Asunto T‑128/14

Daimler AG

contra

Comisión Europea

«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Documentos relativos al procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29 de la Directiva 2007/46/CE, que permite a un Estado miembro denegar la matriculación de vehículos que presentan riesgos graves para la seguridad vial u originan serios perjuicios para el medio ambiente o la salud pública — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Presunción general — Convenio de Aarhus — Denegación de acceso al expediente — Artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 4 de octubre de 2018

1.      Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Actos de trámite — Exclusión — Decisión de la Comisión por la que se deniega una solicitud de acceso al expediente presentada en el marco de un procedimiento tramitado sobre la base de la Directiva 2007/46/CE — Acto de trámite

(Art. 263 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41; Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 29)

2.      Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus) — Efectos — Primacía sobre los actos de Derecho derivado de la Unión — Apreciación de la legalidad de un acto de la Unión en relación con ese Convenio — Requisitos — Invocabilidad del artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio — Inexistencia

[Art. 216 TFUE, ap. 2; Convenio de Aarhus, art. 4, ap. 4, párr. 1, letra c); Reglamento (CE) n.º 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo]

3.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Solicitud de acceso a informaciones medioambientales — Aplicación del Reglamento (CE) n.º 1367/2006 como lex specialis respecto del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Relevancia — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Alcance — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Exclusión

[Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo n.º 1049/2001, art. 4, ap. 2, tercer guion, y n.º 1367/2006, art. 6, ap. 1]

4.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interpretación y aplicación estrictas — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance — Exclusión de la obligación — Posibilidad de basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas clases de documentos — Límites

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]

5.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Concepto de investigación — Procedimiento tramitado por la Comisión con arreglo al artículo 29 de la Directiva 2007/46/CE — Inclusión

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guion; Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 29]

6.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Denegación de acceso — Posibilidad de basarse en presunciones generales aplicables a determinadas categorías de documentos — Requisitos

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]

7.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Alcance — Aplicación a los expedientes administrativos de los procedimientos tramitados por la Comisión con arreglo al artículo 29 de la Directiva 2007/46/CE — Presunción general de aplicación de la excepción al derecho de acceso a todos los documentos del expediente administrativo — Justificación por motivos de carácter general — Improcedencia

[Art. 11 TUE; art. 15 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guion; Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 29]

8.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Presunción general de aplicación de la excepción a los documentos relativos a un procedimiento EU Pilot — Aplicabilidad de la presunción a los documentos relativos a un procedimiento tramitado con arreglo al artículo 29 de la Directiva 2007/46/CE — Exclusión

[Art. 258 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guion; Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 29]

1.      Cuando, en el marco de una investigación efectuada por la Comisión sobre la base del artículo 29 de la Directiva 2007/46 por la que se crea un marco para la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, un fabricante de automóviles remite un escrito a la Comisión para, por un lado, exponerle su postura sobre la decisión de un Estado miembro de denegar la matriculación de determinados vehículos y, por otro, solicitar el acceso al expediente administrativo del procedimiento de investigación, la denegación de la Comisión de acceso al expediente no puede producir efectos jurídicos que afecten, desde su misma adopción, y antes de que se dicte la decisión final de la Comisión prevista en el artículo 29, apartado 2, de la Directiva 2007/46, a los intereses de dicho fabricante de automóviles.

En efecto, cuando se trata de actos o de decisiones cuya elaboración se lleva a cabo en varias fases, en principio, únicamente constituyen actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación las medidas que fijan definitivamente la posición de la institución de que se trate al término de dicho procedimiento, con exclusión de las medidas intermedias o de trámite, cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva. A este respecto, en materia de competencia, aun cuando pueden ser constitutivos de una vulneración del derecho de defensa, los actos de la Comisión por los que se deniega el examen del expediente, en principio, solamente producen los efectos limitados propios de un acto de trámite que se inserta en el marco de un procedimiento administrativo previo. Pues bien, solo los actos que afectan inmediatamente y de forma irreversible a la situación jurídica de las empresas afectadas pueden justificar, desde antes de que finalice el procedimiento administrativo, la admisibilidad de un recurso de anulación.

(véanse los apartados 67, 68, 72 y 74)

2.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 86 a 91, 93 y 94)

3.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 102 y 104)

4.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 111 a 114 y 117)

5.      El concepto de investigación que figura en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, es un concepto autónomo del Derecho de la Unión, que debe interpretarse atendiendo en particular a su significado habitual y al contexto en que se sitúa. Queda subsumido en dicha actividad un procedimiento estructurado y formalizado de la Comisión cuyo objetivo es la recogida y el análisis de información con el fin de que dicha institución pueda adoptar una postura en el marco del ejercicio de sus funciones con arreglo a los Tratados UE y FUE. El fin de ese procedimiento no tiene por qué ser dilucidar si se han cometido infracciones o irregularidades o sancionarlas. Puede incluirse asimismo en el concepto de «investigación» la actividad mediante la que la Comisión pretende constatar hechos con el fin de evaluar una situación determinada.

