Sprawa T‑128/14
Daimler AG
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty związane z postępowaniem wszczętym na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46/WE zezwalającej państwu członkowskiemu na odmowę rejestracji pojazdów stanowiących poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego lub mających bardzo negatywny wpływ na środowisko naturalne lub zdrowie publiczne – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony czynności kontroli, dochodzenia i audytu – Ogólne domniemanie – Konwencja z Aarhus – Odmowa dostępu do akt – Artykuł 41 karty praw podstawowych
Streszczenie – wyrok Sądu (piąta izba) z dnia 4 października 2018 r.
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Akty przygotowawcze – Wyłączenie – Odmowna decyzja Komisji w sprawie wniosku o dostęp do akt złożonego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie dyrektywy 2007/46 – Akt przygotowawczy
(art. 263 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41; dyrektywa 2007/46 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 29)
2. Umowy międzynarodowe – Umowy zawierane przez Unię – Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus) – Skutki – Pierwszeństwo przed aktami prawa wtórnego Unii – Ocena zgodności z prawem aktu Unii w świetle tej konwencji – Warunki – Charakter umożliwiający powołanie się na art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c) konwencji – Brak
[art. 216 ust. 2 TFUE; konwencja z Aarhus, art. 4 ust. 4 akapit pierwszy lit. c); rozporządzenie nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady]
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Wniosek o udzielenie dostępu do informacji o środowisku – Stosowanie rozporządzenia nr 1367/2006 jako lex specialis w stosunku do rozporządzenia nr 1049/2001 – Wpływ – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Zakres – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Wyłączenie
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret trzecie; nr 1367/2006, art. 6 ust. 1)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnego i indywidualnego badania dokumentów – Zakres – Wyłączenie obowiązku – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach dotyczących pewnych kategorii dokumentów – Granice
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Pojęcie dochodzenia – Postępowanie prowadzone przez Komisję na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46 – Zaliczenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie; dyrektywa 2007/46 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 29)
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do pewnych kategorii dokumentów – Warunki
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2)
7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres – Zastosowanie do akt administracyjnych związanych z postępowaniami prowadzonymi przez Komisję na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46 – Ogólne domniemanie stosowania wyjątku od prawa dostępu w odniesieniu do wszystkich dokumentów znajdujących się w danych aktach administracyjnych – Uzasadnienie oparte na względach o charakterze ogólnym – Niedopuszczalność
(art. 11 TUE; art. 15 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie; dyrektywa 2007/46 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 29)
8. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ogólne domniemanie stosowania wyjątku w odniesieniu do dokumentów dotyczących postępowania EU Pilot – Stosowanie domniemania w odniesieniu do dokumentów związanych z postępowaniem prowadzonym przez Komisję na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46 – Wyłączenie
(art. 258 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie; dyrektywa 2007/46 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 29)
1. W przypadku gdy w ramach dochodzenia prowadzonego przez Komisję na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46 ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów producent samochodów wystosowuje do Komisji pismo, w którym z jednej strony zajmuje stanowisko w sprawie odmowy zarejestrowania przez państwo członkowskie niektórych pojazdów, a z drugiej strony wnosi o udzielenie dostępu do akt administracyjnych dochodzenia, odmowa udzielenia przez Komisję dostępu nie wywołuje skutków prawnych, które mogłyby wpłynąć, od zaraz i przed ewentualnym działaniem ostatecznej decyzji Komisji, na interesy tego producenta samochodów.
Jeżeli chodzi o akty lub decyzje, których przygotowanie odbywa się w kilku etapach, to co do zasady czynnościami, które mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, są jedynie te środki, które określają w sposób ostateczny pozycję danej instytucji po zakończeniu postępowania, ponieważ środki wstępne lub środki czysto przygotowawcze nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. W tym względzie w dziedzinie konkurencji akty Komisji odmawiające dostępu do akt, nawet jeśli mogą stanowić naruszenie praw do obrony, wywołują co do zasady jedynie ograniczone skutki właściwe dla aktu przygotowawczego wpisującego się w ramy postępowania administracyjnego poprzedzającego wniesienie skargi. Otóż jedynie akty, które bezpośrednio i nieodwracalnie wpływają na sytuację prawną zainteresowanych przedsiębiorstw, mogą uzasadniać, jeszcze przed zakończeniem postępowania administracyjnego, dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności.
(zob. pkt 67, 68, 72, 74)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 86–91, 93, 94)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 102, 104)
4. Zobacz tekst orzeczenia.
(zob. pkt 111–114, 117)
5. Zawarte w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji pojęcie dochodzenia jest pojęciem autonomicznym prawa Unii, które należy interpretować z uwzględnieniem w szczególności jego potocznego znaczenia, a także kontekstu, w jaki się wpisuje. Taką czynnością jest prowadzone przez Komisję sformalizowane postępowanie o określonej strukturze, którego celem jest gromadzenie i analiza informacji po to, by instytucja ta mogła zająć stanowisko w ramach wykonywania swoich obowiązków przewidzianych traktatem UE i traktatem FUE. Celem tego postępowania nie musi być wykrywanie lub ściganie naruszenia czy nieprawidłowości. Pojęcie „dochodzenia” może obejmować także działalność Komisji zmierzającą do ustalenia okoliczności faktycznych w celu oceny danej sytuacji.
