T–128/14. sz. ügy
Daimler AG
kontra
Európai Bizottság
„A dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – A 2007/46/EK irányelv 29. cikke alapján indított eljárással kapcsolatos dokumentumok, amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy megtagadják az olyan járművek nyilvántartásba vételét, amelyek súlyosan veszélyeztetik a közúti közlekedés biztonságát vagy súlyosan károsítják a környezetet vagy a közegészséget – A hozzáférés megtagadása – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok védelmére vonatkozó kivétel – Általános vélelem – Aarhusi Egyezmény – Az iratbetekintés megtagadása – Az Alapjogi Charta 41. cikke”
Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (ötödik tanács), 2018. október 4.
1. Megsemmisítés iránti kereset – Keresettel megtámadható aktusok – Fogalom – Kötelező joghatásokat kiváltó aktusok – Előkészítő aktusok – Kizártság – A 2007/46 irányelv alapján folytatott eljárásban benyújtott iratbetekintési kérelmet elutasító bizottsági határozat – Előkészítő aktus
(EUMSZ 263. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk; 2007/46 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 29. cikk)
2. Nemzetközi megállapodások – Az Unió megállapodásai – A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény (Aarhusi Egyezmény) – Joghatások – A másodlagos uniós jogi aktusokkal szembeni elsőbbség – Valamely uniós jogi aktus jogszerűségének ezen egyezményre tekintettel történő vizsgálata – Feltételek – Az Egyezmény 4. cikke (4) bekezdése első albekezdése c) pontjának hivatkozhatósága – Hiány
(EUMSZ 216. cikk, (2) bekezdés; Aarhusi Egyezmény, 4. cikk, (4) bekezdés, első albekezdés, c) pont; 1367/2006 európai parlamenti és tanácsi rendelet)
3. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – Környezeti információkra vonatkozó hozzáférés iránti kérelem – Az 1367/2006 rendeletnek mint az 1049/2001 rendelethez képest különös szabálynak az alkalmazása – Hatás – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Terjedelem – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelme – Kizártság
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, harmadik francia bekezdés és 1367/2006 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 6. cikk, (1) bekezdés)
4. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Szigorú értelmezés és alkalmazás – Az intézménynek a dokumentumok konkrét és egyedi vizsgálatára vonatkozó kötelezettsége – Terjedelem – A kötelezettség kizártsága – A dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre való támaszkodás lehetősége – Korlátok
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés)
5. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelme – A vizsgálat fogalma – A 2007/46 irányelv 29. cikke alapján a Bizottság által folytatott eljárás – Bennfoglaltság
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, harmadik francia bekezdés; 2007/46 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 29. cikk)
6. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A hozzáférés megtagadása – A dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre való támaszkodás lehetősége – Feltételek
(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk)
7. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelme – Terjedelem – A 2007/46 irányelv 29. cikke alapján a Bizottság által folytatott eljárásokkal kapcsolatos igazgatási aktákra való alkalmazás – A hozzáféréshez való jog alóli kivételnek a közigazgatási iratok között lévő valamennyi dokumentumra való alkalmazására vonatkozó általános vélelem – Általános jellegű indokokkal való igazolás – Megengedhetetlenség
(EUSZ 11. cikk; EUMSZ 15. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, harmadik francia bekezdés; 2007/46 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 29. cikk)
8. Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelme – A kivételnek az EU Pilot eljárással kapcsolatos dokumentumokra való alkalmazására vonatkozó általános vélelem – A vélelemnek a 2007/46 irányelv 29. cikke alapján indított eljárással kapcsolatos dokumentumokra való alkalmazhatósága – Kizártság
(EUMSZ 258. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, harmadik francia bekezdés; 2007/46 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 29. cikk)
1. Amennyiben a Bizottság által a gépjárművek és pótkocsijaik, valamint az ilyen járművek rendszereinek, alkatrészeinek és önálló műszaki egységeinek jóváhagyásáról szóló 2007/46 irányelv 29. cikke alapján folytatott vizsgálat keretében valamely gépjárműgyártó olyan levelet címez a Bizottságnak, amelyben egyrészt kifejti álláspontját azzal kapcsolatban, hogy valamely tagállam megtagadja egyes járművek nyilvántartásba vételét, másrészt hozzáférést kér a vizsgálati eljárás igazgatási aktájához, az iratbetekintés Bizottság általi megtagadása nem alkalmas arra, hogy olyan jellegű joghatásokat idézzen elő, amelyek már most, a Bizottság 2007/46 irányelv 29. cikkének (2) bekezdése szerinti végleges határozatának meghozatala előtt érintsék e gépjárműgyártó érdekeit.
