas inte
(se punkterna 176, 178–180 och 183)
6. Jordbruk – Finansiering genom EGFJ och Ejflu – Beviljande av stöd och bidrag – Skyldighet för medlemsstaterna att införa ett effektivt system för administrativa kontroller och kontroller på plats – Uppföljande kontroller på plats – Begrepp – Urval av stickprov av stödmottagare – Villkor
(Kommissionens förordning nr 809/2014, artiklarna 30 a och 33a)
(se punkterna 213–219 och 222)
7. Jordbruk – Finansiering genom EGFJ och Ejflu – Avslut av räkenskaper – Beslut att undanta utgifter från finansiering på grund av oegentligheter vid tillämpningen av unionsbestämmelserna – Skyldighet för medlemsstaterna att retroaktivt kontrollera huruvida en areal som inte berättigar till stöd under ett år inte heller gjorde det under föregående år – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1306/2013, artikel 63; kommissionens förordning nr 908/2014, artikel 7)
(se punkterna 264–266)
8. Jordbruk – Finansiering genom EGFJ och Ejflu – Avslut av räkenskaper – Beslut att undanta utgifter från finansiering på grund av oegentligheter vid tillämpningen av unionsbestämmelserna – Villkor för inlämnande av stödansökningar och stödanspråk
(Domstolens rättegångsregler, artikel 57.7; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1306/2013, artikel 72; kommissionens förordningar nr 640/2014, artikel 13, och nr 809/2014, artikel 14)
(se punkterna 276, 278, 282, 284 och 286)
9. Jordbruk – Finansiering genom EGFJ och Ejflu – Avslut av räkenskaper – Finansiell disciplin – Finansiell korrigering som vidtas i samband med förfarandet för kontroll av överensstämmelse – Skyldighet för kommissionen att även vidta en korrigering på de anslag som omfattas av finansiell disciplin – Huruvida en fullständig eller partiell ogiltigförklaring av den angripna finansiella korrigering som vidtagits med avseende på en viss stödordning automatiskt och generellt ska leda till en ogiltigförklaring av den schablonkorrigering som vidtas för finansiell disciplin – Föreligger inte – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1306/2013, artiklarna 25, 26 och 52, och nr 1307/2013, artikel 8; kommissionens förordningar nr 907/2014, artikel 12.2, och nr 908/2014, artikel 34)
(se punkterna 290–292, 300 och 305–310)
Resumé
År 2017 inledde Europeiska kommissionen en utredning(1) mot Republiken Tjeckien för att kontrollera huruvida medlemsstatens kontroll av det stöd som betalats ut till jordbrukare inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) hade genomförts i enlighet med unionslagstiftningen för åren 2015–2017 (nedan kallad utredningen).
De preliminära slutsatserna av utredningen påvisade en bristande överensstämmelse hos det kontrollsystem som hade införts för att kontrollera beviljandet av arealstöd till jordbrukare från dessa fonder för de aktuella åren. De bristfälligheter som konstaterats avsåg fem grundläggande kontroller med avseende på fastställandet av stödsökandens ställning som aktiv jordbrukare, identifieringen av permanent gräsmark, urvalet av stödmottagare som skulle kontrolleras (nedan kallat urvalet av stickprov), återkravet av felaktigt utbetalda belopp och den försenade inlämningen av ansökningarna.
I sina slutliga slutsatser av utredningen, vilka meddelats den 26 mars 2021, bekräftade kommissionen sin ståndpunkt att Republiken Tjeckien hade åsidosatt fem grundläggande kontroller. Kommissionen föreslog, för samtliga åsidosättanden som påtalats, att ett belopp på 44 098 570,70 euro skulle undantas från unionsfinansiering.(2) Republiken Tjeckien ålades en finansiell korrigering motsvarande detta belopp genom genomförandebeslut 2021/2020 (nedan kallat det angripna beslutet).(3)
Vid tribunalen yrkade Republiken Tjeckien ogiltigförklaring av detta beslut. Denna medlemsstat bestred bland annat de åsidosättanden som avsåg ställningen som aktiv jordbrukare, urvalet av stickprov och återkravet av felaktigt utbetalda belopp.
Tribunalen bifaller delvis talan och uttalar sig, i detta sammanhang, om tolkningen av begreppen ”aktiv jordbrukare” och ”grupp av fysiska och juridiska personer”, i den mening som avses i artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013.(4) Tribunalen klargör även vilken typ av villkor som föreskrivs i artikel 34.6 i förordning nr 908/2014 och ger upplysningar om det system som avser urvalet av stickprov, felaktiga utbetalningar och försenad inlämning av ansökan.
Tribunalens bedömning
Tribunalen underkänner inledningsvis den grund genom vilken Republiken Tjeckien bestred att det förelåg ett åsidosättande avseende ställningen som aktiv jordbrukare.