W tym względzie procedura przewidziana w art. 29 dyrektywy 2007/46 ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów stanowi dochodzenie w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 tej dyrektywy jest bowiem sformalizowanym postępowaniem o określonej strukturze, którego celem jest gromadzenie i analiza informacji po to, by instytucja ta mogła zająć stanowisko w ramach wykonywania swoich obowiązków przewidzianych traktatem UE i traktatem FUE.
(zob. pkt 130–136)
6. Aby można było skutecznie powołać się na ogólne domniemanie w stosunku do osoby, która wnosi o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, żądane dokumenty powinny należeć do tej samej kategorii dokumentów lub mieć ten sam charakter. Ponadto stosowanie ogólnych domniemań jest podyktowane zasadniczo bezwzględną koniecznością zapewnienia prawidłowego przebiegu omawianych postępowań oraz zagwarantowania, by ich cele nie zostały zniweczone. A zatem przyjęcie ogólnego domniemania może zostać oparte na niemożności pogodzenia dostępu do dokumentów w niektórych postępowaniach z ich prawidłowym przebiegiem oraz na ryzyku naruszenia tych postępowań, zważywszy, że ogólne domniemania pozwalają na zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania przez ograniczenie ingerencji stron trzecich. Wreszcie stosowanie szczególnych zasad przewidzianych w akcie prawnym dotyczącym postępowania prowadzonego przed instytucją Unii, na potrzeby którego przekazano wnioskowane dokumenty, jest jednym z kryteriów pozwalających uzasadnić przyjęcie ogólnego domniemania.
(zob. pkt 138–140)
7. W zakresie, w jakim skutkiem możliwości odwołania się do ogólnych domniemań jest tylko ograniczenie podstawowej zasady przejrzystości usankcjonowanej w art. 11 TUE, art. 15 TFUE, jak również w rozporządzeniu nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, lecz także nieuchronne ograniczenie w praktyce dostępu do danych dokumentów, stosowanie takich domniemań musi opierać się na solidnych i przekonujących powodach.
Wobec tego w przypadku wniosku o udzielenie dostępu do akt administracyjnych postępowania prowadzonego przez Komisję na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46 ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, Komisja, aby móc powołać się wobec wnioskodawcy na ogólne domniemanie nieujawniania żądanych dokumentów, powinna wyjaśnić, dlaczego domniemanie to jest konieczne w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania danej procedury oraz w celu zapewnienia, by cele tej procedury nie były zagrożone. W tym zakresie powołanie się na tego rodzaju względy jak konieczność zapewnienia atmosfery dyskrecji i zaufania w stosunkach z państwami członkowskimi oraz uniknięcia ingerencji stron trzecich w dochodzenie w toku nie są przekonujące, ponieważ względy mogą dotyczyć jakiegokolwiek dochodzenia w toku wszczętego wobec państwa członkowskiego. Przyznanie, że ogólne domniemanie nieujawnienia mogłoby zostać zastosowane z uwagi na takie uzasadnienie, byłoby sprzeczne z orzecznictwem, w myśl którego domniemania muszą być poddane wykładni zawężającej i stosowane ściśle, ponieważ stanowią wyjątek od obowiązku konkretnego i indywidualnego zbadania przez daną instytucję każdego dokumentu objętego wnioskiem o udzielenie dostępu oraz, ogólniej, od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji Unii.
(zob. pkt 155–159)
8. W przypadku postępowania wszczętego przez Komisję na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46 ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów Komisja nie może powoływać się na ogólne domniemanie nieujawnienia dokumentów dotyczących postępowania EU Pilot, aby odmówić dostępu do akt administracyjnych dochodzenia, w zakresie, w jakim odmowa rejestracji może być uzasadniona innymi przyczynami niż niezastosowanie się przez właściwe organy krajowe do obowiązujących przepisów. Ponadto postępowanie wszczęte na podstawie art. 29 wspomnianej dyrektywy nie stanowi wcześniejszego etapu postępowania względem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Wreszcie, inaczej niż w postępowaniu EU Pilot, postępowanie wszczęte na podstawie przywoływanego przepisu nie stanowi postępowania toczącego się wyłącznie między Komisją a danym państwem członkowskim. Artykuł 29 ust. 2 dyrektywy 2007/46 stanowi bowiem, że w celu przygotowania decyzji Komisja przeprowadza konsultacje z zainteresowanymi stronami tak szybko, jak to możliwe. Z tego przepisu wynika, że producentowi jako zainteresowanej stronie przysługuje prawo do tego, by przeprowadzono z nim konsultacje, a zatem uczestniczy w takim postępowaniu, w przeciwieństwie do ewentualnego podmiotu występującego ze skargą do Komisji w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Tym samym Komisja może przeprowadzić konsultacje zarówno z innymi państwami członkowskimi, jak i z osobami prawnymi w celu uzyskania informacji, które uzna za użyteczne lub konieczne do celów swojego dochodzenia. Te elementy konsultacji bardzo wyraźnie odróżniają zaś postępowanie prowadzone przez Komisję na podstawie art. 29 dyrektywy 2007/46 od postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i od postępowania EU Pilot. W związku z powyższym nie ma potrzeby analogicznego stosowania orzecznictwa dotyczącego postępowań EU Pilot i postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
(zob. pkt 166–171)