Az olyan jogi aktusok vagy határozatok esetében ugyanis, amelyek kidolgozása több szakaszban történik, főszabály szerint csak azok az intézkedések képezhetik megsemmisítés iránti kereset tárgyát, amelyek ezen eljárás végén véglegesen meghatározzák az érintett intézmény álláspontját, mivel az előzetes vagy tisztán előkészítő jellegű intézkedések nem képezhetik megsemmisítés iránti kereset tárgyát. E tekintetben a versenyjog területén a Bizottság iratbetekintést megtagadó aktusai, még ha sérthetik is a védelemhez való jogot, főszabály szerint csak az előzetes közigazgatási eljárás keretébe illeszkedő előkészítő aktusra jellemző korlátozott hatásokat váltanak ki. Márpedig csak az érintett vállalkozások jogi helyzetét közvetlenül és visszafordíthatatlanul érintő aktusok lehetnek olyan jellegűek, hogy igazolják – már a közigazgatási eljárás befejezése előtt – a megsemmisítés iránti kereset elfogadhatóságát.
(lásd: 67., 68., 72., 74. pont)
2. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 86–91., 93., 94. pont)
3. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 102., 104. pont)
4. Lásd a határozat szövegét.
(lásd: 111–114., 117. pont)
5. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében szereplő vizsgálat fogalma az uniós jog olyan önálló fogalma, amelynek értelmezésekor többek között annak szokásos értelmét, valamint azon összefüggést is figyelembe kell venni, amelybe illeszkedik. Ilyen tevékenységnek minősül a Bizottság olyan strukturált és formalizált eljárása, amelynek célja információk összegyűjtése és elemzése annak érdekében, hogy ezen intézmény állást tudjon foglalni az EU‑Szerződésben és az EUM‑Szerződésben előírt feladatai ellátása keretében. Ezen eljárásnak nem kell feltétlenül valamely jogsértés vagy szabálytalanság feltárására vagy az azok elleni fellépésre irányulnia. A „vizsgálat” fogalma magában foglalhatja a Bizottság arra irányuló tevékenységét is, hogy megállapítsa a tényállást valamely adott helyzet értékelése céljából.
E tekintetben a gépjárművek és pótkocsijaik, valamint az ilyen járművek rendszereinek, alkatrészeinek és önálló műszaki egységeinek jóváhagyásáról szóló 2007/46 irányelv 29. cikkében szabályozott eljárás az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése értelmében vett vizsgálat. Az említett 29. cikkben szabályozott eljárás ugyanis strukturált és formalizált eljárás, amelynek célja információk összegyűjtése és elemzése annak érdekében, hogy a Bizottság állást tudjon foglalni az EU‑Szerződésben és az EUM‑Szerződésben előírt feladatai ellátása keretében.
(lásd: 130–136. pont)
6. Ahhoz, hogy egy általános vélelemre jogszerűen hivatkozni lehessen a dokumentumokhoz való hozzáférés iránt az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján kérelmet előterjesztő személlyel szemben, az szükséges, hogy a kért dokumentumok azonos kategóriáiba tartozzanak, vagy azonos természetűek legyenek. Az általános vélelmek alkalmazását ezenkívül alapvetően annak feltétlen szükségessége szabja meg, hogy biztosítani kell a szóban forgó eljárások helyes működését, és garantálni kell azt, hogy azok céljai ne kerüljenek veszélybe. Tehát egy általános vélelem elismerése alapulhat azon, hogy bizonyos eljárások dokumentumaihoz való hozzáférés nem egyeztethető össze ugyanezen eljárás megfelelő lefolytatásával, továbbá azon a kockázaton, hogy e hozzáférés veszélyezteti ezen eljárásokat, tekintve, hogy az általános vélelmek – a harmadik felek általi beavatkozás korlátozásával – lehetővé teszik az eljárás lefolytatása integritásának megőrzését. A valamely uniós intézmény előtt folyó, azon eljárásra vonatkozó jogi aktus által előírt különös szabályok alkalmazása, amelynek érdekében a kért dokumentumokat létrehozták, egyike azon kritériumoknak, amelyek igazolhatják az általános vélelem elismerését.