Republiken Tjeckien hävdade, inom ramen för denna grund, att den inte hade åsidosatt artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013 genom att inte beakta de närstående bolagen vid kontrollen av huruvida stödsökanden hade ställning som aktiv jordbrukare. Även om varken förordning nr 1307/2013 eller delegerad förordning nr 639/2014(5) innehåller någon definition av begreppen ”grupper av fysiska eller juridiska personer” och ”närstående bolag”, angav kommissionen i en presentation för medlemsstaterna att artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att de verksamheter som omfattas av uteslutningsförteckningen kan bedrivas av fysiska eller juridiska personer eller deras grupper direkt eller genom ett närstående bolag. I en skrivelse som sändes till det tyska livsmedels- och jordbruksministeriet, den 29 januari 2016, vilken därefter ställdes till de andra medlemsstaternas förfogande, gjorde kommissionen dessutom gällande att med ”närstående bolag” skulle förstås varje enhet som är direkt eller indirekt knuten till stödsökanden genom ett kontrollförhållande i form av ett hel- eller majoritetsägande.
I detta sammanhang konstaterar tribunalen för det första att den omständigheten att närstående bolag inbegrips i tillämpningsområdet för artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013 inte strider mot lydelsen av denna bestämmelse. I detta hänseende avser en grupp till sin natur ett antal enheter som är knutna till varandra inom samma organisation. Begreppet grupp ska således tolkas så, att det liknar begreppet ”koncern” och avser samtliga fysiska eller juridiska personer som är knutna till varandra inom samma mer eller mindre strukturerade bolagsorganisation. Av detta följer att en grupp av fysiska eller juridiska personer omfattar närstående bolag.
Stödsökanden, som är en grupp av fysiska eller juridiska personer, får följaktligen utöva verksamhet som omfattas av uteslutningsförteckningen såväl direkt som genom ett närstående bolag som ingår i samma grupp. Om stödsökanden inte är en grupp utan en fysisk eller juridisk person som ingår i en grupp, kan nämnda sökande utöva de verksamheter som omfattas av uteslutningsförteckningen direkt eller genom ett närstående bolag som ingår i samma grupp.
För det andra strider inte den omständigheten att närstående bolag inbegrips i tillämpningsområdet för artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013 mot definitionen av ”jordbrukare” i artikel 4.1 a i denna förordning. Det bekräftas nämligen i rättspraxis att det finns ett samband mellan begreppet aktiv jordbrukare och begreppet jordbrukare, i den mening som avses i båda dessa bestämmelser, och det preciseras i denna rättspraxis att en person, för att kunna få ställning som aktiv jordbrukare, först måste uppfylla kraven i artikel 4.1 a i förordning nr 1307/2013 avseende begreppet jordbrukare. Den omständigheten att det finns ett samband mellan detta begrepp och begreppet ”aktiv jordbrukare” påverkar inte slutsatsen att enligt artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013 får stödsökanden utöva verksamhet som omfattas av uteslutningsförteckningen såväl direkt som genom ett närstående bolag som ingår i samma grupp. Det framgår för övrigt inte av lydelsen av artikel 4.1 a i samma förordning att en fysisk person, en juridisk person eller en grupp av fysiska eller juridiska personer måste utöva sin verksamhet direkt för att kunna kvalificeras som jordbrukare.
För det tredje strider det inte mot syftet med artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013 att närstående bolag inbegrips i tillämpningsområdet för denna bestämmelse, medan detta syfte är att undvika risken för bedrägerier mot unionens budget och begränsa utbetalningarna enligt den gemensamma jordbrukspolitiken till att endast avse jordbrukare som verkligen utövar jordbruksverksamhet. Om närstående bolag inte beaktades skulle sökandena nämligen kunna fördela sin verksamhet mellan flera närstående rättsliga enheter för att kringgå de gränser som fastställs i denna bestämmelse för att erkänna deras ställning som aktiva jordbrukare. Den kontroll som de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna utövar skulle då vara begränsad till jordbruksverksamhet som utövas direkt av sökanden, med uteslutande av jordbruksverksamhet som utövas genom närstående bolag.
Republiken Tjeckien har dessutom fel i sitt påstående att risken för att stödsökanden avsiktligt delar upp sin verksamhet i flera rättsliga enheter för att kringgå tillämpningen av artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013 åsyftas i artikel 60 i förordning nr 1306/2013.(6) Med beaktande av det stora tillämpningsområdet för denna bestämmelse och beviskraven för att de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att erhålla förmåner som föreskrivs i sektorslagstiftningen kan ha skapats på ett konstlat sätt, kan det hända att ett missbruk som består i att kringgå tillämpningen av reglerna om ställning som aktiv jordbrukare inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 60 i förordning nr 1306/2013, men att det ändå utgör ett åsidosättande av artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013. Det kan således inte hävdas att denna bestämmelse i sig räcker för att undvika risken för att stödsökanden delar upp sin verksamhet i flera rättsliga enheter för att undgå kontrollen av sin ställning som aktiv jordbrukare enligt artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013.