A este respecto, el procedimiento del artículo 29 de la Directiva 2007/46, por la que se crea un marco para la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, es una actividad de investigación a los efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001. En efecto, el procedimiento de dicho artículo 29 es un procedimiento estructurado y formalizado, que tiene como objetivo la recogida y el análisis de información y como finalidad permitir a la Comisión adoptar una postura en el marco del ejercicio de las funciones que se le han asignado con arreglo a los Tratados UE y FUE.

(véanse los apartados 130 a 136)

6.      Para oponer válidamente una presunción general a la persona que solicita el acceso a documentos sobre la base del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, es necesario que los documentos formen parte de una misma categoría de documentos o sean documentos de igual naturaleza. Además, la aplicación de las presunciones generales viene principalmente dictada por la necesidad imperiosa de asegurar el correcto funcionamiento de los procedimientos en cuestión y de garantizar que sus objetivos no se vean comprometidos. De este modo, el reconocimiento de una presunción general puede basarse en la incompatibilidad del acceso a los documentos de determinados procedimientos con el buen desarrollo de estos y en el riesgo de que estos se vean comprometidos, al entender que las presunciones generales permiten preservar la integridad del desarrollo del procedimiento, limitando la injerencia de terceras partes. Finalmente, la aplicación de reglas específicas establecidas por un acto jurídico relativo a un procedimiento que se tramita ante una institución de la Unión a cuyos efectos se presentaron los documentos solicitados es uno de los criterios que pueden justificar el reconocimiento de una presunción general.

(véanse los apartados 138 a 140)

7.      En la medida en que la posibilidad de recurrir a presunciones generales no solamente tiene por efecto socavar el principio fundamental de transparencia consagrado por el artículo 11 TUE, el artículo 15 TFUE y el Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, sino que además limita en la práctica el acceso a los documentos en cuestión, el recurso a tales presunciones debe estar fundado en razones sólidas y convincentes.

De esta manera, en lo que respecta a una solicitud de acceso al expediente administrativo del procedimiento de investigación realizado por la Comisión sobre la base del artículo 29 de la Directiva 2007/46, por la que se crea un marco para la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, para poder oponer frente a un solicitante una presunción general de no divulgación de los documentos solicitados, la Comisión debe explicar las razones por las que es necesaria esa presunción para garantizar tanto el correcto funcionamiento del procedimiento de que se trata como el logro de los objetivos de este. A este respecto, la invocación de razones tales como la necesidad de garantizar un clima de discreción y confianza con los Estados miembros y de evitar la injerencia de terceros en la investigación en curso no resultan convincentes, pues tales razones son válidas para cualquier procedimiento de investigación en curso que se tramite respecto de un Estado miembro. Admitir que estas razones permiten aplicar una presunción general de no divulgación sería contrario a la jurisprudencia según la cual las presunciones deben ser objeto de una interpretación y una aplicación estrictas, dado que constituyen una excepción a la obligación de examen concreto e individual por la institución interesada de cada documento objeto de una solicitud de acceso, y de manera más general al principio del acceso más amplio posible del público a los documentos en poder de las instituciones de la Unión.

(véanse los apartados 155 a 159)

8.      Tratándose de un procedimiento iniciado por la Comisión con arreglo al artículo 29 de la Directiva 2007/46, por la que se crea un marco para la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, que permite a un Estado miembro denegar la matriculación de vehículos, la Comisión no puede invocar la presunción general de no divulgación de los documentos relativos a los procedimientos EU Pilot para denegar el acceso al expediente administrativo del procedimiento de investigación, ya que una denegación de matriculación puede estar justificada por otros motivos distintos del incumplimiento de la legislación aplicable por parte de las autoridades nacionales competentes. Por añadidura, el procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29, apartado 1, de la citada Directiva no constituye la fase previa al procedimiento por incumplimiento incoado contra un Estado miembro.

Finalmente, a diferencia de un procedimiento EU Pilot, el procedimiento iniciado con arreglo a dicha disposición no es un procedimiento bilateral entre la Comisión y el Estado miembro afectado. En efecto, el artículo 29, apartado 2, de la Directiva 2007/46 establece que la Comisión consultará a las partes interesadas a la mayor brevedad, con el fin de preparar la decisión. De esta disposición resulta que el fabricante, como parte interesada, tiene derecho a ser consultado y que, consecuentemente, es parte implicada en dicho procedimiento, a diferencia del eventual denunciante en los procedimientos por incumplimiento. Asimismo, la Comisión puede consultar tanto a otros Estados miembros como a diferentes personas jurídicas, con el fin de obtener información que considere útil o necesaria a los efectos de su investigación. Pues bien, esos datos consultados establecen una distinción muy clara entre el procedimiento tramitado por la Comisión con arreglo al artículo 29 de la Directiva 2007/46 y un procedimiento por incumplimiento o un procedimiento EU Pilot. Por lo tanto, no cabe aplicar, por analogía, la jurisprudencia relativa a los procedimientos EU Pilot y al procedimiento por incumplimiento.

(véanse los apartados 166 a 171)