(lásd: 138–140. pont)
7. Mivel az általános vélelmekre való hivatkozás lehetősége végeredményben nemcsak keretet biztosít az átláthatóság EUSZ 11. cikkben, EUMSZ 15. cikkben és az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendeletben foglalt alapvető elvének, hanem egyúttal szükségszerűen korlátozza is a gyakorlatban a szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáférést, az ehhez hasonló vélelmek alkalmazásának szilárd és meggyőző indokokon kell alapulnia.
Tehát a Bizottság által a gépjárművek és pótkocsijaik, valamint az ilyen járművek rendszereinek, alkatrészeinek és önálló műszaki egységeinek jóváhagyásáról szóló 2007/46 irányelv 29. cikke alapján folytatott vizsgálati eljárás igazgatási aktájához való hozzáférés iránti kérelem esetében a Bizottságnak ahhoz, hogy felhozhassa valamely kérelmezővel szemben a kért dokumentumok esetében a hozzáférhetővé tétel megtagadásának általános vélelmét, magyarázatot kell adnia arra, hogy mennyiben volt e vélelem szükséges a szóban forgó eljárás helyes működésének biztosításához, és annak garantálásához, hogy ezen eljárás céljai ne kerüljenek veszélybe. E tekintetben nem meggyőző az annak szükségességére való hivatkozás, hogy a tagállamokkal szemben a titoktartás és a bizalom légkörét kell biztosítani, és el kell kerülni azt, hogy harmadik személyek beavatkozzanak a folyamatban lévő vizsgálatba, mivel ezek az indokok érvényesek bármely olyan folyamatban lévő vizsgálati eljárásra, amely valamely tagállam tekintetében indult. Annak elismerése, hogy a hozzáférhetővé tétel megtagadásának általános vélelme ilyen indokokkal alkalmazható, ellentétes lenne azon ítélkezési gyakorlattal, amely szerint a vélelmeket szigorúan kell értelmezni és alkalmazni, tekintettel arra, hogy kivételt képeznek a hozzáférés iránti kérelemben szereplő minden egyes dokumentumnak az érintett intézmény általi konkrét és egyedi vizsgálatára vonatkozó kötelezettség alól, valamint általánosabban az uniós intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való, lehető legteljesebb körű nyilvános hozzáférés elve alól.
(lásd: 155–159. pont)
8. A Bizottság által a gépjárművek és pótkocsijaik, valamint az ilyen járművek rendszereinek, alkatrészeinek és önálló műszaki egységeinek jóváhagyásáról szóló 2007/46 irányelv 29. cikke alapján indított eljárást illetően, amely eljárás lehetővé teszi, hogy valamely tagállam megtagadja járművek nyilvántartásba vételét, a Bizottság nem hivatkozhat az EU Pilot eljárásokkal kapcsolatos dokumentumok esetében a hozzáférhetővé tétel megtagadásának általános vélelmére annak érdekében, hogy megtagadja a vizsgálati eljárás igazgatási aktjához való hozzáférést, amennyiben a nyilvántartásba vétel megtagadása más indokokkal is igazolható, mint az, hogy az illetékes nemzeti hatóságok nem tartják be az alkalmazandó jogszabályokat. Ezen túlmenően az említett irányelv 29. cikkének (1) bekezdése alapján indított eljárás nem képezi azon eljárás megelőző szakaszát, amelyet kötelezettségszegés megállapítása iránt valamely tagállammal szemben indítottak.
Végezetül, az EU Pilot eljárással szemben az említett rendelkezés alapján indított eljárás nem a Bizottság és az érintett tagállam között zajló kétoldalú eljárás. A 2007/46 irányelv 29. cikkének (2) bekezdése ugyanis akként rendelkezik, hogy a Bizottság a határozat előkészítése érdekében a lehető leghamarabb konzultál az érintett felekkel. E rendelkezésből következik, hogy a gyártó mint érintett fél jogosult arra, hogy konzultáljanak vele, így tehát közreműködik az említett eljárásban, ellentétben egy esetleges panaszos helyzetével a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásokban. Hasonlóképpen, a Bizottság konzultálhat mind más tagállamokkal, mind jogi személyekkel annak érdekében, hogy olyan információkat szerezzen be, amelyeket feltehetően hasznosnak vagy szükségesnek tekintett a vizsgálatának célja érdekében. Márpedig a konzultáció ezen elemei egyértelműen megkülönböztetik a Bizottság által a 2007/46 irányelv 29. cikke alapján folytatott eljárást a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárástól és az EU Pilot eljárástól. Következésképpen nem alkalmazható analógia útján az EU Pilot eljárásokra és a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra vonatkozó ítélkezési gyakorlat.
(lásd: 166–171. pont)