För det fjärde, och slutligen, strider inte den omständigheten att närstående bolag inbegrips i tillämpningsområdet för artikel 9.2 i förordning nr 1307/2013 mot rättssäkerhetsprincipen. Denna princip kräver nämligen att rättsregler är klara, precisa och förutsägbara när det gäller vilka rättsverkningar de har, så att berörda parter kan sätta sig in i situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning. I förevarande fall framgår det klart och tydligt att en grupp fysiska eller juridiska personer eller en fysisk eller juridisk person som ingår i en grupp kan utöva de verksamheter som omfattas av uteslutningsförteckningen såväl direkt som genom ett närstående bolag som ingår i samma grupp.
Tribunalen slår därefter fast att talan delvis ska bifallas såvitt avser den grund genom vilken ett åsidosättande avseende urvalet av stickprov har bestritts.
Tribunalen preciserar i detta hänseende att standardkontroller med avseende på deras föremål och syfte skiljer sig från uppföljande kontroller på plats. Medan standardkontrollerna således omfattar 5 procent av alla stödmottagare som lämnar in en ansökan om grundstöd eller en ansökan om enhetlig arealersättning och har till syfte att fastställa ett minsta antal stödmottagare som ska kontrolleras för att säkerställa att kommissionen på ett effektivt sätt kontrollerar att bestämmelserna om de olika stödordningarna och stödåtgärderna följs, avser uppföljande kontroller på plats endast stödmottagare som har varit föremål för en administrativ sanktion, som minskats, på grund av att de under det föregående året har gjort en för hög deklaration av stödberättigande arealer. De uppföljande kontrollerna på plats syftar dessutom till att kontrollera huruvida stödmottagarna, efter tillämpningen av en administrativ sanktion, som minskats, för en första överdeklaration av arealerna, har gjort sig skyldiga till en ny överträdelse som leder till att en fullständig administrativ sanktion ska tillämpas. Att kontrollerna på plats är av specifik natur bekräftas för övrigt av rubriken till artikel 33a i genomförandeförordning nr 809/2014,(7) i vilken de uttryckligen kvalificeras som ”ytterligare kontroller”, vilket tyder på att de skiljer sig från standardkontroller genom att stödmottagarna underkastas en ytterligare kontroll. Tribunalen finner således att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den ansåg att de stödmottagare som under det föregående året hade ålagts en administrativ sanktion som minskats skulle särskiljas från dem som omfattades av en standardkontroll.
Kommissionen åsidosatte emellertid artikel 52.2 i förordning nr 1306/2013 och proportionalitetsprincipen, genom att storleken på den finansiella korrigeringen för åsidosättandet avseende urvalet av stickprov vid standardkontroller inte stod i proportion till hur allvarlig den påstådda bristen på överensstämmelse var.
Kommission hade nämligen inte lagt fram någon bevisning som gör det möjligt att förstå varför den skada som uppkom år 2017 kunde ha inträffat även under åren 2015 och 2016 och skulle ge upphov till en retroaktiv återbetalningsskyldighet. Tribunalen påpekar även att artikel 3 i förordning nr 2988/95,(8) som åberopats av kommissionen, saknar relevans i förevarande fall. Tribunalen understryker slutligen att kommissionen inte heller kan åberopa vare sig artikel 63 i förordning nr 1306/2013 eller artikel 7 i genomförandeförordning nr 809/2014 för att motivera att åtgärder vidtas för att driva in de felaktiga utbetalningarna retroaktivt, eftersom kommissionen för första gången hänvisar till dessa bestämmelser i svaromålet. Även om det antogs att kommissionen kunde grunda sina påståenden på dessa bestämmelser, utgör de under alla omständigheter inget bevis för att de tvivel som uttryckts utgör ett allvarligt och rimligt tvivel. Tribunalen ogiltigförklarar följaktligen det angripna beslutet i den del det avser den finansiella korrigering som vidtagits för åsidosättandet avseende urvalet av stickprov vid standardkontroller, uppgående till 18 833,24 euro.
Slutligen bifalls även den grund genom vilken ett åsidosättande avseende återkravet av felaktigt utbetalda belopp har bestritts. Artikel 63 i förordning nr 1306/2013 och artikel 7 i genomförandeförordning nr 809/2014 ålägger nämligen inte medlemsstaterna någon skyldighet att retroaktivt kontrollera huruvida en areal som inte berättigar till stöd under ett år inte heller gjorde det under föregående år. Den påstådda skyldigheten för medlemsstaterna att retroaktivt kontrollera huruvida en areal var stödberättigande följer inte heller av vare sig artikel 3 i förordning nr 2988/95 eller tribunalens praxis.(9) I detta sammanhang ogiltigförklarar tribunalen det angripna beslutet i den del det avser den finansiella korrigering, på 17 855 884,41 euro, som tillämpats på de betalningar som Republiken Tjeckien verkställt inom ramen för systemet för enhetlig arealersättning, i samband med det påstådda åsidosättandet avseende återkravet av felaktigt utbetalda belopp.